Informe motivado N° 270423 de 2026

INFORME MOTIVADO 270423 DE 2026 <Fuente: Entidad emisora> SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO DELEGATURA PARA LA PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA Grupo de Trabajo de Prácticas Restrictivas de la Competencia INFORME MOTIVADO Radicado 24-270423 VERSIÓN PÚBLICA Caso "ALMACENES - CORABASTOS" 2026 TABLA DE CONTENIDO

1. INICIO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA

2. APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN Y FORMULACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS

3. ACTUACIÓN PROCESAL

4. DEFENSA DE LOS INVESTIGADOS 4.1. Argumentos presentados por CORABASTOS en su escrito de descargos 4.1.1. Violación al debido proceso y a los principios de legalidad y tipicidad con motivo de la inadecuada formulación del pliego de cargos 4.1.2. Inadecuada determinación del mercado relevante 4.1.3. Sobre el asunto de <INFORMACIÓN RESERVADA> 4.1.4.

El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 4.2. Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 4.2.1. Sobre el cargo formulado 4.2.2. Actuaciones frente al caso de <INFORMACIÓN RESERVADA> 4.2.3. Participación en la aprobación del Acuerdo No. 30 de 2022 4.2.4. Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 4.3.

Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 4.3.1. Sobre el cargo formulado 4.3.2. Actuaciones frente al caso <INFORMACIÓN RESERVADA> 4.3.3. Actuaciones como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 14 4.3.4. Actuaciones en la Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022 4.3.5. Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 de 2022

5. CARACTERIZACIÓN DEL MERCADO 5.1. La importancia de CORABASTOS a nivel nacional 5.2. Los mecanismos de regulación al interior de CORABASTOS 5.3. Correspondencia entre el alcance del RIF y su delimitación como mercado afectado 5.4. Las características que hacen de CORABASTOS un mercado en sí mismo bajo la óptica de la presente investigación administrativa 5.5.

Conclusiones del análisis económico desarrollado por la Delegatura

6. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN 6.1. CORABASTOS efectivamente implementó modificaciones en el RIF con el objeto de impedir el ingreso de nuevos agentes al mercado 6.1.1. Modificación del RIF y contexto de las presiones promovidas por comerciantes al interior de CORABASTOS que la motivaron 6.1.2. Las modificaciones al RIF efectivamente buscaron impedir el ingreso a nuevos grandes almacenes a la central de abastos y contravinieron el régimen de libre competencia económica 6.1.3.

El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 6.1.4. Las medidas restrictivas adoptadas en el RIF tuvieron la potencialidad de consolidar una ventaja anticompetitiva artificial para los comerciantes establecidos en CORABASTOS previamente, incluyendo aquellos denominados como "grandes almacenes" 6.2. <INFORMACIÓN RESERVADA> colaboraron, facilitaron y/o toleraron las conductas anticompetitivas objeto de la presente investigación 6.2.1.

Sobre las conductas atribuibles a <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) en el marco de las actuaciones objeto de la presente investigación administrativa 6.2.2. Sobre las conductas atribuibles a <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS) en el marco de las actuaciones objeto de la presente investigación administrativa 6.3.

Conclusiones sobre las conductas investigadas 7. RESPUESTA A LOS ARGUMENTOS PRESENTADOS POR LOS INVESTIGADOS EN SUS DESCARGOS 7.1. Argumentos presentados por CORABASTOS 7.1.1. Violación al debido proceso y falta de claridad de los cargos 7.1.2. Naturaleza jurídica de CORABASTOS y el alcance de su propiedad 7.1.3. El caso de <INFORMACIÓN RESERVADA> 7.1.4.

El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 7.2. Argumento común presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> 7.3. Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 7.3.1. Actuaciones frente al caso de <INFORMACIÓN RESERVADA> 7.3.2. Participación en la aprobación del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 7.3.3.

Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 7.4. Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 7.4.1. Actuaciones frente al caso <INFORMACIÓN RESERVADA> 7.4.2. Actuaciones como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 7.4.3. Actuaciones en la Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022 7.4.4.

Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 8. RESPUESTA A LOS ARGUMENTOS PRESENTADOS POR LOS INVESTIGADOS EN LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL INCISO 3 DEL ARTÍCULO 52 DEL DECRETO 2153 DEL 1992, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 155 DEL DECRETO 19 DE 2012, ADELANTADA EL 29 DE SEPTIEMBRE de 2025 8.1. Argumentos expuestos por CORABASTOS 8.2.

Argumentos expuestos por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 8.3. Argumentos expuestos por < INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 9. RECOMENDACIÓN 9.1. Respecto de CORABASTOS S.A 9.2. Respecto de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos 9.3. Respecto de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS INFORME MOTIVADO Radicación: 24-270423 Referencia: Investigación por prácticas comerciales restrictivas de la competencia. Conductas investigadas: - Artículo 1 de la Ley 155 de 1959. - Numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 Investigados: La persona jurídica relacionada en la Tabla No. 1 es investigada por posibles infracciones al artículo 1 de la Ley 155 de 1959, de conformidad con lo señalado en el ARTÍCULO PRIMERO de la parte resolutiva de la Resolución No. 34516 del 28 de junio de 2024 (en adelante, Resolución de Apertura): Tabla No. 01: Investigado por posibles infracciones al artículo 1 de la Ley 155 de 1959 No. Nombre Identificación 1 CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A. 860.028.093 Fuente: Elaboración SIC.

Adicionalmente, las personas naturales relacionadas en la Tabla No. 2 son investigadas por posibles infracciones al numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, de conformidad con lo señalado en el ARTÍCULO SEGUNDO de la parte resolutiva de la Resolución de Apertura: Tabla No. 02: Personas naturales investigadas por posibles infracciones al numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 No. Nombre Identificación 1 <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> 2 <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Elaboración SIC.

1. INICIO DE LA ACTUACIÓN ADMINISTRATIVA La presente actuación administrativa inició de oficio a través del memorando con radicado con el No. 24-270423-0 del 26 de junio de 2024, con el que la Delegatura para la Protección de la Competencia (en adelante, la Delegatura) ordenó iniciar una averiguación preliminar con el propósito de verificar si existían elementos suficientes que justificaran la apertura de una investigación formal contra la CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A. (en adelante CORABASTOS ) por la presunta infracción al régimen de protección de la competencia. Esta determinación se sustentó en la evidencia recaudada dentro del trámite No. 22104084, la cual fue trasladada a este expediente mediante el memorando radicado No. 24-270423-1 del 26 de junio de 2024.

En dicho acto se dispuso la incorporación de copias simples de los elementos probatorios previamente allegados, que sirvieron como fundamento inicial para valorar la posible existencia de conductas restrictivas de la competencia atribuibles a CORABASTOS.

2. APERTURA DE LA INVESTIGACIÓN Y FORMULACIÓN DEL PLIEGO DE CARGOS Mediante la Resolución de Apertura, la Delegatura expuso un conjunto de elementos fácticos y probatorios que permitieron considerar, de manera preliminar, que CORABASTOS habría incurrido en la infracción prevista en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, al implementar una práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la libre competencia en la central de abastos más grande del país. La presunta restricción se habría materializado mediante la modificación del artículo 19 del Reglamento Interno de Funcionamiento (en adelante RIF ) de CORABASTOS, adoptada por la Junta Directiva en la sesión a la que hace referencia el Acta Extraordinaria No. 9 del 15 de noviembre de 2022.

A través de dicha modificación, se introdujo la prohibición de ceder, arrendar, subarrendar o adjudicar locales de la corporación "a todo gran almacén, definidos como establecimientos de comercio que vendan bienes de consumo masivo al detal y cuyos ingresos brutos bimestrales sean iguales o superiores a tres mil (3.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, tales como almacenes de cadena, almacenes por departamentos, supermercados e hipermercados ( )".

En criterio de la Delegatura, la restricción contenida en el RIF habría tenido la potencialidad de afectar negativamente tres prerrogativas fundamentales de la libre competencia: (i) impedir que nuevos agentes de mercado calificados como "grandes almacenes" ingresen y participen en la central; (ii) excluir presiones competitivas legítimas que podrían traducirse en mejores condiciones de calidad, precio y variedad para los consumidores finales; y (iii) limitar la posibilidad de que los consumidores ejerzan libremente su derecho a escoger al oferente que brinde las mejores condiciones.

Estas consideraciones quedaron plasmadas en el considerando 11.2 de la Resolución de Apertura, que imputó formalmente a CORABASTOS la presunta infracción al artículo 1 de la Ley 155 de 1959. Por otra parte, respecto de las personas naturales relacionadas en la Tabla No. 2 de este documento, la Delegatura presentó un conjunto de hechos y elementos probatorios que permitirían inferir que habrían colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado las conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia presuntamente desplegadas por CORABASTOS, incurriendo así en las conductas previstas en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.

Puntualmente, las conductas específicas atribuidas a cada una de estas personas naturales se precisaron de manera concreta en los considerandos 11.3.1 y 11.3.2 de la Resolución de Apertura En esos apartes se indicó que: (i) <INFORMACIÓN RESERVADA>, en calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS y [ante la Junta Directiva para el 15 de noviembre de 2022, habría contribuido a la modificación del artículo 19 del RIF en el sentido de motivar o justificar la aprobación de una prohibición para el ingreso de grandes almacenes como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo de CORABASTOS; y (ii) <INFORMACIÓN RESERVADA> en calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para el 15 de noviembre de 2022, habría contribuido a la modificación del artículo 19 del RIF, en el sentido de: a) adicionar una prohibición para el ingreso de grandes almacenes como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo de CORABASTOS y b) brindar su concepto jurídico favorable a la Junta Directiva de CORABASTOS frente a la modificación del artículo 19 del RIF, mediante la cual se prohibió el ingreso de grandes almacenes como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo de CORABASTOS.

Con base en estos elementos la Delegatura concluyó, de manera preliminar, que los comportamientos imputados podrían configurar, para el caso de CORABASTOS, una infracción a lo dispuesto en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, y para el caso de las personas naturales investigadas, la responsabilidad administrativa prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.

3. ACTUACIÓN PROCESAL A continuación se relacionan las actuaciones procesales surtidas durante esta investigación: Tabla No. 03: Resoluciones expedidas en la actuación administrativa. # Número de Resolución Fecha Objeto 1 34516 de 2024 28 de junio de 2024 "Por la cual se ordena la apertura de una investigación y se formula pliego de cargos" 2 77120 de 2024 6 de diciembre de 2024 "Por la cual se corre traslado de una solicitud de reconocimiento como tercero interesado" 3 20767 de 2025 15 de abril de 2025 "Por la cual se resuelve una solicitud de intervención como tercero interesado" 4 30840 de 2025 22 de mayo de 2025 “Por la cual se rechazan unos ofrecimientos de garantías" 5 31279 de 2025 27 de mayo de 2025 “Por la cual se decide sobre la práctica de unas pruebas y se resuelven otras solicitudes" 6 36650 de 2025 13 de junio de 2025 "Por la cual se reprograman unas diligencias" 7 48305 de 2025 22 de julio de 2025 "Por la cual se reprograman unas diligencias" 8 55462 de 2025 11 de agosto de 2025 "Por la cual se resuelve un recurso de reposición, se declara improcedente el recurso subsidiario de apelación y se resuelven otras solicitudes" 9 69967 de 2025 12 de septiembre de 2025 "Por la cual se resuelve una solicitud, se cierra la etapa probatoria y se cita a la audiencia de que trata el inciso 3 del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012" Fuente: Elaboración SIC

4. DEFENSA DE LOS INVESTIGADOS En este capítulo se expondrán los argumentos presentados por los investigados en relación con la imputación que realizó la Delegatura. 4.1. Argumentos presentados por CORABASTOS en su escrito de descargos CORABASTOS estructuró su defensa en torno a cuatro ejes argumentativos principales [1]. En primer lugar, sostuvo que se habría configurado una vulneración al derecho fundamental al debido proceso por la falta de precisión en la imputación formulada, lo cual habría dificultado el ejercicio pleno de su derecho de defensa.

En segundo término, cuestionó la determinación del mercado relevante realizada por la Delegatura, señalando que esta habría sido inadecuada para sustentar la imputación formulada en su contra. El tercer eje de defensa se centró en argumentar que CORABASTOS actuó con diligencia y Buena fe al momento de tramitar las solicitudes de subarriendo presentadas por <INFORMACIÓN RESERVADA> para su ingreso a la central de abastos, procedimiento que se habría adelantado conforme a lo dispuesto en el RIF.

Finalmente, CORABASTOS argumentó la atipicidad y ausencia de antijuridicidad del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, en la medida en que dicho acto no habría constituido una práctica restrictiva de la competencia. A continuación se procede a detallar los argumentos particulares desarrollados por CORABASTOS en su escrito de descargos. 4.1.1.

Violación al debido proceso y a los principios de legalidad y tipicidad con motivo de la inadecuada formulación del pliego de cargos Se alegó que la parte resolutiva de la Resolución No. 34516 de 2024 vulneró el derecho al debido proceso y el derecho de defensa de CORABASTOS, ya que el cargo se limitó a citar el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 sin detallar las conductas específicas que habrían sido imputadas a dicha sociedad.

En criterio de CORABASTOS, el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 es una norma muy genérica que contiene una pluralidad de conductas, situación que le impidió conocer con certeza de qué conducta se estaba defendiendo. 4.1.2. Inadecuada determinación del mercado relevante La investigada sostuvo que la Delegatura incurrió en un error al delimitar el mercado relevante pues, a su juicio, CORABASTOS no constituye un mercado en sí mismo, sino una sociedad anónima de economía mixta con mayoría de participación privada, titular de un patrimonio propio dentro del cual se encuentran los activos fijos consistentes en locales comerciales que administra mediante contratos de arrendamiento, subarrendamiento y otras figuras jurídicas.

En ese sentido, CORABASTOS enfatizó que sus instalaciones no son equiparables a un espacio público y, por tanto, no podría predicarse la existencia de un derecho de acceso libre e irrestricto a las mismas. Bajo este entendimiento, la investigada afirmó que el mercado relevante no podía definirse como el "espacio interno de CORABASTOS ", tal como lo planteó la Delegatura, sino que debía comprender un ámbito geográfico y de productos más amplio, correspondiente al conjunto de bienes y servicios agroalimentarios y complementarios que se comercializan tanto en la sede de la Corporación como en su área de influencia o vecindad inmediata.

En respaldo de su postura, CORABASTOS resaltó que en las inmediaciones de la central operan al menos dieciocho (18) grandes almacenes o superficies –entre ellos Metro, ARA, D1, Éxito y Olímpica– que comercializan los mismos productos que se negocian al interior de la corporación. La presencia de estos establecimientos, según la defensa, demostraría que los comerciantes de CORABASTOS ya enfrentarían competencia directa de actores externos, lo que desvirtuaría la tesis de la Delegatura de que existirían dos mercados diferenciados (uno interno y otro externo).

Por el contrario, la existencia de una única dinámica competitiva integrada reforzaría, a su juicio, que la definición del mercado relevante utilizada por la autoridad fue incorrecta y, en consecuencia, no podría servir como fundamento válido para sustentar la imputación. En apoyo de este planteamiento, CORABASTOS allegó un documento en el que se identifican los establecimientos comerciales ubicados en las inmediaciones de la central junto con la distancia geográfica existente entre sus instalaciones y la central mayorista, a efectos de demostrar la cercanía física y la interacción competitiva entre ambos espacios de comercio.

Lo anterior se consignó de la siguiente forma: Imagen No. 1: Establecimientos de comercio ubicados a los alrededores de CORABASTOS <INFORMACIÓN RESERVADA>} Fuente: Expediente [2]. Con esta prueba la investigada pretendió demostrar la supuesta coexistencia de múltiples actores económicos alrededor de la central, lo que, a su juicio, impide considerar a CORABASTOS como un mercado. 4.1.3.

Sobre el asunto de <INFORMACIÓN RESERVADA> CORABASTO S sostuvo que la situación relacionada con la sociedad <INFORMACIÓN RESERVADA>, correspondiente a la solicitud de subarriendo para su ingreso a la central de abastos, no fue interrumpida ni obstaculizada por la expedición del Acuerdo No. 30 de 2022, por el cual la Junta Directiva formalizó la determinación de modificar el artículo 19 del RIF.

Por el contrario, enfatizó que la Corporación aprobó las solicitudes iniciales de subarriendo presentadas por <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> en favor de <INFORMACIÓN RESERVADA> en julio de ese mismo año, lo que demostraría, a su juicio, la disposición de permitir el avance del mencionado trámite. Según la defensa, la frustración del proceso de subarriendo obedeció a causas totalmente ajenas a CORABASTOS y a sus directivos.

En primer lugar, señaló la inactividad de los solicitantes, quienes no allegaron dentro del plazo de quince (15) días la documentación exigida por el RIF, lo que condujo al archivo del trámite. En segundo lugar, resaltó la inhabilidad de <INFORMACIÓN RESERVADA>, como arrendatario solicitante, quien se encontraba impedido para contratar con el Estado, situación que hacía jurídicamente inviable la celebración de un nuevo contrato.

Finalmente, indicó un incumplimiento contractual por parte del mismo arrendatario, consistente en la unificación de hecho de locales sin la autorización previa de CORABASTOS, lo cual configuraba una violación clara de las obligaciones derivadas de su contrato de arrendamiento. De esta manera, CORABASTOS argumentó que los hechos que impidieron la materialización de la vinculación de <INFORMACIÓN RESERVADA> a la central no pueden atribuírsele a la Corporación, puesto que no derivaron de sus decisiones institucionales, sino de la conducta y circunstancias particulares de los solicitantes.

A partir de este aspecto, recalcó que nunca obstaculizó el ingreso de <INFORMACIÓN RESERVADA> y que los motivos del fracaso del trámite fueron ajenos a ellos. Por tanto, según lo argumentado por CORABASTOS, no habría una conducta anticompetitiva ni una violación del artículo 1 de la Ley 155 de 1959. 4.1.4. El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 En relación con el Acuerdo No. 30 de 2022, CORABASTOS sostuvo que dicha disposición resulta atípica y carente de antijuridicidad en la medida en que la prohibición allí establecida no encaja dentro de los supuestos sancionables en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959.

De igual forma consideró que dicha prohibición no produce daño alguno a la libre competencia económica, en tanto que no coloca ninguna barrera de ingreso a eventuales participantes en el mercado de agro alimentos y complementarios. De acuerdo con su planteamiento, la prohibición establecida en el Acuerdo No. 30 de 2022 no habría constituido una barrera artificial de acceso, puesto que los denominados "grandes almacenes" ya se encontraban compitiendo activamente en el área aledaña a la central de abastos, circunstancia que, a su juicio, evidenciaría la ausencia de un cierre del mercado interno de CORABASTOS frente a dichos agentes económicos.

Adicionalmente, la defensa señaló que el Acuerdo No. 30 debe interpretarse como una regla adoptada con un propósito legítimo de protección, dirigida a salvaguardar la actividad comercial de los accionistas y vinculados de la corporación. En este sentido, recordó que estos actores realizaron inversiones para que CORABASTOS les garantizara condiciones adecuadas de operación y una menor exposición frente a eventuales riesgos de competencia por parte de terceros.

Por lo tanto, la medida no habría buscado excluir a nuevos participantes del mercado, sino preservar la estabilidad y sostenibilidad de los comerciantes que históricamente han constituido la base de la central. Finalmente, la sociedad precisó que el Acuerdo No. 30 de 2022 no habría sido aplicado desde su aprobación en noviembre de 2022. Como prueba de ello, resaltó que por iniciativa del <INFORMACIÓN RESERVADA> y de la Oficina Jurídica de CORABASTOS, el 24 de julio de 2023 se solicitó a la Superintendencia de Industria y Comercio un concepto sobre la validez y compatibilidad de la medida con la normativa de libre competencia. Con ello, la corporación buscaba contar con seguridad jurídica antes de dar aplicación a lo allí dispuesto, lo cual, en criterio de la defensa, evidenciaría su actuación de buena fe y su disposición de someterse al marco regulatorio vigente. 4.2.

Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 4.2.1. Sobre el cargo formulado <INFORMACIÓN RESERVADA> (CORABASTOS ) señaló que el cargo en su contra está íntimamente vinculado con el formulado a CORABASTOS, basado en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. Bajo esta premisa, el investigado manifestó que dicho cargo presenta un carácter genérico, dado que la norma contempla múltiples supuestos de hecho.

Esta ambigüedad, según el investigado, habría incidido en la validez de la investigación, sin que su respuesta al cargo imputado a través de su escrito de descargos pueda subsanar tal deficiencia. 4.2.2. Actuaciones frente al caso de <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) indicó que su intervención frente a las solicitudes de subarriendo y cesión adelantadas por <INFORMACIÓN RESERVADA> y la sociedad <INFORMACIÓN RESERVADA> en favor de <INFORMACIÓN RESERVADA> se dio como miembro del Comité Inmobiliario y como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS.

En ese sentido, precisó que en todas las reuniones del Comité en las que participó –15 de julio de 2022 y 16 de abril de 2024– votó favorablemente las mencionadas solicitudes. A juicio del investigado, este comportamiento demostraría que no colaboró ni facilitó ninguna conducta restrictiva, sino que apoyó el ingreso de nuevos agentes. Adicionalmente indicó que, como Jefe Jurídico de CORABASTOS, colaboró con la Directiva de la <INFORMACIÓN RESERVADA> No. 45 de 2022, que acogió las recomendaciones del Comité para aprobar solicitudes de subarriendo y cesión adelantadas por <INFORMACIÓN RESERVADA> y la sociedad <INFORMACIÓN RESERVADA> en favor de <INFORMACIÓN RESERVADA>.

Añadió que las peticiones posteriores que no prosperaron obedecieron a incumplimientos de los interesados frente al RIF, hechos ajenos a su responsabilidad. <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) explicó que, en la sesión extraordinaria de Junta Directiva del 15 de noviembre de 2022, intervino únicamente emitiendo un concepto jurídico de carácter no vinculante.

En ese sentido, señaló que su postura se basó en la convicción de que CORABASTOS no constituye un mercado en sí mismo, sino una sociedad que administra sus propios bienes inmuebles, los cuales no deben necesariamente ponerse a disposición de competidores. A juicio del investigado, no es posible sostener que el Acuerdo No. 30 de 2022 vulnerara la libre competencia, pues las grandes superficies ya estaban instaladas en la zona aledaña a CORABASTOS y competían directamente con los comerciantes internos. En criterio de <INFORMACIÓN RESERVADA>, la Delegatura erró en la definición del mercado relevante, dado que el mismo no se limita al interior de la central de abastos, sino que incluye a los agentes externos que operan en el mismo entorno geográfico.

A partir de lo anterior, para el investigado el Acuerdo No. 30 no restringió el acceso ni la competencia, ni afectó los derechos de consumidores o comerciantes. 4.2.4. Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) afirmó que, pese a la aprobación del Acuerdo, no se dio aplicación inmediata al mismo, precisamente por iniciativa suya y del <INFORMACIÓN RESERVADA>.

Ambos, en ejercicio de la prudencia, radicaron en julio de 2023 una consulta ante la SIC en la que expresamente se informó que el Acuerdo no había entrado en vigor, lo que demuestra –a su juicio– que actuó de buena fe. De igual manera recalcó que, como miembro del Comité Inmobiliario, continuó aprobando cesiones y subarriendos incluso en favor de grandes superficies, lo que contradice la imputación de que hubiera facilitado restricciones al mercado.

En sustento de lo anterior, el investigado remitió como prueba una certificación en la que se indica el número de trámites aprobados desde el 15 de noviembre de 2022 al 5 de agosto de 2024, según la cual se habrían aprobado 440 trámites inmobiliarios de los 444 que se presentaron en este periodo de tiempo [3]. 4.3. Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 4.3.1.

Sobre el cargo formulado <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) señaló que el cargo en su contra está íntimamente vinculado con el formulado a CORABASTOS, basado en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. A su juicio, dicho cargo presenta un carácter genérico, dado que la norma contempla múltiples supuestos de hecho.

Esta ambigüedad, según el investigado, habría incidido en la validez misma de la investigación, sin que su respuesta al cargo imputado a través de su escrito de descargos pueda subsanar tal deficiencia. 4.3.2. Actuaciones frente al caso <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS señaló que las solicitudes de cesión y subarriendo relacionadas con <INFORMACIÓN RESERVADA> fueron tramitadas siguiendo el procedimiento previsto en el artículo 19 del RIF, según el cual el Comité Inmobiliario recomienda y la Gerencia expide las directivas correspondientes.

También indicó que no se trató de una única solicitud, sino de varias, por corresponder a diferentes contratos de arrendamiento de los locales involucrados. Por otra parte, el investigado explicó que en 2022 expidió la <INFORMACIÓN RESERVADA> No. 045 y en 2024 la Directiva No. 077, mediante las cuales aprobó dichas solicitudes de cesión y subarriendo, enfatizando que estas actuaciones demostrarían que no colaboró, facilitó, autorizó ni ejecutó conductas restrictivas de la competencia. Finalmente, concluyó que sus actuaciones fueron ajustadas a las funciones de su cargo y en ningún caso configuraron conductas violatorias de la libre competencia económica. 4.3.3.

Actuaciones como de <INFORMACIÓN RESERVADA> CORABASTOS <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) señaló que, tras la aprobación del Comité Inmobiliario en 2022, expidió la <INFORMACIÓN RESERVADA> No. 45 del 15 de julio de ese año, acogiendo la recomendación de aprobar las solicitudes de subarriendo adelantadas por <INFORMACIÓN RESERVADA> y la sociedad <INFORMACIÓN RESERVADA> en favor de <INFORMACIÓN RESERVADA> Indicó también que, posteriormente, algunos solicitantes presentaron nuevas peticiones que resultaron inviables por no cumplir con el RIF o por deficiencias en su trámite, situaciones que eran ajenas a sus funciones como Gerente y que, por lo tanto, no le podían ser atribuidas como conductas generadoras de responsabilidad, al carecer de nexo causal con su ocurrencia. Así mismo, el investigado señaló que en abril de 2024 aprobó una nueva solicitud de cesión presentada por <INFORMACIÓN RESERVADA> mediante la Directiva No. 77, lo cual demostraría que actuó permitiendo los trámites tanto antes como después de la expedición del Acuerdo No. 30 de 2022.

En consecuencia, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) concluyó que no es posible sostener que incurrió en conductas contrarias a la libre competencia. 4.3.4. Actuaciones en la Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> indicó que su actuación en la sesión extraordinaria de la Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022, en la cual se aprobó el Acuerdo No. 30 de la misma fecha se realizó de buena fe y con fundamento en consideraciones propias de su rol como <INFORMACIÓN RESERVADA> - Señaló que la Delegatura se equivocó al considerar a CORABASTOS como un mercado, pues en realidad se trata de una sociedad que administra inmuebles en beneficio de sus accionistas, quienes no están obligados a permitir el ingreso de competidores a sus instalaciones.

Así mismo, el investigado sostuvo que el Acuerdo No. 30 de 2022 no fue lesivo de la libre competencia, dado que las grandes superficies ya cuentan con libertad para instalarse en las inmediaciones de CORABASTOS y que efectivamente lo han hecho, por lo que los consumidores disponen de múltiples alternativas. En este sentido, afirmó que no existe un mercado interno de CORABASTOS separado del mercado externo, pues comerciantes dentro y fuera de la central compiten entre sí. El investigado concluyó que su conducta careció de tipicidad y antijuridicidad, y reiteró que actuó de buena fe, convencido de que estaba obrando correctamente. 4.3.5.

Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) manifestó que, una vez aprobado el Acuerdo No. 30 de 2022, este no se aplicó de manera inmediata. Al respecto, señaló que por iniciativa propia y de la Oficina Jurídica, se decidió esperar hasta tener certeza sobre su procedencia legal, lo cual fue informado verbalmente a la Junta Directiva.

