TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL Magistrado Ponente Dr. HERNANDO QUINTERO DELGADO Neiva, diecisiete (17) de enero de dos mil veintitrés (2023) Aprobación Acta N° 0027 ASUNTO Conoce la Sala, en grado jurisdiccional de consulta, la providencia del pasado 14 de diciembre, del Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad, que sanciona a la Dra. Elsa Rocío Mora Díaz –Gerente Regional de la Nueva E.P.S– por desacato.
ANTECEDENTES Con sentencia del pasado cuatro de octubre, aquel Juzgado amparó los derechos a la salud y a la seguridad social de Zahira Valeria Murcia Iñiguez. Allí dispuso “… TERCERO. ORDENAR a la NUEVA EPS S.A., por conducto de su Representante Legal y/o quien haga sus veces, si aún no lo ha hecho, que dentro de las cuarenta y ocho (48) horas siguientes a la notificación de la presente sentencia, tome las medidas necesarias para que se autorice y suministre el servicio de transporte terrestre que la menor ZAHIRA VALERIA MURCIA IÑIGUEZ y un acompañante requiera para acceder a todos los servicios de salud incluidos en el Plan de Beneficios en Salud que prescriban sus médicos tratantes, así como para cubrir los gastos de alojamiento y manutención de la menor y su acompañante, estos últimos solo cuando sean necesarios, de acuerdo con la ubicación de la entidad prestadora donde la EPS autorice la provisión del servicio, conforme quedó expuesto anteriormente, informando oportunamente de lo actuado a este Juzgado.
CUARTO. ORDENAR a la NUEVA EPS, prestar oportunamente el tratamiento integral que requiera la menor ZAHIRA VALERIA MURCIA IÑIGUEZ para la superación o disminución de su dolencia, sin oponer ningún obstáculo o barrera administrativa en ello, en la forma y condiciones prescritas por el médico tratante dentro del diagnóstico de “LINFOMA LINFOBLASTICO DIFUSO-LINFOMA NO HODGKIN LINFOBLASTICO DIFUSO”, que actualmente presenta.” Incidente Desacato Incidentante: Personero Municipal de Neiva en representación de la niña Zaira Valeria Murcia Iñiguez Incidentado: Nueva EPS Radicación: 41001318703 2022 00075 01 2 Después de esto, el cinco de diciembre siguiente, el Personero Municipal denuncia que la Nueva EPS nunca autorizó ni suministró el servicio de viáticos (transporte terrestre – alojamiento y manutención) a la niña Zahira Valeria Murcia Iñiguez y su acompañante.
Por esto inició el respectivo trámite de desacato que culmina con sanción de un día de arresto y multa de un salario mínimo legal mensual vigente a la Dra. Elsa Rocío Mora Díaz, Gerente Regional de la demandada. LA PROVIDENCIA CONSULTADA Destaca que el incumplimiento a la orden de amparo constitucional de ningún modo fue justificada y que existe un claro desobedecimiento del mandato judicial.
Resalta que la NUEVA EPS se limitó a contestar que dio traslado al área técnica para que realizara el respectivo análisis y rindiera el correspondiente informe. Resalta que conforme a las probanzas que hacen parte de la actuación, evidencia que la accionada nunca autorizó ni suministró el servicio de transporte terrestre, alojamiento y manutención a la niña Zahira Valeria Murcia Iñiguez y a su acompañante, requerido para acceder a los servicios de salud para tratar un “LINFOMA LINFOBLASTICO DIFUSO-LINFOMA NO HODGKIN LINFOBLASTICO DIFUSO”, usuaria que reside en el municipio de Garzón. En conclusión, la responsabilidad subjetiva de la persona llamada a cumplir la deduce del conocimiento del fallo de amparo y del del incidente adelantamiento.
Pese a ello, omitió acatar lo ordenado e incluso nunca presentó alguna justificación de su conducta reticente. CONSIDERACIONES La competencia para conocer de la consulta de la sanción impuesta en el incidente de desacato radica en cabeza de esta Sala como superior jerárquico del Juzgado Primero Penal del Circuito1. La Corte Constitucional2 precisa: 1 De conformidad con lo establecido en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 2 mediante auto 288/2020 Incidente Desacato Incidentante: Personero Municipal de Neiva en representación de la niña Zaira Valeria Murcia Iñiguez Incidentado: Nueva EPS Radicación: 41001318703 2022 00075 01 3 1. […] El Decreto 2591 de 19913 prevé dos tipos de mecanismos para garantizar el cumplimiento de las órdenes emitidas en las sentencias de tutela, que son: (i) el cumplimiento del fallo; y (ii) la imposición de sanciones a la autoridad renuente, mediante el trámite del incidente de desacato.
