TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL Magistrado Ponente Dr. HERNANDO QUINTERO DELGADO Neiva, diecinueve (19) de agosto de dos mil veintidós (2022) Aprobación Acta N.° 946 I.- ASUNTO La Sala resuelve la impugnación presentada por COLPENSIONES1 contra el fallo proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Neiva, el 13 de julio de 2022, que amparó los derechos fundamentales invocados en la acción de tutela incoada por ERIKA ANDREA ARIAS RAMÍREZ, a través de apoderado judicial.
II.- HECHOS Y FUNDAMENTOS DE LA ACCIÓN Conforme al libelo de la tutela, a la actora se le diagnosticó que padecía de “SINDROME DEL TUNEL DEL CARPO INSIPIENTE DERECHO, LUMBALGÍA CRONICA, HIPOTIROIDISMO, FIBROMIALGIA, LAMINECTOMIA L1, HIPOFISECTOMIS, MIGRAÑA, ASTIGMATISMO Y PRESBICIA”, entre otras, enfermedades que afectan considerablemente su calidad de vida.
Explica que interpuso recurso de reposición y en subsidio de apelación contra el dictamen para que la Junta de Invalidez se pronuncie sobre lo que plantea. Empero, luego de un mes y quince días, la Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones – omite pagar los honorarios que corresponden. Este soslayo impide que se resuelva la controversia que presenta frente al dictamen, tardanza que vulnera el debido proceso. 1 La Administradora Colombiana de Pensiones COLPENSIONES, es una Empresa Industrial y Comercial del Estado organizada como Entidad financiera de carácter especial, vinculada al Ministerio del Trabajo.
Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL Bajo ese fundamento reclama amparo a sus garantías fundamentales. En consecuencia, pide que COLPENSIONES pague “los honorarios a la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ, para continuar con el trámite de pérdida de capacidad laboral”.
Asimismo, “una vez surtido el trámite anterior, solicito señor Juez, se ORDENE a la JUNTA REGONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ DEL HUILA remitir el expediente a JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ.” III.- TRÁMITE DE LA ACCIÓN Corrió traslado de la demanda a los accionados para que se pronunciaran sobre los hechos y pretensiones.
IV.- RESULTADOS PROBATORIOS La Administradora Colombiana de Pensiones – Colpensiones- aduce que la acción es improcedente por existir otros mecanismos de defensa judicial. Precisa que previo al pago de los honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez deben surtirse los trámites administrativos que corresponden. Por esta razón, apenas tramita el estudio que corresponde para determinar la viabilidad de pago.
Sin embargo, advierte que la quejosa ninguna factura electrónica ha allegado para hacer el pago anticipado que depreca. Echa de menos que el actor demuestre un eventual perjuicio irremediable para acceder a la tutela como mecanismos transitorios. Además, desconoce el carácter subsidiario de la acción que promueve pues las pretensiones reclamadas deben reclamarse ante la jurisdicción ordinaria a través de los mecanismos legales establecidos para ello.
La Junta Nacional de Calificación de Invalidez2 aduce que, al revisar el listado de expedientes provenientes de las Juntas Regionales para calificar, en absoluto encuentra algún radicado que corresponda a Erika Andrea Arias Ramírez. 2 El artículo 11 del decreto 2463 de 2002 caracterizó a dichas Juntas así: "NATURALEZA JURIDICA DE LAS JUNTAS DE CALIFICACION DE INVALIDEZ.
Las Juntas de Calificación de Invalidez son organismos de creación legal, autónomos, sin ánimo de lucro, de carácter privado, sin personería jurídica, cuyas decisiones son de carácter obligatorio. Sus integrantes son designados por el Ministerio de Trabajo y Seguridad Social, de conformidad con lo señalado en el artículo 17 del presente decreto, no tienen el carácter de servidores públicos, no devengan salario, ni prestaciones sociales, sólo tienen derecho a los honorarios establecidos en el presente decreto.
Los dictámenes de las Juntas de Calificación de Invalidez no son actos administrativos y sólo pueden ser controvertidos ante la justicia laboral ordinaria con fundamento en el artículo 2 del Código de Procedimiento Laboral". Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL Destaca que su responsabilidad comienza desde el momento en que arriba el expediente; además, que la factura se emite después de prestar el servicio.