Al respecto, explicó que, en conjunto con el Jefe Jurídico de CORABASTOS y con previa comunicación a la Junta, el 28 de julio de 2023 se radicó una consulta ante la SIC para obtener su opinión sobre la legalidad del Acuerdo. En dicha consulta se aclaró expresamente que el Acuerdo aún no había sido aplicado, lo que demostraría la buena fe con la que actuó. En conclusión, sostuvo que no existió de su parte ninguna conducta que facilitara o sirviera de cómplice en la violación de las normas de competencia, en particular respecto a la prohibición del artículo 1 de la Ley 155 de 1959.

5. CARACTERIZACIÓN DEL MERCADO A partir del análisis efectuado por la Delegatura, el mercado relevante afectado dentro del marco de la presente investigación administrativa corresponde al mercado de comercialización de bienes y servicios al interior de la central mayorista de abastos de CORABASTOS. Como fundamento de lo anterior, se realizan las siguientes consideraciones. 5.1.

La importancia de CORABASTOS a nivel nacional Es pertinente iniciar llamando la atención acerca de que CORABASTOS es una sociedad anónima de carácter comercial, de economía mixta y cuya principal actividad comercial consiste en la administración y explotación de la infraestructura física en donde precisamente se encuentra ubicada la principal central mayorista de alimentos del país. De esta forma, la principal función de la CORPORACIÓN consiste en administrar la infraestructura destinada a la comercialización de productos agroalimentarios y servicios complementarios, constituyéndose en un punto estratégico para el abastecimiento de la capital y de buena parte del país [4].

De acuerdo con el Sistema de Información de Precios y Abastecimiento del Sector Agropecuario (en adelante SIPSA ), que recopila datos de 32 mercados mayoristas del país, CORABASTOS lidera el abastecimiento de alimentos en Colombia [5]. Como de observa en la Tabla No. 4, en enero de 2024 las centrales de abasto fueron aprovisionadas con 613.872 toneladas de alimentos, de las cuales 201.089 toneladas fueron proporcionadas por CORABASTOS, lo que representó un 32,03% del total nacional.

Esto equivale a más de 2.297 millones de kilogramos de un total nacional de 7.174 millones en el mismo año, consolidándola como el eje central del comercio mayorista de alimentos en el país. Lo anterior puede ilustrarse de la siguiente forma: Tabla No. 04: Participación de los mercados mayoristas de Colombia en el abastecimiento de alimentos año 2024 Ciudad Central Mayorista Toneladas de alimentos Participación 2024 (%) Bogotá Corabastos 201.089 32,03 Medellín Central Mayorista de Antioquia 85.757 13,80 Bucaramanga Centroabastos 43.663 7,11 Barranquilla Barranquillita 36.743 5,99 Cartagena Bazurto 25.531 4,21 Cúcuta Cenabastos 22.198 3,64 Cali Santa Elena 20.689 3,32 Cali Cavasa 18.559 3,16 Medellín Plaza Minorista "José María Villa" 14.700 2,52 Ciudad Central Mayorista Toneladas de alimentos Participación 2024 (%) Otros mercados [6] 465.192 24,22 Fuente: Elaboración SIC [7].

A partir de la información expuesta, que es consistente con el análisis efectuado por la Delegatura en el considerando 9 de la Resolución de Apertura, se advierte que CORABASTOS desempeña un papel de especial relevancia en el sistema de abastecimiento agroalimentario nacional, al concentrar aproximadamente una tercera parte del volumen total de productos que ingresan al canal mayorista de alimentos a nivel nacional, los cuales son posteriormente comercializados en la Sabana de Bogotá D.C., el departamento de Cundinamarca y en 27 de los 32 departamentos del país [8].

CORABASTOS también es una central con un alto volumen de abastecimiento diario de más de 30.000 toneladas de frutas, tubérculos y verduras en 2024, posicionándose como la plaza de mercado más grande de Colombia [9]. Se estima que junto con las centrales mayoristas CMA (Central Mayorista de Antioquia), GRANABASTOS (Central de Abastos del Caribe) y CAVASA (Central de Abastos del Valle del Cauca), comercializan de manera conjunta aproximadamente el 52% de los alimentos del país. CORABASTOS aporta cerca del 25% del total nacional diario, es decir, más de 12.000 toneladas [10].

Sobre la base de lo anterior, la introducción de diferentes agentes y la protección de la competencia al interior de la plaza de CORABASTOS son vitales para el mantenimiento de precios competitivos en el país. Esto es así porque los precios formados en CORABASTOS desempeñan un papel fundamental en la configuración de las condiciones de competencia a lo largo de toda la cadena de comercialización. Estos precios no solo afectan a los agentes que participan directamente en dichas plazas, sino también a otros canales de distribución. Tanto tiendas de barrio y pequeños minoristas, de donde se abastece un amplio segmento de la población cercano al 80% [11], como supermercados y grandes superficies que cuentan con cadenas propias de abastecimiento, utilizan los precios de CORABASTOS para ajustar sus estrategias de fijación de precios, promociones y márgenes de comercialización [12].

Esta centralidad convierte a CORABASTOS en un referente de mercado con impacto significativo sobre la competencia y el bienestar del consumidor final. 5.2. Los mecanismos de regulación al interior de CORABASTOS El Reglamento Interno de Funcionamiento ( RIF ) de CORABASTOS constituye el marco normativo que organiza y regula la vida institucional de la central mayorista más importante del país [13].

Se trata de un instrumento aprobado por la Junta Directiva de CORABASTOS, mediante el cual se establecen las condiciones administrativas, operativas y de convivencia que deben observar todos los actores que participan en las dinámicas de comercialización al interior de la central. Este reglamento no se limita a la administración de la Corporación, sino que es de obligatorio cumplimiento para comerciantes, transportadores, trabajadores, visitantes y, en general, cualquier usuario que acceda a los bienes e instalaciones de CORABASTOS.

Lo anterior encuentra sustento en el artículo 2 del reglamento, en el que se establece su ámbito de aplicación en los siguientes términos: " Artículo 2. Ámbito de aplicación. Las normas del presente Reglamento Interno de Funcionamiento son de obligatorio cumplimiento para todos los usuarios definidos como: visitantes y ocupantes a cualquier título de los bienes de dominio exclusivo de "CORABASTOS", con el fin de establecer los requisitos mínimos de ingreso; derechos, deberes, obligaciones, prohibiciones, sanciones e incentivos de los usuarios; horarios de Funcionamiento; debida utilización de: las bodegas, locales o puestos; áreas comunes de circulación; de los muelles y andenes de cargue y descargue, y en general, todo lo relacionado con el normal funcionamiento de la Central con el objeto de optimizar su uso" [14].

A través de sus disposiciones, el RIF define derechos, deberes, obligaciones y prohibiciones, así como mecanismos de control y sanción que buscan garantizar el orden, la eficiencia y la sana convivencia entre quienes desarrollan actividades dentro de la central. De conformidad con lo previsto en el artículo 4 del RIF, el reglamento responde a principios como la igualdad, la moralidad, la eficacia, la convivencia pacífica, el respeto por la dignidad humana, la función social y ecológica de la propiedad y la prevalencia del interés general.

En este sentido, además de fijar lineamientos para el uso adecuado de bodegas, locales, áreas comunes, muelles de cargue y descargue, regula aspectos relacionados con horarios de funcionamiento, procesos de arrendamiento, cesiones de derechos y actividades complementarias propias del mercado mayorista. En suma, el RIF es una herramienta esencial de ordenamiento y gobernanza de la central, concebida para armonizar las relaciones entre los distintos agentes que intervienen en el sistema de abastecimiento y garantizar el adecuado desarrollo de las funciones económicas, sociales y de seguridad alimentaria que le corresponden a CORABASTOS. 5.3.

Correspondencia entre el alcance del RIF y su delimitación como mercado afectado En atención a lo expuesto en el acápite precedente, resulta pertinente precisar que el RIF de la Central Mayorista rige única y exclusivamente dentro del perímetro físico de la plaza y, por tanto, sus efectos jurídicos y económicos se circunscriben a dicho espacio geográfico.

Este instrumento -como ya se explicó- tiene como finalidad establecer las reglas de organización, convivencia y operación comercial al interior de la central, regulando aspectos como el acceso, la asignación y uso de los espacios, las condiciones de comercialización y las sanciones aplicables ante su incumplimiento. En ese sentido, las normas, condiciones o limitaciones establecidas en el RIF solo pueden producir consecuencias sobre los agentes que desarrollan su actividad económica en el interior de la central, y no respecto de quienes operan fuera de ella.

Desde esta perspectiva, se evidencia que cualquier eventual afectación derivada de modificaciones introducidas al RIF solo podría materializarse dentro de la plaza, toda vez que es el único ámbito donde dichas disposiciones son aplicables y exigibles. En consecuencia, las relaciones comerciales, los intercambios de bienes y los mecanismos de acceso o permanencia de los oferentes y compradores externos no se ven jurídicamente condicionados por el contenido del RIF, razón por la cual no resulta procedente extender sus efectos más allá del entorno espacial que regula.

Así, el ámbito de afectación de cualquier medida prevista en el RIF debe entenderse estrictamente circunscrito al interior de la plaza, en tanto este es el único escenario donde los agentes económicos están sujetos a su cumplimiento. Lo que ocurra en los espacios externos a la central –por ejemplo, en el comercio minorista o en otras centrales mayoristas– no es jurídicamente atribuible a las disposiciones del RIF, dado que estas no les son oponibles ni generan efectos económicos directos en dichos ámbitos.

Por tanto, puede concluirse que el mercado afectado por la aplicación de las disposiciones contenidas en el RIF corresponde al ámbito espacial de la plaza de mercado, en tanto es allí donde se concentran sus efectos directos y donde se configuran las condiciones bajo las cuales los agentes económicos pueden desarrollar su actividad. 5.4. Las características que hacen de CORABASTOS un mercado en sí mismo bajo la óptica de la presente investigación administrativa Además de su función primordial como mercado mayorista de productos agroalimentarios, CORABASTOS debe entenderse también desde una dimensión inmobiliaria, en la que el activo principal de transacción es el uso y disposición de sus espacios.

En su interior se desarrollan distintos negocios jurídicos vinculados a los locales comerciales, tales como contratos de arrendamiento, subarriendo, cesión de contratos y adjudicación de áreas disponibles, todos regulados por el RIF y las decisiones de la Junta Directiva. Al considerar el suelo como un producto transable, es necesario resaltar sus características intrínsecas, entre ellas la irreproductibilidad derivada de la imposibilidad de replicar sus condiciones de ubicación, accesibilidad y entorno. Estas particularidades generan una oferta inelástica, lo que significa que la disponibilidad de espacios es estructuralmente escasa y, por ende, altamente valorada [15].

En el caso de CORABASTOS, esta escasez se intensifica al tratarse de un bien único en su clase, cuyo valor se explica por la noción de renta diferencial asociada a la "fertilidad del suelo urbano" [16]. Esta fertilidad no depende únicamente de variables físicas, sino de la acumulación de externalidades urbanísticas y comerciales que confieren a CORABASTOS una posición privilegiada en el sistema de abastecimiento nacional.

Factores como el potencial de comercialización, la conectividad vial, la cercanía a redes de servicios y la concentración de infraestructura especializada se reflejan en el precio del suelo y en la valorización social y económica de los locales. Desde esta perspectiva, los espacios dentro de CORABASTOS adquieren características únicas que lo diferencian de cualquier otra área comercial aledaña. La inelasticidad y escasez de este recurso, sumada a su localización estratégica y a la especialización en actividades mayoristas agroalimentarias, impide considerar que los locales de la central sean sustituibles por establecimientos vecinos a la plaza de mercado.

En otras palabras, CORABASTOS concentra dinámicas económicas y sociales que no pueden trasladarse a otro lugar de la ciudad, por cercano que este sea. Así, la competitividad de CORABASTOS no radica únicamente en la venta de productos agroalimentarios, sino en la posibilidad de acceder a un ecosistema de comercialización único y autorregulado, donde la entrada de nuevos agentes depende de las condiciones jurídicas y administrativas fijadas por la propia corporación. Este conjunto de elementos convierte a CORABASTOS en un mercado autónomo y diferenciado, separado del comercio minorista o mayorista que se desarrolla en su periferia.

En consecuencia, la delimitación efectuada por la Delegatura al reconocer a CORABASTOS como un mercado relevante encuentra pleno respaldo en sus particularidades estructurales, urbanísticas y jurídicas, las cuales justifican el tratamiento independiente otorgado en el marco de la presente investigación administrativa. 5.5. Conclusiones del análisis económico desarrollado por la Delegatura CORABASTOS debe entenderse como un mercado en sí mismo no solo por su papel protagónico en el abastecimiento y formación de precios de los productos agroalimentarios en Colombia, sino también por sus características inmobiliarias y de almacenamiento que lo hacen un espacio único e irreproducible.

Su capacidad para concentrar volúmenes significativos de alimentos, orientar la competencia mediante la fijación de precios y generar un mercado paralelo de uso del suelo refuerzan su carácter de centralidad económica. La articulación de estos elementos muestra que CORABASTOS no se limita a ser una plaza de intercambio de bienes agroalimentarios, sino que constituye una estructura compleja donde confluyen dinámicas comerciales, territoriales y sociales que explican su relevancia en la economía nacional.

Este carácter se deriva de las siguientes características expuestas por la Delegatura a lo largo del capítulo desde una perspectiva económica: - CORABASTOS es el principal centro de acopio y de formación de precios de productos agrícolas en Colombia, con una posición de liderazgo que se ha mantenido de forma consistente y que se encuentra estable en una participación cercana al 32% del total de alimentos abastecidos en las centrales mayoristas de Colombia en 2024.

Esto evidencia que más de la tercera parte del alimento consumido en el territorio nacional y que circula a través de centrales de abastos y mercados mayoristas se comercializan en CORABASTOS. - Con motivo del alto volumen de transacciones y su relevancia como el principal punto de intercambio mayorista del país, CORABASTOS ejerce un efecto de referencia en la formación de precios para otras centrales de abastos a nivel nacional.

Su funcionamiento como mercado centralizado con amplia participación de agentes económicos y disponibilidad pública de información, le otorga la capacidad de generar señales de precios que son ampliamente utilizadas como referencia por comerciantes y distribuidores, tanto en Bogotá, D.C., como en el resto del país. Este fenómeno se basa en dos factores clave: la magnitud de su participación, que convierte sus precios en un referente del mercado agrícola nacional, y la amplia difusión de la información, ya que los precios que se registran en la central alimentan los boletines técnicos del SIPSA, que son de acceso público.

Respecto a este último punto, es posible señalar que los precios establecidos en centrales mayoristas del país están correlacionados de manera fuerte y positiva con los precios publicados por CORABASTOS. - El RIF constituye el marco normativo esencial que regula la vida institucional y operativa de CORABASTOS. Sus disposiciones son de obligatorio cumplimiento para la administración, comerciantes, transportadores, trabajadores, visitantes y demás usuarios.

Establece derechos, deberes, prohibiciones, sanciones y lineamientos de funcionamiento que garantizan orden, eficiencia y convivencia. - Cualquier conducta restrictiva de la competencia al interior de la central no solo afectaría a los comerciantes locales, sino que también tendría la potencialidad de generar un impacto negativo a gran escala en el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica de múltiples mercados regionales en todo el país, debido a la función de CORABASTOS como punto de referencia en los precios de los alimentos. - El ámbito de aplicación del RIF permite precisar que los efectos de las disposiciones adoptadas se circunscriben exclusivamente al espacio físico y jurídico de CORABASTOS.

Ello implica que cualquier modificación introducida en dicho reglamento solo puede producir consecuencias dentro de la central, sin irradiar efectos hacia agentes o actividades ubicadas por fuera de su perímetro. En consecuencia, el mercado que se ve directamente afectado por cualquier medida es, necesariamente, el que se desarrolla al interior de la plaza, pues es allí donde el RIF tiene fuerza vinculante y donde se materializan sus eventuales impactos en la dinámica competitiva. - CORABASTOS debe analizarse también desde su dimensión inmobiliaria, en tanto su principal activo de transacción radica en el uso y disposición de los espacios destinados a actividades comerciales.

Esta condición, unida a su papel como principal centro de acopio del país, le otorga una relevancia estratégica dentro del mercado. La escasez e irreproductibilidad del suelo en su interior, junto con su localización privilegiada y las externalidades urbanísticas y comerciales acumuladas, le confieren un carácter único y no sustituible frente a las áreas comerciales colindantes.

En consecuencia, la dinámica económica y social que se desarrolla en la central configura un ecosistema de comercialización diferenciado y autorregulado, lo que justifica que la Delegatura lo delimite como un mercado relevante autónomo.

6. RESULTADOS DE LA INVESTIGACIÓN Como se expondrá en el presente capítulo, la Delegatura pudo constatar que CORABASTOS, <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> habrían incurrido en las conductas imputadas a ellos en la Resolución de Apertura de esta investigación administrativa. Para sustentar dicha conclusión, en primer lugar se analizarán las evidencias que demuestran que CORABASTOS implementó modificaciones en el RIF con el objetivo de restringir el ingreso de nuevos agentes económicos a la central de abastecimiento.

En segundo término, se examinará la participación de <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA>, quienes, en su calidad de directivos de CORABASTOS, habrían colaborado, facilitado y tolerado la adopción y ejecución de dichas prácticas restrictivas de la competencia. 6.1. CORABASTOS efectivamente implementó modificaciones en el RIF con el objeto de impedir el ingreso de nuevos agentes al mercado 6.1.1.

Modificación del RIF y contexto de las presiones promovidas por comerciantes al interior de CORABASTOS que la motivaron La Delegatura corroboró que la decisión de modificar el artículo 19 del RIF, orientada a restringir el ingreso de nuevos "grandes almacenes", tuvo su origen en presiones ejercidas por comerciantes al interior de CORABASTOS, quienes manifestaron a la administración su preocupación frente a la posibilidad de que la entrada de dichos actores generara una reducción sustancial en los precios de los productos y, en consecuencia, afectara su capacidad de competir bajo las condiciones ya establecidas en la central.

La resistencia de los comerciantes se intensificó a partir del rumor de que <INFORMACIÓN RESERVADA> (en adelante, <INFORMACIÓN RESERVADA> ), sociedad propietaria de las tiendas <INFORMACIÓN RESERVADA>, habría estado gestionando su ingreso a la central a través del subarriendo de algunos locales. Al respecto, la Delegatura verificó que, en efecto, <INFORMACIÓN RESERVADA> presentó formalmente una solicitud para iniciar actividades comerciales en CORABASTOS, lo cual produjo una reacción posterior entre los comerciantes ya establecidos en la plaza, quienes percibieron a la compañía como una amenaza competitiva capaz de alterar las condiciones del mercado.

Este escenario habría sido el detonante que impulsó la modificación del artículo 19 del RIF. Sobre el trámite de subarrendamiento, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS), en su calidad de testigo, explicó en detalle los distintos momentos en que se realizaron las solicitudes, precisando que <INFORMACIÓN RESERVADA> efectivamente buscó subarrendar una serie de locales comerciales mediante una gestión iniciada el 30 de junio de 2022.

Según su declaración, estas solicitudes cumplieron con los requisitos procedimentales previstos en el RIF y fueron presentadas al Comité Inmobiliario, el cual recomendó a la gerencia su autorización. En consecuencia, mediante <INFORMACIÓN RESERVADA> No. 045 del 15 de julio de 2022 [17], el entonces <INFORMACIÓN RESERVADA>, autorizó los trámites correspondientes.

Lo anterior se hizo constar en la audiencia llevada a cabo el 11 de agosto de 2025, a través de la cual se practicó el testimonio del señor <INFORMACIÓN RESERVADA> de la siguiente manera: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA><INFORMACIÓN RESERVADA <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [18] De acuerdo con su testimonio, las decisiones de autorización fueron notificadas a los arrendatarios el 26 de julio de 2022, otorgándoseles un plazo de 15 días hábiles para allegar la documentación pendiente.

No obstante, los solicitantes - <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> no allegaron los documentos requeridos, lo que llevó a la Oficina de Propiedad Raíz de CORABASTOS a archivar los trámites y dar por terminadas las solicitudes. En palabras del mismo testigo: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA><INFORMACIÓN RESERVADA> [19].

No obstante, más allá de la falta de culminación formal del proceso, la Delegatura constató que la sola presentación de la solicitud y la expectativa de ingreso de un agente de gran escala y/o "mayorista" fue suficiente para desencadenar una reacción de inconformidad entre los comerciantes que operaban al interior de CORABASTOS, quienes manifestaron su preocupación por el posible impacto en su actividad económica, lo que derivó en presiones directas hacia la administración. Esta circunstancia quedó en evidencia a partir de la siguiente declaración rendida por <INFORMACIÓN RESERVADA> el 21 de febrero de 2024, que demuestra cómo el conocimiento de la solicitud generó presión colectiva por parte de los comerciantes hacia la administración: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> El testimonio de <INFORMACIÓN RESERVADA> (miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS ), practicado el 11 de agosto de 2025, aporta elementos adicionales que permiten comprender cómo se desarrolló dicha reacción: INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA A partir de las declaraciones expuestas, los testimonios practicados y del material probatorio allegado por los propios investigados en sus escritos de descargos [24], la Delegatura constató que, en un primer momento, la administración de CORABASTOS no presentó reparos frente al eventual ingreso de <INFORMACIÓN RESERVADA> al mercado de la central.

Prueba de el losonlascomunicacionesdel25dejulio de 2022, en las que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) instruyó a los interesados para agregar ciertos aspectos formales de la solicitud con el fin de continuar el procedimiento de subarriendo de determinados locales en la central, orientado a materializar la presencia de la compañía en CORABASTOS.

A continuación se presentan algunas de estas comunicaciones: ESPACIO EN BLANCO Imagen No. 2: Comunicaciones dirigidas a <INFORMACIÓN RESERVADA> y a <INFORMACIÓN RESERVADA> sobre las solicitudes de subarriendo <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [25]. Sin embargo, a medida que se difundió la noticia sobre la intención de <INFORMACIÓN RESERVADA> de competir en la central de abastos, se generó un ambiente de resistencia entre los comerciantes ya establecidos en dicho espacio.

De esta manera, algunos comerciantes de CORABASTOS ejercieron presiones sobre la administración de la Corporación, los cuales derivaron en que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) presentara a la Junta Directiva de CORABASTOS la propuesta de modificar el artículo 19 del RIF, con el propósito de impedir de manera definitiva, no solo el ingreso de <INFORMACIÓN RESERVADA> a la central de abastos, sino también de otros grandes almacenes que pudieran representar una amenaza competitiva para los comerciantes tradicionales de la central.

Lo anterior, pese a que, como se verá más adelante, en CORABASTOS ya se encontraban establecidos establecimientos de comercio de grandes almacenes, sin que su presencia histórica denotara la eliminación de los agentes de mercado con menor participación. Lo dicho se acreditó con el Acta Extraordinaria No. 09 del 15 de noviembre de 2022, en la cual la Junta Directiva de CORABASTOS conoció y aprobó la modificación del RIF.

En dicho documento quedó expresamente consignado que la motivación para introducir la reforma al reglamento fue la presunta necesidad de "proteger" a los comerciantes ya consolidados en la central, quienes manifestaron su preocupación por la eventual entrada de grandes superficies y el efecto que ello podría tener sobre sus condiciones de competencia. A continuación se presenta el documento: ESPACIO EN BLANCO Imagen No. 03: Extracto, pág. 3 del Acta de sesión de Junta Directiva Extraordinaria de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [26].

De acuerdo con el extracto del Acta de la sesión extraordinaria de la Junta Directiva del 15 de noviembre de 2022, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), al presentar la propuesta de modificar el artículo 19 del RIF, señaló expresamente que dicha iniciativa obedecía a un "diálogo exhaustivo con el sector comercio, donde vemos que hay una problemática y un peligro ostensible de que algunas superficies llegasen a la central de Corabastos y realmente podría llegar a perjudicar al comerciante que lleva más de 30, 40 y 50 años acá " (Resaltado por fuera del texto original).

En suma, las pruebas recaudadas permitieron a esta Delegatura concluir que la decisión de modificar el artículo 19 del RIF respondió a las presiones ejercidas por un sector de comerciantes, cuya principal preocupación radicaba en preservar sus condiciones actuales en el mercado frente a la eventual entrada de un competidor de gran escala como <INFORMACIÓN RESERVADA> La sola posibilidad de dicho ingreso fue percibida como un riesgo disruptivo que alteraría la dinámica competitiva de la central de abastos, lo que llevó a la Junta Directiva de CORABASTOS a adoptar una reforma normativa de carácter excluyente, orientada a bloquear no solo a este agente en particular, sino también a cualquier gran superficie que pudiera poner en tensión la estructura tradicional de comercio en CORABASTOS. 6.1.2.

Las modificaciones al RIF efectivamente buscaron impedir el ingreso a nuevos grandes almacenes a la central de abastos y contravinieron el régimen de libre competencia económica La Delegatura constató que el mecanismo implementado por CORABASTOS para restringir el ingreso de nuevos agentes a la central de abastos más grande del país habría consistido en la modificación de su RIF con dicho propósito.

Como ya se expuso, el RIF constituye el marco normativo de obligatorio cumplimiento tanto para la administración de CORABASTOS, como para todos los agentes que comercializan o acceden a la central. De conformidad con lo dispuesto en el artículo 9 del Decreto 397 de 1995, todo mercado mayorista debe contar con un Reglamento Interno de Funcionamiento en el que se determine su organización administrativa, financiera y operativa.

Dicho reglamento debe contener, como mínimo, aspectos esenciales para el adecuado desarrollo de sus actividades, tales como: sus objetivos y finalidades; (ii) la distribución y uso específico de los espacios, arrendamientos, cesiones, traspasos y demás trámites relacionados con la tenencia de locales; (iii) el uso de las zonas de circulación y estacionamiento;

(iv) los horarios de funcionamiento; (v) las normas sobre construcciones, reparaciones y mantenimiento de las instalaciones y locales; (vi) la regulación sobre el uso y tarifas de los servicios públicos, así como los controles sanitarios y el manejo de desechos; (vii) los derechos y prohibiciones de los usuarios y visitantes; (viii) las normas relacionadas con las personas y actividades complementarias a la actividad de comercialización;

(ix) las disposiciones sobre seguridad y mantenimiento del orden público dentro de las instalaciones de la central; (x) las condiciones para el almacenamiento y exhibición de productos; y (xi) las normas sobre sanciones, multas y cancelación de licencias, entre otros aspectos. En ese contexto, y dado su carácter vinculante para todos los actores que participan en el mercado mayorista, la inclusión de medidas restrictivas a través del RIF de CORABASTOS constituyó un instrumento eficaz para impedir el ingreso de nuevos participantes que pudieran modificar las condiciones de competencia en la central.

Fue precisamente bajo este entendimiento que el 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) presentó a la Junta Directiva una propuesta de modificación del artículo 19 del reglamento, consistente en la incorporación de un nuevo parágrafo mediante el cual se establecía de manera expresa la prohibición de ingreso para los agentes de mercado categorizados como "grandes almacenes".

La proposición formulada por el <INFORMACIÓN RESERVADA> continuación: "ARTÍCULO 19. Las funciones del Comité inmobiliario serán las de asesorar y recomendar a la Gerencia, aspectos relacionados con: ( )

PARÁGRAFO OCTAVO. La Corporación por motivos de carácter técnico, económico y actividades que desarrollan los comerciantes, prohíbe la cesión, arrendamiento, subarriendo o adjudicación en subasta pública de locales de Corabastos en arriendo, a todo gran almacén definidos como establecimientos de comercio que venda bienes de consumo masivo al detal y cuyos ingresos brutos bimestrales sean iguales o mayores a tres mil (3.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, tales como almacenes de cadena, almacenes por departamentos, supermercados e hipermercados que puedan afectar los precios de los productos que se comercializan al interior de Corabastos" [27] (Resaltado por fuera del texto original).