Estos mecanismos están instituidos para que se respete el debido proceso (artículo 29 CP), y el derecho de acceder a la administración de justicia (artículo 229 ibidem) en cuanto se refiere a la fase definitoria de los litigios, y de esa manera las decisiones de los jueces no se conviertan “en meras proclamaciones sin contenido vinculante”4. - Negrillas fuera de texto original 2.
En relación con el cumplimiento, el artículo 27 del Decreto 2591 de 1991 establece que mediante este trámite el juez podrá requerir a la autoridad responsable o a su superior jerárquico para que haga inmediatamente efectivas las órdenes emitidas en el fallo de tutela5. 3. Por su parte, el incidente de desacato, previsto en el artículo 57 del anotado Decreto 2591 de 19916, es un mecanismo procesal que puede conducir a la imposición de una sanción a la persona que, en efecto, incumple la orden de amparo constitucional.
En la sentencia C-367 de 2014 esta corporación consideró lo siguiente: “[…] (i) el fundamento normativo del desacato se halla en los artículos 52 y 27 del Decreto 2591 de 1991; (ii) el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 consagra un trámite incidental especial, el cual concluye con un auto que no es susceptible del recurso de apelación pero que debe ser objeto del grado de jurisdicción de consulta en efecto suspensivo si dicho auto es sancionatorio.
Todo lo cual obedece a que la acción de tutela es un trámite especial, preferente y sumario que busca la protección inmediata de los derechos fundamentales; (iii) el incidente de desacato procede a solicitud de parte y se deriva del incumplimiento de una orden proferida por el juez de tutela en los términos en los cuales ha sido establecido por la sentencia que ha hecho tránsito a cosa juzgada y emana de los poderes disciplinarios del juez constitucional; [ ] (vi) el trámite de incidente de desacato debe respetar las garantías del debido proceso y el derecho de defensa de aquél de quien se afirma ha incurrido en desacato, quien no puede aducir hechos nuevos para sustraerse de su cumplimiento;
(vii) el objetivo de la sanción de arresto y multa por desacato es el de lograr la eficacia de las órdenes impartidas por el juez de amparo para la efectiva protección de los derechos fundamentales reclamados por los tutelantes, por lo cual se diferencia de las sanciones penales que pudieran ser impuestas; (viii) el ámbito de acción del juez, definido por la parte resolutiva del fallo correspondiente, le obliga a verificar en el incidente de desacato: “(1) a quién estaba dirigida la orden;
(2) cuál fue el término otorgado para ejecutarla; (3) y el alcance de la misma. Esto, 3 “Por el cual se reglamenta la acción de tutela”. 4 Corte Constitucional, sentencia T-096 de 2008. 5 “Artículo 27. Cumplimiento del fallo. Proferido el fallo que concede la tutela, la autoridad responsable del agravio deberá cumplirlo sin demora.
Si no lo hiciere dentro de las cuarenta y ocho horas siguientes, el juez se dirigirá al superior del responsable y le requerirá para que lo haga cumplir y abra el correspondiente procedimiento disciplinario contra aquél. Pasadas otras cuarenta y ocho horas, ordenará abrir proceso contra el superior que no hubiere procedido conforme a lo ordenado y adoptará directamente todas las medidas para el cabal cumplimiento del mismo.
El juez podrá sancionar por desacato al responsable y al superior hasta que cumplan su sentencia. Lo anterior sin perjuicio de la responsabilidad penal del funcionario en su caso. En todo caso, el juez establecerá los demás efectos del fallo para el caso concreto y mantendrá la competencia hasta que esté completamente restablecido el derecho o eliminadas las causas de la amenaza.” 6 “Artículo 52.
Desacato. La persona que incumpliere una orden de un juez proferida con base en el presente Decreto incurrirá en desacato sancionable con arresto hasta de seis meses y multa hasta de 20 salarios mínimos mensuales, salvo que en este decreto ya se hubiere señalado una consecuencia jurídica distinta y sin perjuicio de las sanciones penales a que hubiere lugar.