Es decir, requiere que se haya emitido el dictamen en segunda instancia. La Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila guardó silencio. V.- FALLO IMPUGNADO El Juzgado Segundo Penal del Circuito de Neiva amparó los derechos a la seguridad social, mínimo vital y al debido proceso invocados; por eso ordenó a Colpensiones “que dentro del término de cinco (5) días contados a partir de la notificación, de este fallo, proceda a sufragar los honorarios ante la JUNTA NACIONAL DE CALIFICACIÓN DE INVALIDEZ a efectos que se resuelva el recurso de apelación presentado respecto el Dictamen 14724 emitido el 11 de febrero de 2022 por la Junta Regional de Calificación de Invalidez del Huila.” Asimismo, ordenó a la Junta Regional de Invalidez del Huila “… que una vez Colpensiones efectúe el pago de los honorarios ante la Junta Nacional, en un término inmediato remita el aludido expediente, con el fin que sea resuelta la objeción presentada contra el Dictamen 14724 emitido el 11 de febrero de 2022.” Arguye que, conforme a la jurisprudencia vigente, quien tiene a su cargo la obligación de pagar los honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez es la Administradora del Fondo de Pensiones – Colpensiones.
Esa tardanza impide o dilata el trámite para que la Junta Nacional dirima la inconformidad de la demandante respecto al porcentaje de pérdida de la capacidad laboral dictaminada. VI.- IMPUGNACIÓN La Directora de Acciones Constitucionales de COLPENSIONES impugnó con los mismos argumentos expuestos en el escrito de traslado; resaltando que la acción de tutela es improcedente si existen otros recursos o medios de defensa judicial.
Considera que, al Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL acceder a las pretensiones de la accionante, invadió la órbita del juez ordinario y a su autodominio, pero además excedió las competencias del togado constitucional, en la medida que nunca se probó vulneración a derechos fundamentales, ni la existencia de un perjuicio irremediable.
En ese sentido, descarta que competa al Juez Constitucional decidir lo pretendido; por ello, solicita revocar el fallo de primera instancia. V. CONSIDERACIONES Esta Sala es competente para conocer la alzada de la presente acción3, toda vez el fallo de primera instancia fue proferido por el Juzgado Segundo Penal del Circuito de Neiva.
En aras de desatar la impugnación, se resolverá el siguiente problema jurídico: ¿COLPENSIONES vulnera los derechos fundamentales al debido proceso y a la seguridad social de Erika Andrea Arias Ramírez? ¿A quién corresponde pagar los honorarios que corresponden a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez para que dé trámite y decida el recurso de apelación interpuesto contra la calificación de pérdida de capacidad laboral? En desarrollo del artículo 48 de la Constitución Política el legislador expidió la Ley 100 de 1993, que creó el Sistema de Seguridad Social4 Integral, que a su vez consagra en el artículo 10 el Sistema General de Pensiones5.
Este tiene como objetivo “garantizar a la población, el amparo contra las contingencias derivadas de la vejez, la invalidez y la muerte, mediante el reconocimiento de las pensiones y prestaciones” debidas. En relación a la calificación de la pérdida de la capacidad laboral, el artículo 41 de la Ley 100 de 19936, dispone que “Corresponde al Instituto de Seguros Sociales, Administradora Colombiana de Pensiones -COLPENSIONES-, a las Administradoras de Riesgos 3 según lo establecido por el Decreto Ley 2591 de 1991 en su artículo 32 4 La Seguridad Social es un servicio público obligatorio, cuya dirección, coordinación y control está a cargo del Estado y es prestado por entidades públicas y privadas.
Evita desequilibrios económicos y sociales que, de no resolverse, significarían la reducción o la pérdida de los ingresos a causa de contingencias como la enfermedad, los accidentes, la maternidad o el desempleo, entre otras. 5 El sistema reconoce las siguientes prestaciones: Pensión de vejez. Pensión por invalidez riesgo común. Sustitución pensional. Indemnización sustitutiva de pensión / devolución de saldos. Auxilio funerario. 6 modificado por el artículo 142 del Decreto 19 de 2012 Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL Profesionales - ARP-, a las Compañías de Seguros que asuman el riesgo de invalidez y muerte, y a las Entidades Promotoras de Salud EPS, determinar en una primera oportunidad la pérdida de capacidad laboral y calificar el grado de invalidez y el origen de estas contingencias”.