Como se aprecia de su contenido, este parágrafo supuso un cambio sustancial en las reglas de acceso al mercado mayorista, pues introdujo una prohibición de carácter general frente a un tipo específico de agentes económicos denominados como "grandes almacenes". En la práctica, dicha disposición no se limitó a regular aspectos operativos propios del funcionamiento interno de la central, sino que estableció una verdadera barrera normativa de acceso el mercado relevante, con efectos directos sobre la dinámica competitiva de dicho mercado.

En efecto, al impedir el ingreso de nuevos competidores categorizados como "grandes almacenes" se logró reducir significativamente la presión competitiva sobre los agentes ya consolidados en CORABASTOS, como <INFORMACIÓN RESERVADA> o la <INFORMACIÓN RESERVADA> que pertenecían a esa misma categoría y quienes se veían favorecidos al preservar su posición de mercado sin necesidad de realizar esfuerzos adicionales en calidad, precios o innovación para sostener su participación. Esta circunstancia configuró una distorsión indebida del mercado de la mayor gravedad, en la medida en que desconoció y contravino las prerrogativas propias de un entorno en libre competencia [28], sustituyéndolas por un esquema de protección artificial en favor de los agentes ya posicionados en la central.

Adicionalmente, y como se desprende del texto presentado por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), la prohibición también tuvo como propósito evitar una eventual reducción de los precios de los productos comercializados por los agentes ya establecidos en CORABASTOS. Dicho efecto podría generarse como consecuencia de las estrategias de comercialización tipo hard discount que, previsiblemente, implementarían los nuevos "grandes almacenes" en caso de ingresar a la central.

Ahora bien, resulta pertinente indicar los efectos que tales medidas podrían tener sobre los consumidores, habida cuenta del papel estructural que desempeña CORABASTOS dentro del sistema de abastecimiento de alimentos a nivel nacional. En efecto, CORABASTOS no solo concentra un volumen significativo del comercio mayorista de alimentos, sino que además influye en la formación de precios y en las condiciones de acceso a productos básicos en diferentes regiones del país. Desde esta perspectiva, cualquier restricción que limite la entrada de nuevos oferentes – especialmente aquellos que pudieran generar una reducción de precios como parte de la dinámica del mercado– se traduce en una menor presión competitiva dentro de la central y, en consecuencia, en una pérdida de oportunidades para que los consumidores finales se beneficien de precios más bajos o de mejoras en la eficiencia del mercado.

Así las cosas, pese a los claros riesgos anticompetitivos que implicaba la modificación planteada –riesgos que, además, eran conocidos por la Junta Directiva, conforme a lo manifestado por el señor <INFORMACIÓN RESERVADA> durante la sesión del 15 de noviembre de 2022 [29] –.la Junta Directiva de CORABASTOS decidió aprobar la iniciativa presentada por la <INFORMACIÓN RESERVADA> - En dicha sesión extraordinaria, seis (6) de los siete (7) miembros presentes votaron a favor de la reforma, lo que condujo a la modificación del artículo 19 del RIF.

Esta circunstancia se evidencia con claridad en el siguiente extracto del acta correspondiente a esa reunión: ESPACIO EN BLANCO Imagen No. 04: Extracto, Acta de sesión de Junta Directiva Extraordinaria de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [30]. A partir de este entendimiento, la Delegatura logró constatar en la investigación que el RIF efectivamente habría sido modificado a través de la decisión adoptada por la Junta Directiva de CORABASTOS el pasado 15 de noviembre de 2022, con el objetivo particular de restringir el ingreso de "grandes almacenes" que pudieran ejercer presión competitiva sobre los comerciantes ya instalados en la central.

La anterior conclusión se ve reforzada por lo manifestado en los testimonios recaudados durante el marco de la etapa probatoria de la investigación. Sus extractos relevantes se exponen a continuación, empezando por lo señalado por <INFORMACIÓN RESERVADA>, miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS, en la declaración que rindió el 11 de agosto de 2025: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>.

Como se advierte de la declaración antes expuesta, el testigo <INFORMACIÓN RESERVADA> (miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS ) reconoció expresamente que el 15 de noviembre de 2022 la Junta Directiva introdujo una modificación al RIF consistente en la prohibición del ingreso de grandes superficies cuyos ingresos superaran los 3.000 millones de pesos bimestrales.

En sus propias palabras, el objetivo del cambio era "prohibir el ingreso de grandes superficies a CORABASTOS". De igual manera, el testigo <INFORMACIÓN RESERVADA>, ex miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS, al rendir testimonio durante la audiencia llevada a cabo el 12 de agosto de 2025, corroboró la existencia de estas discusiones señalando que la iniciativa surgió de comerciantes preocupados y fue formalizada por el <INFORMACIÓN RESERVADA> y el <INFORMACIÓN RESERVADA> de la Corporación, es decir, <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA>, respectivamente.

Sobre el particular, el declarante precisó, además, que la propuesta se sustentó en la supuesta práctica de otras centrales de abastos del país y que, tras la intervención del <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> ), la Junta Directiva aprobó la medida. El testigo dejó constancia de su desacuerdo con los parámetros económicos establecidos, pues podían afectar incluso a comerciantes ya vinculados a la central: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>.

INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA De la valoración conjunta de los testimonios recaudados se desprende con claridad que la modificación al RIF tuvo como finalidad explícita excluir a las denominadas "grandes superficies" del acceso a CORABASTOS. En efecto, al incorporar este criterio que operaba de manera restrictiva, la Junta Directiva de CORABASTOS no solo cerró la posibilidad de adjudicar locales a este tipo de agentes, sino que además creó una barrera de entrada artificial que desincentivaba cualquier intento de participación de dichos operadores en la dinámica comercial de la central.

Esta conclusión se robustece en la medida en que los propios testimonios evidenciaron que la motivación central de la reforma fue precisamente limitar la concurrencia de competidores con mayor capacidad de oferta bajo el argumento de una supuesta protección de los comerciantes ya establecidos en la central de abastos. En conclusión, el acervo probatorio analizado demuestra que la modificación introducida al artículo 19 del RIF obedeció a una estrategia deliberada de exclusión de potenciales competidores de gran escala.

Así, la prohibición contenida en el parágrafo aprobado constituyó un mecanismo dirigido a restringir el acceso de determinados agentes al mercado, limitando injustificadamente las condiciones de competencia en el interior de CORABASTOS y, con ello, restringiendo la posibilidad de nuevos entrantes a la central de abastos mayorista más grande del país. 6.1.3.

El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 Por otro lado, la Delegatura pudo corroborar que, una vez aprobada la modificación del RIF por parte de la junta directiva de CORABASTOS, este órgano expidió el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022. A través de este acto, la Junta Directiva de CORABASTOS publicó formalmente la decisión de modificar el reglamento para hacerlo vinculante a todos los usuarios de la central.

El documento en mención expresa lo siguiente: ESPACIO EN BLANCO Imagen No. 05: Acuerdo No. 30 la junta directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [36] Como se observa, el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 hizo vinculante para todos los agentes que participan en el mercado de CORABASTOS la modificación al artículo 19 del RIF.

Lo anterior quiere decir que, desde el 15 de noviembre de 2022, estuvo vigente la medida restrictiva orientada a prohibir el ingreso de cualquier establecimiento de comercio que vendiera bienes de consumo masivo al detal y cuyos ingresos brutos bimestrales fueran iguales o mayores a tres mil (3.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes.

También es importante remarcar que, para viabilizar la expedición del acuerdo, la oficina jurídica de CORABASTOS habría emitido concepto de viabilidad para su aprobación por parte de la Honorable Junta Directiva, toda vez que su objeto, contenido y requisitos, se ajustan a lo exigido en la normatividad jurídica vigente". E ste concepto habría sido aprobado y firmado por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) quien, además, no expuso ninguna observación frente a los potenciales efectos restrictivos de la competencia. Este aspecto será abordado en mayor profundidad en el capítulo 6.2 del presente Informe Motivado.

A partir de todo lo indicado, dentro del marco de la presente investigación administrativa se logró acreditar que la modificación no solo fue aprobada por la Junta Directiva, sino que adicionalmente fue formalmente incorporada al RIF, sin que hasta la fecha se tenga noticia de su revocatoria formal por parte de la Junta Directiva de CORABASTOS. 6.1.4.

Las medidas restrictivas adoptadas en el RIF tuvieron la potencialidad de consolidar una ventaja anticompetitiva artificial para los comerciantes establecidos en CORABASTOS previamente, incluyendo aquellos denominados como "grandes almacenes" La Delegatura pudo establecer que las medidas restrictivas incorporadas en el artículo 19 del RIF no solo tuvieron como objeto impedir el ingreso de nuevos agentes al mercado de la central de abastos, sino que, además, tuvieron la potencialidad de generar un beneficio competitivo indebido en favor de ciertos operadores ya establecidos en CORABASTOS, incluyendo aquellos que encajaban en la categoría de "grandes almacenes".

En la práctica, dichas disposiciones produjeron un tratamiento discriminatorio que tuvo la potencialidad de consolidar o mantener la posición de algunos comerciantes previamente instalados, quienes continuaron desarrollando sus actividades bajo condiciones de ventaja frente a potenciales competidores que pretendían entrar a la central de abastos.

En este sentido, este capítulo analizará los elementos de prueba que demuestran cómo la implementación de tales medidas configuró un escenario de exclusión selectiva contrario a los principios de libre acceso y competencia en el mercado. Como se ha expuesto a lo largo del presente informe, la restricción aprobada estaba dirigida a "todo establecimiento de comercio que venda bienes de consumo masivo al detal y cuyos ingresos brutos bimestrales sean iguales o mayores a tres mil (3.000) salarios mínimos legales mensuales vigentes, tales como almacenes de cadena, almacenes por departamentos, supermercados e hipermercados".

No obstante, dentro del marco de la investigación se corroboró que al interior de CORABASTOS, además de los comerciantes que ya se encontraban operando en la central y que no cumplían con las características de la prohibición establecida en el RIF, también operaban -al menos- tres agentes económicos que sí cumplían con los criterios para ser catalogados como "grandes son <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>.

La investigación permitió establecer que las sociedades <INFORMACIÓN RESERVADA> cumplían con las condiciones fijadas por la prohibición del parágrafo octavo del artículo 19 del RIF para ser catalogados como "grandes almacenes". No obstante, estos agentes continuaron operando sin impedimento alguno en el interior de la central, consolidando su posición en un entorno competitivo protegido artificialmente por la exclusión de potenciales nuevos entrantes.

A continuación, se presentarán los hallazgos específicos en relación con cada una de estas compañías con el fin de evidenciar el carácter selectivo y discriminatorio de la medida. En primer lugar, la Delegatura logró constatar que <INFORMACIÓN RESERVADA> es una sociedad debidamente constituida e identificada en el registro mercantil, con domicilio principal en la <INFORMACIÓN RESERVADA>, en CORABASTOS, en la ciudad de Bogotá, D.C. Así mismo, se verificó su información financiera en el Registro Único Empresarial y Social (en adelante RUES ) correspondiente al periodo de 2022, en el cual se evidenciaron los siguientes datos: ESPACIO EN BLANCO Imagen No. 06: Información financiera de <INFORMACIÓN RESERVADA> reportada en RUES con corte a <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Registro Único Empresarial y Social - RUES [37].

De acuerdo con la información reportada <INFORMACIÓN RESERVADA> registró ingresos por actividades ordinarias equivalentes a <INFORMACIÓN RESERVADA> COP para el año <INFORMACIÓN RESERVADA>. Esta cifra permite concluir que la sociedad se enmarcó en la categoría de "gran almacén" para el momento en que se modificó el artículo 19 del RIF para incluir la prohibición de ingreso de agentes a la central de abastos que superaran el umbral de 3.000 salarios mínimos legales mensuales vigentes ( SMLMV ) de ingresos brutos bimestrales.

Esta conclusión se ve respaldada por la declaración de <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), quien reconoció expresamente la presencia de agentes económicos de gran escala dentro de la central, entre ellos HBBBH. Sobre el particular, el declarante, en la diligencia llevada a cabo el 29 de febrero de 2024, manifestó lo siguiente: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [38].

De esta declaración se desprende que el propio <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS reconoció que desde hacía más de año y medio a la fecha en la que se tomó su declaración, existía una limitante orientada a restringir el ingreso de agentes de mercado considerados como "grandes almacenes". Este, como se verá más adelante, es un punto que tiene una gran relevancia. Ciertamente, la existencia de una regla establecida en cumplimiento de todos los procedimientos que estableció CORABASTOS es una circunstancia que resulta idónea para desincentivar la presentación de solicitudes orientadas a que "grandes almacenes" pudieran ingresar a la central.

Ese efecto disuasorio se potencializa porque el <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, al ser consultado sobre la posibilidad de que ese tipo de agentes pudieran ingresar a la central, expresamente manifestaba que "sí está el limitante", esto es, que existe una prohibición en ese sentido. En todo caso, debe tenerse en cuenta que, pese a la existencia de dicha restricción, en la central existían varias empresas que cumplían con las características que el artículo 19 del RIF pretendió prohibir, entre ellas <INFORMACIÓN RESERVADA>, identificada como una de las compañías más grandes del país y con una trayectoria de más de dos décadas dentro del complejo mayorista.

En una línea similar, la Delegatura identificó que la sociedad <INFORMACIÓN RESERVADA>, domiciliada en la <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, también cumplía con los criterios para ser considerada un "gran almacén" durante el periodo investigado. Según la información financiera reportada por esta empresa en el RUES, sus ingresos por actividad ordinaria para <INFORMACIÓN RESERVADA> ascendieron a $ <INFORMACIÓN RESERVADA> COP, superando con amplitud el umbral exigido para la clasificación de agentes a quienes se dirigió la prohibición del parágrafo del artículo 19 del RIT objeto de reproche en la presente investigación, como pasa a observarse: Imagen No. 07: Información financiera <INFORMACIÓN RESERVADA> reportada en RUES con corte a <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: RUES [39].

Adicionalmente, la Delegatura verificó un tercer caso que refuerza la presencia de “grandes almacenes" al interior de CORABASTOS, pese a la inclusión de la mencionada prohibición en el RIF. Sobre el particular, en la declaración de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS) adelantada el 29 de febrero de 2024, se estableció que <INFORMACIÓN RESERVADA> también opera dentro de las instalaciones de la central de CORABASTOS: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. [40].

La Delegatura corroboró esta afirmación al verificar en el RUES que <INFORMACIÓN RESERVADA> se encuentra debidamente inscrita en el registro mercantil y tiene una dirección comercial registrada en la <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> en CORABASTOS. Así mismo, se pudo evidenciar que <INFORMACIÓN RESERVADA> reportó ingresos ordinarios por <INFORMACIÓN RESERVADA> COP para el año <INFORMACIÓN RESERVADA>, cifra que supera el umbral previsto para ser considerada como un "gran almacén" conforme a la modificación introducida al artículo 19 del RIF, como pasa a observarse: Imagen No. 08: Información financiera de <INFORMACIÓN RESERVADA> reportada en RUES con corte a <INFORMACIÓN RESERVADA>. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: RUES [41].

Visto lo anterior, la presencia de estos tres operadores – <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> demuestra que la reforma introducida al RIF en noviembre de 2022 tuvo la potencialidad de consolidar un tratamiento diferencial que favorecía a ciertos <INFORMACIÓN RESERVADA> actores ya instalados en la central de abastos, permitiéndoles mantener sus operaciones y su posición de ventaja dentro del mercado mayorista de CORABASTOS sin tener que verse expuestos a nuevas presiones competitivas derivadas del ingreso de nuevos agentes y aun cuando cumplían con las características que se buscó prohibir con la modificación del artículo 19 del RIF.

Esta situación pone en evidencia una contradicción sustancial entre la finalidad declarada por los investigados para justificar la modificación del artículo 19 del RIF –esto es, la supuesta protección de los pequeños comerciantes frente a la eventual entrada de grandes superficies– y la realidad económica y fáctica que caracteriza el funcionamiento de CORABASTOS.

Según lo manifestado por los directivos y consignado en las actas de Junta Directiva de CORABASTOS, la medida habría tenido un propósito "protector", encaminado a evitar que la escala y capacidad operativa de grandes cadenas de distribución afectara la estabilidad de los pequeños comerciantes y alterara la dinámica tradicional de la central mayorista.

Sin embargo, el análisis probatorio efectuado por la Delegatura permite concluir que dicha justificación careció de sustento objetivo. En efecto, la presencia de grandes superficies o de operadores con modelos de negocio similares ya era una realidad consolidada en el interior de CORABASTOS, sin que se evidencie desplazamiento alguno de pequeños comerciantes, desintegración de la cadena de abastecimiento o afectaciones económicas significativas.

Por lo tanto, se concluye que el objetivo realmente pretendido con la modificación del RIF era impedir el ingreso de nuevos agentes a la central mayorista de CORABASTOS que pudieran ejercer presiones competitivas en contra de los agentes previamente establecidos en dicho mercado, incluyendo aquellos denominados como "grandes almacenes". A lo anterior se suma el hecho que la propia a través de la <INFORMACIÓN RESERVADA> comunicación en la que solicitó la autorización de subarriendo, informó que su establecimiento de comercio " <INFORMACIÓN RESERVADA> " ya operaba en distintas centrales de abasto del país, incluso en aquellas con características estructurales y operativas análogas a las de CORABASTOS, como pasa a ilustrarse: ESPACIO EN BLANCO.

Imagen No. 09: Comunicación de <INFORMACIÓN RESERVADA> sobre la solicitud de subarriendo. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [42]. Este hecho permitió inferir que la <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS conocía plenamente la naturaleza de la actividad de <INFORMACIÓN RESERVADA>, así como la viabilidad de su integración al entorno mayorista sin generar, necesariamente, afectaciones a los pequeños comerciantes y/o “grandes almacenes" previamente establecidos en CORABASTOS.

En consecuencia, resulta evidente que la restricción adoptada mediante la modificación del artículo 19 del RIF no respondió a una finalidad legítima de protección económica o de equilibrio comercial, sino a un propósito excluyente y de control del acceso al mercado, orientado a preservar las posiciones de operadores instalados dentro de la central.

En consecuencia, no resulta verosímil la tesis según la cual la modificación al artículo 19 del RIF obedeció a una finalidad de protección o preservación del equilibrio competitivo interno, pues los propios antecedentes y las pruebas expuestas hasta este punto evidencian que la administración de CORABASTOS estaba al tanto de la coexistencia pacífica de pequeños comerciantes y grandes operadores en la central de CORABASTOS y en otras plazas mayoristas del país. En ese sentido, los elementos de juicio recaudados permiten concluir que la medida adoptada tuvo como objeto restringir selectivamente el acceso de determinados agentes económicos para evitar las presiones competitivas en contra de los comerciantes previamente establecidos en el mercado relevante, sin una justificación razonable o sustentada en criterios objetivos de eficiencia. Así las cosas, la investigación demostró que, para el momento en que se adelantó la modificación del RIF, en la central de CORABASTOS ya operaban desde hace varios años empresas de gran escala como <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA>, cuyos ingresos anuales superan ampliamente los umbrales fijados por la misma Junta Directiva para definir a un agente como "gran almacén".

Estas empresas han coexistido durante décadas con centenares de pequeños y medianos comerciantes, lo que revela que la supuesta finalidad de "protección" carece de coherencia empírica y funcional y que el efecto real de la medida fue restringir la entrada de nuevos competidores bajo un criterio arbitrario y discriminatorio. De hecho, la propia permanencia de estos grandes operadores demostró que la estructura del mercado mayorista de CORABASTOS cuenta con mecanismos naturales de coexistencia y autorregulación que permiten la interacción entre agentes de diferentes escalas, sin que ello implique necesariamente una amenaza irremediable para los más pequeños.

En este sentido, la decisión de prohibir el ingreso de nuevos grandes almacenes no atendía a una necesidad económica legítima ni a una razón técnica de orden estructural, sino a una reacción frente a presiones internas y temores especulativos, carentes de fundamento competitivo. Desde una perspectiva económica, la restricción incorporada en el RIF tuvo por objeto eliminar las presiones competitivas legítimas que resultan esenciales para el funcionamiento eficiente del mercado.

La entrada de nuevos operadores de gran capacidad –como los denominados "hard discount" o cadenas de distribución modernas– habría introducido incentivos para la mejora en la eficiencia operativa, la innovación logística y, en especial, la reducción de precios en beneficio del consumidor final. Al impedir tales dinámicas, la medida favoreció un entorno de protección artificial que tuvo la potencialidad de consolidar a los operadores ya instalados y redujo los incentivos a competir en calidad, precio y servicio, contrariando los principios de libre competencia económica y eficiencia en los mercados consagrados en el artículo 333 de la Constitución Política, la Ley 155 de 1959, 1340 de 2009 y el Decreto 2153 de 1992.

Así mismo, el efecto práctico de la modificación del RIF fue preservar las rentas y posiciones adquiridas de un grupo de comerciantes consolidados, bajo el argumento aparente de salvaguardar a los más pequeños. Así, en lugar de fomentar la pluralidad y el dinamismo económico que caracteriza a los mercados en competencia, la medida buscó congelar la estructura existente, privando a los consumidores de los beneficios derivados de una mayor diversidad de oferta y de una competencia más vigorosa entre agentes de mercado que contaran con la atribución de "grandes almacenes". 6.2. <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> colaboraron, facilitaron y/o toleraron las conductas anticompetitivas objeto de la presente investigación La Delegatura pudo establecer que las conductas anticompetitivas analizadas en los capítulos precedentes no solo fueron el resultado de una decisión institucional adoptada por la Junta Directiva de CORABASTOS, sino que contaron con la participación y el consentimiento de <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, y de <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS.

En efecto, se evidenció que ambos funcionarios desempeñaron un papel determinante en la adopción, validación y ejecución de la medida restrictiva. Puntualmente, se encontró que el primero impulsó y promovió la propuesta que buscaba impedir el ingreso de los “grandes almacenes" a la central de mayorista de CORABASTOS para atender las presiones de los comerciantes inconformes con el eventual ingreso de nuevos competidores.

El segundo, por su parte, fungió como garante jurídico de la medida, al emitir un concepto favorable que otorgó viabilidad legal a la modificación del RIF, pese a su evidente y conocido potencial restrictivo de la competencia. Las pruebas recaudadas permitieron establecer que la actuación combinada de ambas personas fue esencial para la materialización de la práctica anticompetitiva, en tanto <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de C ORABASTOS para la época de los hechos) diseñó y presentó la iniciativa ante la Junta Directiva y <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), por su parte, le confirió el aparente soporte técnico que facilitó su aprobación a sabiendas del potencial anticompetitivo de dicha medida.

De esta manera, la Delegatura considera que la conducta de los investigados no solo promovió y facilitó la adopción de una restricción de acceso al mercado carente de justificación económica, sino que dotó de aparente legalidad una medida excluyente, orientada a proteger indebidamente a ciertos operadores ya establecidos en la central de abastos.

Como sustento de las anteriores afirmaciones, en las secciones siguientes se examinará por separado la participación de cada uno de los investigados, atendiendo a sus funciones, grado de intervención y nivel de incidencia en la configuración de los hechos materia de investigación. 6.2.1. Sobre las conductas atribuibles a <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) en el marco de las actuaciones objeto de la presente investigación administrativa La Delegatura encontró acreditados hechos que permiten atribuir responsabilidad administrativa a <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos, por haber colaborado, facilitado y tolerado la conducta anticompetitiva atribuible a CORABASTOS.

Durante la sesión de Junta Directiva Extraordinaria de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022, <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS y representante de la administración ante la Junta Directiva, desplegó actuaciones dirigidas a impulsar y justificar la modificación del artículo 19 del RIF con el fin de incorporar una prohibición expresa para impedir el ingreso de grandes superficies como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo dentro de la central mayorista.

En particular, la Delegatura constató que el investigado tuvo un papel activo en la estructuración y promoción de la propuesta, presentando a la Junta Directiva las razones que, según él, justificaban la necesidad de introducir la restricción. Dicho comportamiento resultó relevante teniendo en cuenta que, como <INFORMACIÓN RESERVADA>, la posición de dirección y confianza de <INFORMACIÓN RESERVADA> frente a la Junta Directiva le confería un grado de influencia determinante, capaz de incidir en la adopción de decisiones estratégicas para el funcionamiento de la central.

Así, al respaldar e impulsar la restricción por vía de la modificación del artículo 19 del RIF, el investigado asumió un rol decisivo en la puesta en marcha de la práctica cuestionada. Como sustento de lo anterior, en desarrollo de la mencionada sesión extraordinaria y con el propósito de obtener la aprobación de la propuesta por parte de la Junta Directiva, se encontró que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) manifestó lo siguiente: Imagen No. 10: Acta de sesión de junta directiva extraordinaria de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022. <INFORMACIÓN RESERVADA> (…) <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [43] Lo anterior demostró que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) lideró la iniciativa de reforma al RIF bajo el argumento de que su adopción respondía a un “diálogo exhaustivo con el sector comercio", que habría manifestado su preocupación por la posible llegada de grandes superficies a la central de CORABASTOS.

En su intervención, consignada en el acta extraordinaria del 15 de noviembre de 2022, el investigado sostuvo que la presencia de estos actores “podría llegar a perjudicar al comerciante que lleva más de 30, 40 y 50 años acá". Esta afirmación evidenció que el propósito de la modificación del RIF no era la mejora del funcionamiento operativo de la central mayorista de CORABASTOS, sino que, por el contrario, su finalidad era atender las presiones de un grupo de comerciantes establecidos en dicho mercado, quienes vieron amenazada su posición ante la posibilidad de competir con agentes de mayor escala.

Esta afirmación se reforzó con el testimonio de <INFORMACIÓN RESERVADA>, ex miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS, tomado el 12 de agosto de 2025, quien identificó expresamente que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) fue el principal impulsor y presentador del proyecto de modificación del RIF con el propósito descrito.

Así, en su declaración el testigo señaló lo siguiente: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [44]. Así mismo, al ser consultado sobre la forma en que se aprobó la modificación, el testigo precisó: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [45].

De esta manera, el testimonio de <INFORMACIÓN RESERVADA> confirmó que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) no solo concibió y promovió activamente la modificación del RIF, sino que su intervención fue decisiva para orientar el voto de los miembros de la Junta Directiva, al presentar la iniciativa como un supuesto mecanismo de protección a los comerciantes tradicionales.

En consecuencia, su participación trasciende la de un simple funcionario ejecutor de una actividad propia de su cargo, configurándose, por el contrario, como el actor central en la gestación, presentación y justificación de una medida que, lejos de fomentar la competencia, impuso una restricción injustificada al ingreso de nuevos agentes al mercado de CORABASTOS.

Así mismo, el expediente contiene múltiples declaraciones y documentos que confirman que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) tuvo conocimiento anticipado del interés de <INFORMACIÓN RESERVADA> en ingresar al mercado de CORABASTOS y que su administración no había mostrado inicialmente reparos frente a dicha posibilidad.

Prueba de ello es la comunicación del 25 de julio de 2022 [46], incorporada en la Imagen No. 2 de este informe motivado, suscrita por el propio <INFORMACIÓN RESERVADA>, en la que instruyó a los solicitantes del subarriendo para subsanar requisitos formales con el fin de continuar el trámite que permitiría el ingreso de dicha compañía. En ese sentido, sólo con posterioridad a la difusión del rumor y a las manifestaciones de inconformidad de los comerciantes frente al ingreso de <INFORMACIÓN RESERVADA> a la central de CORABASTOS, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) cambió su posición inicial y promovió la modificación del RIF con el propósito anticompetitivo ya descrito, alineando su gestión con las presiones del sector privado.

De esta manera, la actuación de <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) no fue meramente pasiva o de ejecución administrativa, sino que representó la pieza central del proceso decisorio que condujo a la adopción de una medida de exclusión generalizada. Su iniciativa, avalada luego por el concepto jurídico de la Oficina Jurídica a cargo de <INFORMACIÓN RESERVADA>, dotó de formalidad institucional una restricción de acceso carente de justificación económica y contraria a la libre competencia en el mercado relevante de la presente investigación administrativa.