La sanción será impuesta por el mismo juez mediante trámite incidental y será consultada al superior jerárquico quien decidirá dentro de los tres días siguientes si debe revocarse la sanción. La consulta se hará en el efecto devolutivo.” Incidente Desacato Incidentante: Personero Municipal de Neiva en representación de la niña Zaira Valeria Murcia Iñiguez Incidentado: Nueva EPS Radicación: 41001318703 2022 00075 01 4 con el objeto de concluir si el destinatario de la orden la cumplió de forma oportuna y completa (conducta esperada)”.
De existir el incumplimiento “debe identificar las razones por las cuales se produjo con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada”7. 4. Así pues, las diferencias entre los instrumentos de trámite de cumplimiento e incidente de desacato han sido abordadas de manera reiterada en distintas providencias de esta Corte.
Por ejemplo, en el Auto 508 de 2018, la Sala Segunda de Revisión señaló: “Ahora bien, la jurisprudencia de la Corte ha sintetizado las diferencias entre ambos instrumentos de la siguiente manera: (i) el cumplimiento es obligatorio en tanto hace parte de la garantía constitucional, mientras que el desacato es incidental porque se trata de un instrumento disciplinario de creación legal;
(ii) la responsabilidad exigida para el cumplimiento es objetiva, la exigida para el desacato es subjetiva; (iii) el cumplimiento es de oficio, aunque puede ser impulsado por el interesado o por el Ministerio Público, mientras que el desacato es a petición de la parte interesada; y (iv) el trámite del cumplimiento no es un prerrequisito para el desacato, ni el trámite del desacato es la vía para el cumplimiento, puesto que son dos mecanismos procesales distintos, ya que puede ocurrir que a través del trámite de desacato se logre el cumplimiento, pero esto no significa que la tutela no cumplida sólo tenga como alternativa este incidente.”8 Destáquese que en sentencia SU-034 de 20189 se dijo que el ámbito de acción del juez que conoce del incidente de desacato, es partir de lo decidido en la sentencia de amparo, en especial, la parte resolutiva del fallo cuyo incumplimiento se alega, así: “En ese orden, se estableció que al momento de resolver un incidente de desacato, la autoridad judicial debe tomar en consideración si concurren factores objetivos y/o subjetivos determinantes para valorar el cumplimiento de una orden de tutela por parte de su destinatario.
Entre los factores objetivos, pueden tomarse en cuenta variables como: (i) la imposibilidad fáctica o jurídica de cumplimiento, (ii) el contexto que rodea la ejecución de la orden impartida, (iii) la presencia de un estado de cosas inconstitucional, (iv) la complejidad de las órdenes, (v) la capacidad funcional de la persona o institucional del órgano obligado para hacer efectivo lo dispuesto en el fallo, (vi) la competencia funcional directa para la ejecución de las órdenes de amparo, y (vii) el plazo otorgado para su cumplimiento.
Por otro lado, entre los factores subjetivos el juez debe verificar circunstancias como: (i) la responsabilidad subjetiva (dolo o culpa) del obligado, (ii) si existió allanamiento a las órdenes, y (iii) si el obligado demostró acciones positivas orientadas al cumplimiento. Vale anotar que los factores señalados son enunciativos, pues, en el ejercicio de la función de verificación del cumplimiento, el juez puede apreciar otras circunstancias que le permitan evaluar la conducta del obligado en relación con las medidas protectoras dispuestas en el fallo de tutela.” 10 7 Corte Constitucional, sentencia C-367 de 2014. 8 Corte Constitucional, auto 508 de 2018, sección 1.4. 9 con ponencia del Magistrado Alberto Rojas Ríos, de la Honorable Corte Constitucional 10 Sentencia T – 527 de 2012, con ponencia del M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub.
Incidente Desacato Incidentante: Personero Municipal de Neiva en representación de la niña Zaira Valeria Murcia Iñiguez Incidentado: Nueva EPS Radicación: 41001318703 2022 00075 01 5 Tras verificarse estos elementos, podrá entrar a determinar si en efecto la orden judicial por él revisada fue o no cumplida por el destinatario de la misma (conducta esperada).
Lo anterior conlleva a que el incidente de desacato puede concluir de diferentes maneras: “(i) En primer lugar, dando por terminado el incidente por haberse encontrado que el fallo cuyo incumplimiento se alega fue efectivamente acatado en debida forma y de manera oportuna por el destinatario de la orden. (ii) En segundo lugar, se continúa con el trámite del incidente de desacato de comprobarse que en efecto subsiste el incumplimiento, en cuyo caso el juez de tutela deberá “identificar las razones por las cuales se produjo, con el fin de establecer las medidas necesarias para proteger efectivamente el derecho, y si existió o no responsabilidad subjetiva de la persona obligada.” Ahora bien, cuando en el trámite del incidente de desacato se confirma que la orden judicial no ha sido acatada por el obligado, está sola circunstancia genera varias situaciones judiciales distintas: (i) la reiteración de la orden judicial incumplida por parte del juez de desacato, en cuyo caso, podrá, solo de manera excepcional, contemplar algunos cambios o ajustes a dicha orden, con la única finalidad de lograr el efectivo cumplimiento de la misma.