También agrega que “En caso de que el interesado no esté de acuerdo con la calificación deberá manifestar su inconformidad dentro de los diez (10) días siguientes y la entidad deberá remitirlo a las Juntas Regionales de Calificación de Invalidez del orden regional dentro de los cinco (5) días siguientes, cuya decisión será apelable ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, la cual decidirá en un término de cinco (5) días.
Contra dichas decisiones proceden las acciones legales.” Ahora bien, sin perjuicio de las funciones asignadas a Colpensiones, las administradoras de riesgos laborales y a las compañías de seguros que asuman los riesgos de invalidez y muerte, así como a las entidades promotoras de salud, corresponde a la Junta Regional de Calificación de Invalidez7 calificar en primera instancia la PCL, el estado de invalidez y determinar su origen.
Por su parte, la Junta Nacional tiene competencia para resolver, en segunda instancia, las controversias relativas a las decisiones de las juntas regionales. El estado de invalidez y por ende la PCL8, podrá revisarse en los siguientes eventos: i) cada tres años y por solicitud de la entidad de previsión o seguridad social correspondiente, "con el fin de ratificar, modificar o dejar sin efectos el dictamen que sirvió de base para la liquidación de la pensión que disfruta su beneficiario y proceder a la extinción, disminución o aumento de la misma, si a ello hubiere lugar."; ii) por solicitud del pensionado por invalidez, en cualquier tiempo y a su costa; y (iii) conforme lo prevé el artículo 55 del Decreto 1352 de 2013, tratándose del sistema general de riesgos laborales, "la revisión de la pérdida de incapacidad permanente parcial por parte de las Juntas será procedente cuando el porcentaje sea inferior al 50% de pérdida de capacidad laboral a solicitud de la Administradora de Riesgos Laborales, los trabajadores o personas interesadas, mínimo al año siguiente de la calificación y siguiendo los procedimientos y términos de tiempo establecidos en el presente decreto, la persona objeto de revisión o persona interesada podrá llegar directamente a la junta solo si pasados 30 días hábiles de la solicitud de revisión de la calificación en primera oportunidad esta no ha sido emitida." 7 Las Juntas de Calificación de Invalidez, fueron creadas mediante los artículos 41,42 y 43 de la Ley 100 de 1993 y tienen la función de actuar en primera y segunda instancia, en los procesos de determinación del origen y de calificación de la pérdida de capacidad laboral e invalidez de los habitantes del país, para resolver controversias o emitir conceptos y peritazgos, sobre solicitudes con diferentes objetivos dentro de la reclamación de prestaciones o beneficios por la condición de discapacidad de una persona. 8 Pérdida de la Capacidad Laboral Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL Como se observa, tanto a partir de la regulación legal como reglamentaria del Sistema General de Seguridad Social Integral, la pensión de invalidez tiene un trámite detallado, que involucra la acción coordinada tanto del afiliado como de diferentes instituciones que integran ese sistema.
A su vez, ese procedimiento está basado en la identificación de las condiciones para el acceso a la prestación, dentro del cual encuentra importancia central la definición de la invalidez y de la PCL. Para ello, se establece un trámite que involucra dos instancias: la primera conformada por las diferentes entidades administradoras y aseguradoras, al igual que la Junta Regional.
La segunda, a cargo de la Junta Nacional de Invalidez. Señala la jurisprudencia9 que este diseño legal responde al doble propósito de otorgar eficacia al derecho al debido proceso administrativo de los usuarios y proteger los derechos constitucionales de quienes, al ver disminuida su capacidad laboral, quedan imposibilitados para prodigarse las condiciones económicas mínimas, propias y de su núcleo familiar dependiente.
Frente al tema del pago de honorarios a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, se señala que: "Los honorarios de las juntas deben ser cancelados por la entidad de previsión o seguridad social o la sociedad administradora a la que esté afiliado el solicitante, ya que al ser un servicio esencial en materia de seguridad social su prestación no puede estar supeditada al pago que haga el interesado, pues este criterio chufe el principio solidaridad al cual están obligadas las entidades de seguridad social." Dicha postura de la Corte Constitucional tiene fundamento en el contenido de los artículos 42 y 43 de la Ley 100 de 1993, inciso final y 30 respectivamente10, que de manera contundente expresaban que el pago de los respectivos honorarios, tanto de las Juntas Regionales como Nacional, debe cubrirlo la entidad de previsión, seguridad social o administradora en la que se encontrara registrado el peticionario.