Así, en razón de las pruebas expuestas hasta este punto, la Delegatura puede afirmar que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTO S para la época de los hechos) fue el principal promotor de la decisión que dio origen a la restricción del acceso al mercado en CORABASTOS en los términos descritos. Su liderazgo en la formulación de la propuesta, su alineamiento con los intereses de los comerciantes establecidos y su omisión en advertir e impedir los riesgos competitivos de la medida, configuraron una actuación incompatible con los deberes de dirección responsable y con el respeto del derecho colectivo a la libre competencia económica.

En consecuencia, su conducta contribuyó directa y decisivamente a la adopción de una práctica anticompetitiva institucionalizada a través del RIF. Así, en razón de las pruebas expuestas hasta este punto, la Delegatura puede afirmar que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) fue el principal promotor de la decisión que dio origen a la restricción del acceso al mercado en CORABASTOS en los términos descritos.

Su liderazgo en la formulación de la propuesta, su alineamiento con los intereses de los comerciantes establecidos y su omisión en advertir e impedir los riesgos competitivos de la medida, configuraron una actuación incompatible con los deberes de dirección responsable y con el respeto del derecho colectivo a la libre competencia económica.

En consecuencia, su conducta contribuyó directa y decisivamente a la adopción de una práctica anticompetitiva institucionalizada a través del RIF. A partir de lo anterior, la Delegatura considera que el referido sujeto investigado habría incurrido en las siguientes infracciones previstas en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009: Tabla No. 5: Verbos rectores establecidos en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por elartículo26delaLeyl340 de 2009, en comparación con las conductas desarrolladas por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) Verbo Rector Significado (RAE) Manifestación en la conducta del sujeto investigado Colaborar Trabajar cn otra u otras personas en la realización deuna obra [47]. - Discutió ampliamente con representantes de los comerciantes sobre la conveniencia de restringir el acceso de grandes almacenes, asumiendo sus argumentos y trasladándolos a la Junta Directiva de CORABASTOS. - Presentó ante la Junta Directiva la propuesta de modificación del artículo 19 del RIF, cuya redacción correspondía íntegramente a su iniciativa y fue aprobada sin cambios, evidenciando su participación directa en la construcción del acto restrictivo.

Facilitar Hacer fácil o posible la ejecución de algo o la consecución de un fin [48]. - Utilizó su posición como <INFORMACIÓN RESERVADA> para habilitar la discusión formal del proyecto ante la Junta Directiva. - Proporcionó los argumentos y la justificación institucional que hicieron posible que la Junta Directiva adoptara la medida restrictiva como una política al interior del RIF de CORABASTOS.

Tolerar Permitir algo que no se tiene por lícito, sin aprobarlo expresamente [49]. - Omitió adelantar acciones administrativas o correctivas tendientes a revertir o suspender la prohibición incorporada en el RIF, aun cuando tuvo conocimiento de su carácter potencialmente restrictivo de la competencia. Fuente: Elaboración SIC. ASÍ Ias cosas, el análisis del acervo probatorio permitió concluir que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) intervino de manera activa y determinante en la configuración de la conducta anticompetitiva atribuida a CORABASTOS.

En su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA>, colaboró directamente con los comerciantes que impulsaron la exclusión de nuevos agentes, apropiándose de sus preocupaciones y trasladándolas a la Junta Directiva como fundamento de una propuesta que él mismo elaboró y presentó para su aprobación. De igual forma, facilitó la concreción de la medida al emplear su posición jerárquica y su capacidad de convocatoria institucional para justificar y promover la reforma del artículo 19 del RIF, convirtiendo en norma obligatoria una restricción concebida por intereses particulares.

Finalmente, toleró la permanencia de dicha disposición una vez aprobada, al abstenerse de impulsar cualquier acción para su revisión o revocatoria, pese a conocer su carácter potencialmente restrictivo de la competencia. En suma, sus actuaciones revelan un rol decisivo en la gestación, adopción y continuidad de una disposición destinada a restringir ilegítimamente el ingreso de nuevos competidores al mercado de CORABASTOS. 6.2.2.

Sobre las conductas atribuibles a <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS) en el marco de las actuaciones objeto de la presente investigación administrativa La Delegatura encontró acreditado que <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, colaboró, facilitó y toleró la práctica anticompetitiva imputada a CORABASTOS.

En ese sentido, su actuación fue determinante en la viabilidad jurídica y procedimental que permitió la adopción de la modificación al artículo 19 del RIF, la cual introdujo una restricción de acceso para los denominados "grandes almacenes". Durante la sesión extraordinaria de la Junta Directiva de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022, <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su condición de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, intervino para sustentar jurídicamente la modificación propuesta.

En su exposición presentó argumentos orientados a otorgar viabilidad legal y legitimidad institucional a la medida, afirmando que la entidad contaba con competencia para regular el ingreso de operadores y que la reforma buscaba proteger los intereses de los comerciantes tradicionales de la central. Así, dada la relevancia de esta intervención para la configuración de la conducta analizada, a continuación se expone el extracto del acta que evidenció, de manera directa, la participación del investigado en la sustentación jurídica y aprobación de la medida restrictiva en los siguientes términos: Imagen No. 11: Acta de sesión de junta directiva extraordinaria de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [50].

Como se advierte del anterior extracto, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) resaltó diversos aspectos relacionados con la implementación de la modificación al RIF, los cuales permiten dimensionar su rol en la estructuración de la medida restrictiva. En primer lugar, enfatizó en que la Junta Directiva de CORABASTOS era plenamente competente para modificar el reglamento interno, con lo cual buscaba otorgar legitimidad formal a la propuesta.

En segundo lugar, justificó la prohibición bajo el argumento de que esta medida protegería a los denominados "pequeños comerciantes" quienes, según afirmó, " son los que manejan el mercado minorista de la corporación". Este razonamiento reforzaba la narrativa de que la restricción buscaba salvaguardar a los comerciantes tradicionales frente a un supuesto riesgo derivado del ingreso de grandes superficies.

En tercer lugar, fundamentó la prohibición en un concepto de la Superintendencia de Industria y Comercio, señalando que se centraría en impedir expresamente la operación de "almacenes de cadena, almacenes por departamento, supermercados e hipermercados". Con ello intentaba presentar equivocadamente la medida como alineada con criterios técnicos y jurídicos previamente avalados por la autoridad de consumidor y competencia. En cuarto lugar, advirtió sobre el riesgo de establecer prohibiciones demasiado expresas, ya que podrían generar una eventual demanda por vulneración a las normas en materia de competencia. Esta precisión refleja que era consciente de las posibles implicaciones legales y riesgos regulatorios de la decisión, pero, lejos de desincentivar la medida, buscó modular su redacción para reducir la exposición jurídica de la Junta, lo que en los hechos implicaba un reconocimiento de los problemas de legalidad, en términos de libre competencia económica, de la restricción propuesta.

Finalmente, manifestó que las consecuencias jurídicas derivadas de la prohibición serían asumidas directamente por la administración y no por los comerciantes, afirmando que " la carga de posibles demandas, las cargas de posibles temas de competencia, por protección a pequeños comerciantes y su familia, las asumiría la administración, es decir, no vamos a incluir efectos jurídicos a los comerciantes, sino la administración es la que va a tener la carga legal y jurídica" [51].

Por otro lado, el acervo probatorio permitió concluir que la intervención de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) fue trascendental para que la mayoría de los miembros de la Junta Directiva de CORABASTOS aprobara el proyecto de modificación del artículo 19 del RIF. Dicha trascendencia se advierte del contenido de la declaración dada por <INFORMACIÓN RESERVADA>, ex miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS y cuyo testimonio fue practicado el 12 de septiembre de 2025 dentro del marco de la etapa probatoria, que afirmó lo siguiente: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [52]. <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA>. [53].

En su declaración, el testigo reconoció expresamente que la decisión de aprobar la modificación se tomó con base en “el principio de buena fe que le da el <INFORMACIÓN RESERVADA> ", lo cual demostró que la intervención de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS) fue decisiva en la formación de la voluntad colectiva del órgano directivo de CORABASTOS.

Además, como se observó, el testigo precisó que “la argumentación para la modificación la hizo el señor <INFORMACIÓN RESERVADA>, [y] la sustentación jurídica la hizo el señor <INFORMACIÓN RESERVADA>, y con base en esto, la Junta votó", confirmando así que la aprobación del proyecto dependió directamente de la validación <INFORMACIÓN RESERVADA> que el propio <INFORMACIÓN RESERVADA> otorgó. De esta manera, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) utilizó su posición jerárquica para legitimar una proposición abiertamente anticompetitiva, revestida de un falso manto de legalidad y conveniencia institucional.

La autoridad técnica y la confianza que su cargo generaba dentro de la Junta Directiva de CORABASTOS le permitieron influir de manera determinante en la decisión final, desplazando cualquier análisis crítico por parte de los demás miembros, quienes asumieron –erróneamente– que el proyecto había sido debidamente revisado desde el punto de vista normativo y no contravenía las disposiciones de libre competencia. Esto, a su vez, se vio reflejado en el concepto jurídico emitido por la <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, suscrito por el investigado <INFORMACIÓN RESERVADA> mediante el cual se analizó la viabilidad <INFORMACIÓN RESERVADA> de la modificación al artículo 19 del RIF.

Dicho documento constituye un elemento de especial relevancia dentro del acervo probatorio, en tanto refleja el sustento jurídico que sirvió de base a la Junta Directiva para adoptar la decisión objeto de investigación, como pasa a observarse: Imagen No. 12: Concepto emitido por el señor <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [54] Es importante destacar que, conforme se evidencia del mismo concepto, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) reconoció expresamente que dentro de las funciones de la <INFORMACIÓN RESERVADA> se encontraba la de adelantar los análisis <INFORMACIÓN RESERVADA> solicitados por la Corporación y por la Gerencia General de CORABASTOS, así como emitir recomendaciones sobre la procedencia o improcedencia de determinadas actuaciones administrativas internas.

En consecuencia, el documento en mención constituye una manifestación formal de criterio <INFORMACIÓN RESERVADA> institucional de la Corporación, emitida por quien ostentaba la jefatura de la dependencia encargada de verificar la legalidad de las actuaciones de CORABASTOS. Así, para emitir el referido concepto <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) analizó los fundamentos normativos y fácticos relacionados con la propuesta de reforma del RIF, concluyendo sobre su supuesta compatibilidad con el marco <INFORMACIÓN RESERVADA> vigente.

Lo anterior evidencia la incidencia y trascendencia del concepto emitido por <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) en la configuración de la conducta investigada en la presente actuación administrativa. Si bien el documento fue presentado bajo la forma de un <INFORMACIÓN RESERVADA>, su contenido tuvo un efecto material en la toma de decisiones por parte de la Junta Directiva, al servir de soporte <INFORMACIÓN RESERVADA> para la adopción del Acuerdo No. 30 de 2022.

Por ende, su intervención fue determinante en la validación <INFORMACIÓN RESERVADA> de una medida que posteriormente se identificó como restrictiva de la competencia, según el análisis de esta Delegatura. A partir de lo anterior, la Delegatura considera que el referido sujeto investigado habría incurrido en la práctica de las siguientes infracciones previstas en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009: Tabla No. 6: Verbos rectores establecidos en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009,encomparación con las conductas desarrolladas por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) Verbo Rector Significado (RAE) Manifestación en la conducta del sujeto investigado Colaborar Trabajar con otra u otras personas en la realización de un a obra 55. - Participó activamente en la formulación y sustentación de la propuesta presentada por el <INFORMACIÓN RESERVADA> de la Corporación ante la Junta Directiva de CORABASTOS [56]. - Elaboró y expuso los fundamentos <INFORMACIÓN RESERVADA> que respaldaron la modificación del artículo 19 del RIF, reforzando la percepción de legitimidad y conveniencia de lamedida [57].

Facilitar Hacer fácil o posible la ejecución de algo o la consecución de un fin [58]. - Emitió un concepto <INFORMACIÓN RESERVADA> mediante el cual viabilizó formalmente la aprobación de la modificación al RIF, señalando la competencia de la Junta Directiva de CORABASTOS para hacerlo. Este concepto fue determinante para remover posibles dudas o resistencias de los miembros de la Junta Directiva de la Corporación, pues dotó de apariencia de legalidad a una medida que en realidad implicaba una restricción a la competencia [59].

Tolerar Permitir algo que no se tiene por lícito, s in aprobarlo expresamente [60]. - En su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS –y por tanto garante de la legalidad de las decisiones institucionales–, omitió advertir o cuestionar los posibles efectos anticompetitivos derivados de la medida, convalidando su adopción sin salvaguardas frente a los riesgos de exclusión en el mercado. - Omitió adelantar acciones administrativas o correctivas tendientes a revertir o suspender la prohibición incorporada en el RIF, aun cuando tuvo conocimiento de su carácter potencialmente restrictivo de la competencia. Si bien presentó un derecho de petición a la SIC en el que solicitó el concepto de esta autoridad sobre la modificación efectuada en el RIF, no se advirtió que de dicha medida se hubieran desarrollado acciones particulares para eliminar del reglamento la prohibición de ingreso de nuevos almacenes.

Fuente: Elaboración SIC. En síntesis, la evidencia recaudada permitió concluir que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) desempeñó un papel decisivo en la configuración, viabilización y posterior mantenimiento de la conducta anticompetitiva atribuida a CORABASTOS. Su participación no se limitó a un acompañamiento formal, sino que se proyectó de manera activa en cada etapa del proceso.

Primero, colaboró en la formulación y sustentación jurídica de la propuesta presentada por el <INFORMACIÓN RESERVADA> ante la Junta Directiva. Luego facilitó su adopción mediante la emisión de un concepto jurídico que dotó de apariencia de legalidad una medida claramente restrictiva de la competencia. Finalmente, toleró sus efectos al omitir cualquier acción correctiva o advertencia institucional pese a conocer los riesgos derivados de su aplicación. De este modo, el comportamiento del señor <INFORMACIÓN RESERVADA> no solo contribuyó a la consolidación de una decisión excluyente, sino que permitió su permanencia en el tiempo, evidenciando una actuación incompatible con los deberes de diligencia y legalidad que le correspondían en su condición de <INFORMACIÓN RESERVADA> de la entidad. 6.3.

Conclusiones sobre las conductas investigadas La investigación administrativa ha permitido constatar que CORABASTOS incurrió en una práctica restrictiva de la competencia al modificar su RIF con el propósito descrito hasta este punto. Esta modificación, plasmada en el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, introdujo una barrera de entrada injustificada al mercado de comercialización de bienes y servicios al interior de la central mayorista de CORABASTOS, contraviniendo el régimen de libre competencia y afectando a los agentes de mercado que se encuentren dentro de la categoría de "gran almacén".

A partir de este hecho, la Delegatura concluye que CORABASTOS habría incurrido en la violación del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, al haber establecido una clase de práctica tendiente a limitar la libre competencia económica. La modificación del artículo 19 del RIF, mediante la adición de un parágrafo octavo, fue una respuesta directa a las presiones ejercidas por un sect or de comerciantes establecidos que percibían la posible entrada de un agente, como <INFORMACIÓN RESERVADA> (propietaria de <INFORMACIÓN RESERVADA> ), como una amenaza competitiva que alteraría la dinámica de competencia en la central.

La evidencia recaudada, incluyendo las declaraciones y los documentos expuestos y atribuibles a CORABASTOS, demostró que el objetivo explícito de la reforma fue prohibir o restringir el ingreso a todo gran almacén definido por su volumen de ingresos, bajo el argumento de "proteger" a los comerciantes tradicionales. Esta restricción, lejos de ser una necesidad económica legítima o una mejora operativa, constituyó un mecanismo para reducir la presión competitiva sobre los agentes ya consolidados, incluyendo aquellos que también eran catalogados como "grandes almacenes", favoreciendo un entorno de protección artificial y consolidando una ventaja anticompetitiva para los operadores preexistentes.

En ese sentido, se encontró que la justificación de "protección a pequeños comerciantes" careció de sustento objetivo, pues al momento de la expedición de la directiva y/o acuerdo ya operaban en CORABASTOS grandes almacenes como <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA>, y <INFORMACIÓN RESERVADA>. Adicionalmente, se constató la participación de los directivos <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) y <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), quienes colaboraron, facilitaron y toleraron la práctica restrictiva endilgada a CORABASTOS.

Puntualmente, se evidenció que: (i) <INFORMACIÓN RESERVADA>, como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos, actuó como el principal impulsor y promotor administrativo de la propuesta ante la Junta Directiva de la Corporación, alineando su gestión con los intereses de los comerciantes a pesar de haber tenido conocimiento inicial del interés de un nuevo agente en ingresar; y (ii) <INFORMACIÓN RESERVADA>, como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, desempeñó un papel determinante en la viabilidad <INFORMACIÓN RESERVADA> y procedimental, al emitir un concepto favorable y dar la sustentación legal a la Junta Directiva de la Corporación, lo que dotó de una apariencia de legalidad al acto, a pesar de ser consciente de los posibles riesgos de competencia asociados a la medida.

De esa manera, la actuación conjunta de ambos fue esencial para materializar una restricción de acceso generalizada y excluyente en el mercado mayorista más grande del país. 7. RESPUESTA A LOS ARGUMENTOS PRESENTADOS POR LOS INVESTIGADOS EN SUS DESCARGOS 7.1. Argumentos presentados por CORABASTOS 7.1.1. Violación al debido proceso y falta de claridad de los cargos CORABASTOS argumentó que la Resolución de Apertura vulneró su derecho fundamental al debido proceso porque la parte resolutiva fue genérica.

Puntualmente, señaló que el cargo imputado en su contra se limitó a citar el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, norma que contiene múltiples conductas, sin que se haya precisado cuál de ellas estaría en discusión en la presente investigación. Esto, según CORABASTOS, habría afectado los principios de legalidad y tipicidad, lo que le habría impedido ejercer una defensa concreta y clara en su favor.

Consideraciones de la Delegatura Tal y como se indicó en el numeral 3.3. del presente informe motivado, en el marco del procedimiento administrativo sancionatorio que se adelanta en esta oportunidad la Delegatura se ha pronunciado en al menos dos oportunidades sobre la nulidad propuesta por CORABASTOS, exponiendo de manera clara y detallada las razones por las cuales la Resolución de Apertura no vulneró el derecho al debido proceso ni los principios de legalidad y tipicidad.

En ese sentido, la Delegatura reitera lo expuesto en las Resoluciones Nos. 31279 y 55462 de 2025, específicamente en lo relativo a que en este caso la Resolución de Apertura contó con todos los elementos que determinan su validez de conformidad con lo establecido en el artículo 47 del CPACA. Como ya está claro, esa disposición impone que el acto de apertura debe incluir (i) una descripción de los hechos claros y precisos que originan la formulación de cargos;

(ii) las personas naturales o jurídicas que se investigan; (iii) las normas presuntamente vulneradas; y (iv) las sanciones que serían procedentes en el evento de encontrar probados los hechos que motivaron el inicio de la investigación. Al comparar las exigencias descritas en la norma invocada con los elementos previstos en la Resolución de Apertura, la Delegatura no encuentra que dicho acto administrativo hubiera infringido el principio de legalidad o de tipicidad de los investigados.

Por el contrario, se observa que todas las exigencias previstas en la norma general fueron cumplidas en su totalidad, como se acredita a continuación: (i) En el considerando 10 [61] de la Resolución No. 34516 de 2024 se incorporaron de manera clara y precisa los hechos y las pruebas en los que se basó la Delegatura para iniciar la investigación administrativa por prácticas restrictivas de la competencia en contra de CORABASTOS, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) y <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ).

En ese aparte se indicaron con precisión las conductas imputadas a los investigados. (ii) En el considerando 9 de la Resolución de Apertura [62], así como en sus artículos 1 y 2 de la parte resolutiva, la Delegatura identificó plenamente los sujetos objeto de la investigación, esto es, a CORABASTOS; <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) y <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORA BASTOS ).

(iii) A través de la imputación jurídica desarrollada en el considerando 11 [63] de la Resolución No. 34516 de 2024, la Delegatura puso de presente las normas que se habrían vulnerado con las conductas que presuntamente habrían sido llevadas a cabo por cada uno de los sujetos investigados. De esa manera imputó a CORABASTOS la infracción a la prohibición dispuesta en el artículo de la Ley 155 de 1959, y a <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) y <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) las conductas previstas en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.

(iv) Por medio del considerando 12 [64] se dio a conocer a los investigados las posibles sanciones que serían procedentes en el evento de encontrar probados los hechos que motivaron el inicio de la investigación. Adicionalmente, se recalca que mediante el artículo 3 de la Resolución No. 34516 de 2024 la Delegatura otorgó a los investigados veinte (20) días hábiles para solicitar o aportar pruebas en la investigación. Con base en lo expuesto, la Delegatura reitera que la Resolución No. 34516 de 2024 cumplió de manera estricta las exigencias legales previstas en el artículo 47 del CPACA, por lo que fue debida y suficientemente motivada.

Bajo esta premisa, no es cierto que con su expedición se hubiera vulnerado del principio de legalidad. Adicionalmente, más allá del cumplimiento del artículo 47 del CPACA y de la incorporación de todos los elementos que dicha norma exige en una resolución de apertura de investigación, la Delegatura considera pertinente resaltar que también se dio cabal cumplimiento a los principios de tipicidad y legalidad al momento de formular la imputación jurídica a CORABASTOS con fundamento en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, tal y como quedó consignado en la Resolución No. 34516 de 2024.

En efecto, como se explicó de manera detallada en la Resolución de Pruebas, la imputación no se sustentó en el contenido genérico del citado artículo, sino específicamente en la segunda prohibición que allí se consagra: aquella que proscribe toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas orientados a limitar la libre competencia económica.

Esta precisión se encuentra desarrollada en el considerando 11.1 de la Resolución de Apertura, donde se expuso el marco jurídico que sustenta la imputación: "Esta Superintendencia y la Corte Constitucional en sentencia C-0 32 de 2017 -en la que declaró la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 155 de 1959-, han identificado que dicha norma contiene tres conductas o prohibiciones independientes: (i) la prohibición de celebrar acuerdos o convenios que, directa o indirectamente, tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios, ya sean nacionales o extranjeros;

(ii) la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica; y (iii) la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a mantener o determinar precios inequitativos. Para efectos de la imputación jurídica que se formulará en este caso, interesa el estudio de la segunda regla referida, esto es, la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica " (Resaltado por fuera del texto original).

De igual forma, los supuestos fácticos en los que se sustentó la presunta violación del artículo 1 de la Ley 155 de 1959 también fueron detallados de manera precisa en la Resolución de Apertura, tal y como pudo evidenciarse en el capítulo 2 del presente informe motivado. Bajo las anteriores premisas, la aplicación del artículo 1 de la Ley 155 de 1959 en esta actuación tuvo un alcance concreto y delimitado, circunscrito a la conducta específica que se imputó a CORABASTOS.

Esta precisión permite descartar la alegación de la investigada relativa a una supuesta indefensión derivada de la falta de claridad sobre la conducta atribuida, toda vez que desde la Resolución de Apertura se definió con exactitud el marco fáctico y jurídico de la imputación, garantizando así su pleno conocimiento y la posibilidad real de ejercer el derecho de contradicción. A partir de lo anterior, para la Delegatura resulta claro que la delimitación fáctica y jurídica desarrollada a través de la Resolución No. 31279 de 2025, es armoniosa con el derecho fundamental al debido proceso y con los principios de legalidad y tipicidad en materia administrativa sancionatoria.

Para brindar absoluta certeza sobre la anterior afirmación, a continuación, se expone la interpretación desarrollada por la Corte Constitucional en torno a los referidos principios: - Sentencia C-0 32 de 2017: "En el ámbito del derecho administrativo sancionador el principio de legalidad se aplica de modo menos riguroso que en materia penal, por las particularidades propias de la normatividad sancionadora, por las consecuencias que se desprenden de su aplicación, de los fines que persiguen y de los efectos que producen sobre las personas.

Desde esta perspectiva, el derecho administrativo sancionador suele contener normas con un grado más amplio de generalidad, lo que en sí mismo no implica un quebrantamiento del principio de legalidad si existe un marco de referencia que permita precisar la determinación de la infracción y la sanción en un asunto particular." "En la misma dirección, ha reiterado la Corte Constitucional que se realiza el principio de tipicidad en el campo del derecho administrativo sancionador cuando concurren tres elementos: (i) "Que la conducta sancionable esté descrita de manera específica y precisa, bien porque la misma esté determinada en el mismo cuerpo normativo o sea determinable a partir de la aplicación de otras normas jurídicas;

(ii) "Que exista una sanción cuyo contenido material esté definido en la ley"; (iii) "Que exista correlación entre la conducta y la sanción". De todos modos, ha destacado la Corte Constitucional que "las conductas o comportamientos que constituyen falta administrativa, no tienen por qué ser descritos con la misma minuciosidad y detalle que se exige en materia penal, permitiendo así una mayor flexibilidad en la adecuación típica".

En este contexto, y a la luz de la jurisprudencia citada, se concluye que la actuación de la Delegatura se ajustó estrictamente a los principios de legalidad y tipicidad en el ámbito del derecho administrativo sancionador. En efecto, la imputación formulada a CORABASTOS se basó en una disposición legal vigente –el artículo 1 de la Ley 155 de 1959–, cuya aplicación en este trámite se circunscribió a una hipótesis normativa concreta: la prohibición de ejecutar prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica.

Dicha delimitación, claramente expuesta desde la Resolución de Apertura y acompañada de la descripción precisa de los hechos investigados, satisface los tres elementos que la Corte ha identificado como esenciales para la realización del principio de tipicidad: (i) la conducta sancionable se describió de manera específica y determinable a partir del texto legal y su interpretación consolidada;

(ii) la norma prevé la sanción aplicable, definida materialmente en la ley; y (iii) existe correspondencia directa entre la conducta imputada y la consecuencia jurídica prevista. Así mismo, la formulación del cargo respetó el margen de generalidad que, según la Corte, es legítimo en materia administrativa sancionatoria, sin que ello suponga afectación alguna al derecho de defensa de la investigada.

Por el contrario, la precisión fáctica y jurídica ofrecida garantizó el conocimiento pleno de la imputación y la posibilidad efectiva de controvertirla. En consecuencia, el desarrollo del presente procedimiento ha observado íntegramente los principios de tipicidad y legalidad con sustento en lo definido por la Corte Constitucional, asegurando que la actuación administrativa se enmarque en los límites que impone el ordenamiento jurídico y que se salvaguarden las garantías propias del derecho fundamental al debido proceso.

Para finalizar, la Delegatura se pronunciará con respecto a la manifestación de los investigados sobre la obligación de expresar en la parte resolutiva de su decisión, la imputación fáctica y jurídica que fue desarrollada en la parte considerativa del acto administrativo. Al respecto se considera necesario remarcar que la Delegatura dio cumplimiento a lo establecido en el artículo 47 del CPACA, como se especificó en este numeral.

En esa medida, el acto administrativo enunció de manera clara y concreta los hechos que dieron motivo a la apertura de la presente investigación administrativa. Así mismo, la Delegatura enunció en la parte resolutiva lo siguiente: "

ARTÍCULO

1. ABRIR INVESTIGACIÓN y FORMULAR PLIEGO DE CARGOS contra CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A. identificada con N.I.T. 860.028.093 con el propósito de determinar si, en los términos señalados en el presente acto administrativo, vulneró la prohibición dispuesta en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959." “ARTÍCULO

2. ABRIR INVESTIGACIÓN y FORMULAR PLIEGO DE CARGOS contra <INFORMACIÓN RESERVADA> identificado con cédula de ciudadanía No. <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> identificado con cédula de ciudadanía No. <INFORMACIÓN RESERVADA> con el propósito de determinar si incurrieron en la responsabilidad administrativa prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, por presuntamente haber colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado y/o tolerado las conductas restrictivas de la libre competencia económica que habría ejecutado la CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A." De lo anterior se desprende que la Delegatura cumplió con la exigencia de correspondencia entre la parte considerativa y resolutiva del acto, dejando en evidencia que la decisión adoptada en la Resolución de Apertura se sustentó en los fundamentos fácticos y jurídicos previamente desarrollados y motivados en su parte considerativa.