Así, no solo se procura dar cumplimiento a una orden judicial, sino que además, se alcanza el fin primordial de la acción de tutela, cual es lograr la garantía y protección efectiva de los derechos fundamentales conculcados. Así mismo, otro de los efectos del desacato es (ii) la imposición de las sanciones de arresto y/o multa que se contemplan en el Decreto 2591 de 1991.
A diferencia de las sanciones penales, las contempladas en el incidente de desacato se encaminan en esencia a lograr la eficacia en el cumplimiento de las órdenes impartidas por el juez de amparo.” El trámite incidental contempla la consulta11 como medio de protección de los derechos de la persona sancionada por el incumplimiento de la orden de tutela.
Obliga al superior del que adoptó la decisión verificar la legalidad de la sanción, «generalmente con base en motivos de interés público o con el objeto de proteger a la parte más débil en la relación jurídica de que se trata»12. El análisis del expediente digital muestra que, de manera razonable, a la fecha la accionada omite satisfacer las órdenes impartidas por el fallo de tutela.
Esto porque la 11 regulado en el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 12 CC T-652/2010. Incidente Desacato Incidentante: Personero Municipal de Neiva en representación de la niña Zaira Valeria Murcia Iñiguez Incidentado: Nueva EPS Radicación: 41001318703 2022 00075 01 6 Nueva EPS, en cabeza del su Gerente Zonal señora Elsa Rocío Mora Díaz, ninguna solución da pues, en el trámite incidental, argumenta en forma llana que dio traslado al área técnica.
Es evidente que para la autorización del transporte y demás servicios bastan simples trámites administrativos que en nada tienen que afectar a los usuarios. Además, el plazo para cumplir la orden de tutela está superado con creces y el incumplimiento se configura en forma palmaria. De igual forma, la responsabilidad subjetiva, se encuentra demostrada porque pese a los requerimientos hechos desde el fallo de tutela, la Gerente y Representante legal de la NUEVA EPS en el Departamento del Huila, señora Elsa Rocío Mora Díaz, nunca actuó. Así entonces, su desidia y ausencia de explicaciones que permitan avizorar alguna justificación objetiva y razonable de su conducta, dan cuenta de su actuar negligente y displicente frente al cumplimiento de la orden judicial.
En consecuencia, están reunidos los requisitos exigidos para imponer sanción. Al respecto, el artículo 52 del Decreto 2591 de 1991 prevé para ello arresto de hasta seis meses y multa de hasta 20 salarios mínimos legales mensuales vigentes. Dentro de esos rangos, el despacho de primera instancia impuso un día de arresto y un salario mínimo legal mensual vigente de multa, guarismos que son proporcionales con la conducta analizada de la incidentada, lo que obliga a confirmar la decisión consultada.
En mérito de lo expuesto, el Tribunal SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE NEIVA, HUILA, en Sala Cuarta de Decisión Penal, R E S U E L V E 1- CONFIRMAR la sanción impuesta el 14 de diciembre hogaño, por el Juzgado Tercero de Ejecución de Penas y Medidas de Seguridad de la ciudad en el incidente de desacato, por medio del cual sancionó a la Dra. Elsa Rocío Mora Díaz, Gerente Zonal Huila de la Nueva EPS, de conformidad con las razones expuestas en la parte considerativa de la presente decisión. Incidente Desacato Incidentante: Personero Municipal de Neiva en representación de la niña Zaira Valeria Murcia Iñiguez Incidentado: Nueva EPS Radicación: 41001318703 2022 00075 01 7 2.- COMUNICAR esta decisión a los interesados en la forma prevista por el artículo 30 del Decreto 2591 de 1991. 3.- DEVOLVER el expediente al Juzgado de origen.
Cópiese, notifíquese y cúmplase. HERNANDO QUINTERO DELGADO Magistrado JUANA ALEXANDRA TOBAR MANZANO Magistrada JAVIER IVÁN CHÁVARRO ROJAS Magistrado LUISA FERNANDA TOVAR HERNÁNDEZ Secretaría