Aunque de forma expresa ya no aparece así consignado en estas disposiciones de la Ley 100, sí está en cabeza de las Administradoras de Fondos de Pensiones si el origen de la calificación de la invalidez es común. Al respecto el artículo 17 de la Ley 1562 de 2012 indica: 9 Corte Constitucional en la sentencia T-044/18 10 antes de las reformas introducidas por la Ley 1562 de 2012 Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL "Los honorarios que se deben cancelar a las Juntas Regionales y Nacional de Calificación de Invalidez, de manera anticipada, serán pagados por la Administradora del Fondo de Pensiones en caso de que la calificación de origen en primera oportunidad sea común; en caso de que la calificación de origen sea laboral en primera oportunidad el pago debe ser cubierto por la Administradora de Riesgos Laborales, conforme a la reglamentación que expida el Ministerio de Trabajo ”11 En el presente caso Erika Andrea Arias Ramírez debido a que la Junta Regional de Invalidez del Huila determinó el porcentaje de PCL en el 45.51%, el 15 de marzo pasado, formuló recurso de inconformidad.
Destáquese entonces que frente al mencionado dictamen se interpuso recurso de apelación ante la Junta Nacional de Calificación de Invalidez, sin que se acredite que, a la fecha, Colpensiones dé el trámite que corresponde. Esto porque omite pagar los honorarios que se requieren para viabilizar el aludido recurso, tardanza que impide que la segunda instancia resuelva de fondo.
Entonces, de entrada, aparece vulnerado el derecho al debido proceso, garantía que tiene como componente además de la posibilidad de interponer los recursos en contra de las decisiones adoptadas en sede administrativa o judicial, la posibilidad que sean decididos en los plazos previstos en la ley. Lo anterior aquí se trunca por desidia de Colpensiones de cancelar los aludidos horarios.
La accionada sólo se limitó a informar al quejoso que “el caso será incluido para validación, estudio y revisión de la procedencia de pago de honorarios a la Junta Nacional de Calificación de Invalidez.” A su vez, alega que debe allegar una factura electrónica para su pago y que para increpar esa exigencia cuenta con otros mecanismos de defensa ordinarios.
De lo analizado, se desprende no solo el incumplimiento de los deberes de Colpensiones como asegurador de la accionante, en un aspecto que tiene relación directa con una pretensión de carácter laboral ordinaria, sino también que vulnera sus derechos fundamentales y viabiliza la intervención del Juez Constitucional en sede de tutela, pues la definición de la pérdida de capacidad laboral de Erika Andrea Arias Ramírez es necesaria para fijar su situación pensional. 11 https://www.minsalud.gov.co/sites/rid/Lists/BibliotecaDigital/RIDE/DE/DIJ/Ley-1562-de-2012.pdf Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL De otra parte, también pueden verse afectados otros derechos de carácter ius fundamental del actor, tales como la seguridad social, ya que de la definición que se haga de la pérdida de su capacidad laboral, se desprende el reconocimiento y pago de prestaciones que hacen parte de las coberturas del sistema de seguridad social, razones suficientes para confirmar el fallo de instancia. Conforme a lo antepuesto, el TRIBUNAL SUPERIOR DEL DISTRITO JUDICIAL DE NEIVA, HUILA, en Sala de Decisión Penal, administrando justicia y por autoridad de la ley, R E S U E L V E 1º.
CONFIRMAR íntegramente el fallo impugnado. 2- Entérese de esta determinación al juez constitucional de primera instancia. Cópiese, notifíquese y envíese a la Corte Constitucional para su eventual revisión. HERNANDO QUINTERO DELGADO Magistrado JUANA ALEXANDRA TOBAR MANZANO Magistrada JAVIER IVÁN CHÁVARRO ROJAS Magistrado Rad: 41001-31-87-002-2022-00061-01 Erika Andrea Arias Ramírez SALA CUARTA DE DECISIÓN PENAL LUISA FERNANDA TOVAR HERNÁNDEZ Secretaria