En consecuencia, las afirmaciones de los investigados carecen de sustento. Adicionalmente, es oportuno recordar que, conforme con el principio de trascendencia en las actuaciones administrativas, solo puede configurarse una irregularidad procedimental o la nulidad de un acto cuando esta genera un perjuicio real, concreto y verificable a los derechos de las partes.

En el presente caso, los investigados se limitaron a formular un cuestionamiento meramente formal –referido a la ubicación de las imputaciones en la parte considerativa–, sin demostrar afectación alguna a su derecho de defensa o contradicción dentro del trámite. En esa medida, la Delegatura concluye que las manifestaciones de los investigados a este respecto no permiten evidenciar la existencia de una irregularidad en el procedimiento administrativo que deba ser considerado para los efectos de la presente actuación. Con motivo de todo lo anterior, la Delegatura concluye que en la presente actuación administrativa no se presentó una vulneración al debido proceso ni a los principios de legalidad y tipicidad, en la medida en que los investigados conocieron con certeza los cargos formulados en su contra, las disposiciones normativas imputadas y además han contado con todas las garantías necesarias para ejercer su derecho de defensa y contradicción. 7.1.2.

Naturaleza jurídica de CORABASTOS y el alcance de su propiedad El argumento de la investigada se encuentra desarrollado con mayor detalle en el apartado 4.1.2 de este Informe Motivado. En síntesis, CORABASTOS sostuvo que la Delegatura incurrió en un error al delimitar el mercado relevante, pues la Corporación, en su calidad de sociedad anónima de economía mixta con mayoría de participación privada, no constituye un mercado en sí mismo, sino una entidad titular de un patrimonio propio conformado, entre otros, por locales comerciales administrados mediante contratos de arrendamiento.

En consecuencia, alegó que sus instalaciones no son equiparables a un espacio público ni pueden considerarse sujetas a un derecho de acceso libre e irrestricto. Consideraciones de la Delegatura La Delegatura desestimará los argumentos expuestos por CORABASTOS sobre una supuesta indebida delimitación del mercado relevante, de conformidad con las siguientes consideraciones.

En primer lugar, la delimitación del mercado relevante no depende de la naturaleza jurídica del agente económico, sino de la sustituibilidad del bien o servicio y de las condiciones efectivas de competencia bajo las cuales interactúan oferentes y demandantes [65]. Por tanto, el hecho de que CORABASTOS sea una sociedad de economía mixta, titular de un patrimonio propio y propietaria de los inmuebles donde operan los comerciantes, no excluye que, desde un punto de vista económico y funcional, constituya un mercado claramente identificable, en tanto que en la central mayorista confluyen múltiples agentes que realizan transacciones bajo un esquema autónomo de oferta y demanda propio de un mercado.

En este sentido, el mercado relevante definido por la Delegatura, esto es, el de comercialización de bienes y servicios al interior de la central mayorista de abastos de CORABASTOS, responde a la existencia de una estructura competitiva propia, caracterizada por (i) la concurrencia permanente de miles de oferentes y compradores en un espacio determinado;

(ii) un sistema logístico y de distribución singular, articulado alrededor de la central; y las dinámicas de precios, horarios y canales de venta que difieren sustancialmente de las que se presentan en el entorno urbano inmediato. Estos aspectos fueron analizados detenidamente por la Delegatura en la Resolución de Apertura y en el capítulo 5 del presente informe motivado.

Adicionalmente, el argumento de la defensa desconoce que la regulación aplicable a las centrales mayoristas reconoce expresamente su sujeción al régimen de libre competencia económica. En efecto, el artículo 17 del Decreto 397 de 1995 dispone que: " Los mercados mayoristas se someterán a lo dispuesto en la reglamentación vigente, sobre libre competencia, monopolio, competencia desleal, promoción de la competencia y demás prácticas comerciales restrictivas en los mercados nacionales." (Resaltado por fuera del texto original).

Esta disposición reafirma que, independientemente de su naturaleza jurídica o estructura de propiedad, los mercados mayoristas como CORABASTOS están sujetos al cumplimiento de las normas de libre competencia económica, sin excepción alguna. En esa medida, el carácter mixto o privado de la Corporación no la exonera del deber de permitir la libre concurrencia en su central mayorista, ni la faculta para adoptar medidas que restrinjan injustificadamente el ingreso de operadores al mercado que administra.

En segundo lugar, la delimitación del mercado se valida bajo la doctrina de la Facilidad Esencial (Essential Facility Doctrine), la cual se aplica a infraestructuras o activos que son indispensables para que ciertos agentes puedan participar en un mercado y que son imposibles o inviables de replicar [66]. CORABASTOS, por sus características urbanísticas, logísticas y comerciales ya analizadas, constituye una Facilidad Esencial para el desarrollo de la comercialización de bienes y servicios mayorista de abastos.

El valor de la central, derivado de su ubicación, accesibilidad, conectividad vial y la concentración de infraestructura especializada, es un activo irreproducible. Esta condición, que genera una oferta inelástica de espacios altamente valorados, implica que el acceso a los locales y plataformas de comercialización no es sustituible por establecimientos aledaños, y es fundamental para competir de manera efectiva en ese segmento del mercado.

En esa misma línea, debe resaltarse que el RIF de CORABASTOS constituye el instrumento normativo que regula las condiciones bajo las cuales los agentes económicos pueden operar al interior de la plaza, estableciendo derechos, deberes, limitaciones y procedimientos de acceso al uso de los espacios comerciales. En atención a su naturaleza, el RIF rige exclusivamente dentro del perímetro físico de la central, de manera que sus efectos jurídicos y económicos se circunscriben a ese ámbito espacial.

Por tanto, cualquier disposición, restricción o condición contenida en dicho reglamento solo puede incidir en la dinámica competitiva de quienes desarrollan su actividad dentro de la plaza, sin que sus efectos se extiendan a los agentes que actúan fuera de ella. De ello se desprende que el mercado afectado por la aplicación del RIF –y por cualquier modificación que incida en las condiciones de acceso o participación dentro de la central– corresponde necesariamente al ámbito espacial de la plaza de mercado, en tanto allí se concentran los efectos directos de las medidas y se determinan las reglas de competencia aplicables.

Por consiguiente, la prohibición de ingreso de "grandes almacenes" a través de la modificación del RIF constituyó una restricción indebida al mercado, en la medida en que CORABASTOS, al ser la única controladora de esta infraestructura vital de su central mayorista de abastos, utilizó su poder normativo para modificar el RIF y restringir el ingreso de nuevos agentes, con la finalidad de eliminar la presión competitiva de nuevos entrantes y mantener la estructura de precios y rentas de los operadores ya instalados.

En tercer lugar, la alegación de CORABASTOS sobre la supuesta inexistencia de un mercado interno contradice de manera abierta sus propias actuaciones. Si, como afirma la defensa, la Corporación no constituye un mercado en sí mismo, no tendría ningún sentido económico ni jurídico haber incorporado en su RIF una prohibición específica de ingreso para los denominados "grandes almacenes", pues se supone que ya estaría compitiendo con estos sin la necesidad de la alteración del RIF en los términos expuestos a lo largo del presente informe motivado.

En efecto, si la competencia de estos operadores ya se desarrollaba plenamente en el entorno urbano, como sugiere la defensa, y no afectaba en modo alguno la dinámica comercial de la central de abastos, no habría existido motivo alguno para impedir su entrada. Así, el solo hecho de que CORABASTOS y su <INFORMACIÓN RESERVADA> promovieran la inclusión de una cláusula restrictiva demuestra que reconocían la existencia de un mercado propio al interior de la central, en el que la presencia de nuevos operadores podría alterar los equilibrios competitivos previos a la modificación del RIF.

Esta contradicción refuerza el argumento de la Delegatura. CORABASTOS no solo reconoce implícitamente que administra un mercado, sino que ejerce control efectivo sobre una Facilidad Esencial (su infraestructura), lo que le permite determinar quién puede o no participar en él. Esa capacidad de control de dicho espacio concebido como el mercado relevante, sumada al poder de decisión sobre la asignación de locales y espacios de comercialización, configura un poder de mercado significativo cuya utilización para excluir nuevos agentes resulta incompatible con la libre competencia económica.

Finalmente, la existencia de grandes superficies en las inmediaciones y/o cercanías de la central mayorista de CORABASTOS no desvirtúa la delimitación adoptada, sino que pone de manifiesto la coexistencia de dos mercados claramente diferenciados. Si bien CORABASTOS aportó como prueba un documento en el que se identifican diversos establecimientos comerciales ubicados en las cercanías de la central –indicando su nombre y distancia geográfica respecto de esta–, dicha información únicamente acredita la proximidad física de otros puntos de venta, mas no la existencia de una sustitución efectiva entre los bienes y servicios ofrecidos en uno y otro entorno. Las diferencias estructurales en los segmentos atendidos, las escalas de operación, las franjas horarias y las cadenas logísticas de suministro confirman que los comerciantes ubicados dentro de la central mayorista no enfrentan las mismas condiciones competitivas que los operadores externos, lo que valida plenamente la delimitación del mercado relevante utilizada por la Delegatura.

En consecuencia, la Delegatura concluye que la definición de mercado relevante adoptada en el presente caso es jurídicamente correcta y económicamente consistente, y que los argumentos de CORABASTOS se sustentan en una interpretación meramente formal de su naturaleza jurídica, contradicha por sus propias actuaciones y carente de soporte en la realidad funcional de la central mayorista que administra. 7.1.3.

El caso de <INFORMACIÓN RESERVADA> El argumento presentado por la investigada se encuentra desarrollado con mayor detalle en el numeral 4.1.3 de este informe motivado. En síntesis, CORABASTOS sostuvo que la modificación del artículo 19 del RIF mediante el Acuerdo No. 30 de 2022 no tuvo por objeto ni por efecto impedir el ingreso de <INFORMACIÓN RESERVADA> a la central mayorista, pues – según su versión– la Corporación aprobó las solicitudes iniciales de subarriendo y la frustración del trámite obedeció a causas ajenas, como la inactividad de los solicitantes, la inhabilidad del arrendatario y un incumplimiento contractual atribuible a este último.

Por tanto, argumentó que no existió conducta anticompetitiva imputable a CORABASTOS ni vulneración del artículo 1 de la Ley 155 de 1959. Consideraciones de la Delegatura Es importante precisar que el cargo formulado contra CORABASTOS no se circunscribe al análisis de un trámite particular de subarriendo, ni depende del resultado de gestiones administrativas previas relacionadas con la sociedad <INFORMACIÓN RESERVADA>, sino que se fundamenta en la adopción misma de una medida de carácter general que consistió en la modificación del artículo 19 del RIF mediante el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, cuyo contenido introdujo una restricción injustificada al ingreso de nuevos operadores económicos.

En esa medida, lo que constituyó la práctica restrictiva de la competencia fue la decisión institucional de la Junta Directiva de CORABASTOS de haber incorporado en el RIF una prohibición general y permanente para los denominados "grandes almacenes", con el propósito de evitar presiones competitivas al interior de la central mayorista de CORABASTOS y en beneficio de los comerciantes previamente establecidos en dicho mercado, incluyendo aquellos que también cumplían con los requisitos para ser identificados como "grandes almacenes".

Dicha disposición, al excluir a un grupo de agentes económicos con capacidad competitiva, configuró por sí misma una barrera de acceso artificial al mercado mayorista, contraria a los principios de libre competencia y neutralidad empresarial. Por lo tanto las alegaciones de CORABASTOS en torno a la tramitación del subarriendo a favor de <INFORMACIÓN RESERVADA> –incluidas las supuestas inhabilidades del solicitante, la falta de documentación o el incumplimiento contractual– no son elementos determinantes ni excluyen su responsabilidad administrativa, puesto que la infracción no se evalúa a partir del desenlace de un caso concreto, sino de la naturaleza y el objeto restrictivo de la medida adoptada en el mercado relevante.

La práctica sancionable se materializó en el momento en que la Junta Directiva de CORABASTOS, por iniciativa de su <INFORMACIÓN RESERVADA> y con el respaldo técnico de la Oficina Jurídica conforme a lo explicado sobre los hechos atribuibles a <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA>, respectivamente, decidió institucionalizar en el RIF una prohibición general que limitó el acceso de competidores, afectando la estructura competitiva del mercado en su conjunto.

Además, debe resaltarse que el contexto fáctico en el que se promovió la reforma permitió identificar una clara relación causal entre la intención de excluir a <INFORMACIÓN RESERVADA> y a otros grandes almacenes, con la aprobación del nuevo parágrafo. Las declaraciones y documentos obrantes en el expediente evidenciaron que la discusión sobre el eventual ingreso de esta empresa fue el detonante de la preocupación de ciertos comerciantes y el fundamento real de la propuesta elevada por la <INFORMACIÓN RESERVADA>, tal y como quedó desarrollado en el capítulo 6.1 del presente Informe Motivado.

Sin embargo, el acto anticompetitivo no radicó, necesariamente, en la frustración de un trámite puntual, sino en la decisión normativa de impedir que cualquier empresa con ese perfil económico pudiera participar en condiciones de igualdad dentro del mercado de CORABASTOS. En si se aceptara hipotéticamente que el trámite de subarriendo de <INFORMACIÓN RESERVADA> no prosperó por motivos administrativos ajenos, ello no desvirtúa el carácter anticompetitivo de la disposición adoptada, que subsiste en tanto restringe de forma estructural el ingreso de nuevos agentes al mercado relevante.

La norma incorporada al RIF tiene un alcance general y produce efectos excluyentes por su sola existencia en un espacio competitivo determinado, condicionando la estructura de acceso al mercado relevante de la presente actuación administrativa. Por lo anterior, la Delegatura concluye que la conducta imputada a CORABASTOS no depende de la gestión o del desenlace del caso específico de <INFORMACIÓN RESERVADA>, sino de la decisión institucional de establecer una regla para impedir la libre entrada de competidores al mercado de la central de abastos más grande del país, infringiendo con ello la prohibición contenida en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959.

En ese sentido, el ejemplo de <INFORMACIÓN RESERVADA> ilustró el impacto real y la finalidad práctica de la medida restrictiva adoptada por CORABASTOS, pero no constituyó, necesariamente, su elemento configurativo esencial o principal. La práctica sancionable surgió de la adopción del parágrafo octavo del artículo 19 del RIF, cuya estipulación, expedición y vigencia bastó para acreditar la existencia de una barrera de acceso anticompetitiva. 7.1.4.

El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 El argumento presentado por la investigada se encuentra desarrollado en el numeral 4.1.4 de este informe motivado. En síntesis, CORABASTOS alegó que el Acuerdo No. 30 de 2022 carece de antijuridicidad y no encuadra dentro de los supuestos del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, ya que –según su postura– la prohibición allí contenida no constituye una barrera artificial de acceso ni genera efectos restrictivos sobre la competencia. Sostuvo que los denominados "grandes almacenes" ya participaban activamente en el área circundante a la central, lo que demostraría que no existió cierre del mercado.

Además, afirmó que la medida tuvo un propósito legítimo de protección hacia los comerciantes vinculados a la corporación y que no ha sido aplicada, pues incluso solicitaron un concepto a la Superintendencia de Industria y Comercio para verificar su compatibilidad con el régimen de libre competencia, lo que evidenciaría su actuación de buena fe [67].

Consideraciones de la Delegatura En primer lugar, es necesario reiterar que el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 prohíbe toda clase prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia. En consecuencia, la tipicidad de la conducta no depende de que se verifique un daño concreto o una afectación consumada a un actor específico, sino que la medida adoptada tenga la potencialidad objetiva de restringir o limitar la libre competencia. El solo hecho de crear una norma que impide a un grupo determinado de operadores -en este caso los denominados "grandes almacenes" - participar en condiciones de igualdad en el mercado relevante, constituyó una práctica de exclusión, aun cuando no se haya materializado la negación de acceso en casos individuales como se pretende hacer ver a través de las certificaciones allegadas junto con los descargos [68].

En segundo lugar, el argumento según el cual la modificación al artículo 19 del RIF no generó daño alguno porque los "grandes almacenes" ya compiten en las zonas aledañas a la central de abastos resulta jurídicamente irrelevante y fácticamente contradictorio. Si, como sostiene la defensa, los grandes almacenes ya operan en el entorno de CORABASTOS, no habría existido necesidad alguna de introducir una prohibición explícita a su ingreso.

La sola existencia de esta restricción demuestra que la Junta Directiva de CORABASTOS consideró que la entrada de dichos operadores al interior de la central sí tendría efectos competitivos significativos, lo cual confirma el carácter excluyente de la medida. Dicho de otra manera, no se prohíbe lo inocuo: si la presencia de grandes superficies no alterara las condiciones del mercado, su exclusión no habría sido objeto de deliberación ni de regulación formal en el RIF.

Ahora bien, la certificación aportada por CORABASTOS, según l a cual entre el 15 de noviembre de 2022 y el 5 de agosto de 2024 se habrían aprobado de los <INFORMACIÓN RESERVADA> trámites inmobiliarios presentados, no desvirtúa en modo alguno la ilicitud de la conducta investigada ni resulta pertinente para el análisis de fondo. Aun cuando la información certificada dé cuenta de un número elevado de aprobaciones, ello no implica que la disposición modificatoria del RIF no haya sido proferida y que carezca de efectos restrictivos, ni mucho menos que su adopción haya sido conforme a la libre competencia económica.

De tal manera, la dinámica administrativa posterior no neutraliza ni subsana la naturaleza anticompetitiva de la conducta adoptada. En tercer lugar, la supuesta "legitimidad del propósito" invocada por CORABASTOS –esto es, la protección de los comerciantes tradicionales o de los accionistas de la corporación – no desvirtúa el carácter anticompetitivo del acto.

El derecho de la competencia no evalúa la licitud subjetiva de la intención, sino el efecto objetivo que produce o puede producir la medida en la estructura de un mercado [69]. La finalidad de "proteger" a un grupo determinado de empresarios frente a la entrada de competidores más eficientes o con mayor capacidad de oferta constituye, precisamente, el tipo de práctica que el legislador buscó proscribir, en la medida en que sustituye la dinámica de competencia por un esquema de protección artificial.

En este sentido, el artículo 17 del Decreto 397 de 1995 es categórico al disponer que "l os mercados mayoristas se someterán a lo dispuesto en la reglamentación vigente sobre libre competencia, monopolio, competencia desleal, promoción de la competencia y demás prácticas comerciales restrictivas". Así, CORABASTOS, en su condición de operador y administrador de la central mayorista más grande del país, está sujeta a las normas de libre competencia y no puede invocar su carácter de sociedad de economía mixta o su composición accionaria para sustraerse de dicho régimen.

En ese sentido, la medida introducida en el RIF constituyó una barrera de acceso de naturaleza normativa en el mercado relevante. Las barreras de entrada son aquellas condiciones restrictivas o factores que impidan, dificulten o retrasen considerablemente el acceso de potenciales competidores a un mercado determinado, y pueden clasificarse en jurídicas, estructurales, estratégicas, económicas o técnicas [70].

A diferencia de las barreras naturales, que derivan de condiciones económicas propias del mercado, las barreras jurídicas surgen de disposiciones normativas o decisiones de autoridad que restringen la posibilidad de concurrir libremente al mercado. En el presente caso, la Junta Directiva de CORABASTOS, valiéndose de su facultad reglamentaria, adoptó una disposición que prohibió categóricamente la adjudicación, cesión o arrendamiento de locales a empresas con determinado nivel de ingresos o naturaleza comercial, impidiendo su participación en el mercado relevante y evitando las presiones competitivas a los comerciantes previamente establecidos en dicho espacio.

En cuarto lugar, la alegada "inaplicación" del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 no excluye la existencia de la práctica restrictiva ni la responsabilidad de los investigados. En materia de libre competencia económica, la infracción se perfecciona con la adopción de la medida anticompetitiva, sin que sea necesario acreditar la producción de efectos cuantificables para determinados agentes económicos, pues las conductas proscritas por el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 son censurables por sí mismas, es decir, por su objeto o idoneidad para limitar la libre competencia económica.

En este caso, el acuerdo de la Junta Directiva de CORABASTOS mantuvo vigencia jurídica y fuerza obligatoria desde su aprobación, generando un entorno de incertidumbre y desincentivo para potenciales agentes interesados en ingresar a la central. De igual manera, la solicitud de concepto elevada posteriormente ante la Superintendencia de Industria y Comercio no enerva la ilicitud de la conducta ni desvirtúa la responsabilidad administrativa derivada de la adopción del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022.

Si bien la defensa sostuvo que dicha actuación reflejó una conducta diligente y de buena fe, lo cierto es que la consulta fue presentada con posterioridad a la adopción y entrada en vigor del acuerdo, esto es, cuando la disposición ya había sido incorporada al RIF y producía efectos jurídicos dentro de la corporación. En consecuencia, la solicitud de concepto no puede entenderse como una actuación preventiva ni como una manifestación de prudencia institucional, sino como un intento de obtener una validación posterior frente a una medida ya adoptada cuya naturaleza restrictiva se encontraba consumada desde el momento mismo de su aprobación por la Junta Directiva de CORABASTOS.

Adicionalmente, no existe evidencia de que, con posterioridad al envío del derecho de petición con destino a la Superintendencia de Industria y Comercio, CORABASTOS hubiera modificado o eliminado del RIF la restricción prevista en su artículo 19 para el ingreso de nuevos "grandes almacenes". Finalmente, la Delegatura advierte una contradicción esencial en el razonamiento de CORABASTOS.

Por un lado, sostiene que la central de abastos no constituye un mercado en sí mismo y, por otro, adopta una disposición dirigida precisamente a impedir el acceso de nuevos competidores a ese supuesto "no-mercado". Si realmente la central no fuera un espacio económico autónomo, la exclusión de grandes almacenes carecería de sentido práctico y no habría motivado la expedición del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022.

La existencia misma de la prohibición reconoce implícitamente que CORABASTOS es un mercado relevante y estratégico en el que la entrada de nuevos operadores puede modificar las condiciones de competencia. En consecuencia, la Delegatura concluye que la incorporación del parágrafo octavo del artículo 19 del RIF, aprobado por la Junta Directiva de CORABASTOS y formalizado a través de la expedición del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, configuró una práctica restrictiva de la competencia, pues: (i) introdujo una barrera de acceso de carácter normativo y artificial, prohibiendo la entrada de ciertos competidores;

(ii) no contó con justificación técnica, económica o jurídica válida de cara a la libre competencia económica que rige la actividad en las centrales mayoristas de abastos; (iii) fue adoptado con la finalidad de proteger a un grupo de agentes establecidos previamente en CORABASTOS frente a presiones competitivas legítimas de potenciales nuevos agentes entrantes;

(iv) produjo un efecto disuasorio y excluyente suficiente para alterar la estructura del mercado relevante y; (v) mantuvo plena relevancia anticompetitiva, aun cuando su aplicación no se haya materializado. Por lo anterior, la tesis de la defensa sobre la inexistencia de antijuridicidad o daño carece de fundamento. El Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, por el cual se formalizó la decisión adoptada por la Junta Directiva de CORABASTOS el 15 de noviembre de 2022, consolidó, objetivamente, una conducta contraria al régimen de libre competencia económica establecido en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. 7.2.

Argumento común presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> señalaron que el cargo imputado en su contra está íntimamente vinculado con el cargo formulado a CORABASTOS, basado en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. En consecuencia, toda vez que dicho cargo presenta un carácter genérico porque la norma contempla múltiples supuestos de hecho, estaría afectada también la validez misma de la investigación, sin que su respuesta al cargo imputado a través de sus escritos de descargos, puedan subsanar tal deficiencia. Consideraciones de la Delegatura No le asiste razón a los investigados en cuanto a la supuesta "ambigüedad" del cargo formulado con base en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959.

Como ya se explicó en las consideraciones del apartado 7.1.1. de este Informe Motivado, si bien la norma consagra un supuesto general que abarca diversas hipótesis de conductas restrictivas de la competencia, ello no implica falta de concreción en el caso particular. La Delegatura precisó desde la formulación de cargos que la conducta atribuida consistió en la modificación del artículo 19 del RIF con el fin de impedir el ingreso de determinados agentes económicos al mercado de CORABASTOS, conducta que se subsume de manera clara dentro de la prohibición general del citado artículo.

Así, la supuesta vaguedad alegada por los investigados desconoce que el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 opera como una cláusula general de prohibición de toda clase práctica, procedimiento o sistema que restrinjan la competencia, y que corresponde a la autoridad de competencia concretar el supuesto normativo en cada caso, sin que ello implique una vulneración al debido proceso o a los principios de legalidad y tipicidad.

En el presente caso la conducta fue descrita, delimitada y sustentada tanto en su aspecto fáctico como jurídico. Ahora bien, es de recalcar que la Delegatura dio pleno cumplimiento a las exigencias previstas en el artículo 47 del CPACA al momento de disponer la apertura de la investigación administrativa sancionatoria en contra de <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA>.

En efecto, (i) señaló de manera clara y precisa los hechos que dieron origen a la formulación de cargos; (ii) individualizó a las personas naturales investigadas; (iii) precisó las normas presuntamente vulneradas; e (iv) indicó las sanciones que resultarían procedentes en caso de encontrarse probados los hechos que motivaron el inicio de la investigación. En lo que respecta específicamente a las normas presuntamente vulneradas, la Delegatura imputó a los investigados la infracción prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, cuyo tenor literal es el siguiente: " ARTICULO 4o.

FUNCIONES DEL SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO. Al Superintendente de Industria y Comercio, como jefe del organismo, le corresponde el ejercicio de las siguientes funciones: ( ) 16. Imponer a cualquier persona que colabore, facilite, autorice, ejecute o tolere conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia a que se refiere la Ley 155 de 1959, el Decreto 2153 de 1992 y normas que la complementen o modifiquen, multas hasta por el equivalente de dos mil (2.000) salarios mínimos mensuales legales vigentes al momento de la imposición de la sanción, a favor de la Superintendencia de Industria y Comercio.

Para efectos de graduar la multa, la Superintendencia de Industria y Comercio tendrá en cuenta los siguientes criterios: 1. La persistencia en la conducta infractora. 2. El impacto que la conducta tenga sobre el mercado. 3. La reiteración de la conducta prohibida. 4. La conducta procesal del investigado, y 5. El grado de participación de la persona implicada.

( )" Como se desprende de su contenido, la norma imputada a <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> establece con claridad los comportamientos que configuran la responsabilidad administrativa de las personas naturales o jurídicas que, actuando como facilitadores, contribuyen con sus acciones u omisiones en la realización de una conducta anticompetitiva.

Aterrizando al caso concreto, mediante la Resolución No. 34516 de 2024, la Delegatura consideró, de manera preliminar, que <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> habrían colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado la conducta imputada a CORABASTOS, al desplegar un conjunto de actuaciones que habrían facilitado la restricción en el ingreso de nuevos competidores a dicha central de abastos.

Las conductas específicamente atribuidas a los recurrentes fueron descritas con detalle en los considerandos 11.3.1 y 11.3.2 del acto de apertura de investigación. A partir de todo lo expuesto hasta este punto, resulta claro que, contrario a lo afirmado por los investigados, la Resolución de Apertura sí definió de manera clara y precisa la disposición normativa que incorpora las conductas sancionables, así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar que habrían derivado en dicha imputación. En efecto, ese acto administrativo permite conocer cuál es el fundamento de la presente investigación, toda vez que contiene la correspondiente imputación fáctica, esto es, revela cuáles son los hechos y las conductas que, presuntamente, resultarían contrarias al régimen de protección de la libre competencia económica, señala cuáles son las normas que resultarían infringidas de llegarse a verificar la imputación fáctica, presenta el marco normativo de las sanciones a imponer en caso de verificarse la presunta trasgresión que se investiga y, además, los investigados aparecen plenamente identificados.

Ahora bien, el hecho de que la Delegatura, al formular el pliego de cargos, atribuya a las personas naturales investigadas la presunta comisión de una conducta infractora del régimen de protección de la libre competencia económica mencionando la totalidad de los supuestos previstos en el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009 no puede interpretarse como una inconsistencia en la imputación. Ello obedece a que son los hechos descritos en el acto de apertura los que determinan la adecuación de las conductas activas o pasivas investigadas dentro de la hipótesis normativa sancionatoria.

Lo anterior, sin perjuicio de que sea el acervo probatorio recaudado de forma legal el que, en definitiva, confirme o desvirtúe la hipótesis de infracción consignada en el pliego de cargos. En este sentido, exigir un estándar diferente implicaría condicionar la suficiencia del pliego de cargos –que la ley exige que sea claro, conciso y fundamentado– a la existencia, en una etapa tan incipiente de la actuación administrativa, de la totalidad de la evidencia que acredite la participación del investigado.

Tal interpretación desconoce que, a partir del inicio de la investigación, los hechos imputados se encuentran sujetos a verificación y controversia en el marco de las garantías constitucionales, entre ellas el debido proceso y el derecho de defensa. Precisamente, las pruebas relacionadas en el acto de apertura constituyeron el soporte de la imputación fáctica, la cual, junto con la imputación jurídica, sirvió de fundamento para la formulación de los cargos objeto de análisis en el presente caso.

En consecuencia, resulta indudable que los investigados, desde el inicio de la actuación, contaron con todos los elementos necesarios para comprender el alcance de la imputación efectuada, lo que les permitió ejercer de manera efectiva su derecho de defensa. De conformidad con todo lo expuesto hasta el momento, se advierte que la Delegatura especificó con claridad y precisión las conductas investigadas y el alcance la responsabilidad administrativa prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.

Además, no es cierto que esa disposición normativa únicamente haya establecido el monto de las multas para personas naturales, mas no una conducta infractora, pues como se advierte de su contenido literal, la norma imputada incorpora todos y cada uno de los supuestos Sancionables imputados a <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA> Bajo esta premisa se concluye que no se presentó vulneración alguna al debido proceso o una violación al principio de legalidad o tipicidad, en la medida en que los sujetos investigados conocieron con certeza los cargos formulados en su contra y las disposiciones normativas que les fueron imputadas. 7.3-ArgumentOS presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 7.3.1.

Actuaciones frente al caso de <INFORMACIÓN RESERVADA> En síntesis, <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS y miembro del Comité Inmobiliario, manifestó que no participó en ninguna conducta restrictiva de la competencia porque su actuación se limitó al ejercicio de sus funciones institucionales. Señaló que en las reuniones del 15 de julio de 2022 y 16 de abril de 2024 votó favorablemente las solicitudes de subarriendo y cesión presentadas <INFORMACIÓN RESERVADA> y <INFORMACIÓN RESERVADA>, incluso aquellas en beneficio de <INFORMACIÓN RESERVADA>, lo que demuestra –según su dicho– su apoyo al ingreso de nuevos agentes al mercado.

Agregó que, como Jefe Jurídico, se limitó a dar cumplimiento a la Directiva de la No. 45 de 2022, que acogió las recomendaciones del Comité, y que las solicitudes posteriores que no prosperaron se debieron a incumplimientos de los interesados frente al RIF, situaciones ajenas a su responsabilidad. Este aspecto se desarrolla en detalle en el numeral 4.2.2 del presente análisis.

Consideraciones de la Delegatura La Delegatura rechazará los argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), de conformidad con las siguientes consideraciones. En primer lugar, el hecho de que en determinadas sesiones del Comité Inmobiliario el investigado haya votado favorablemente algunas solicitudes particulares de subarriendo o cesión –incluso aquellas que involucraban a <INFORMACIÓN RESERVADA> – no desvirtúa ni atenúa su responsabilidad administrativa frente a la conducta investigada, consistente en la adopción, sustentación y mantenimiento del Acuerdo 30 de 2022, mediante el cual se modificó el artículo 19 del RIF de CORABASTOS.

El cargo formulado en esta actuación no se dirigió al análisis de actuaciones aisladas en materia inmobiliaria sobre la central mayorista de CORABASTOS, sino a la intervención activa de los investigados en la configuración de una medida normativa de carácter general (modificación del RIF ) que introdujo una restricción al acceso de nuevos agentes económicos al mercado relevante.

Pretender trasladar el debate hacia decisiones puntuales de trámite inmobiliario implicaría desconocer el alcance material de la imputación, el cual versa sobre la creación y sostenimiento de una barrera institucional de acceso, prohibida por el artículo 1 de la Ley 155 de 1959 y contraria a los principios de libre competencia económica. Debe recordarse que el investigado, en su doble calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> y miembro del Comité Inmobiliario, ostentaba una posición de especial deber de garantía frente a la observancia del ordenamiento jurídico por parte de CORABASTOS.

En ese sentido, su responsabilidad no se limitaba al acto formal de votar o conceptuar o no frente a situaciones particulares, sino a la diligencia con que debía ejercer su rol técnico y preventivo frente a eventuales afectaciones al régimen de competencia al interior de la central mayorista. En efecto, el acervo probatorio demuestra que la participación del investigado fue determinante para la configuración y legitimación jurídica de la medida restrictiva, al sustentar en la sesión del 15 de noviembre de 2022 la supuesta viabilidad legal de la reforma al artículo 19 del RIF [71].

Sus argumentos –centrados en la competencia de la Junta Directiva y en la finalidad "protectora" hacia los pequeños comerciantes– sirvieron como fundamento directo para la aprobación del acuerdo, conforme lo reconoció el testigo <INFORMACIÓN RESERVADA>, ex miembro de la Junta Directiva de CORABASTOS, al rendir testimonio el 12 de agosto de 2025.

En esa oportunidad afirmó: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [72] Así, aunque el investigado haya pretendido acreditar su buena fe mediante la exposición de decisiones individuales favorables a ciertos trámites de subarriendo, ello no modifica el hecho de que contribuyó a crear y sostener una disposición de alcance general que restringía el ingreso de competidores al mercado administrado por CORABASTOS.

En ese sentido, la conducta de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) se subsumió en las conductas sancionables previstas en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, particularmente por haber colaborado, facilitado y tolerado la infracción imputada a CORABASTOS, al haber (i) participado activamente en la formulación y sustentación jurídica de la propuesta de modificación del RIF;

(ii) emitido un concepto que dotó de apariencia de legalidad a una medida excluyente; y (iii) omitido cualquier actuación destinada a prevenir o revertir sus efectos, pese a conocer su potencial restrictivo. Lo anterior, en concordancia con lo expuesto en el numeral 6.2.2. del presente informe motivado. Por consiguiente, no resulta atendible la alegación de que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) haya apoyado el ingreso de nuevos agentes mediante votos favorables, cuando simultáneamente avaló y sustentó una disposición que, en su diseño y finalidad, perseguía restringir la participación de grandes superficies en el mercado interno de la central para evitar la presión competitiva que estos pudieran ejercer sobre los comerciantes previamente establecidos allí. 7.3.2.

Participación en la aprobación del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 En el numeral 4.2.3 del presente informe motivado se desarrolla con mayor detalle la intervención del señor <INFORMACIÓN RESERVADA>, quien explicó que su participación en la sesión extraordinaria de Junta Directiva del 15 de noviembre de 2022 se limitó a emitir un concepto jurídico de carácter no vinculante.

Señaló que, en su criterio, CORABASTOS no constituye un mercado en sí mismo, sino una sociedad que administra sus propios bienes inmuebles, los cuales no deben necesariamente ponerse a disposición de competidores. A su juicio, el Acuerdo No. 30 de 2022 no vulneró la libre competencia, pues las grandes superficies ya competían en el entorno de la central y, por tanto, la medida no restringió el acceso ni afectó los derechos de comerciantes o consumidores.

Además, consideró que la Superintendencia erró al delimitar el mercado relevante al no incluir a los agentes externos que operan en el mismo espacio geográfico. Consideraciones de la Delegatura En primer lugar, no es de recibo el argumento del investigado según el cual su intervención en la sesión extraordinaria de Junta Directiva del 15 de noviembre de 2022 se limitó a la emisión de un concepto jurídico de carácter "no vinculante".

Aun cuando su pronunciamiento no tuviera fuerza obligatoria formal, su incidencia material en la adopción del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 fue evidente, pues dicho concepto jurídico fue presentado como fundamento técnico que otorgaba legitimidad y aparente validez legal a una decisión de alcance general que modificó las reglas de acceso a la principal central de abastos del país. Esto puede evidenciarse en la motivación del acuerdo, en el que se usó como consideración el concepto de viabilidad jurídica emitido por el investigado, como versa a continuación: Imagen No. 13: Apartado del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [73].

En el contexto de una sociedad de economía mixta como CORABASTOS, los conceptos jurídicos expedidos por su Oficina Jurídica constituyen manifestaciones que orientan las decisiones corporativas y generan confianza en los órganos de dirección. En este sentido, el concepto emitido por el investigado no puede entenderse como una mera opinión académica o externa, sino como una actuación funcional vinculada a sus deberes de asesoramiento, control interno y salvaguarda de la legalidad dentro de CORABASTOS.

Por ello, la actuación de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) se enmarcó en las conductas de colaborar, facilitar y tolerar previstas en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, las cuales configuraron su responsabilidad administrativa en el presente trámite.

En segundo lugar, resulta equivocado el argumento del investigado según el cual CORABASTOS no constituye un mercado en los términos del régimen de libre competencia económica, sino simplemente una sociedad que administra bienes inmuebles de su propiedad. Tal afirmación desconoce la realidad económica y funcional que ha sido ampliamente demostrada en este informe motivado, esto es, que la central mayorista de CORABASTOS es un espacio estructurado de intercambio donde confluyen múltiples oferentes y demandantes, con reglas de operación, mecanismos de adjudicación y flujos de bienes que determinan condiciones de precio, cantidad y acceso.

Estas características la configuran como un mercado, cuya dinámica interna tiene efectos directos sobre la competencia y el abastecimiento de alimentos en Bogotá D.C. y en buena parte del territorio nacional. Por lo tanto, la restricción introducida mediante la modificación del artículo 19 del RIF sí produjo una afectación directa al mercado relevante, en tanto que su objeto era impedir que determinados agentes –las denominadas "grandes superficies"– pudieran participar en condiciones de igualdad dentro de ese entorno económico.

No se trata, como sostiene el investigado, de una simple disposición administrativa interna sobre arrendamientos, sino de una regla de acceso que limitó la competencia en la distribución mayorista de bienes, restringiendo la posibilidad de entrada de operadores potenciales. Así mismo, no puede aceptarse la tesis según la cual la existencia de grandes superficies en las zonas aledañas neutraliza el efecto restrictivo de la medida.

El hecho de que existan establecimientos que operen fuera de la central no eliminó el impacto anticompetitivo de la modificación al RIF que tuvo por objeto impedirles participar dentro del mercado relevante, pues precisamente el objeto de la investigación fue determinar la barrera artificial creada al interior del mercado mayorista de CORABASTOS.

La libre competencia se protege frente a toda conducta que obstaculice la entrada de agentes económicos a un mercado determinado, sin que la presencia de mercados o competidores externos sirva de justificación o eximente. En tercer lugar, tampoco asiste razón al investigado cuando afirmó que la Delegatura erró en la definición del mercado relevante.

La delimitación adoptada se encuentra debidamente soportada en criterios técnicos, jurídicos y doctrinales reconocidos por la jurisprudencia de la Corte Constitucional y por la propia autoridad de competencia, conforme a los cuales el mercado relevante se determina a partir de las condiciones reales de sustitución del bien o servicio analizado, tanto desde la oferta como desde la demanda.

Bajo estos parámetros, la central mayorista de CORABASTOS constituye un mercado autónomo, dada su magnitud, especialización, estructura operativa y grado de concentración, elementos que la diferencian claramente de los canales de distribución minorista o de las grandes superficies ubicadas en su entorno. Este aspecto fue tratado de manera precisa en los capítulos 5 y 6.1 del presente informe motivado.

Finalmente, la alegación de que el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 no produjo una restricción efectiva o medible sobre la competencia tampoco desvirtúa la ilicitud de la conducta imputada. En este caso la sola existencia de una prohibición general de ingreso dirigida a un tipo específico de competidores constituyó una limitación objetiva de la competencia, suficiente para configurar la infracción al artículo 1 de la Ley 155 de 1959.

En consecuencia, la Delegatura concluye que los argumentos del investigado carecen de fundamento fáctico y jurídico. Su participación en la sustentación jurídica del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, la emisión del concepto que lo avaló y la omisión de advertir sobre sus efectos anticompetitivos demuestran su contribución directa a la configuración y mantenimiento de la práctica restrictiva atribuida a CORABASTOS. 7.3.3.

Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 El argumento del investigado se encuentra desarrollado en el numeral 4.2.4 del presente informe motivado. En síntesis, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) sostuvo que el Acuerdo No. 30 de 2022 no fue aplicado tras su aprobación, pues por iniciativa suya y del <INFORMACIÓN RESERVADA> se elevó en julio de 2023 una consulta ante la Superintendencia de Industria y Comercio para obtener claridad sobre su validez, lo que –a su juicio– evidencia su actuación de buena fe.

Además, afirmó que continuó aprobando cesiones y subarriendos, incluso a favor de grandes superficies, y aportó una certificación según la cual entre noviembre de 2022 y agosto de 2024 se aprobaron <INFORMACIÓN RESERVADA> de <INFORMACIÓN RESERVADA> trámites inmobiliarios [74]. Consideraciones de la Delegatura Los argumentos expuestos por <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) no son de recibo.

En primer lugar, la sola participación en la adopción de la modificación al artículo 19 del RIF, en la que intervino de manera activa como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, constituyó en sí misma la configuración de una práctica restrictiva de la competencia. En materia de libre competencia económica, la ilicitud se perfecciona con la adopción de la medida anticompetitiva, sin que sea necesario acreditar su ejecución plena o la producción de efectos cuantificables en el mercado.

Lo relevante en el presente caso no es la aplicación efectiva de la prohibición, sino la creación y formalización de una regla que, por su sola existencia, introdujo una prohibición de acceso y produjo un efecto disuasorio sobre potenciales competidores en el mercado relevante. En ese sentido, aunque fuera cierto que el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 no tuvo aplicación inmediata o que su entrada en vigor fue postergada, dicha situación no excluye la antijuridicidad de la conducta, pues la infracción surgió desde el momento mismo en que la modificación del RIF fue aprobada por la Junta Directiva de CORABASTOS y, de esa manera, adquirió la capacidad normativa para restringir el ingreso de determinados operadores al mercado mayorista de CORABASTOS.

Por lo tanto, la práctica sancionable se configuró desde la adopción del acto que limitó la competencia, con ocasión de los hechos desplegados por el investigado para el efecto. Por otra parte, la consulta radicada ante la Superintendencia de Industria y Comercio en julio de 2023 por parte de CORABASTOS no tiene la virtualidad de convalidar la legalidad de la medida adoptada, como tampoco de exonerar a <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> I de CORABASTOS ) de su responsabilidad.

Dicha solicitud fue formulada una vez la disposición que surgió con la modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS ya se encontraba aprobada. En ese sentido, su presentación posterior a la modificación del RIF demostró que, más que una actuación de buena fe, esta representó el reconocimiento de que existían dudas razonables sobre la conformidad del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 con el régimen de libre competencia económica, lo cual confirmó que el investigado conocía los posibles riesgos legales de la medida y, aun así, optó por promoverla dentro del marco de la sesión extraordinaria de la Junta Directiva de CORABASTOS en la que se aprobó la modificación al RIF.

Las consideraciones anteriores se encuentran corroboradas por el efecto disuasorio que la existencia formal de la regla anticompetitiva y su publicación habría generado en los agentes que correspondieran a la clasificación de "gran almacén" y que estuvieran interesados en acceder a CORABASTOS. La existencia misma de la regla podría disuadir a ese agente de siquiera presentar la solicitud, escenario en el que ya no sería relevante que en la práctica CORABASTOS y las personas investigadas, por consideraciones propias, hubieran decidido no aplicar la regla cuya expedición gestionaron.

Este efecto disuasorio, que en sí mismo le atribuye un carácter anticompetitivo a la conducta investigada, se potencializa porque, como quedó demostrado mediante la declaración de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), cuando era consultado sobre la existencia de la prohibición manifestaba expresamente que sí existía y que, por lo tanto, los "grandes almacenes" no podrían ingresar a la central.

Al respecto, el propio <INFORMACIÓN RESERVADA> en el marco de la declaración practicada el 29 de febrero de 2024, afirmó: <INFORMACIÓN RESERVADA> Como se observa, el propio declarante admitió de manera expresa la existencia de un límite general aprobado por la Junta Directiva, dirigido específicamente a restringir la participación de ciertos agentes económicos en el mercado, lo cual confirma que el núcleo del análisis no reside en el número de trámites gestionados, sino en la institucionalización de una prohibición de alcance general que constituía una barrera artificial para que los "grandes almacenes" pudieran ingresar y competir dentro de la central de abastos más grande del país. En este contexto, la certificación aportada por el investigado sobre el número de trámites aprobados entre noviembre de 2022 y agosto de 2024 carece de incidencia probatoria frente a la imputación formulada en lo que tiene que ver directamente con la configuración de la infracción y su carácter anticompetitivo.

La expedición de la regla analizada, en sí misma, reunió los elementos de configuración de la conducta imputada. Asunto diferente es que, debido a que en la práctica no se hubiera implementado en relación con los "grandes almacenes" que-a pesar de la existencia de la regla y las manifestaciones expresas del <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS - hubieran presentado una solicitud formal de acceso, esa circunstancia pudiera ser relevante para analizar algunos de los criterios de la sanción que eventualmente sería procedente en este caso.

Así, la prohibición prevista en el RIF es potencialmente anticompetitiva desde el momento mismo en que fue adoptada, en tanto establece una barrera normativa de acceso al mercado relevante para una categoría específica de competidores, con independencia de su aplicación o del número de excepciones que eventualmente se hayan presentado. En consecuencia, la existencia de aprobaciones posteriores –o incluso la ausencia de una aplicación uniforme de la regla– no neutraliza ni desvirtúa la existencia, vigencia ni aptitud restrictiva de la disposición cuestionada, que constituye el objeto central de reproche en la presente actuación administrativa. 7.4.

Argumentos presentados por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS 7.4.1. Actuaciones frente al caso <INFORMACIÓN RESERVADA> El argumento del investigado se encuentra desarrollado en el numeral 4.3.2 del presente Informe Motivado. En síntesis, <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, <afirmó que las solicitudes de cesión y subarriendo vinculadas con <INFORMACIÓN RESERVADA> fueron tramitadas conforme al procedimiento establecido en el RIF bajo recomendación del Comité Inmobiliario.

Señaló que expidió las <INFORMACIÓN RESERVADA> Nos. 045 de 2022 y 077 de 2024, mediante las cuales aprobó dichas solicitudes, lo que –a su juicio– demuestra que sus actuaciones se ajustaron a sus funciones y que no colaboró, facilitó, autorizó ni ejecutó conductas restrictivas de la competencia. Consideraciones de la Delegatura Los argumentos expuestos por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) carecen de fundamento jurídico y probatorio.

El hecho de que, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, haya tramitado o aprobado solicitudes de cesión y subarriendo mediante las <INFORMACIÓN RESERVADA> No. 045 de 2022 y No. 077 de 2024, no desvirtúa la existencia de la conducta anticompetitiva endilgada a CORABASTOS ni excluye su responsabilidad personal sobre esta y conforme a los hechos a él imputados.

La actuación objeto de reproche no radicó en la tramitación de solicitudes particulares de cesión y subarriendo, sino en la promoción, adopción y sostenimiento de una disposición normativa de carácter general (modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS ), mediante la cual se introdujo una prohibición al ingreso de grandes superficies al mercado interno de la central mayorista, en beneficio de los agentes previamente establecidos en dicho mercado relevante.

En efecto, la evidencia documental y testimonial demostró que el investigado no se limitó a cumplir formalidades administrativas o reglamentarias, sino que lideró e impulsó activamente la modificación del artículo 19 del RIF presentando ante la Junta Directiva de CORABASTOS la iniciativa, los fundamentos y las razones que justificaban –según su propio criterio– la restricción. Tal como se expuso en el apartado 6.2.1 del presente Informe, su participación fue determinante para la aprobación del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, en tanto actuó como gestor principal de la propuesta y utilizó su posición jerárquica como <INFORMACIÓN RESERVADA> para orientar la decisión colectiva hacia la adopción de una medida que excluía a determinados competidores del mercado relevante, limitando las presiones competitivas al interior de la plaza mayorista de CORABASTOS.

Debe resaltarse que el cumplimiento de los trámites inmobiliarios o la aprobación de solicitudes específicas no neutralizan la antijuridicidad de la conducta imputada, pues dichas actuaciones se enmarcaron en el propio reglamento que incorporó la restricción investigada. Es decir, la existencia de aprobaciones puntuales posteriores a la adopción del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 no desvirtuó la naturaleza restrictiva de la modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS, la cual, por su sola adopción, limitó el acceso de ciertos agentes económicos al mercado interno de CORABASTOS.

Tampoco es de recibo el argumento de que <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) actuó dentro de sus funciones estatutarias o reglamentarias. En efecto, el ejercicio de competencias administrativas o <INFORMACIÓN RESERVADA> no ampara la adopción de medidas contrarias al régimen de libre competencia. Las decisiones empresariales o institucionales que introducen barreras artificiales al mercado son sancionables incluso cuando provienen de órganos formalmente competentes, puesto que la legitimidad funcional no exime del deber de observar los principios de neutralidad y eficiencia competitiva.

Así pues, la potestad de reglamentar el funcionamiento interno de la entidad no se traduce en una autorización para restringir injustificadamente el acceso de nuevos agentes al mercado. De igual forma, el hecho de que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) afirme que su actuación se limitó a cumplir los procedimientos previstos en el RIF desconoce que, precisamente, dicho reglamento fue el instrumento a través del cual se formalizó la restricción investigada.

La expedición de directivas <INFORMACIÓN RESERVADA> bajo su firma constituye la ejecución material de un marco normativo que él mismo promovió y respaldó. Finalmente, resulta importante precisar que la actuación del investigado no puede ser calificada como prudente o neutral, pues fue precisamente su liderazgo lo que permitió que la Junta Directiva de CORABASTOS adoptara una decisión con vocación anticompetitva La intervención de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) fue decisiva en la creación de una norma que alteró la dinámica competitiva del principal centro mayorista del país, lo que configuró una práctica contraria a la libre competencia económica. 7.4.2.

Actuaciones como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS El argumento del investigado se encuentra desarrollado en el numeral 4.3.3 del presente informe motivado. En síntesis, <INFORMACIÓN RESERVADA> en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, manifestó que expidió la <INFORMACIÓN RESERVADA> No. 45 de 2022, mediante la cual acogió la recomendación del Comité Inmobiliario de aprobar las solicitudes de subarriendo, y que posteriormente emitió la Directiva No. 77 de 2024 aprobando una nueva cesión. Sostuvo que las solicitudes que no prosperaron se debieron a incumplimientos del RIF o deficiencias ajenas a sus funciones, por lo que –a su juicio– no existió conducta anticompetitiva ni puede atribuírsele responsabilidad alguna.

Consideraciones de la Delegatura Tal como se expuso de manera detallada en apartados precedentes, la expedición de directivas de <INFORMACIÓN RESERVADA> para la aprobación o trámite de solicitudes particulares de cesión o subarriendo –como las Directivas No. 045 de 2022 y No. 077 de 2024– no desvirtúa la ilicitud derivada de la participación del investigado en la adopción del Acuerdo 30 de 2022, mediante el cual se incorporó en el RIF una restricción al ingreso de grandes superficies a CORABASTOS.

Dicho acto, por su naturaleza normativa y alcance general, constituyó en sí mismo una medida restrictiva de la competencia, independientemente de que se hayan tramitado o aprobado solicitudes individuales con anterioridad o posterioridad. La Delegatura observa que <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos, no se limitó a aplicar decisiones previamente adoptadas por órganos colegiados.

Por el contrario, tuvo una intervención decisiva en la estructuración, justificación y aprobación de la medida restrictiva (modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS ). En efecto, las pruebas documentales y testimoniales contenidas en el expediente –particularmente el acta de la sesión extraordinaria de Junta Directiva del 15 de noviembre de 2022 y los testimonios ya señalados– permitieron concluir que su participación fue activa y determinante en el proceso que culminó con la reforma del artículo 19 del RIF.

En cuanto a las solicitudes que según el investigado resultaron inviables por incumplimientos de los interesados, la Delegatura precisa que tales incidencias carecen de relevancia frente al análisis de la infracción. El reproche formulado no se dirige a irregularidades o contingencias aisladas en la gestión de trámites, sino a la adopción de una disposición reglamentaria que, por su sola existencia, generó un efecto disuasorio y excluyente sobre determinados agentes económicos (modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS ).

En este sentido, lo determinante no es si algunas solicitudes prosperaron o fueron archivadas, sino el hecho de que el marco regulatorio vigente – avalado por el propio gerente– introdujo una barrera artificial de acceso incompatible con el principio de libre competencia. De otro lado, la aprobación posterior de la Directiva No. 077 del 2 de abril de 2024, mediante la cual se autorizó una nueva solicitud de cesión presentada por <INFORMACIÓN RESERVADA>, tampoco modifica la valoración de fondo realizada hasta este punto.

Si bien dicha actuación acredita que el gerente continuó ejerciendo funciones administrativas en materia inmobiliaria, no elimina su responsabilidad en la génesis y mantenimiento de la medida restrictiva (modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS ). De hecho, el propio contenido de las directivas evidencia que los trámites de cesión y subarriendo siguieron rigiéndose por las disposiciones del RIF modificado, es decir, dentro de un marco institucional que ya contenía la restricción aprobada en 2022.

Adicionalmente, la Delegatura observa que el argumento del investigado sobre la inexistencia de un nexo causal entre sus actuaciones y la infracción carece de sustento. La responsabilidad que aquí se analiza no se circunscribe a la causalidad material o inmediata de un daño, sino a la participación funcional y decisiva en la configuración de una conducta anticompetitiva.

Bajo el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, la colaboración, facilitación o tolerancia de una conducta restrictiva de la competencia es suficiente para atribuir responsabilidad administrativa. En ese contexto, los elementos probatorios al legados al expediente confirman que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) intervino en el diseño, aprobación y aplicación de una medida que restringió el acceso competitivo a la central mayorista, y que sus posteriores actuaciones administrativas se desarrollaron en el marco de la restricción que él mismo ayudó a institucionalizar. 7.4.3.

Actuaciones en la Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) sostuvo que su actuación en la aprobación del Acuerdo No. 30 de 2022 se realizó de buena fe, dentro de las funciones propias de su cargo y sin que ello implicara una afectación a la libre competencia, toda vez que –según afirmó– CORABASTOS no constituye un mercado sino una sociedad que administra inmuebles en beneficio de sus accionistas, que las grandes superficies pueden instalarse libremente en las inmediaciones de la central y que, en consecuencia, no existe un mercado interno separado del externo. En lo esencial, reiteró que la medida analizada no tuvo como propósito ni efecto restringir la competencia y que su conducta carece de tipicidad y antijuridicidad, aspectos desarrollados en el numeral 4.3.4 del presente documento.

Consideraciones de la Delegatura Los argumentos expuestos por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) no desvirtúan su responsabilidad ni modifican el carácter anticompetitivo de la conducta investigada. Por el contrario, del análisis integral del acervo probatorio se evidenció que su papel no fue el de un simple ejecutor administrativo ni un partícipe pasivo, sino el de principal impulsor, promotor y defensor de la reforma que introdujo la restricción al ingreso de grandes superficies al interior de CORABASTOS.

En efecto, la Delegatura advierte que, durante la sesión extraordinaria de Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022, <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su condición de <INFORMACIÓN RESERVADA> y representante de la administración para la época de los hechos, tomó la iniciativa de presentar y justificar la modificación del artículo 19 del RIF, apelando a supuestas preocupaciones de los comerciantes tradicionales frente a la llegada de grandes superficies.

Así, su intervención no se limitó a exponer un asunto de trámite o a recoger la opinión de terceros, sino que planteó, argumentó y defendió la necesidad de establecer una prohibición expresa, promoviendo activamente la medida que luego se materializó en el Acuerdo 30 de 2022. Lo anterior quedó claramente identificado en el testimonio de <INFORMACIÓN RESERVADA>, ex miembro de la Junta Directiva y quien rindió su testimonio el 12 de agosto de 2025: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [75].

En igual sentido, el testigo precisó: <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> [76]. Así mismo, en el acta de la reunión de la Junta Directiva de CORABASTOS del 15 de noviembre de 2022 se hizo constar lo siguiente: Imagen No. 14: Extracto del Acta de sesión de Junta Directiva Extraordinaria de CORABASTOS No. 9 del 15 de noviembre de 2022. <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [77].

Del testimonio y el apartado expuesto se desprende que fue <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) quien lideró la propuesta de modificación al RIF, sustentó los argumentos en favor de la restricción y orientó la votación de la Junta Directiva de CORABASTOS, valiéndose de la confianza institucional que su cargo le otorgaba para ello.

En particular, los testigos describieron que la discusión y aprobación del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 se fundamentaron en la exposición realizada por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) y en la validación jurídica otorgada posteriormente por la <INFORMACIÓN RESERVADA> (a cargo de <INFORMACIÓN RESERVADA> configurando así una actuación mancomunada para formalizar una medida de exclusión. De esta forma, no es cierto que su conducta se limitó a haber actuado de buena fe o dentro del marco de sus funciones ordinarias, ni que su intervención haya carecido de incidencia en el resultado (modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS ).

Por el contrario, la evidencia demostró que su actuación fue deliberada, estructurada y orientada a satisfacer intereses particulares de los comerciantes establecidos previamente en la central mayorista de CORABASTOS, incluyendo los que cumplían con los requisitos para ser denominados como "grandes almacenes", quienes buscaban impedir la entrada de operadores de mayor escala para evitar las presiones competitivas que estos pudieran introducir en el mercado relevante.

Así, el argumento del investigado según el cual "solo cumplía con su deber" resulta improcedente, pues el ejercicio de atribuciones gerenciales no lo habilitó para impulsar medidas contrarias al régimen de protección de la competencia, ni lo exonera de responsabilidad cuando dichas medidas restringen la participación de competidores en el mercado relevante.

Tampoco puede acogerse la tesis según la cual CORABASTOS no constituiría un mercado. Esta Delegatura ha sostenido reiteradamente que la central mayorista de abastos configura un mercado relevante propio, en la medida en que concentra un alto volumen de transacciones, define precios de referencia a nivel nacional y articula relaciones de oferta y demanda bajo reglas internas de acceso y funcionamiento.

Pretender reducir su naturaleza a la de una simple sociedad inmobiliaria desconoce la función económica y social que desempeña en la cadena de abastecimiento nacional. De igual modo, el hecho de que existan grandes superficies en las zonas aledañas no neutraliza la restricción impuesta al interior de la central, pues la infracción no depende de la inexistencia de competidores externos, sino de la creación de una barrera artificial de acceso que impide la participación en igualdad de condiciones dentro del ámbito regulado por el propio RIF.

En consecuencia, la prohibición contenida en el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 configuró un acto restrictivo por su sola adopción, al excluir a determinados agentes económicos y alterar la estructura competitiva del mercado interno de CORABASTOS. Finalmente, los argumentos de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) sobre la supuesta atipicidad de la conducta y el error en la definición del mercado relevante resultan infundados, toda vez que el análisis efectuado por la Delegatura se basó en el alcance previsto en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, que precisamente proscribe cualquier clase de práctica que tienda a restringir la libre competencia económica.

A partir del amplio desarrollo argumentativo desarrollado en el presente informe, la Delegatura encuentra acreditado que la incorporación de una prohibición para el ingreso de "grandes almacenes" a CORABASTOS efectivamente se subsume dentro de una conducta típica, sancionable a la luz del artículo 1 de la Ley 155 de 1959. Por otro lado, la Delegatura reitera que el mercado relevante fue definido atendiendo a la función económica de CORABASTOS y al efecto potencial de exclusión generado por la reforma del RIF, de modo que su caracterización se encuentra plenamente justificada y soportada.

En suma, la actuación de de CORABASTOS para la época de los hechos) en la modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS no fue la de un mero gestor diligente ni la de un administrador neutral, sino la de un agente decisivo en la génesis, promoción y defensa de una medida estructuralmente anticompetitiva, que impuso una barrera injustificada al ingreso de competidores y afectó la libre dinámica del principal centro de acopio del país. 7.4.4.

Actuaciones posteriores al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) indicó que el Acuerdo No. 30 de 2022 fue aprobado, pero que no se aplicó de inmediato debido a que, por iniciativa suya y de la Oficina Jurídica, se optó por elevar una consulta ante la Superintendencia de Industria y Comercio el 28 de julio de 2023 para verificar su legalidad, informando expresamente que el Acuerdo no había entrado en vigor.

Señaló que dicha actuación evidencia su buena fe y prudencia, y que en ningún momento incurrió en conductas que facilitaran la violación de las normas de competencia, aspectos que se desarrollan en el numeral 4.3.5 del presente documento. Consideraciones de la Delegatura La Delegatura considera necesario precisar, en primer término, que la infracción al régimen de libre competencia se perfeccionó con la sola adopción de la modificación del artículo 19 del RIF de CORABASTOS que introdujo una restricción anticompetitiva en la central mayorista.

De allí que, como se ha indicado, en el presente trámite no resultó necesario acreditar su ejecución material o la producción de efectos económicos cuantificables. En este sentido, el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 –mediante el cual se modificó el artículo 19 del RIF para incorporar la prohibición de permitir el ingreso de grandes superficies al interior de CORABASTOS – materializó, desde su expedición, una restricción al mercado relevante, pues introdujo una barrera normativa de acceso que afectó directamente la libertad de concurrencia en el mercado relevante.

En ese sentido, el carácter anticompetitivo de la disposición objeto de reproche no depende de su aplicación práctica o del número de solicitudes de ingreso a la central mayorista de CORABASTOS que fueron negadas, sino de la existencia misma de una norma interna que impuso una exclusión categórica frente a un grupo determinado de agentes económicos para impedir su participación en el mercado relevante.

Por consiguiente, aun si se aceptara –como afirmó <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos)– que el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 no fue ejecutado de manera inmediata, lo cierto es que su sola vigencia generó un efecto disuasivo, al anunciar institucionalmente que ciertos operadores (las denominadas grandes superficies) no serían admitidos como arrendatarios, cesionarios o subarrendatarios dentro de la central mayorista.

Ello produjo una alteración inmediata de las condiciones de competencia, en tanto los potenciales entrantes quedaron privados de la posibilidad jurídica y fáctica de acceder al mercado relevante en igualdad de condiciones. Adicionalmente, la alegación de que la administración actuó con prudencia al presentar una consulta ante esta Superintendencia no elimina la antijuridicidad ni atenúa la responsabilidad del investigado frente a las conductas imputadas a él. Por el contrario, dicha actuación reveló el reconocimiento de que existían dudas sobre la legalidad del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, lo que demostró que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) y la Oficina Jurídica de CORABASTOS (a cargo <INFORMACIÓN RESERVADA> ) eran conscientes de los riesgos que en materia de libre competencia podría causar la modificación del artículo 19 del RIF desde el momento mismo de su expedición. No obstante, no se encontró que, ante dichas inquietudes, los agentes investigados hubieran promovido nuevas medidas para eliminar del RIF la prohibición que ellos mismos ayudaron a establecer.

El régimen de protección de la competencia se estructura sobre un estándar objetivo de afectación, orientado a salvaguardar la estructura del mercado y la libertad de elección de los consumidores, no a valorar las intenciones personales o la presunta buena fe de los intervinientes [78]. En consecuencia, la participación de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) en la aprobación y sostenimiento del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 se configuraron conductas de colaboración, tolerancia y facilitación directa en la adopción de una práctica restrictiva, en la medida en que, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, impulsó y respaldó la creación de una regla general de exclusión, plenamente idónea para alterar la dinámica competitiva del mercado interno de CORABASTOS.

La Delegatura concluye, por tanto, que la alegada inejecución inmediata y la posterior consulta administrativa no eliminan ni corrigen el carácter restrictivo del Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, ni desvirtúan la responsabilidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos). En ese sentido, la infracción se materializó desde el momento en que la Junta Directiva de CORABASTOS, con el impulso y respaldo del investigado, adoptó la prohibición contenida en el artículo 19 del RIF, configurando así una barrera injustificada al ingreso de competidores y una vulneración directa del principio de libre competencia económica. 8.

RESPUESTA A LOS ARGUMENTOS PRESENTADOS POR LOS INVESTIGADOS EN LA AUDIENCIA PREVISTA EN EL INCISO 3 DEL ARTÍCULO 52 DEL DECRETO 2153 DEL 1992, MODIFICADO POR EL ARTÍCULO 155 DEL DECRETO 19 DE 2012, ADELANTADA EL 29 DE SEPTIEMBRE de 2025. 8.1. Argumentos expuestos por CORABASTOS CORABASTOS inició su intervención con una cuestión previa relacionada con la vulneración del debido proceso.

Señaló que la Delegatura incurrió en irregularidades en el trámite de la actuación administrativa, lo cual, a su juicio, comprometió la validez misma del procedimiento. En ese sentido, precisó que una de las principales irregularidades consistió en el rechazo de la práctica de visitas a CORABASTOS, solicitadas con el fin de demostrar que existen múltiples locales y establecimientos comerciales en los alrededores de la central.

A su parecer, el rechazo de esta prueba limitó la posibilidad de controvertir la definición del mercado presuntamente afectado. De igual manera, la investigada sostuvo que se configuró una vulneración adicional al derecho de defensa al negársele la reprogramación de las audiencias testimoniales realizadas los días 11, 12 y 13 de agosto de 2025.

Para el efecto, argumentó que, al no concedérsele el tiempo necesario para preparar adecuadamente estas audiencias, se le impidió ejercer una defensa técnica efectiva frente a los cargos formulados. Posteriormente CORABASTOS se refirió al concepto de mercado y a la forma en que la Delegatura lo delimitó. Señaló que limitarlo a las actividades desarrolladas al interior de CORABASTOS fue un error porque en realidad la dinámica económica demuestra que este es mucho más amplio.

En su criterio, Bogotá D.C. y Colombia, en su conjunto, conforman el verdadero mercado relevante, donde confluyen grandes superficies, cadenas de supermercados, tiendas de barrio y centrales de abastos, lo cual evidencia que la competencia no se limita a un solo escenario físico. Sostuvo que la definición adoptada desconoció la doctrina económica y las etapas naturales del ciclo de mercado, que incluyen libertad de empresa, posicionamiento, distribución, compraventa y fidelización, todas ellas posibles dentro y fuera de CORABASTOS.

En este mismo orden, la investigada hizo énfasis en que CORABASTOS no constituye un mercado en sí mismo, sino una sociedad de economía mixta de carácter privado que administra un inmueble de su propiedad. Explicó que, en tal condición, sus accionistas están legitimados para adoptar decisiones sobre el uso de sus instalaciones, siempre que ello no implique una restricción significativa de la competencia general.

Recordó que el RIF de la central tiene como finalidad organizar el comercio mayorista y garantizar el abastecimiento, y que las decisiones adoptadas por la Junta Directiva de CORABASTOS responden a esa misión institucional y al interés legítimo de los socios. Al abordar la imputación de obstrucción de la competencia, CORABASTOS sostuvo que no se cumplen los tres requisitos exigidos por la doctrina y la normativa, esto es: la posición de dominio en el mercado relevante, la idoneidad de la conducta para excluir competidores y la afectación a los consumidores.

En ese sentido, afirmó que CORABASTOS no ostenta posición de dominio, pues no controla la oferta ni la demanda en el mercado en los términos expuestos por él anteriormente y que es mucho más amplio que el señalado por la Delegatura. Además, señaló que la modificación del RIF no fue idónea para excluir a ningún competidor, toda vez que grandes superficies como <INFORMACIÓN RESERVADA> ingresaron al mercado colombiano y operan libremente desde hace más de una década.

En cuanto al consumidor, manifestó que este nunca perdió alternativas de acceso, ya que existen múltiples canales de comercialización dentro y fuera de CORABASTOS, lo cual descarta cualquier efecto restrictivo. De igual manera, CORABASTOS afirmó que no se configuró la tipicidad de los hechos y/o conductas imputadas en tanto la conducta atribuida no encaja en ninguno de los supuestos normativos establecidos en los artículos 47, 48 y 50 del Decreto 2153 de 1992.

Al respecto, señaló que la Delegatura erró al forzar la adecuación típica a normas generales como la Ley 155 de 1959, desconociendo que las conductas sancionables deben ser precisas y estar descritas en la ley. En cuanto a la antijuridicidad, sostuvo que la modificación del RIF no afectó de manera significativa la entrada de empresas al mercado, ni la libertad de escogencia de los consumidores, ni la eficiencia del aparato productivo.

Finalmente, en relación con la culpabilidad, manifestó que no existió dolo ni culpa en la decisión de la Junta Directiva de CORABASTOS, pues la modificación del RIF obedeció a motivos legítimos de protección a pequeños comerciantes y agricultores, y contó con respaldo jurídico y técnico. Por último, la investigada también resaltó la valoración del material probatorio recaudado en el proceso, en especial de los testimonios de miembros de la Junta Directiva de CORABASTOS y de los delegados de entidades públicas y comerciantes.

Al respecto, indicó que todos coincidieron en que la medida buscaba prevenir posibles riesgos frente al ingreso de grandes superficies y proteger al pequeño productor, pero nunca se discutió ni se adoptó una decisión en contra de una empresa específica como <INFORMACIÓN RESERVADA>. Además, señaló que los trámites de subarriendo que pretendían permitir la entrada de esta compañía se frustraron por la conducta pasiva de los solicitantes, quienes no allegaron los documentos requeridos, lo que demostraría que CORABASTOS no impidió deliberadamente su ingreso.

Consideraciones de la Delegatura En cuanto a la cuestión previa planteada por CORABASTOS, referida a una supuesta vulneración del derecho al debido proceso y de defensa durante la actuación, la Delegatura considera que tales afirmaciones carecen de sustento fáctico y jurídico. El procedimiento administrativo sancionatorio se desarrolló dentro de los parámetros de legalidad, contradicción, publicidad y economía procesal previstos en la Constitución, el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992 -modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012-, el CPACA y el CGP, que orientan los procedimientos administrativos sancionatorios que adelanta esta Superintendencia en materia de libre competencia económica, incluyendo los aspectos probatorios.

De conformidad con lo expuesto en el artículo 52 del Decreto 2153 de 1992 -modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012-, los artículos 40 y 47 del CPACA y los artículos 168 y siguientes del CGP, corresponde a la autoridad administrativa valorar la pertinencia, conducencia y utilidad de los medios de prueba solicitados en el marco de la actuación, en atención a los fines del proceso y a los hechos objeto de investigación. En consecuencia, no todo medio probatorio solicitado por las partes debe necesariamente decretarse, pues su admisión depende de que guarde relación directa con los hechos debatidos, que sea idóneo para esclarecerlos y, además, que no resulte manifiestamente superfluo o redundante.

Bajo este marco, la solicitud de la defensa orientada a la práctica de nuevas visitas a CORABASTOS para constatar la existencia de grandes superficies en las inmediaciones resultaba manifiestamente impertinente e innecesaria, como lo indicó expresamente la Delegatura tanto en la Resolución de Pruebas como en la Resolución que resolvió el recurso de reposición. Ello, por cuanto el objeto de la presente actuación no consiste en verificar si existen o no almacenes competidores en las zonas aledañas, sino en determinar si la corporación investigada adoptó internamente una medida restrictiva de acceso al mercado, mediante la modificación del artículo 19 del RIF que prohibió el ingreso de grandes superficies al interior de la central mayorista.

Adicionalmente, CORABASTOS aportó documentación al expediente en donde se advierte la existencia de grandes almacenes que operan en zonas aledañas de la central mayorista de la Corporación. En este contexto, decretar nuevas diligencias de inspección habría resultado innecesario y contrario al principio de economía procesal, consagrado en el artículo 3 del CPACA, que exige evitar actuaciones redundantes o dilatorias cuando los hechos relevantes ya se encuentran suficientemente acreditados.

Incluso si se entendiera que la solicitud de CORABASTOS consistió en el decreto y práctica de una inspección judicial con el propósito indicado, debe precisarse que el artículo 236 del CGP le asigna a este medio probatorio un carácter subsidiario y/o residual, de manera que solo resulta procedente cuando no existan otros medios idóneos para verificar los hechos que importan al proceso.

En ese sentido, dado que en el expediente obran registros fotográficos, documentos contractuales, informes técnicos y declaraciones testimoniales que permiten identificar con suficiencia la existencia de grandes almacenes fuera de CORABASTOS, no se configura el presupuesto de necesidad que justificaría la práctica de dicha prueba. Un ejemplo de esto es el documento aportado por CORABASTOS, que señaló los establecimientos ubicados en los alrededores de la central en los siguientes términos: Imagen No. 15: Establecimientos de comercio ubicados a los alrededores de CORABASTOS (algunos ejemplos) <INFORMACIÓN RESERVADA> Fuente: Expediente [79].

Ahora bien, en lo que respecta a la alegada vulneración del derecho de defensa por la negativa de reprogramar las audiencias testimoniales previstas para los días 11, 12 y 13 de agosto de 2025, la Delegatura tampoco encuentra irregularidad alguna. Tal como se expuso en el numeral 3.4 del presente acto, CORABASTOS solicitó en tres ocasiones la reprogramación de dichas diligencias, inicialmente decretadas mediante la Resolución No. 31279 del 27 de mayo de 2025.

En atención a las dos primeras solicitudes –radicadas los días 6 y 12 de junio de 2025– esta Delegatura accedió, mediante las Resoluciones Nos. 36650 y 48305 de 2025, a aplazar las audiencias con el fin de garantizar el pleno ejercicio del derecho de defensa y permitir la designación de un nuevo apoderado, en observancia de los artículos 204, 208 y 218 del CGP.

No obstante, frente a una tercera petición de reprogramación presentada los días 8 y 12 de agosto de 2025, la Delegatura, mediante la Resolución No. 69967 de 2025, determinó que no se acreditaba una justa causa que justificara un nuevo aplazamiento en los términos del artículo 204 del CGP. Ello, por cuanto la sociedad investigada contó con más de veinte (20) días para designar a su nuevo apoderado judicial luego de la expedición de la Resolución No. 48305 de 2025.

Esta circunstancia desconoció la advertencia formulada por la Delegatura en el mencionado acto, en el que se instó a la investigada a actuar con diligencia en el cumplimiento de los actos procesales. En consecuencia, las audiencias testimoniales se realizaron en las fechas programadas, garantizando la participación efectiva de los investigados y el respeto de sus garantías procesales.

La decisión de negar un nuevo aplazamiento se encontró debidamente motivada, en concordancia con los principios de eficacia, economía y lealtad procesal previstos en el artículo 3 de la Ley 1437 de 2011, sin que se advierta vulneración alguna al derecho fundamental de defensa ni al debido proceso. En consecuencia, no puede afirmarse que se haya restringido el derecho de defensa técnica de CORABASTOS, entendido como la posibilidad real, efectiva y material de controvertir las pruebas, participar en las diligencias y formular alegaciones dentro de la actuación [80].

El plazo concedido por esta Delegatura a CORABASTOS para asegurar la designación de un apoderado debidamente preparado resultó plenamente razonable y proporcionado a las necesidades del proceso. En efecto, entre el 22 de julio de 2025, fecha en la que se concedió el último aplazamiento, y el 11 de agosto de 2025, día en que se llevaron a cabo las dos primeras audiencias decretadas en la Resolución de Pruebas, transcurrió un término prudencial que garantizaba a la parte investigada el tiempo suficiente para formalizar su representación y preparar adecuadamente su defensa.

Además, las diligencias se desarrollaron con total normalidad, con la presencia e intervención activa del apoderado de CORABASTOS, quien formuló preguntas, presentó observaciones y ejerció la contradicción de los testimonios practicados, evidenciando que la Delegatura garantizó plenamente el ejercicio del derecho de defensa en su dimensión técnica y sustantiva.

En consecuencia, la Delegatura concluye que no se configuró irregularidad procesal alguna que comprometa la validez del trámite ni el derecho de defensa de los investigados. Lo anterior, por cuanto las decisiones adoptadas por esta autoridad en materia probatoria y de conducción del procedimiento se ajustaron plenamente al marco normativo aplicable.

En cuanto a los señalamientos de la defensa respecto de la definición de mercado relevante, la Delegatura precisa que la delimitación efectuada en el pliego de cargos se ajustó a los criterios jurídicos y económicos que orientan el análisis de competencia y que han sido expuestos a lo largo del presente informe motivado. Si bien es cierto que en términos amplios el abastecimiento de alimentos en Bogotá D.C. y en el país involucra múltiples agentes –grandes superficies, cadenas de supermercados, tiendas de barrio y centrales de abasto–, no puede desconocerse que CORABASTOS, por sus características estructurales, dinámicas de funcionamiento y posición estratégica, constituye un mercado en sí mismo, en atención a las consideraciones realizadas sobre este aspecto en los capítulos 5 y 6.1. del presente Informe Motivado.

En efecto, CORABASTOS no es simplemente un inmueble de propiedad privada, sino la principal central mayorista del país, donde confluyen más de 6.500 comerciantes y se transan diariamente bienes y servicios de primera necesidad. Su escala, volumen de operaciones y relevancia en el abastecimiento de alimentos para Bogotá D.C. y gran parte del territorio nacional le confieren una posición singular dentro de la cadena de suministro, que la diferencia cualitativamente de cualquier otro escenario de comercialización. Tal magnitud convierte a CORABASTOS en un espacio donde la competencia se desarrolla con reglas propias y cuya regulación interna tiene efectos directos en el acceso y participación de agentes económicos en ese segmento del mercado.

Adicionalmente, debe resaltarse que la condición de sociedad de economía mixta y el carácter de propiedad privada de CORABASTOS no excluyen la aplicación del régimen de libre competencia. En relación con los argumentos expuestos por CORABASTOS respecto de la supuesta ausencia de los requisitos de posición de dominio, idoneidad de la conducta y afectación a los consumidores, la Delegatura precisa que dichas consideraciones resultan completamente ajenas al objeto de la presente investigación. En efecto, los criterios aludidos por el investigado corresponden al análisis propio de las conductas tipificadas como abuso de posición de dominio, contempladas en el artículo 50 del Decreto 2153 de 1992, y no al régimen de prohibición general de prácticas restrictivas de la competencia previsto en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, que constituye el fundamento normativo de esta actuación. Conviene recordar que la infracción a la Ley 155 de 1959 no exige la acreditación de una posición de dominio ni la demostración de un efecto material sobre el mercado o los consumidores, pues su tipicidad se configura con la sola realización de una conducta objetivamente idónea para restringir, limitar o distorsionar la competencia. En ese sentido, resulta improcedente trasladar los criterios analíticos del abuso de posición de dominio – tales como la comprobación de poder de mercado, la idoneidad excluyente de la conducta o la afectación al consumidor– a un supuesto como el presente, que se enmarca en una infracción objetiva y de carácter estructural derivada de la adopción de una medida institucional (la modificación del artículo 19 del RIF ) que, por su sola expedición, introdujo una barrera artificial de acceso en el principal centro mayorista del país. De igual forma, carece de fundamento la alegación de CORABASTOS sobre la supuesta atipicidad, por cuanto la prohibición general consagrada en la Ley 155 de 1959 tiene plena fuerza normativa y constituye uno de los pilares del régimen colombiano de libre competencia. Tal disposición no requiere una descripción casuística o cerrada de las conductas sancionables, sino que opera como una norma que proscribe cualquier práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la competencia, como expresamente lo ha reconocido la Corte Constitucional en la sentencia C-0 32 de 2017, al declarar su exequibilidad.

En consecuencia, no es de recibo afirmar que la conducta carece de los elementos de tipicidad, antijuridicidad o culpabilidad, ni que la Delegatura haya forzado su adecuación a un marco normativo improcedente. Por el contrario, la imputación formulada se ajusta plenamente a la segunda regla del artículo 1 de la Ley 155 de 1959 –referida a la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica–, conforme fue expresamente señalado en la Resolución de Apertura.

Por lo anterior, esta Delegatura concluye que los planteamientos de CORABASTOS carecen de pertinencia, suficiencia y fundamento jurídico, y que la responsabilidad administrativa de CORABASTOS y sus directivos se derivó de la adopción de una medida estructuralmente restrictiva de la competencia en el mercado relevante, cuya ilicitud se configuró desde el momento mismo de su aprobación (Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022).

Frente a los argumentos relacionados con la valoración del material probatorio, esta Delegatura considera que la interpretación ofrecida resulta incompleta y no desvirtúa los cargos formulados. En efecto, el hecho de que los testimonios recolectados señalen que la finalidad de la modificación del RIF era "proteger al pequeño productor" no excluye la configuración de una práctica restrictiva de la competencia. El artículo 1 de la Ley 155 de 1959 prohíbe toda decisión que tenga por objeto o efecto limitar la libre competencia, con independencia de la motivación subjetiva que se le atribuya.

En todo caso, este argumento es plenamente analizado en este Informe Motivado en los numerales 6.1.1, 6.2.2, 7.1.4 entre otros. 8.2. Argumentos expuestos por <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) compareció a título personal a la audiencia prevista en el inciso 3 del artículo 52 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 155 del Decreto 19 de 2012.

En dicha oportunidad señaló que su principal argumento de defensa se centraba en la ausencia de responsabilidad dentro de la investigación y en la existencia de una clara violación al debido proceso, pues la Delegatura no habría delimitado con precisión las conductas ni las normas presuntamente vulneradas por él. El investigado afirmó que la vulneración al debido proceso se produjo desde el pliego de cargos, ya que en dicho acto administrativo no se establecieron de manera clara ni los hechos atribuibles a las personas naturales investigadas, ni las disposiciones jurídicas infringidas.

En ese sentido, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) indicó que el pliego de cargos se limitó a citar normas relacionadas con la imposición de sanciones y multas, sin precisar una conducta infractora concreta. En consecuencia, sostuvo que desde el inicio existió incertidumbre frente al alcance de los cargos, lo cual le impidió ejercer una defensa efectiva.

Añadió que esta irregularidad se profundizó con la Resolución No. 55462 de 2025, que resolvió los recursos de reposición, pero sin pronunciarse de fondo sobre las alegadas violaciones al debido proceso. El investigado subrayó que solo en etapas posteriores de la investigación –con la Resolución No. 34516 de 2024– se aclaró que las imputaciones se fundamentaban en la segunda regla del artículo 1 de la Ley 155 de 1959 y en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992.

En ese sentido, manifestó que esta precisión tardía de los cargos en su contra habría constituido un vicio sustancial, pues los investigados nunca conocieron con certeza cuál era la norma presuntamente vulnerada en la etapa inicial. Afirmó que, en su caso, se le atribuyó responsabilidad con base en una disposición que únicamente establece montos de multas para personas naturales, sin tipificar conducta alguna, lo que convierte la imputación en jurídicamente insostenible.

Al referirse a sus actuaciones concretas como <INFORMACIÓN RESERVADA> y miembro del comité inmobiliario de CORABASTOS, el investigado indicó que siempre procedió dentro de los límites de sus funciones. Señaló que, en relación con los trámites de arrendamiento y subarriendo vinculados a <INFORMACIÓN RESERVADA> y a otros comerciantes, su papel se limitó a aprobarlos conforme al RIF y a emitir conceptos jurídicos de carácter orientador.

Aclaró que dichos conceptos nunca fueron vinculantes ni obligatorios, pues la única autoridad competente para modificar o adoptar acuerdos era la Junta Directiva de CORABASTOS. <INFORMACIÓN RESERVADA> (de CORABASTOS ) enfatizó que, en todo caso, los trámites relacionados con subarriendos y cesiones fueron efectivamente aprobados por el Comité Inmobiliario de CORABASTOS y que la frustración de algunos de ellos se debió a la falta de cumplimiento de requisitos por parte de los solicitantes, no a una negativa de la administración de CORABASTOS.

En ese sentido enfatizó que las pruebas documentales y testimoniales allegadas al expediente demostraron que CORABASTOS actuó de conformidad con su RIF y que los requisitos exigidos eran razonables y aplicables a cualquier trámite. El investigado también defendió la legitimidad de los conceptos jurídicos que emitió respecto de la modificación del RIF, destacando que se enmarcaron en la naturaleza privada de CORABASTOS como sociedad de economía mixta y en la facultad de sus accionistas de fijar reglas para el uso de sus instalaciones.

En ese sentido, reiteró que, tal como lo manifestaron los demás investigados y testigos en sus declaraciones, el propósito de la medida era proteger a pequeños comerciantes y productores frente a la posible entrada de grandes superficies, sin que en ningún momento se mencionara de manera expresa <INFORMACIÓN RESERVADA> ni a otra empresa específica en contra de quien se realizara la modificación al RIF. <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) señaló que no existió barrera real a la competencia, ni intención de excluir competidores, sino el legítimo ejercicio de los derechos de los accionistas y la búsqueda de preservar el equilibrio económico de la central mayorista de abastos.

Por todo ello, solicitó que se declare la improcedencia de cualquier sanción en su contra, por falta de tipicidad, antijuridicidad y culpabilidad, y reiteró que la investigación debe archivarse al evidenciarse una afectación insubsanable al debido proceso. Consideraciones de la Delegatura La Delegatura reitera que dentro del marco de la presente investigación administrativa no se ha configurado una vulneración al debido proceso.

Por el contrario, todas las actuaciones adelantadas se han desarrollado con sujeción a los principios de publicidad, contradicción y defensa, conforme lo prevé el CPACA y demás normas aplicables. En cuanto al señalamiento del investigado sobre una supuesta falta de precisión normativa en la imputación en su contra, se reitera que desde la apertura formal de la investigación se dejó claramente establecido el marco jurídico aplicable, en estricto cumplimiento de los artículos 3 y 47 del CPACA, que consagran el deber de motivación y publicidad de los actos administrativos.

En particular, en la Resolución de Apertura se indicó expresamente que la imputación en contra de CORABASTOS se formuló respecto del artículo 1 de la Ley 155 de 1959, precisando que se hacía referencia a la segunda de las reglas que lo componen, esto es, la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica.

En particular se señaló: "En relación con la disposición contenida en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, esta Superintendencia ha señalado en diferentes oportunidades que se trata de una prohibición general a partir de la cual quedan proscritas todas aquellas prácticas restrictivas de la competencia que, aun cuando no estén descritas de forma expresa y específica dentro del régimen de protección de la competencia, merecen ser objeto de investigación y sanción, siempre que puedan afectar la libre competencia en los mercados.

"Artículo 1. Quedan prohibidos los acuerdos o convenios (sic) que directa o indirectamente tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios nacionales o extranjeros, y en general, toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia y a mantener o determinar precios inequitativos".

Esta Superintendencia y la Corte Constitucional en sentencia C-0 32 de 2017 -en la que declaró la exequibilidad del artículo 1 de la Ley 155 de 1959-, han identificado que dicha norma contiene tres conductas o prohibiciones independientes: (i) la prohibición de celebrar acuerdos o convenios que, directa o indirectamente, tengan por objeto limitar la producción, abastecimiento, distribución o consumo de materias primas, productos, mercancías o servicios, ya sean nacionales o extranjeros;

(ii) la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica; y (iii) la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a mantener o determinar precios inequitativos. Para efectos de la imputación jurídica que se formulará en este caso, interesa el estudio de la segunda regla referida, esto es, la prohibición de toda clase de prácticas, procedimientos o sistemas tendientes a limitar la libre competencia económica " (Resaltado fuera del texto original).

De igual forma, en lo que respecta a <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ), la Delegatura le imputó la infracción prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009, cuyo tenor literal es el siguiente: "ARTÍCULO 26. Monto de las Multas a Personas Naturales.

El numeral 16 del artículo 4o del Decreto 2153 de 1992 quedará así: La Superintendencia de Industria y Comercio podrá imponer sanciones a su favor de hasta dos mil salarios mínimos legales mensuales vigentes (2.000 SMLMV), contra el facilitador, sea persona natural o jurídica, que colabore, autorice, promueva, impulse, ejecute o tolere la violación de las normas sobre protección de la competencia por parte de un agente del mercado.

( )" (Resaltado por fuera del texto original). Como se desprende de su contenido, la norma imputada a las personas naturales investigadas establece con claridad las conductas sancionables que configuran la responsabilidad administrativa de las personas naturales o jurídicas que, actuando como facilitadores, intervienen en la realización de una conducta anticompetitiva.

Aterrizando al caso concreto, mediante la Resolución No. 34516 de 2024, la Delegatura consideró, de manera preliminar, que las personas naturales investigadas habrían incurrido en las conductas sancionables. Las conductas específicamente atribuidas a los recurrentes fueron descritas con detalle en los considerandos 11.3.1 y 11.3.2 del acto de apertura de investigación. " 11.3.1.

Responsabilidad <INFORMACIÓN RESERVADA> La Delegatura cuenta con elementos de prueba que permiten atribuir responsabilidad administrativa a <INFORMACIÓN RESERVADA> por presuntamente haber colaborado, facilitado y ejecutado una conducta violatoria de las normas sobre protección de la competencia expuestas en los acápites precedentes. Particularmente, en la sesión de Junta Directiva Extraordinaria No. 9 del 15 de noviembre de 202236, <INFORMACIÓN RESERVADA>, en calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> CORABASTOS y directivo de la administración ante la Junta Directiva, habría colaborado o facilitado la modificación del artículo 19 del RIF, en el sentido de motivar o justificar la aprobación de una prohibición para el ingreso de grandes almacenes como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo de CORABASTOS.

Al respecto se destaca que <INFORMACIÓN RESERVADA> habría ocupado el cargo de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para esa fecha, esto es, el 15 de noviembre de 2022. Por lo tanto, también habría facilitado, tolerado y contribuido a la puesta en marcha de la práctica anticompetitiva advertida a partir de dicha prohibición. En este sentido, a juicio de la Delegatura <INFORMACIÓN RESERVADA> presuntamente habría colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado las conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia presuntamente desplegadas por CORABASTOS y, por lo tanto, habría incurrido en la responsabilidad prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009. 11.3.2.

Responsabilidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> La Delegatura cuenta con elementos de prueba que permiten atribuir responsabilidad administrativa a <INFORMACIÓN RESERVADA> por presuntamente haber colaborado o facilitado la conducta violatoria de las normas sobre protección de la competencia expuestas en los acápites precedentes. Particularmente, en la sesión de Junta Directiva Extraordinaria No. 9 del 15 de noviembre de 202237, <INFORMACIÓN RESERVADA>, en calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS, habría colaborado o facilitado la modificación del artículo 19 del RIF, en el sentido de adicionar una prohibición para el ingreso de grandes almacenes como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo de CORABASTOS.

Al respecto se destaca que <INFORMACIÓN RESERVADA> habría actuado como <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para esa fecha, esto es, el 15 de noviembre de 2022. Por lo tanto, se encontraría plenamente acreditado su rol para facilitar o colaborar en la puesta en marcha de la práctica anticompetitiva advertida a partir de dicha prohibición. En adición, la Delegatura evidenció que <INFORMACIÓN RESERVADA> brindó su concepto jurídico favorable a la Junta Directiva de CORABASTOS, frente a la modificación del artículo 19 del RIF, mediante la cual se prohibió el ingreso de grandes almacenes como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales en arriendo de CORABASTOS; circunstancia que se acreditó no solo en la multicitada sesión de Junta Directiva extraordinaria de 15 de noviembre de 2022, sino también en los documentos correspondientes al Acuerdo No. 30 de esa misma fecha y el concepto de viabilidad jurídica38, para la modificación del RIF, anexo a dicho Acuerdo.

En este sentido, a juicio de la Delegatura, <INFORMACIÓN RESERVADA> presuntamente habría colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado las conductas violatorias de las normas sobre protección de la competencia presuntamente desplegadas por CORABASTOS y, por lo tanto, habría incurrido en la responsabilidad prevista en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.

A partir de todo lo expuesto hasta este punto, resulta claro que, contrario a lo afirmado por <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de corabastos), la resolución de apertura de investigación sí definió de manera clara y precisa la disposición normativa que incorpora los verbos rectores imputados, así como las circunstancias de tiempo, modo y lugar que habrían derivado en dicha imputación. Así, resulta totalmente infundado lo manifestado por <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS ) en cuanto a que desconocía el alcance normativo de los cargos imputados a CORABASTOS, pues no solo se citó la norma aplicable, sino que se delimitó con claridad la regla concreta sobre la cual se estructuraba la imputación. En relación con lo manifestado por el investigado acerca de sus actuaciones como <INFORMACIÓN RESERVADA> y miembro del comité inmobiliario de CORABASTOS, la Delegatura debe precisar que el análisis de responsabilidad en materia de prácticas restrictivas de la competencia no se limita a establecer si las actuaciones de un funcionario se ajustaron formalmente a su reglamento interno, sino a determinar si, en el marco de dichas actuaciones, se adoptaron o facilitaron decisiones con efectos restrictivos sobre la libre competencia. Tampoco es de recibo el argumento de que la medida no estuvo dirigida de manera expresa a <INFORMACIÓN RESERVADA> ni a una empresa en particular.

Como se precisó en la imputación, la infracción a la libre competencia se configuró por el establecimiento de una práctica, procedimiento o sistema que limite la libre competencia, sin que sea necesario identificar un destinatario individualizado. El solo hecho de que la prohibición general impida el ingreso de ciertos agentes al mercado constituye una conducta contraria al régimen de la libre competencia en las condiciones en las que se desarrolló, aun cuando no se mencione a un competidor específico.

Finalmente, debe reiterarse que la responsabilidad administrativa en este tipo de investigaciones no exige la acreditación de dolo o culpa en sentido penal, sino la verificación de una conducta objetiva que limite la competencia [81]. 8.3. Argumentos expuestos por <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS <INFORMACIÓN RESERVADA>, quien compareció en calidad de investigado y exgerente de CORABASTOS, inició su intervención ratificando su plena adhesión a los argumentos y constancias presentados por CORABASTOS.

Señaló que coincidía plenamente con las apreciaciones allí expuestas, en especial respecto de la vulneración del derecho al debido proceso y la inexistencia de una afectación real a un mercado relevante. Según el investigado, la acusación de la Delegatura, relativa a la configuración de barreras artificiales de acceso, se soportó en imputaciones genéricas, sin delimitación precisa de las conductas ni de la norma presuntamente vulnerada, lo que habría afectado directamente su derecho de defensa.

El investigado explicó que el pliego de cargos lo vinculó de forma directa con las actuaciones atribuidas a CORABASTOS, señalando que habría colaborado, autorizado o tolerado presuntas conductas restrictivas de la competencia. Sin embargo, resaltó que tales acusaciones carecen de claridad jurídica, pues la norma invocada – el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009– no describe conductas infractoras, sino que se limita a establecer sanciones y montos de multa para personas naturales.

En relación con los hechos concretos, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) señaló que los trámites de subarriendo solicitados por <INFORMACIÓN RESERVADA> fueron inicialmente aprobados de manera transparente y ajustada al RIF. Recordó que, mediante directiva de <INFORMACIÓN RESERVADA> del 15 de julio de 2022, autorizó las solicitudes correspondientes, notificando formalmente a los interesados y otorgándoles un plazo de 15 días –que incluso se extendió hasta seis meses– para allegar los documentos exigidos.

Pese a ello, indicó que los solicitantes no cumplieron con los requisitos y, por ende, los trámites fueron archivados. Subrayó que esta circunstancia demostraría que no existió obstáculo impuesto por CORABASTOS, sino un incumplimiento atribuible exclusivamente a los interesados. De igual manera, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) se refirió a las dificultad es surgidas en el trámite de unificación de locales solicitada por el arrendatario <INFORMACIÓN RESERVADA>, quien no pudo perfeccionar el negocio debido a una inhabilidad para contratar con el Estado y a que había un local cuyo arrendamiento estaba a nombre de un tercero. Según el investigado, la administración de CORABASTOS procedió conforme a la ley y al RIF, autorizando lo que correspondía y archivando lo que no cumplía los requisitos.

Frente al Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, expedido por la Junta Directiva de CORABASTOS, el investigado insistió en que dicha decisión no fue adoptada por él en calidad de gerente, sino exclusivamente por la Junta Directiva, que es el único órgano con competencia para aprobar reformas al RIF. Al respecto señaló que el acuerdo buscaba prevenir riesgos para pequeños comerciantes frente a la eventual entrada de grandes superficies, pero aclaró que nunca fue ejecutado ni aplicado.

Precisó que, ante las dudas jurídicas sobre su legalidad, él mismo y la Oficina Jurídica decidieron no implementarlo y, por el contrario, solicitaron un concepto a la Superintendencia, con el fin de tener certeza antes de poner en práctica la reforma. <INFORMACIÓN RESERVADA> (<INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) sostuvo que en Colombia no existe obligación para que los empresarios permitan el ingreso de sus competidores a sus propias instalaciones o bienes inmuebles, pues ello equivaldría a exigir que un accionista, después de realizar inversiones en su compañía, facilite que terceros ajenos aprovechen esos recursos sin haber asumido los mismos riesgos.

El investigado también enfatizó que CORABASTOS no constituye un mercado en términos económicos, sino una sociedad de economía mixta con mayoría de capital privado, cuyo objeto principal es de carácter inmobiliario. Aseguró que en las inmediaciones de la central existen al menos 18 grandes superficies y establecimientos que compiten en igualdad de condiciones, lo que demuestra que no existe posición de dominio ni restricción real de acceso.

En este contexto, la acusación de que CORABASTOS hubiera creado una barrera artificial habría carecido de fundamento, pues el mercado relevante es mucho más amplio y dinámico que las instalaciones de la central mayorista de CORABASTOS. Finalmente, <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) destacó que todas las actuaciones de la administración se adelantaron de buena fe, con estricto apego a la legalidad y siempre bajo un ánimo de cooperación con la autoridad.

Consideraciones de la Delegatura La Delegatura precisa que no asiste razón al investigado cuando sostiene que la imputación formulada a CORABASTOS careció de claridad y/o tipicidad. Tal como se estableció de manera expresa en la Resolución de Apertura, la conducta atribuida a la Corporación se fundamentó en la segunda regla prevista en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, esto es, la prohibición general de toda práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la libre competencia económica.

En consecuencia, resulta abiertamente infundado afirmar que la imputación se soporta en normas carentes de contenido material o que se limitaron a fijar sanciones. Ahora, frente a la imputación que se realiza en su contra, debe resaltarse que el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992 establece de manera detallada las conductas sancionables que le fueron imputadas.

A partir de este contexto, el sujeto investigado contó con todas las herramientas para ejercer su derecho de defensa y contradicción. Por lo tanto, la referencia a dicha norma no convierte la imputación en genérica ni vacía de contenido, sino que se enmarca en la estructura legal prevista para vincular a personas naturales en este tipo de procesos.

En efecto, el referido artículo plantea con precisión los verbos rectores susceptibles de imputación, y bajo esa premisa el sujeto investigado contó con la posibilidad real y efectiva de demostrar que su conducta no encajaba dentro de ninguno de dichos verbos. En cuanto a la alegada vulneración al debido proceso, la Delegatura reitera que desde la apertura de la investigación se señaló con claridad que el reproche recaía sobre la decisión de modificar el artículo 19 del RIF para prohibir el ingreso de grandes superficies al interior de la central.

Dicho acto, que configuró una barrera artificial al acceso, fue delimitado de manera precisa como el núcleo fáctico y jurídico de la imputación. En consecuencia, no es cierto que los cargos se hayan formulado de forma genérica o indeterminada. En este orden, la participación del investigado en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> se vinculó a colaborar, facilitar y tolerar la conducta contraria al régimen de protección de la competencia que se llevó a cabo a través de la toma de las decisiones de la Junta Directiva, lo cual se enmarca en el supuesto normativo del numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992.

Por lo tanto, sus actuaciones sí resultan relevantes para el análisis de responsabilidad y no pueden ser descartadas bajo el argumento de una supuesta ausencia de tipicidad o de claridad en los cargos. Ahora, el argumento según el cual CORABASTOS habría actuado de forma transparente en la aprobación de solicitudes de subarriendo no desvirtúa la imputación central.

La investigación no se orienta a establecer si se concedieron plazos razonables o si se archivaron trámites puntuales por incumplimientos, sino a determinar si la medida adoptada por la Junta Directiva configuró una restricción injustificada de acceso al principal centro mayorista del país, limitando la libre competencia. En relación con la afirmación de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) según la cual no existe obligación alguna para que un empresario permita el ingreso de sus competidores a sus instalaciones o bienes inmuebles, la Delegatura considera necesario precisar que el objeto de la presente investigación no radicó en la existencia o no de obligaciones de carácter general a los particulares en materia de acceso, sino en determinar si la Junta Directiva de CORABASTOS, al modificar el artículo 19 de su RIF mediante el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, adoptó una decisión institucional que, en los hechos, configuró una restricción injustificada a la libre competencia económica.

Lo investigado, por tanto, no corresponde a un acto de autonomía privada propio de un operador económico individual, sino a una disposición de carácter general, vinculante y con efectos regulatorios dentro de la central de abastos más grande del país. En esa medida, la decisión adoptada por la Junta Directiva de CORABASTOS no solo afectó relaciones contractuales particulares, sino que impuso una barrera artificial que limitó de manera permanente el ingreso y la participación de determinados agentes económicos en un espacio que, por su naturaleza y función económica, constituye un mercado relevante en sí mismo.

Este entendimiento es plenamente consistente con las disposiciones normativas aplicables a todas las centrales mayoristas de abastos del país. De conformidad con el artículo 17 del Decreto 397 de 1995, tales mercados –independientemente de su naturaleza jurídica, pública, privada o mixta– se encuentran sujetos al cumplimiento estricto de las normas sobre libre competencia económica: " Los mercados mayoristas se someterán a lo dispuesto en la reglamentación vigente, sobre libre competencia, monopolio, competencia desleal, promoción de la competencia y demás prácticas comerciales restrictivas en los mercados nacionales." (Resaltado por fuera del texto original).

A partir de este aspecto y dadas las condiciones particulares de CORABASTOS como principal centro de abastos en el país cuyo espacio geográfico corresponde a un mercado en sí mismo, no es de recibo la afirmación de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) según la cual dicha corporación podía restringir deliberadamente el ingreso de nuevos agentes al mercado, pues ello significaría dar vía libre a la concreción de actos anticompetitivos en mercados que por su naturaleza son administrados por personas jurídicas mixtas o privadas, sin que ello pueda dar lugar a un eventual reproche por parte de la autoridad de competencia. Si la hipótesis planteada por el investigado fuera de prosperar, la Superintendencia se vería inhibida de poder cumplir su mandato como autoridad nacional de competencia, inhabilitando la aplicación de lo previsto en el artículo 333 de la Constitución Política.

Así mismo, carece de sustento la afirmación según la cual CORABASTOS no constituiría un mercado en términos económicos. Tal como se expuso en la Resolución de Apertura y como se desarrolla en este Informe Motivado, la central mayorista de CORABASTOS reúne características propias de un mercado relevante, en tanto allí confluyen múltiples oferentes y demandantes de bienes agroalimentarios y servicios complementarios, bajo reglas institucionales y en condiciones de sustitución que resultan determinantes para la dinámica competitiva.

El carácter de sociedad de economía mixta de CORABASTOS, con participación mayoritaria de capital privado, no la excluye de la aplicación del régimen de libre competencia en la central de abastos que administra, pues la restricción analizada no recae sobre la mera administración de un inmueble, sino sobre el funcionamiento de un espacio de intermediación comercial que cumple un papel central en el abastecimiento de Bogotá D.C. y del país. En relación con el argumento del investigado según el cual el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022 fue una decisión adoptada exclusivamente por la Junta Directiva de CORABASTOS y que nunca llegó a aplicarse, esta Delegatura precisa que la configuración de una práctica restrictiva de la competencia no exige otra cosa distinta a su adopción, como efectivamente se presentó en el presente caso.

Particularmente, con la aprobación del mencionado Acuerdo que incorporó al RIF una prohibición expresa al ingreso de grandes superficies, se constituyó una manifestación de voluntad institucional de carácter anticompetitivo en el mercado relevante. Así, en cuanto a la afirmación de que la responsabilidad recaería únicamente en la Junta Directiva de CORABASTOS, debe recordarse que, como fue puesto de presente en el capítulo 6.2 d el presente informe motivado, se demostró que <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) tuvo una participación determinante en la preparación, defensa y sustentación del proyecto de modificación del RIF, así como en la creación de las condiciones que permitieron su aprobación, lo que lo ubica su actuar y los hechos imputados y demostrados en el presente de trámite dentro de los supuestos de colaboración, tolerancia y facilitación previstos en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992.

Finalmente, el hecho de que posteriormente se haya solicitado un concepto a esta Superintendencia por parte de CORABASTOS sobre la modificación al RIF, dicha circunstancia no elimina la antijuridicidad de la conducta ni constituye eximente de responsabilidad. Tal actuación se produjo cuando el acto restrictivo ya se encontraba vigente y sus efectos jurídicos se habían consolidado.

La solicitud del concepto, en ese sentido, no corrigió el hecho generador de la infracción, sino que evidenció, por el contrario, el reconocimiento tardío del posible carácter restrictivo de la medida adoptada. De igual forma, carece de fundamento la afirmación de <INFORMACIÓN RESERVADA> ( <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la época de los hechos) según la cual la presencia de supermercados o grandes superficies en las zonas aledañas a CORABASTOS neutralizaría los efectos restrictivos de la medida.

El análisis de competencia debe realizarse sobre el mercado relevante afectado por la práctica [82], que en este caso corresponde al espacio interno de la central de abastos, donde la restricción se materializó. La existencia de agentes externos no elimina la restricción impuesta a quienes pretendían ingresar al mismo espacio físico y comercial.

En efecto, los grandes almacenes ubicados fuera de CORABASTOS no participan en las mismas condiciones ni bajo las mismas reglas de transacción que los agentes que se encuentran en el interior de la central mayorista de CORABASTOS y, por tanto, no pueden considerarse sustitutos cercanos en términos de competencia efectiva. Lo anterior, en concordancia con lo expuesto en el numeral 5 del presente informe motivado.

Así las cosas, la medida cuestionada cerró de manera artificial un canal de comercialización específico, impidiendo la entrada de potenciales competidores a un entorno que concentra más del 30 % del comercio agroalimentario nacional, y cuyas dinámicas inciden directamente en la formación de precios a nivel nacional. En consecuencia, aun si existieran agentes que se enmarcaran en la categoría de grandes almacenes en zonas aledañas, la decisión de prohibir su ingreso al interior de la central mantiene su carácter anticompetitivo, al eliminar la posibilidad de que tales actores participen en condiciones simétricas dentro de ese mercado relevante. 9.

RECOMENDACIÓN Con fundamento en los hechos acreditados, las pruebas recaudadas y los argumentos jurídicos expuestos en el presente informe motivado, la Delegatura recomienda a la Superintendente de Industria y Comercio adoptar las siguientes decisiones: 9.1. Respecto de CORABASTOS S.A. Declarar administrativamente responsable a la CORPORACIÓN DE ABASTOS DE BOGOTÁ S.A. - CORABASTOS, por haber incurrido en la infracción a la prohibición general prevista en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959, al ejecutar una práctica idónea para limitar la libre competencia económica.

Lo anterior, por cuanto CORABASTOS, mediante decisión de su Junta Directiva tomada el 15 de noviembre de 2022, plasmada posteriormente en el Acuerdo No. 30 del 15 de noviembre de 2022, modificó el artículo 19 de su RIF para incorporar una prohibición dirigida a impedir el ingreso, como arrendatarios, subarrendatarios, cesionarios o adjudicatarios de locales, a todo establecimiento de comercio que pudiera calificarse como "gran almacén".

Tal disposición constituyó una barrera de acceso artificial en el mercado de comercialización mayorista más importante del país, al restringir la posibilidad de ingreso de nuevos agentes económicos, eliminar presiones competitivas legítimas y afectar el derecho de los consumidores a elegir libremente entre oferentes. Con dicha conducta, CORABASTOS ejecutó una práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la libre competencia, en los términos del artículo 1 de la Ley 155 de 1959. 9.2.

Respecto de <INFORMACIÓN RESERVADA>, <INFORMACIÓN RESERVADA> CORABASTOS para la época de los hechos Declarar administrativamente responsable a <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS para la fecha de los hechos, por haber colaborado, facilitado y tolerado la práctica restrictiva de la competencia ejecutada por la Corporación, conforme al numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modficado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.

Se acreditó que el señor <INFORMACIÓN RESERVADA> lideró la iniciativa de reforma al artículo 19 del RIF, participó activamente en la sesión de Junta Directiva Extraordinaria No. 9 del 15 de noviembre de 2022, presentó la propuesta que dio origen al Acuerdo No. 30 de 2022 y sustentó su conveniencia ante los miembros de la Junta, omitiendo advertir los riesgos que dicha medida implicaba para la libre competencia. En esa medida, intervino directamente en la gestación, promoción y aprobación de una medida que generó una barrera injustificada de acceso al mercado de comercialización mayorista de bienes agroalimentarios, afectando la libre competencia económica. 9.3.

Respecto de <INFORMACIÓN RESERVADA> <INFORMACIÓN RESERVADA> deCORABASTOS Declarar administrativamente a <INFORMACIÓN RESERVADA>, en su calidad de <INFORMACIÓN RESERVADA> de CORABASTOS al momento de los hechos, por haber colaborado, facilitado y tolerado la práctica restrictiva de la competencia imputada a CORABASTOS. Se acreditó que el señor <INFORMACIÓN RESERVADA> emitió un concepto jurídico favorable a la modificación del artículo 19 del RIF, en el cual sostuvo que la Junta Directiva era competente para adoptar la medida, dotándola de apariencia de legalidad y eliminando potenciales objeciones internas sobre su validez.

Adicionalmente, participó en la sesión de Junta Directiva Extraordinaria No. 9 del 15 de noviembre de 2022, donde sustentó jurídicamente la propuesta y con ello facilitó y convalidó la adopción de una disposición que restringió el ingreso de nuevos agentes al mercado mayorista. Su actuación contribuyó al otorgar su aval jurídico a la materialización de la conducta anticompetitiva ejecutada por CORABASTOS.

En consecuencia, la Delegatura recomienda que la Superintendente de Industria y Comercio, en ejercicio de las facultades previstas en los numerales 11 [83] y 12 [84] del artículo 3 del Decreto 4886 de 2011, modificado por el artículo 3 del Decreto 092 de 2022, proceda a imponer las sanciones correspondientes a cada uno de los agentes responsables, atendiendo los criterios de graduación previstos en los artículos 25 y 26 de la Ley 1340 de 2009.

Atentamente, FRANCISCO MELO RODRÍGUEZ Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia <