Art�culo NF NF29 INFORME MOTIVADO No. 240653 DE 2018 DELEGATURA PARA LA PROTECCIÓN DE LA COMPETENCIA Grupo de Trabajo Élite Contra Colusiones INFORME MOTIVADO VERSIÓN ÚNICA Radicación: 15-240653 Caso “FERLAG - ACUERDOS MARCO DE PRECIOS” EQUIPO RESPONSABLE: Francisco Meló Rodríguez Asesor del Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia Ismael Beltrán Prado Coordinador del Grupo de Trabajo Élite contra Colusiones Carlos Andrés Esguerra Cifuentes Líder Camilo Alfredo Bustamante Gómez Abogado William Alexander Sánchez Martínez Administrador TABLA DE CONTENIDO I. Imputación II.
Defensa de los investigados 2.1. Defensa de FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO 2.1.1. Sobre algunas circunstancias que, a juicio de los investigados, descartan la coordinación entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en el marco del AMP identificado como LP-AMP-138- 2017 2.1.2. Sobre la idoneidad de las conductas de los investigados para lesionar la libre competencia económica 2.2.
Defensa de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS III. Consideraciones de la Delegatura 3.1. Consideraciones sobre los hechos imputados en la Resolución de Apertura 8 3.1.1. Sobre el control común al que se encuentran sujetas FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS 3.1.2. Sobre la participación de las empresas en el mercado privado y público como un solo agente 3.1.3.
Sobre la actuación coordinada de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, en los procesos de AMP 3.1.4. Sobre la idoneidad de la conducta analizada para falsear la libre competencia en el marco de los AMP 3.2. Consideraciones sobre las defensas de los investigados 3.2.1. Sobre la defensa de FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO 3.2.2 Sobre la defensa de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS IV.
Responsabilidad de los investigados 4.1. FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS
4.1.1. CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS 4.1.2. FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS
4.1.3. GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO V. Recomendación 5.1. Sobre los agentes del mercado FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS: 5.2. Sobre las personas vinculadas con los agentes del mercado investigados, GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS Y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO: INFORME MOTIVADO FERLAG - ACUERDOS MARCO DE PRECIOS Radicación: 15-240653 Investigados: Agentes del mercado: - COMERCIALIZADORA FERLAG LTDA. (en adelante FERLAG), identificada con el NIT 830001017-0. - INVERSIONES Y SUMINISTROS LM S.A.S. (en adelante INVERSIONES Y SUMINISTROS), identificada con el NIT 9005852707. - CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, identificado con la cédula de ciudadanía No. 79.388.133.
Personas naturales vinculadas con los agentes del mercado: - GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS), identificada con la cédula de ciudadanía No. 51.891.628. - LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO (representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS y representante legal del CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ-), identificada con la cédula de ciudadanía No. 41.723.837.
I. imputación Mediante Resolución No. 10497 del 16 de febrero de 2018 [1] (en adelante Resolución de Apertura), la Delegatura para la Protección de la Competencia de la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante la Delegatura) abrió investigación y formuló pliego de cargos contra los agentes de mercado FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS para determinar si incurrieron en un comportamiento contrario a la prohibición general prevista en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959.
Puntualmente, respecto de la conducta de los investigados la Delegatura afirmó que: (i) las sociedades FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS estaban sujetas al control directivo, administrativo y estratégico común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, quien además fungía como representante legal de FERLAG; (ii) las sociedades actuaban en el mercado público y privado como un solo agente económico o unidad empresarial y así eran reconocidas por terceros proveedores y acreedores;
(iii) tales sociedades, bajo el control de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, se presentaron a procesos de ACUERDOS MARCO DE PRECIOS (en adelante AMPs) de manera separada, simulando competir, aunque en realidad tanto las propuestas para ser hacer parte de la Tienda Virtual del Estado Colombiano (operación principal), como las que presentaban para responder las órdenes de compra en el marco de los AMPs en los que fueron adjudicatarios (operación secundaria) y su ejecución estaban coordinadas, y;
(iv) tal situación resultaba idónea para restringir la libre competencia económica. Adicionalmente, en la misma Resolución de Apertura la Delegatura abrió investigación y formuló pliego de cargos contra GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO (representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS y representante legal del CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ-) por su participación activa en los comportamientos que habrían configurado una infracción del régimen de protección de la libre competencia económica.
Según se indicó en la Resolución de Apertura, las referidas personas naturales habrían colaborado, facilitado, autorizado, ejecutado o tolerado esa conducta, por lo que podrían ser responsables en los términos de lo dispuesto en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por et artículo 26 de la Ley 1340 de 2009. II.
Defensa de los investigados En este capítulo se presentan los argumentos de defensa que los investigados propusieron en el curso de esta actuación administrativa, tanto los que presentaron en los descargos correspondientes, como aquellos que refirieron durante las declaraciones que rindieron en la etapa probatoria de este proceso. 2.1. Defensa de FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO [2] Los investigados formularon dos tipos de argumentos: en primer lugar, presentaron unas consideraciones sobre situaciones específicas que, a su juicio, descartan la coordinación de las propuestas en la operación principal de uno de los AMP en los que se postularon.
En segundo lugar, cuestionaron la idoneidad de la conducta imputada para restringir la competencia en el marco de los AMP. 2.1.1. Sobre algunas circunstancias que, a juicio de los investigados, descartan la coordinación entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en el marco del AMP identificado como LP-AMP-138- 2017 Los investigados únicamente se pronunciaron sobre los hechos constitutivos de la coordinación entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS respecto de los segmentos 4, 5 y 6 del proceso de selección LP-AMP-138-201 7, en los cuales dichas empresas participaron.
Al respecto, señalaron que “del informe de evaluación de las propuestas del proceso de selección se evidencia que fas sociedades no actuaron de manera coordinada”. Para sustentar la afirmación anotada los investigados argumentaron, en relación con el segmento 4, que si bien en ese concurso participaron las dos personas jurídicas investigadas, obtuvieron puntajes considerablemente diferentes, de manera que “no se explica cómo dos sociedades presuntamente coordinadas para incrementar la probabilidad de resultar adjudicatarias obtienen una puntuación sustancialmente diferente y sumado a ello resultan excluidas de la adjudicación".
Respecto del segmento 5, advirtieron que las empresas investigadas fueron inhabilitadas por razones distintas, lo que, en su concepto, no es coherente con la acusación de coordinación entre las empresas. Finalmente, sobre el segmento 6 pusieron de presente que FERLAG resultó habilitada, aunque no adjudicataria, mientras que INVERSIONES Y SUMINISTROS fue descartada por incumplir los requisitos habilitantes.
Según los investigados, ese resultado diferente desvirtuaría la imputación sobre un comportamiento coordinado. 2.1.2. Sobre la idoneidad de las conductas de los investigados para lesionar la libre competencia económica Los investigados basaron su alegación de falta de idoneidad en el hecho de que (i) los resultados que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS obtuvieron en los AMP en los que participaron no fueron suficientes para afectar la libre competencia y en que (ii) la Delegatura no logró demostrar dicha afectación a los intereses del Estado.
En relación con el primero de los aspectos, advirtieron que la idoneidad de la conducta para falsear efectivamente la libre competencia económica debe analizarse en el mercado en el que tal conducta se hubiera producido, por lo cual hicieron un examen de sus resultados en cada uno de los AMP en los que participaron las empresas investigadas.
En relación con el proceso LP-AMP-017-2014 señalaron que, además de las investigadas, fueron seleccionados otros proveedores y que, en desarrollo del correspondiente AMP, se emitieron 873 órdenes de compra por valor de $45.503'300.706, de las cuales FERLAG atendió 87 órdenes (9,9%) por valor de $2.873'829.537,56 (6,1%), mientras que INVERSIONES Y SUMINISTROS atendió 56 órdenes (6,4%) por valor de $2.352'281.410,78 (5,1%).
Respecto del proceso LP-AMP-088-2016 manifestaron que fue declarado desierto por circunstancias ajenas a las conductas de las sociedades investigadas, por lo que no se les podría endilgar afectación alguna de la libre competencia económica respecto de un proceso que no llegó a su fin. Sobre el proceso LP-AMP-102-2016 advirtieron que, además de las investigadas, fueron seleccionados otros proveedores y que, en desarrollo del correspondiente AMP, se emitieron 758 órdenes de compra por un valor de $63.651'319.696, de las cuales FERLAG atendió 2 (0,2%) por un valor de $266'258.058,37 (0,4%), mientras que INVERSIONES Y SUMINISTROS no atendió ninguna orden de compra.
Acerca del proceso LP-AMP-120-2016 afirmaron que, además de las investigadas, fueron seleccionados otros proveedores y que, en desarrollo del correspondiente AMP, se emitieron 1.272 órdenes de compra por un valor de $58.977'870.232, de las cuales FERLAG atendió 10 (0,7%) por un valor de $170740.584,96 (0,2%), mientras que INVERSIONES Y SUMINISTROS atendió 56 (4,4%) por un valor de $117'141.252,27 (0,19%).
Por último, señalaron que en el proceso LP-AMP-138-2017 ninguna de las investigadas resultó adjudicataria, lo cual indica que su conducta no fue eficiente para vulnerar la libre competencia económica. Teniendo en cuenta los resultados descritos, los investigados concluyeron que sus conductas (i) no restringieron la libertad de escogencia de las entidades estatales, que en todo caso contaron con pluralidad de oferentes;
(ii) las asignaciones de compra que ganaron FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, así como los ingresos que percibieron como resultado de esa actividad, no pueden considerarse significativos; y (iii) en aquellos casos en los que las personas jurídicas referidas no resultaron adjudicatarias, la conducta que se les imputa no fue eficiente para vulnerar la libre competencia económica.
En segundo lugar, en los descargos se incluyó un pronunciamiento sobre los argumentos de la Delegatura acerca de la idoneidad de las conductas de los investigados para falsear la libre competencia y afectar los intereses del Estado. En ese sentido, los investigados señalaron que la Delegatura no demostró la causación de algún detrimento en el valor de los recursos públicos por la exclusión de competidores.
Al respecto, manifestaron que el funcionamiento de los AMP tiene previsto que resulten excluidos varios proponentes, por lo que la exclusión que se alega en la Resolución de Apertura no puede considerarse una afectación de la libre competencia económica sino una característica de dicho mecanismo de contratación. Agregaron que en el marco de ese sistema COLOMBIA COMPRA EFICIENTE fija de manera unilateral los topes máximos de precios que pueden ofrecer los proveedores, de modo que estos no pueden fijarlos de manera abusiva.
Sobre este mismo tema de la afectación de la libre competencia como consecuencia de la exclusión de competidores, advirtieron los investigados que la exclusión de un simple competidor no es mérito suficiente para la apertura de una investigación administrativa, ya que tal competidor cuenta con acciones jurisdiccionales para hacer valer sus intereses individuales.
Finalmente, los Investigados sostuvieron que la Delegatura no probó el supuesto desgaste de recursos en que incurrió la administración por la evaluación de las propuestas de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS. Resta señalar, en relación con LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO, que en los descargos analizados no se incluyó argumento alguno que cuestionara la imputación que se formuló contra esa investigada por su participación activa en la determinación del comportamiento de las empresas investigadas. 2.2.
Defensa de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS [3] En su escrito de descargos, GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS manifestó que no se le puede imputar responsabilidad alguna en las conductas de las empresas investigadas por el simple hecho de su relación laboral con una de ellas, esto es, por tener la calidad de gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS.
A su juicio, para tal imputación es necesario que se establezca la existencia de un hecho que la vincule de manera específica y razonable con la infracción, sea por acción o por omisión. En ese sentido, advirtió que su relación laboral con INVERSIONES Y SUMINISTROS era de subordinación fáctica y jurídica, por lo que no tenía poder alguno de control o decisión sobre las actuaciones de la empresa, lo que, según los estatutos correspondientes, le correspondía a la representante legal de la sociedad, LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO.
Afirmó, entonces, que sus funciones como gerente general se “limitaban a asuntos meramente operativos, como el control de proveedores y el cumplimiento de los compromisos adquiridos por la sociedad con terceros, sin que le fuera otorgada la posibilidad de injerir en la toma de decisiones sobre el comportamiento de la sociedad o las estrategias para la consecución de los fines planteados en el objeto social de la misma” [4].
Al respecto, la investigada declaró durante el periodo probatorio de la investigación que, en su calidad de gerente de INVERSIONES Y SUMINISTROS, nunca tuvo relación alguna con la preparación, presentación o participación en los procesos de AMP. Por el contrario, reiteró que únicamente se encargaba de la ejecución de contratos -dentro de los que se encontraban aquellos celebrados entre INVERSIONES Y SUMINISTROS y CCE- y de la atención a proveedores y clientes [5].
De otro lado, señaló que solo tuvo la calidad de gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS entre el 12 de enero de 2016, cuando celebró el correspondiente contrato de trabajo con la empresa, y el 30 de junio del mismo año, cuando se hizo efectiva su renuncia por razones personales. Sobre esa base advirtió: (i) que el inicio y adjudicación del proceso LP-AMP-017-2014 fue anterior a su vinculación con la empresa;
(ii) que el proceso LP-AMP-088-2016 fue iniciado días antes de su ingreso a la empresa, por lo cual desconoció los motivos que llevaron a INVERSIONES Y SUMINISTROS a participar y que, en todo caso, dicho procesó fue declarado desierto, por lo que la investigación sobre asuntos específico no debería continuarse: (iii) que el proceso LP-AMP-102-2016 fue iniciado quince días antes de terminar su labor en la empresa, por lo que no conoció de las actuaciones que tuvieron lugar en esa oportunidad, dado que para el momento de la presentación de las propuestas y la ejecución del acuerdo ya se había terminado su contrato de trabajo;
(¡v) que el proceso LP-AMP-120-2016 inició cuatro meses después de su salida de la empresa, y; (v) que el proceso LP- AMP-138-2017, en el que fas empresas no resultaron adjudicatarias, inició ocho meses después de terminar su vinculación con INVERSIONES Y SUMINISTROS. También señaló que, en su concepto, en la Resolución de Apertura el indicio presentado por la Delegatura constituyó un indicio de la participación coordinada entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS con fundamento en la relación de consanguinidad que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS tiene con CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG).
En concepto de la investigada ese indicio debe descartarse, toda vez que no participó en ninguno de los procesos de selección señalados como representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS ni como representante legal del CONSORCIO JEROAM, funciones que le correspondieron a LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO. Por último, la investigada advirtió que los correos electrónicos traídos a colación por la Delegatura en la Resolución de Apertura (imágenes 2, 14, 16 y 17) únicamente ratifican que a su cargo estaban asuntos comerciales y meramente operativos de INVERSIONES Y SUMINISTROS, a lo que agregó que, en todo caso, no demuestran ninguna participación suya que la relacione con la coordinación entre las sociedades investigadas para su participación en los procesos de AMP.
Por esa razón, afirmó que no se le puede endilgar responsabilidad por el simple hecho de aparecer copiada en cadenas de correos electrónicos sobre asuntos meramente comerciales. Finalmente, respecto de los correos electrónicos que eran enviados a su correo con dominio de FERLAG (gioriaJaguna@feriaq.com ), GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS declaró, durante la etapa probatoria de esta actuación administrativa, que ello se debía a que conservaba la dirección electrónica que le fue asignada cuando, entre 2000 y 2004 o 2005 aproximadamente, tuvo una vinculación con FERLAG.
Advirtió, entonces, que los proveedores le copiaban mensajes a este correo electrónico porque aún la relacionaban con FERLAG y que algunos trabajadores le enviaban información de la compañía por su especial conocimiento del sector respecto de costos y otros aspectos relacionados [6]. III. Consideraciones de la Delegatura En el presente capítulo la Delegatura expondrá los fundamentos de la recomendación que presentará al señor Superintendente de Industria y Comercio.
Con ese propósito, una primera parte de esta sección estará dedicada a plantear las razones por las cuales se consideran probados los hechos que se imputaron en la Resolución de Apertura. En segundo lugar, la Delegatura analizará los argumentos expuestos por los investigados para acreditar que no logran controvertir las pruebas que dan cuenta de la realización de la infracción imputada en este caso. 3.1.
Consideraciones sobre los hechos imputados en la Resolución de Apertura A continuación se expondrán las evidencias que, en concepto de la Delegatura, demuestran el comportamiento anticompetitivo imputado a los investigados. En particular, se indicarán los sustentos a partir de los cuales la Delegatura considera que efectivamente (i) FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS obedecen al control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS;
(ii) FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS han actuado como un solo agente en el mercado privado y público, mientras que en los AMP se han presentado se manera separada simulando competencia; (iii) además de aparentar competencia, existió un comportamiento coordinado por parte de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en los AMP en los que participaron; y, finalmente (¡v) tales conductas son efectivamente idóneas para restringir la libre competencia en el marco del mecanismo de agregación de demanda que interesa en este caso. 3.1.1.
Sobre el control común al que se encuentran sujetas FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS En la Resolución de Apertura la Delegatura presentó detallada y suficientemente las evidencias que demuestran que las empresas FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS obedecen al control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, que además es el representante legal de la primera de las personas jurídicas mencionadas.
Así, concluyó que no se trata de empresas independientes, como estas lo pretendieron hacer ver en los procesos de AMP en los que participaron, sino que en realidad corresponden a un solo jugador que participa en el mercado mediante dos vehículos societarios diferentes. Para corroborar la afirmación recién anotada, es preciso hacer una breve referencia acerca del concepto de control de competencia. Al respecto, debe decirse, con base en el numeral 4 del artículo 45 del Decreto 2153 de 1992, que se entiende por situación de control la “posibilidad de influenciar directa o indirectamente la política empresarial, la iniciación o terminación de la actividad de la empresa, la variación de la actividad a la que se dedica la empresa o la disposición de los bienes o derechos esenciales para el desarrollo de la actividad de la empresa”.
Sobre el particular la Superintendencia de Industria y Comercio ha indicado que: “( ) la posibilidad de influenciar el desempeño competitivo de una empresa debe analizarse caso por caso, y debe estar enfocada en determinar la relación real entre controlante y controlada, independientemente del vínculo jurídico-económico que exista entre ellos.
Así, el control puede emanar de una amplia gama de factores, bien considerados de manera independiente o en conjunto, y teniendo en cuenta tanto consideraciones legales como fácticas. En general, se considera que existe control competitivo cuando una persona natural o jurídica tiene la posibilidad de determinar la estrategia comercial de una empresa, o cuando su aval es necesario para adoptar decisiones comerciales estratégicas de la empresa.” [7] (Subrayado y destacado fuera de texto) Es importante aclarar que la posibilidad de ejercer control sobre una empresa debe analizarse a la luz del tipo de mercado en el que participan los agentes respecto de los cuales se analiza la situación de control.
En el caso de procesos de contratación pública, según lo ha establecido la Superintendencia de Industria y Comercio, la “determinación por parte de un agente o cualquier sujeto sobre las decisiones relativas a la participación en el proceso -es decir de la entrada o no al mercado-, relacionadas con la presentación de la oferta o la precisión de la estrategia a seguir para competir por la adjudicación y en general, sobre las actuaciones a realizar en el marco del proceso, son parte de la influencia en el comportamiento competitivo de la empresa, y por tanto, darían cuenta de la existencia de un control común" [8].
Teniendo en cuenta las anteriores consideraciones, en este caso es posible concluir que se encuentra demostrado que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS están sujetas al control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS de acuerdo a las razones que se pasa a exponer en el presente acápite del Informe Motivado. En primer lugar, es preciso resaltar que la Delegatura refirió el control común al que están sometidas las personas jurídicas investigadas como uno de los fundamentos fácticos de la imputación y, además, sustentó esa afirmación con pruebas suficientes que fueron valoradas de manera adecuada.
Los investigados, en cambio, no discutieron esa circunstancia ni tampoco adelantaron gestión alguna para controvertir las pruebas en las que estaba fundada. En segundo lugar, los registros públicos de las sociedades mercantiles investigadas evidencian que, al menos para la época de los hechos de interés para esta actuación administrativa, la razón social de esas personas jurídicas era idéntica; la dirección de notificación de FERLAG era la misma que la del establecimiento de comercio matriculado a nombre de INVERSIONES Y SUMINISTROS; las actividades comerciales registradas para ambas compañías coincidían y, además, compartían el mismo revisor fiscal [9].
Estas circunstancias se aprecian de manera gráfica en el siguiente cuadro: Tabla No. 1 - Identidades contenidas en los certificados de existencia y representación legal de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Elaboración SUPERINTENDENCIA con base en los certificados de existencia y representación legal de las empresas investigadas obrante a folios 298 en el cuaderno público No. 3.
En tercer lugar, debe llamarse la atención acerca de que los vínculos entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS no se limitaron a las coincidencias encontradas en los certificados de existencia y representación legal de ambas compañías. Por el contrario, el control común al que están sujetas también se manifestó en el funcionamiento de ambas sociedades, como se pasa a exponer a continuación. Para empezar, FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS compartían, en la práctica, recursos humanos y físicos.
Al respecto, las pruebas dan cuenta de que trabajadores de INVERSIONES Y SUMINISTROS y de FERLAG generalmente desempeñaban sus actividades en las instalaciones de una de las dos sociedades en las que en principio no tenían vínculo contractual alguno. Esto pudo verificarse en los contratos de trabajo de algunos de los empleados de INVERSIONES Y SUMINISTROS [10], así como de declaraciones de empleados de FERLAG.
A manera de ejemplo, la Delegatura a continuación expone la siguiente imagen de un contrato de trabajo, en el que se evidencia que JENNI ROCÍO AGUIRRE MENDOZA es empleada de INVERSIONES Y SUMINISTROS [11]: Imagen No. 1 - Contrato de trabajo de JENNI ROCÍO AGUIRRE MENDOZA con INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Tomado del correo electrónico Fernando.laguna@ferlag.com.
Como se puede evidenciar, la dirección del empleador efectivamente corresponde a la dirección comercial y de notificación judicial de INVERSIONES Y SUMINISTROS. Sin embargo, de esta imagen se evidencia que la “Sede donde ha sido contratado" JENNI ROCÍO AGUIRRE MENDOZA corresponde a la dirección comercial y de notificación judicial de FERLAG.
Además de lo anterior, de conformidad con la declaración que ANA MILENA PACHECHO QUINTERO (empleada de FERLAG) rindió durante la visita administrativa que la Delegatura practicó en las instalaciones de FERLAG, JENNI ROCÍO AGUIRRE MENDOZA -que, como quedó explicado, fue contratada por INVERSIONES Y SUMINISTROS- prestaba sus servicios en las instalaciones de FERLAG.
La declarante afirmó lo siguiente: “(Min 12:39) Despacho: ¿En qué lugar de la oficina se sienta ANGIE CRISPÍN? A.M.P.Q: Aquí en esta Pues igual aquí queda junto a ella. ( ) "(Min 12:59) Despacho: ¿El de ella es? A.M.P.Q: ¿El de ella? Ella es JENNI. ( ) “(Min 13:05) Despacho: Nombre completo de Jenni. A.M.P.Q: JENNI AGUIRRE [12]. Adicionalmente, el material probatorio recaudado da cuenta de que el vínculo que los empleados de INVERSIONES Y SUMINISTROS tenían con FERLAG no se limitaba al lugar en el que prestaban sus servicios.
Al respecto, la Delegatura encontró que empleados de la primera de las empresas contaban con un correo electrónico con dominio de FERLAG. Este es precisamente el caso de JENNI ROCÍO AGUIRRE MENDOZA que, como ya se mencionó, fue contratada por INVERSIONES Y SUMINISTROS: Imagen No. 2 - Correo electrónico de INDUSTRIAS FLER S.A.S. a JENNI AGUIRRE, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS con dominio de FERLAG Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [13].
Como se puede apreciar mediante el documento citado, JENNI ROCÍO AGUIRRE MENDOZA (empleada de INVERSIONES Y SUMINISTROS) no era la única empleada de INVERSIONES Y SUMINISTROS que contaba con un correo electrónico con dominio de FERLAG. GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (hermana de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) también contaba con cuentas de correo electrónico con dominio de FERLAG.
Además de esto; la Delegatura encontró un correo electrónico enviado por ANGIE YURANI CRISPÍN MONCADA (empleada de FERLAG) mediante el cual solicitó a ALL WORK SOLUTIONS LTDA., una empresa dedicada al desarrollo de sistemas informáticos, la habilitación de unas cuentas de correo electrónico con dominio de INVERSIONES Y SUMINISTROS y de FERLAG para ser utilizados por las mismas personas.
Esta solicitud, que fue copiada a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), se presenta a continuación: Imagen No. 3. Correo electrónico de FERLAG para habilitar correos electrónicos con dominio de FERLAG y de INVERSIONES Y SUMINISTROS indistintamente Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [14].
Estas pruebas ciertamente muestran que el control común estaba en cabeza de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y que dicho control se extendía a diferentes ámbitos de las organizaciones, como el de la administración del recurso humano, el financiero o el comercial y, en general, al funcionamiento integral de las empresas. Sobre el particular, las pruebas recaudadas también evidencian que, tanto para los empleados de FERLAG como para los de INVERSIONES Y SUMINISTROS, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, pese a tener la condición de representante legal únicamente de FERLAG, representaba la suprema autoridad administrativa dentro del funcionamiento de ambas organizaciones.
Por ejemplo, se acreditó que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS tenían una gestión unificada de la nómina, pues todos los asuntos administrativos y los relacionados con la administración del personal de las investigadas -como la solicitud y concesión de permisos médicos o las amonestaciones a los trabajadores- eran fiscalizados, supervisados o aprobados por CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, representante legal únicamente de FERLAG.
El siguiente es uno de los documentos que dan cuenta de esa situación: Imagen No. 4. Correo electrónico de LEIDY YESENIA RAMOS de INVERSIONES Y. SUMINISTROS solicitando permiso a FERLAG Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [15]. Como se puede apreciar, a partir de este correo electrónico se dio a conocer a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) un permiso otorgado a LEIDY YESSENIA RAMOS DEANTONIO (empleada de INVERSIONES Y SUMINISTROS).
Esta circunstancia evidencia una conclusión evidente: CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, que formalmente tenía al momento de los hechos que motivan esta investigación solo la calidad de representante legal de FERLAG, es la última autoridad y tiene la última palabra en relación con los asuntos de nómina de los empleados de INVERSIONES Y SUMINISTROS.
Otro conjunto de pruebas relacionadas con el funcionamiento de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS que dan cuenta del control común al que están sujetas ambas empresas se aprecia en el constante apoyo financiero entre esas personas jurídicas, siempre bajo el control de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS -aunque solo tiene la calidad de representante legal respecto de FERLAG- Como se pasa a exponer mediante el documento que adelante se presenta, FERLAG, que en ese acto estuvo representada por CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, participó como deudor solidario para el pago de las obligaciones derivadas de un contrato de arrendamiento en el que INVERSIONES Y SUMINISTROS fungía como arrendataria, contrato que, de hecho, versaba sobre un inmueble del que también hacía uso FERLAG.
El documento se presenta a continuación: Imagen No. 5. Compromiso de pago de obligación de INVERSIONES Y SUMINISTROS en el que FERLAG es deudor solidario Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [16]. En otros correos electrónicos se evidencia que pedidos de proveedores eran despachados indistintamente a las instalaciones de FERLAG o de INVERSIONES Y SUMINISTROS.
A manera de ejemplo, debe llamarse la atención acerca del siguiente correo electrónico, en el que GERZON A. PANQUEVA H. (empleado de FERLAG) -quien de hecho manejaba una cuenta de correo electrónico con dominio de INVERSIONES Y SUMINISTROS- indicó a TERESA LOZANO (ejecutiva de cuenta de IMPRESISTEM S.A.S.) que una mercancía solicitada por FERLAG podía ser entregada en la dirección de INVERSIONES Y SUMINISTROS.
El documento se exhibe en seguida: Imagen No. 6. Correo electrónico en el que se confirmó la orden de enviar una factura de FERLAG a la oficina de INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [17]. De igual manera, la Delegatura encontró material probatorio con el que logró corroborar que deudas de INVERSIONES Y SUMINISTROS con proveedores de las dos investigadas fueron cruzadas con saldos a favor de FERLAG.
Esta circunstancia demuestra que ambas empresas eran manejadas financieramente como parte de un mismo grupo empresarial. Lo anterior se acredita mediante una cadena de correos electrónicos que, identificada con el asunto “CARTA DE MPS INVERSIONES Y SUMINISTROS”, que inició el 4 de marzo de 2016 y finalizó el 16 de agosto de 2016. En este mensaje de datos se adjuntó una carta suscrita por CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) y por LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO (representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS) en la cual se establece que la deuda que tiene INVERSIONES Y SUMINISTROS con MPS S.A. (proveedor de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS) debería ser compensada con un saldo a favor de FERLAG.
El documento se presenta a continuación: “Reciban un cordial saludo, Nuestros auditores, están llevando a cabo una auditoria de nuestros estados financieros. En consecuencia, y al efecto de verificar la exactitud de nuestros saldos en libros, los cuales por su parte el pasado 8 de febrero de presente año fue confirmado por una confirmación de saldos a COMERCIALIZADORA FERLAG LTDA. identificada con NIT 830.001.017-0 tiene un saldo a favor por valor de 20.479.008 Al cierre de 31 de DICIEMBRE DEL 2.015.
En el cual el representante legal CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS identificado con cédula 79.388.133 de Bogotá. Por decisiones internas de la compañía, autoriza que dicho valor sea cruzado con la deuda que posee la compañía INVERSIONES Y SUMINISTROS LM IDENTIFICADA CON NIT: 900.585.270-7. Agradeceríamos que en caso de alguna inconsistencia a los datos presentados den respuesta dentro de los cinco días hábiles, además de ello se adjunta consignación del saldo a favor y así mismo se adjuntó guía de envió del anterior documento ya enviado a MPS para el cruce de cuentas" [18].
Un conjunto adicional de pruebas sobre el funcionamiento de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS que dan cuenta del control común al que estaban sujetas ambas empresas está relacionado con la adopción de decisiones estratégicas acerca de su participación en procesos de contratación pública y de las actuaciones a realizar en el marco de cada proceso.
Entre otras pruebas sobre esas circunstancias, pueden referirse las gestiones que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) realizó ante las empresas proveedoras RICOH, TRITÓN y POLUX para efectos de gestionar la participación de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en diversos procesos de selección. A manera de ejemplo, en el siguiente correo electrónico se evidencia que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) manifestó al proveedor RICOH que en esa ocasión “nos presentamos por la otra empresa, INVERSIONES Y SUMINISTROS LM afirmación que de manera inequívoca evidencia que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS son solo dos de los vehículos que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS empleó para participar en el mercado.
El documento que prueba lo anterior se presenta a continuación: Imagen No. 7. Correo electrónico enviado por CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, en el que señala que se presentaría “por la otra empresa” en proceso adelantado por la CONTRALORÍA Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [19]. Sumado a fo anterior, en un correo electrónico del 1 de junio de 2016 [20], GERZON A. PANQUEVA H., un empleado vinculado a la dirección de compras de INVERSIONES Y SUMINISTROS, reenvió a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) un mensaje que había remitido PIEDAD ARANGO de la compañía TRITÓN para exigir, tanto a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS), como a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), el pago de unas obligaciones pendientes.
El funcionario de INVERSIONES Y SUMINISTROS que reenvió el correo hizo referencia a un saldo de cartera y pidió “por favor tener en cuenta ya que es uno de los proveedores con el cual solicitaremos documentos para el proceso de Colombia Compra Eficiente". Imagen No. 8. Correo electrónico de GERZON A. PANQUEVA H. de INVERSIONES Y SUMINISTROS a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS relacionado con unos saldos de cartera Fuente: Tomado del correo electrónico Fernando.laguna@ferlag.com [21].
De otra parte, ANGIE YURANI CRISPÍN MONCADA (empleada de FERLAG) solicitó, por instrucción del “Dr Laguna", de manera conjunta las certificaciones de compras a la compañía POLUX [22] para FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, las cuales serían presentadas en el marco de un proceso de selección contractual. Dado que el correo en cuestión fue remitido en copia a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), es claro que la expresión “Dr Laguna” hacía referencia a ese investigado.
El documento se aprecia a continuación: Imagen No. 9. Correo electrónico enviado por FERLAG a la compañía POLUX solicitando certificaciones para FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Tomado del correo electrónico femando.laguna@ferlag.com [23]. Los anteriores elementos probatorios, todos relacionados con el funcionamiento de las personas jurídicas investigadas, permiten concluir que efectivamente FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS se encontraban sujetas al control de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS en los términos previstos por el numeral 4 del artículo 45 del Decreto 2153 de 1992.
Finalmente, es del caso llamar la atención, con fundamento en el contrato de trabajo correspondiente [24] y la declaración de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS [25], acerca de que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS [26] tuvo la calidad de gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS, a lo que se debe agregar, esta vez con fundamento en la declaración de esa investigada [27], que estuvo vinculada a la referida compañía desde el mes de agosto de 2014.
Un aspecto adicional que es necesario referir en este punto consiste en que, al margen de la denominación formal del cargo que la investigada ejerció en INVERSIONES Y SUMINISTROS, los correos electrónicos recaudados en esta actuación administrativa -que se presentaron a lo largo de este documento- evidencian que tuvo un rol directivo en la mencionada empresa.
Ahora bien, en este proceso se acreditó que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, que tuvo la referida vinculación con INVERSIONES Y SUMINISTROS, es la hermana de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, socio, representante legal y controlante de FERLAG. Nótese además, en relación con este aspecto, que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, al rendir declaración durante la etapa probatoria de esta actuación, admitió que entre los años 2000 y 2004 “estuvo al frente” de FERLAG.
La circunstancia anotada, consistente en que el representante legal de FERLAG y la gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS tienen la relación de parentesco anotada, si bien visto aisladamente no constituye elemento concluyente alguno frente al vínculo de control mencionado, en el contexto del que dan cuenta todas y cada una de las pruebas ya referidas hasta este punto, se torna en un elemento de juicio adicional que corrobora las conclusiones de la Delegatura respecto de la existencia del control común al que están sometidas las personas jurídicas investigadas.
En conclusión de lo expuesto en este aparte, debe considerarse demostrado que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS estaban sometidas al control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS. 3.1.2. Sobre la participación de las empresas en el mercado privado y público como un solo agente En este caso se evidenció que, debido al control común al que están sujetas FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, dichas empresas han participado como un solo agente frente a terceros, acreedores y proveedores, mostrándose así como una sola unidad empresarial.
A manera de ejemplo, es preciso mencionar un correo electrónico que encontró la Delegatura, en el que se evidencia que OLGA MORALES MOGOLLÓN (de POLUX) envió un correo electrónico a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) y a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS), solicitando un reporte de los estados de cuenta de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS.
El documento es el siguiente [28]: Imagen No. 10. Correo electrónico en el que POLUX se dirige a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS reiterando la solicitud de pago de la cartera de INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.Iaguna@ferlag.com [29]. Este correo hace evidente que un proveedor como POLUX asume que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS son empresas que están vinculadas y que las personas que están a cargo de ellas son CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) y GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente de INVERSIONES Y SUMINISTROS), pues es a sus correos electrónicos a los que el proveedor envió la información sobre los pagos pendientes por parte de las dos compañías.
De igual manera ocurrió con un correo electrónico enviado por PELIKAN a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) y a los correos gerencia@inversioneslm.com e ¡nversiones.suministros@gmail.com. Mediante ese documento la empresa proveedora remitió al representante de FERLAG información sensible de INVERSIONES Y SUMINISTROS, a pesar de que la vinculación del destinatario del correo con esta compañía no es pública y que, inclusive, el dominio del correo de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS pertenece a otra empresa, FERLAG.
El siguiente es el documento: Imagen No. 11. Correo electrónico remitido por Pelikan a INVERSIONES Y SUMINISTROS y FERLAG en el que se le indica que la cartera de INVERSIONES Y SUMINISTROS para el mes de abril de 2016 está vencida Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [30]. Finalmente, vale la pena tener en cuenta un correo electrónico enviado por TERESA LOZANO (empleada de IMPRESISTEM) a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) y JUAN SANDOVAL, un empleado de FERLAG.
En ese documento se indicó de manera expresa que un lote de producto de FERLAG debía ser enviado a la dirección de INVERSIONES Y SUMINISTROS en la medida en que “ellos tienen también esta razón social, ya ahí a veces les enviamos así sea facturado a Ferlag”. Imagen No. 12. Correo electrónico en el que se confirmó la orden de enviar un lote de producto de FERLAG a la oficina de INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.laguna@ferlag.com [31].
Es así como la Delegatura encontró que frente a proveedores y terceros, FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS son una sola unidad de negocio, controlada por CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS. Ahora bien, en el caso del sector de compras públicas se evidenció que la unidad empresarial se ha mantenido, pues las empresas se han presentado a diversos procesos a través de figuras asociativas como consorcios y uniones temporales.
Incluso, en aquellos procesos en los que participaban de manera individual, cuando se presentaba una no lo hacía la otra [32]. Según la información pública registrada en el SISTEMA ELECTRÓNICO DE CONTRATACIÓN PÚBLICA (SECOP), el comportamiento descrito se habría materializado en al menos 16 procesos de selección que tuvieron lugar en el período comprendido entre los años 2014 y 2016.
No obstante lo anterior, en el caso de los cinco (5) procesos de AMP [33] a los que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS se presentaron, que se relacionan a continuación y que constituyen el objeto de esta actuación administrativa, esas personas jurídicas participaron de manera separada como si se tratara de verdaderos competidores, a pesar del control común al que están sometidas.
A continuación se presenta un cuadro en el que se relacionan los cinco (5) procesos de AMP en los que participaron las personas jurídicas investigadas. Sobre la información allí consignada es importante aclarar que los proponentes relacionados en la primera fila son relevantes para esta actuación en la medida en que el CONSORCIO JEROAM estaba integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ como se muestra a continuación: Tabla No. 2.
Acuerdos Marco de precios a los que se presentaron FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Elaboración SUPERINTENDENCIA a partir de búsqueda en Datos Abiertos En estos procesos de contratación la Delegatura encontró que, además de haberse presentado de manera separada, como si se tratara de verdaderos competidores, FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS actuaron de manera coordinada tanto en la operación principal como en la operación secundaria de los AMP relacionados.
A ese aspecto fáctico estará dedicada la siguiente sección del presente Informe Motivado. 3.1.3. Sobre la actuación coordinada de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, en los procesos de AMP Existe material probatorio suficiente para afirmar que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control al que están sometidas por parte de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, actuaron coordinadamente en todas las etapas de los procesos de AMP en los que participaron [34].
En particular, la coordinación se materializó, tanto en la identificación de las oportunidades y la estructuración de las ofertas correspondientes, como en la participación durante la operación principal [35] y la operación secundaria [36] de cada proceso de selección. De esta manera, los referidos agentes de mercado incumplieron su obligación de competir que les imponía su participación individual -aparente independiente- en los respectivos procesos de contratación pública.
Lo primero que es relevante mencionar como soporte de la afirmación anteriormente enunciada corresponde a una construcción indiciaría elaborada en los términos de los artículos 176 y 240 del Código General del Proceso (CGP). Al respecto, es relevante recordar, con base en precedentes de la Delegatura, que “( ) en aquellos eventos en que varios agentes económicos responden a una misma voluntad -que es la situación en que se encuentran dos personas jurídicas que hacen parte de un mismo grupo económico bajo las directrices de un único controlante- es absolutamente razonable esperar que el comportamiento de esos agentes, lejos de ser autónomo e independiente, se desarrolle de manera coordinada” [37].
De esta manera, cuando dos empresas que -como ocurre en este caso- están sujetas a un control común pretenden presentarse de manera simultánea a un proceso de selección, dichas empresas tienen el deber de tomar todas las medidas conducentes y necesarias para garantizar que sus decisiones estratégicas respecto del proceso de selección se adopten de forma independiente, por personas diferentes, guardando la más estricta confidencialidad sobre su estrategia y los elementos constitutivos de su propuesta, si acaso eso fuera posible.
Esto con el propósito de competir vigorosamente con todos los demás proponentes, incluyendo cualquier empresa o empresas que hagan parte de su mismo grupo empresarial o unidad de negocio. Sin embargo, en el presente caso, en el que el control común al que están sometidas las personas jurídicas investigadas es un factor que razonablemente permite concluir la existencia de un comportamiento coordinado, la Delegatura no encontró un solo elemento de prueba que indicara que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS hubieran tomado medida alguna para garantizar la independencia de su actuación simultánea en el marco de los procesos de AMP, a efectos de propiciar una competencia vigorosa con los demás participantes en los procesos contractuales.
Por el contrario, la Delegatura encontró suficiente material probatorio que daría cuenta de la coordinación de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS durante la operación principal y secundaria de todos los AMP a los que estas compañías se presentaron, es decir, los procesos LP-AMP-017-2014, LP-AMP- 088-2016, LP-AMP-102-2016, LP-AMP-120-2016 y LP-AMP-138-2017.
Esta coordinación se materializó a través del control común por parte de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y la actuación en el mercado como unidad empresarial de las dos empresas. Evidencias de comportamientos coordinados por parte de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en la operación principal A continuación se presentarán las evidencias que corresponden con las conductas de coordinación implementadas por FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en cada uno de los procesos, en particular en relación con la denominada operación principal. - Proceso de selección LP-AMP-017-2014 Respecto del proceso LP-AMP-017-2014, se tiene que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS se presentaron al proceso por separado.
De un lado, el CONSORCIO JEROAM, conformado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ, y de otro, FERLAG. Para la operación principal de este proceso, la Delegatura encontró, con fundamento en el documento denominado “acta de cierre de recepción de ofertas” [38], que las propuestas de estos dos participantes se presentaron apenas con un minuto de diferencia. Adicionalmente, con base en las ofertas que se presentaron en el proceso materia de análisis, la Delegatura evidenció que entre las que formularon CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ- y FERLAG existía identidad en la totalidad de las marcas de los 180 productos a ofertar.
Esta característica, llamativa en sí misma y, por supuesto, coherente con la hipótesis de coordinación que se ha sostenido en este proceso, se corroboró en la medida en que entre las ofertas de los restantes 33 proponentes no se presentó ninguna coincidencia de la magnitud que se ha referido. El sustento de la anterior conclusión se aprecia mediante un análisis de los documentos que hacen parte de las propuestas de las personas jurídicas investigadas.
Como se observa en la siguiente imagen, basada en los documentos contentivos de las propuestas de las personas jurídicas investigadas, entre ellas existía identidad en la totalidad de las marcas de los 180 productos a ofertar. Imagen No. 13. Anexo 8 de Industria Nacional. Propuestas presentadas por FERLAG y CONSORCIO JEROAM Fuente: Tomado del folio 16 al 25 cuaderno público No. 1.
En el mismo sentido, como se observa en el formato 7 de la oferta técnica presentada por los proponentes FERLAG y CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ-, las propuestas que presentaron también tuvieron similitud en la totalidad de (i) referencias, (ii) material reciclado y/o reforestado y (iii) forma de escritura.
Lo anterior se puede observar a continuación [39]: Imagen No. 14 - Oferta técnica, formato 7 de las propuestas presentadas por CONSORCIO JEROAM y FERLAG Fuente: Tomado del folio 16 al 25 cuaderno publico No. 1 Adicionalmente -como se anunció arriba- las similitudes resaltadas constituyen un elocuente elemento de juicio acerca del comportamiento coordinado entre FERLAG y CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ-, pues ese nivel de similitudes no se presentó en relación con los demás proponentes que participaron en el proceso de selección. La siguiente imagen da cuenta de esta conclusión: Imagen No. 15.
Anexo 8 de Industria Nacional. Propuestas presentadas por SUMINISTROS STELAR y PAPELERÍA LOS ANDES Fuente: Tomado del folio 16 al 25 cuaderno público No. 1 En conclusión, aunque lo expuesto podría considerarse como un conjunto de coincidencias meramente formales, en un contexto como el que ha sido expuesto en este caso resulta bastante revelador respecto de la existencia del comportamiento coordinado materia de esta investigación. Esto en la medida que, como se indicó anteriormente, existe una máxima de la experiencia que indica que si existen dos empresas que obedecen a una sola voluntad y, además, como ocurre en este caso, comparten todos los recursos humanos y físicos, dichas empresas tenderán a evitar la competencia en aquellos procesos en los que concurran. - Proceso de selección LP-AMP-088-2016 En relación con el proceso LP-AMP-088-2016, se evidenció que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS presentaron de manera separada sus ofertas.
Sin embargo, en esas ofertas se aprecian llamativas similitudes en las marcas a ofertar, las referencias, el material reciclado o reforestado y la forma de escritura. En efecto, de 250 productos presentados en la oferta, se encontraron coincidencias entre las que interesan en este caso respecto de 236 productos. Además, se evidenciaron en las ofertas los mismos errores de digitación y, aún más diciente, el mismo error sobre el Número de Identificación Tributaria (NIT) de uno de los proveedores, lo cual solamente puede ser explicado en un escenario de coordinación y no competencia. Una muestra de las similitudes resaltadas se presenta a continuación: Imagen No. 16.
Formato 4. Oferta económica de industria nacional y pesos de las propuestas presentadas por FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS Fuente: Tomado del folio 458 al 467 cuaderno público No. 3. Respecto de esta tabla, resulta particular que las propuestas de FERLAG y de INVERSIONES Y SUMINISTROS reflejaban el mismo error, esto es, el NIT del fabricante LITOARCHIVO.
Ciertamente, en relación con ese dato ambas empresas incluyeron el NIT: 830.002.634-1. Sin embargo, la Delegatura, al hacer la revisión correspondiente, encontró que este NIT no coincide con aquel que se encuentra inscrito en el Registro Único Empresarial y Social (RUES) para LITOARCHIVO. Por el contrario, el NIT que indicaron ambas empresas como perteneciente a LITOARCHIVO corresponde en realidad a la ESCUELA SUPERIOR DE GUERRA DE LAS FUERZAS MILITARES DE COLOMBIA.
Esto es, ciertamente, lejos de una coincidencia, un error que difícilmente tendrían dos proponentes independientes y con propuestas separadas. Sobre el mismo proceso se encontraron también varias coincidencias en uno de los requisitos técnicos de las ofertas a ser presentadas ante COLOMBIA COMPRA EFICIENTE. El requisito en cuestión consistía en la implementación de una herramienta web para la solicitud de pedidos con un usuario, contraseña y perfil de comprador, que sería utilizada para simular la ejecución de una orden de compra.
Respecto de este requisito, la Delegatura encontró, en primer lugar, que la URL referida por FERLAG en dicha herramienta remitía a la página de INVERSIONES Y SUMINISTROS. La siguiente imagen evidencia la anterior afirmación: Imagen No. 17. Formato 3. Requisitos técnicos mínimos de la propuesta presentada por FERLAG Fuente: Tomado del folio 458 al 467 cuaderno público No. 3.
Imagen No. 18. Sistema de Pedido de la propuesta presentada por FERLAG Fuente: Folio 1578 del cuaderno público No. 7 (preservación web). De igual manera, en la misma herramienta se evidenció que en el campo a indicar 7a línea 01800" que sería utilizada por el proponente las dos personas jurídicas investigadas emplearon exactamente la misma en las dos ofertas, esto es, la línea “01800114202".
Lo mismo ocurrió con el número móvil de contacto “3102591356”, que fue referido por ambos proponentes. La siguiente imagen evidencia estas circunstancias: Imagen No. 19. Requisitos técnicos mínimos de la propuesta presentada por FERLAG Fuente: Tomado del folio 458 al 467 cuaderno público No. 3. Como si lo anterior fuera poco, para este proceso de selección la Delegatura encontró un archivo [40], extraído del computador de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), en el que se realizó la comparación de marcas y precios de los productos presentados en el proceso de selección materia de estudio, tanto por FERLAG como por INVERSIONES Y SUMINISTROS.
El documento en el siguiente: Imagen No. 20. Coordinación en la presentación de la oferta: económica, marcas y precios FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS LP- AMP-088-2016 Fuente: Tomado del computador de César Femando Laguna Vargas [41] '. Como se puede evidenciar, este archivo contiene las propuestas económicas de ambas empresas, en las que se evidencia que de los 250 productos ofertados por las investigadas, existían coincidencias en 249 de ellos respecto del precio y en 228 respecto de la marca.
Es bueno recordar que la fecha del archivo hallado en el computador de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) es anterior a la fecha de presentación de las propuestas en el proceso correspondiente. Ahora bien, aunque el proceso de selección LP-AWIP-088-2016 se declaró desierto el día 28 de abril de 2016 debido a que ningún proponente cumplió con la totalidad de las especificaciones técnicas requeridas por CCE [42], el aspecto relevante para esta actuación es que las evidencias resaltadas demuestran la coordinación prolongada en el tiempo que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) promovió con el fin de que tanto FERLAG como INVERSIONES Y SUMINISTROS resultaran adjudicatarias en la segunda generación del AMP de papelería y útiles de oficina. - Proceso de selección LP-AMP-102-2016 Sobre el proceso LP-AMP-102-2016 se pudo concluir que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) reiteró su comportamiento dirigido a presentar de manera aparentemente individual pero coordinada a FERLAG y a INVERSIONES Y SUMINISTROS.
Así, se encontraron coincidencias similares a las que se han presentado en este acto en relación con los demás procesos analizados, que versaron sobre marcas, referencias, formas de escritura y errores u omisiones en la digitación [43]. En este proceso, además, se encontraron coincidencias en las pólizas expedidas para los fines de la presentación de las ofertas de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, que fueron gestionadas conjuntamente en tanto que los endosos de dichas pólizas tienen números de identificación consecutivos y fueron expedidas por la misma compañía aseguradora, así: Imagen No. 21.
Endoso de pólizas de cumplimiento presentadas ante CCE debido a la subsanación requerida en el proceso LP-AMP-102-2016 La Delegatura también evidenció, para este proceso de selección, que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS coordinaron las observaciones que presentaron durante el desarrollo del proceso de selección, actuaciones estas que estaban dirigidas a que las dos compañías quedaran habilitadas mediante la asignación de puntos con ciertas marcas de productos, pues a otros oferentes sí se les había asignado puntaje por la presentación de esas mismas marcas.
En relación con este aspecto debe decirse que es difícil imaginar la razón por la cual una empresa independiente ayuda a su supuesto competidor a formular las observaciones tendientes a que le asignen un puntaje que no le había sido otorgado en un primer informe de evaluación. La circunstancia anotada se puede demostrar a través de un correo electrónico que ANGIE YURANI CRISPÍN MONCADA (empleada de FERLAG) envió al asesor jurídico ALEJANDRÓ MUÑOZ M., el cual contenía las observaciones que iban a ser presentadas en la licitación pública LP-AMP-102-2016 tanto por FERLAG como por INVERSIONES Y SUMINISTROS [44].
El documento se presenta a continuación: Imagen No. 22. Correo electrónico que contiene observaciones de INVERSIONES Y SUMINISTROS y FERLAG en la fecha del informe de evaluación de las ofertas Fuente: Tomado del correo electrónico fernando.Iaguna@.ferlag.com [45]. Fuente: Folio 390 del cuaderno público No. 3. El anterior correo electrónico tenía como archivo adjunto [46] el documento de las observaciones que se iban a presentar por parte de INVERSIONES Y SUMINISTROS, como se muestra a continuación: Imagen No. 23.
Documento adjunto que contiene observaciones de INVERSIONES Y SUMINISTROS y FERLAG en la fecha del informe de evaluación de las ofertas Fuente: Tomado del correo electrónico Fernando.laquna©ferlag.com [47]. Así mismo, se adjuntó el documento que contenía las observaciones que iban a ser presentadas por FERLAG [48]: Imagen No. 24- Documento adjunto que contiene observaciones de INVERSIONES Y SUMINISTROS y FERLAG en la fecha del informe de evaluación de las ofertas Fuente: Tomado del correo electrónico f ernando.laguna@ferlag.com [49].
Como se puede evidenciar de las anteriores pruebas, en la operación principal del proceso LP-AMP-102-2016 las empresas FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS participaron de manera coordinada respecto de la elaboración de las ofertas presentadas a CCE, la obtención de los documentos requeridos para resultar adjudicatarios dentro de los procesos y las actuaciones que se debían desarrollar en el curso del trámite.
Todo ello evidencia el comportamiento coordinado referido en la imputación por parte de la Delegatura. - Proceso de selección LP-AMP-120-2016 En relación con el proceso LP-AMP-120-2016, lo primero por destacar es que la persona de contacto incluida en la propuesta de INVERSIONES Y SUMINISTROS fue JENNI ROCIO AGUIRRE [50] quien, como ha quedado acreditado a lo largo de esta actuación administrativa, realiza labores tanto para FERLAG como para INVERSIONES Y SUMINISTROS.
Acerca de este aspecto, es conveniente presentar un correo electrónico enviado por JENNI ROCIO AGUIRRE desde su correo de FERLAG en abril de 2016 [51]: Imagen No. 25 - Correo electrónico de JENNI ROCIO AGUIRRE con dominio de FERLAG dirigido a ANA MILENA PACHECO de FERLAG Fuente: Tomado del computador de Ana Milena Pacheco [52]. De otra parte, además de la coincidencia en el nombre de la persona de contacto para las dos empresas, se pudo establecer que las propuestas coincidían en más de 1641 ítems -de 2280 previstos en ese proceso-, lo que representa el 71,2% del total de ítems considerados, y que para el servicio de recolección y disposición final de los consumibles de Impresión existía una identidad en el 98,5% de los ítems.
A continuación se presenta un ejemplo de las identidades encontradas por la Delegatura: Imagen No. 26. Coincidencia en las empresas presentadas por las investigadas para la recolección y disposición de residuos Fuente: Tomado del SECOP II - Proceso LP-AMP-120-2016. En el caso de las ofertas económicas, se estableció que para la Región A la diferencia porcentual de los precios unitarios de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS para el 99.63% de los ítems se mantuvo invariable en 0,18%.
Por su parte, respecto de la Región B la diferencia porcentual en los precios unitarios que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS establecieron para el 99,63% de los ítems ofertados se mantuvo invariable en el 0,26%. Por último, para la Región C la diferencia porcentual de los precios ofertados por las investigadas es idéntica a la que se presentó en los precios de la Región B, esto es, 0,26% en el 99,63% de los ítems ofertados.
Esta circunstancia es llamativa, no soto por la cercanía de los precios ofertados, sino porque, si se excluyera la hipótesis de coordinación, no habría explicación alguna para justificar que los precios unitarios del 99.63% de 1.641 productos, que debieron ser determinados uno a uno de manera autónoma por dos proveedores que actúan con total independencia, hubieran presentado una diferencia del valor ofertado idéntica al decimal.
La única conclusión discernible teniendo en cuenta el escenario expuesto, sobre todo la relación de contexto entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS que ha quedado acreditada en esta actuación administrativa, es que los precios ofertados por alguna de las dos compañías investigadas fueron fijados a través de la aplicación de un porcentaje de ajuste después de conocer la oferta de la otra.
Esta conclusión se corrobora teniendo en cuenta la diferencia porcentual entre las ofertas de las investigadas y las que presentó el resto de proponentes, que en algunas regiones llegó a ser hasta del 6.116%. - Proceso de selección LP-AMP-138-2017 En relación con el proceso LP-AMP-138-201 7 se encontró que las ofertas económicas de ambas empresas coincidieron en su integridad en los 28 ítems a ofertar [53], cuestión que no ocurrió, de ninguna manera, con el resto de proponentes, que en el mejor de los casos apenas presentaron coincidencias en 8 ítems.
Recuérdese, sobre este particular, que en el contexto que ofrece la relación que existe entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS una similitud de semejante magnitud en un aspecto que debería establecerse de manera individual es un indicador elocuente del comportamiento coordinado que se ha sostenido en este proceso. Además de lo anterior, la Delegatura encontró que las certificaciones de catálogos de productos que debían presentarse como requisito mínimo habilitante también fueron cargadas por las empresas investigadas de manera exactamente igual, incluso respecto de los archivos digitales en que fueron guardadas.
Esos archivos, como se aprecia en el cuadro que se presenta adelante, coincidieron en las horas y nombres sin que existiera algún requisito en el formato ni en la forma de presentación. De esta manera, esa identidad, en el contexto que ofrece este caso, no podría atribuirse una razón diferente a la coordinación y no competencia entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS para la presentación de las propuestas.
El documento se aprecia a continuación: Imagen No. 27. Certificaciones de los catálogos para la categoría V. Fuente: Tomado del SECOP II - Proceso LP-AMP-138-2017. De conformidad con el material probatorio que acaba de exponerse, la Delegatura considera que en este proceso está acreditada la coordinación y no competencia de los investigados en el marco de la operación principal de los AMP en los que participaron.
Evidencias de comportamientos coordinados por parte de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en la operación secundarla Ahora bien, en este proceso se acreditó también la coordinación entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en relación con la operación secundaria de uno de los procesos de AMP en los que efectivamente resultaron adjudicatarios y había empezado a ejecutarse.
Lo anterior se concreta en las evidencias de coordinación en la operación secundaria correspondiente al contrato AMP CCE-135-1-AMP-2014, derivado del proceso LP-AMP-017-2014. Para el efecto, la Delegatura encontró una cadena de correos electrónicos en los que se encuentra que una solicitud de ejecución de órdenes de compra que remitió el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL a FERLAG, fue posteriormente reenviada por esta compañía a empleados de INVERSIONES Y SUMINISTROS.
El documento se presenta a continuación: Imagen No. 28. Correo electrónico de GERZON A. PANQUEVA H. a FERLAG Fuente: Tomado del correo electrónico Fernando.laguna@ferlag.com [54] En concepto de la Delegatura, el anterior correo electrónico, en el que se evidencia cómo un proveedor supuestamente independiente envió a otro proveedor supuestamente independiente correos con el aparente propósito de ejecutar conjuntamente la entrega de las órdenes de compra solicitadas por el MINISTERIO DE SALUD Y PROTECCIÓN SOCIAL, no es sino una clara prueba de coordinación entre las compañías investigadas.
La actuación coordinada en esta operación secundaria se corroboró, además, con otro correo electrónico en el que un empleado de INVERSIONES Y SUMINISTROS informó a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, que formalmente funge como representante legal de FERLAG, sobre las solicitudes de compra de INVERSIONES Y SUMINISTROS a distintos proveedores en el marco de la ejecución del AMP.
El documento se exhibe en seguida: Imagen No. 29. Correo electrónico de GERZON A. PANQUEVA H. a FERLAG Fuente: Tomado del correo electrónico Fernando@ferlag.com [55]. Así, la Delegatura concluye que el comportamiento de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS también fue coordinado y de no competencia en la operación secundaria de los AMP objeto de la investigación. 3.1.4.
Sobre la idoneidad de la conducta analizada para falsear la libre competencia en el marco de los AMP A continuación se señalarán las razones por las cuales la conducta imputada a los investigados, descrita en los apartes anteriores, es idónea para vulnerar la libre competencia económica. Para ello, es importante recordar, con fundamento en pronunciamientos de la Superintendencia de Industria y Comercio, que la idoneidad de una conducta para lesionar la libre competencia está determinada por la potencialidad que tiene para afectar los intereses jurídicos protegidos, lo cual puede ocurrir, por ejemplo, en escenarios de estrategias coordinadas entre agentes económicos que deberían competir entre sí. Sobre este aspecto, la Corte Constitucional ha señalado las prerrogativas constitutivas del derecho a la libre competencia económica, que se presentan a continuación: “La libre competencia, por su parte, consiste en la facultad que tienen todos los empresarios de orientar sus esfuerzos, factores empresariales y de producción a la conquista de un mercado, en un marco de igualdad de condiciones.
Según la jurisprudencia constitucional, esta libertad comprende al menos tres prerrogativas: (i) la posibilidad de concurrir al mercado, (ii) la libertad de ofrecer las condiciones y ventajas comerciales que se estimen oportunas, y (iii) la posibilidad de contratar con cualquier consumidor o usuario. En este orden de ideas, esta libertad también es una garantía para los consumidores, quienes en virtud de ella pueden contratar con quien ofrezca las mejores condiciones dentro del marco de la ley y se benefician de las ventajas de la pluralidad de oferentes en términos de precio y calidad de los bienes y servicios, entre otros [56] ".
(Subrayado fuera del texto) A partir de ello, en la misma providencia indicó que “el Estado es entonces responsable de eliminar las barreras de acceso al mercado y censurar las prácticas restrictivas de la competencia (…)” Este aspecto encuentra plena coincidencia con lo dispuesto en el artículo 3 de la Ley 1340 de 2009, en el entendido de que señala que la finalidad de las actuaciones administrativas que adelanta la Superintendencia de Industria y Comercio consiste, entre otras cosas, en alcanzar la libre participación de las empresas en el mercado, el bienestar de los consumidores y la eficiencia económica.
Así, ya en situaciones similares al caso que motiva la presente actuación administrativa la Delegatura ha explicado que la conducta coordinada de dos o más participantes en un proceso de selección que simulan competir, cuando en realidad actúan bajo un único criterio, resulta idónea para falsear la libre competencia económica. Esta conclusión se sustenta, entre otras posibles razones, en que con ese comportamiento dichos agentes pueden incrementar la probabilidad de que alguno resulte adjudicatario en el proceso, lo cual claramente ocurre con un detrimento proporcional de las probabilidades de éxito que tendrían los demás oferentes que no hicieron parte del esquema de colaboración y que por el contrario se esfuerzan en un marco de competencia en ofrecer las mejores condiciones para el Estado [57].
Ahora bien, para incrementar ilegítimamente esta probabilidad de resultar adjudicatario los agentes pueden acudir a múltiples estrategias de tipo cooperativo cercenando la competencia propia de un escenario de franca competencia. Basta señalar situaciones en las que, como se acreditó en este caso, los proponentes formulan observaciones coincidentes para quedar habilitados dentro de un proceso de selección particular [58].
En un evento como este el acuerdo implica que sus miembros soportan menos presiones competitivas en comparación con las que se darían en un escenario de verdadera rivalidad, lo cual deriva en una restricción ilegal a la competencia. Otro caso puede presentarse en escenarios en los que, por las condiciones de contexto del proceso, este debe resolverse mediante sorteo entre quienes se encuentren habilitados, de manera que quienes hayan actuado de manera coordinada tienen una mayor probabilidad matemática de resultar elegidos respecto de quienes participaron de forma completamente independiente [59].
Finalmente, un ejemplo claro de idoneidad para producir efectos anticompetitivos se encuentra en los casos de proponentes coordinados bajo un control común, lo cual se deriva de la organización de sus propuestas, de tal manera que resulten mejor calificadas en función de su proximidad con los valores medios que funcionan como mecanismos de evaluación. En otros términos, si hay un mayor número de oferentes con características similares, la media de los criterios de evaluación se desplazará hacia un punto en donde aquellos resultarán mejor calificados [60].
Tal es el potencial anticompetitivo que representa que dos pro pon entes sujetos a un control común participen de manera simultánea en un proceso de selección simulando competencia, que la Corte Constitucional, al referirse a la inhabilidad relacionada con la participación de dos empresas cuyos representantes legales tuvieran vínculos familiares, consideró lo siguiente: "Se ha demostrado que la participación en una misma licitación de licitantes unidos por los vínculos que establece la ley, está asociada a un riesgo alto de que se frustren los dos objetivos básicos de la licitación y el concurso públicos: igualdad de oportunidades para particulares y obtención de las mejores condiciones de contratación para el Estado.
( ) La puja entre los licitantes requiere que el sigilo y la autonomía de cada uno de ellos se mantengan. La participación de parientes en una misma licitación o concurso, quebranta este supremo presupuesto negocial, en detrimento de la lealtad y sana emulación entre los oferentes, lo que a su turno genera desigualdad y propicia la inmoralidad, la cual bien puede desembocar en colusión y pérdida económica para el Estado que no sabrá si objetivamente está en un momento dado seleccionando la mejor propuesta.
( ) En estas condiciones, el igual reconocimiento de la personalidad jurídica de los miembros de la familia o de los relacionados con éstos, para los propósitos de autorizar su participación en una misma licitación o concurso, a más de poder desvirtuar el mecanismo contractual, resultaría en una concesión puramente formal, donde se requiere, en cambio, que las personas formal v materialmente obren de manera separada y autónoma.
La probabilidad no desestimable de que los miembros de una misma familia concierten entre sí, en perjuicio de los restantes licitantes y del mismo Estado, pone de presente que la alta posibilidad de unificación material de designios, no justifica la extensión del anotado reconocimiento que, además de ser puramente formal, perjudicaría a los licitantes y al Estado.
( ) Concluye la Corte que dado que los intereses de los miembros de una familia, tienen una alta probabilidad de incidir negativamente en la consecución de los objetivos que el Estado se traza al abrir una licitación o concurso, vale decir, obtener las mejores condiciones y promover al máximo la igualdad de acceso de los particulares, se justifica que en este caso, en razón del interés general, se dicte una regla que restrinja su participación” (resaltado fuera del texto).
Las consideraciones que plantea la Corte Constitucional son ilustrativas acerca del carácter restrictivo que tiene el que personas ligadas por lazos familiares participen dé forma mancomunada en procesos de selección, dada la idoneidad que ello tiene para afectar la libre competencia económica. Este es un aspecto relevante en esta ocasión, pues no solo se acreditó que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) participó en los mismos procesos en los que tomó parte su hermana GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (representante del CONSORCIO JEROAM y gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS), sino que adicionalmente -mutatis mutandis- el fundamento de la decisión comentada frente a los efectos que la Corte Constitucional señala que deben evitarse, es decir, la ausencia de una conducta realmente separada y autónoma, son los que precisamente habría materializado CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y las empresas que este controla: FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS.
Otro aspecto que debe considerarse es que, tal y como ha manifestado la Corte Constitucional, ll [n]o puede obtenerse la selección objetiva del contratista que haga la oferta más ventajosa para el Estado, si entre los licitantes y concursantes no se traba una activa y honesta competencia. Para el efecto es de rigor que se mantenga el secreto de fas propuestas hasta el momento en que se abra la urna. igualmente, para este propósito, se precisa, que entre los participantes, estimulados por la sana confrontación, se imponga la vigilancia recíproca de modo que se denuncie todo tipo de vicios e incorrecciones que se observe en el proceso " [61].
(Subrayado y destacado fuera del texto) Sobre la base de las consideraciones anteriores es conveniente recordar lo que al respecto se dijo, a manera de conclusión, en la Resolución de Apertura: “( ) es evidente que una práctica con base en la cual dos competidores sujetos a un control común comparten todos sus recursos físicos y humanos para facilitar su participación en procesos de selección contractual, producen y presentan de manera mancomunada todos los documentos necesarios para habilitarse en el proceso de selección, se comparten información estratégica y, adicionalmente, coordinan, discuten y/o se sugieren cómo debe presentar cada uno de los factores de selección señalados en el pliego de condiciones, incluido el precio, es una práctica que resulta idónea para impedir la materialización de condiciones de igualdad de oportunidades -uno de los contenidos esenciales del derecho a la libre competencia económica- en perjuicio de los demás proponentes que formen parte en dicho proceso”.
Precisadas las prerrogativas constitutivas del derecho a la libre competencia económica y que comportamientos como el que es materia de investigación efectivamente tienen la idoneidad de restringir esa institución, es del caso reiterar que ese tipo de conductas son especialmente gravosas cuando tienen lugar en el marco de mecanismos de agregación de demanda como los AMP.
Sobre ese particular, es pertinente recordar que en su fase de operación principal los AMP, como mecanismo de agregación de demanda para la centralización en CCE de las compras públicas de bienes y servicios de características técnicas uniformes, requieren de una rivalidad vigorosa para lograr una asignación eficiente de los recursos públicos mediante la escogencia de los proveedores que ofrezcan las mejores condiciones para contratar.
La idea de esa primera etapa del mecanismo de agregación de demanda en estudio, analizada desde el punto de vista de la competencia, es dar la oportunidad a todos los posibles proveedores del bien a contratar, de competir por uno de los cupos en la Tienda Virtual del Estado Colombiano, para que las entidades estatales puedan escoger a los proveedores que ofrezcan las mejores condiciones para contratar.
En relación con la operación secundaria, el Estado se beneficia al producir economías de escala, de modo que se facilita para las entidades estatales el abastecimiento de los bienes y servicios en cuestión mediante el ahorro en costos [62] y tiempo [63] que habitualmente se invierten en los procesos de contratación independientes, con lo que se obtiene un mayor valor de sus recursos públicos.
Este mayor valor, además, se adquiere a través de la vigorosa competencia por precio que el modelo de contratación de agregación de demanda incentiva entre los proveedores seleccionados en la Tienda Virtual del Estado Colombiano durante la ejecución del AMP. Sobre el tema, la Delegatura considera que los AMP, adicionalmente, permiten reducir el riesgo de incumplimiento o desabastecimiento, pues en los eventos en los que uno de los proponentes seleccionados para la operación secundaria no puede cumplir, el Estado cuenta con otras opciones idóneas para suplir la demanda sin tener que iniciar nuevos procesos de contratación. De igual forma, debido a la duración de los AMP, se advierte que la competencia en estos procesos es fundamental para los proveedores, pues al ver disminuidas sus oportunidades por parte de quienes falsean la competencia quedan excluidos del mercado de las compras públicas por el término del AMP respectivo, lo que incluso podría llevar a algunos proponentes a desaparecer en caso de que las compras públicas sea el nicho en el que concentran su actividad mercantil.
Aclarado lo expuesto hasta este punto, esto es, las condiciones en las que un comportamiento resulta restrictivo de la libre competencia económica y la importancia de proteger esa dinámica en el marco de mecanismos de agregación de demanda, pasa ahora la Delegatura a resaltar los impactos en la competencia y en los intereses del Estado que se presentaron en este caso específico como consecuencia de las conductas coordinadas por parte de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS bajo el control común al que estaban sometidas por parte de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS.
En este sentido, la inclusión en la Tienda Virtual del Estado Colombiano de dos empresas que participaron en una relación de competencia aparente y simulada y que en realidad se orientaron a favorecer de manera ilegítima a su controlante común generó, sin duda, una afectación a la libre competencia económica que se materializó en un detrimento en el valor de los recursos públicos, pues promovió la exclusión de un agente independiente que, como se verá a continuación, estaba en capacidad de participar en la operación secundaria de los AMP y de ofrecer mejores condiciones de contratación para el Estado.
Para efectos de sustentar la conclusión recién anotada es importante resaltar que, pese a que existen ciertas diferencias entre las fórmulas para asignar los cupos para hacer parte de la Tienda Virtual del Estado Colombiano, por regla general CCE aplica un procedimiento de eliminación de proponentes habilitados que, en lo fundamental, funciona de la siguiente manera: Imagen No. 30-Asignación de cupos en el proceso LP-AMP-102-2016 Fuente: Tomado del folio No 448 al 457 cuaderno público No. 3 De esta manera, si se presentan más de 2 proponentes habilitados para el proceso de selección, la regla de adjudicación expuesta obliga a CCE a descartar a 1 si el rango es 3 a 6; a descartar a 2 si el rango es 7 a 9; y así sucesivamente.
De esta forma, lo cierto es que siempre que haya más de dos proponentes habrá al menos uno que quedará excluido y no tendrá la posibilidad de convertirse en proveedor así haya resultado habilitado. En este escenario, si un controlante logra que dos de sus empresas controladas sean seleccionadas en la operación principal simulando ser competidoras, la consecuencia inevitable de dicha conducta será, por un lado, un detrimento en el valor de los recursos públicos derivado de la exclusión de un agente independiente que estaba en capacidad de ser proveedor y de competir, eventualmente con una mejor propuesta y, por el otro, la causación de un perjuicio al proveedor excluido al impedírsele entrar a la tienda virtual mediante la creación de la ficción de que hay dos competidores cuando en realidad es uno solo.
Lo anterior no es nada diferente que la materialización de dos efectos derivados de la pérdida de competencia: el efecto explotativo que podría traducirse en que el Estado colombiano, al ver distorsionada la competencia y no poder contar con un número mayor de agentes capaces de proponer alternativas interesantes a evaluar en el marco de la contratación, pueda ver afectado sensiblemente la efectividad de las compras públicas; y un efecto exclusorio, traducido en el impacto negativo derivado de la salida de competidores fruto de la coordinación y competencia simulada ya mencionada.
En relación con los procesos de selección que interesan para esta actuación administrativa, vale la pena tener en cuenta que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS intentó que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS fueran seleccionados de manera independiente para hacer parte de todos los AMP en los que se presentaron, lo que efectivamente consiguió en los procesos LP-AMP-017- 2014, LP-AMP-102-2016 y LP-AMP-120-2016.
En consecuencia, en el marco de esos procesos efectivamente excluyó a quien seguía en orden de admisibilidad después del último proponente seleccionado para participar en la operación secundaria. En otras palabras, el comportamiento investigado impidió la participación de un competidor autónomo que hubiera podido ejercer presión competitiva en el marco de la operación secundaria del respectivo AMP.
Puntualmente, en el proceso AMP identificado como LP-AMP-102-2016, debido a la conducta coordinada de los investigados la empresa DISPAPELES S.A. (DISPAPELES) fue injustamente excluida en la operación principal de la posibilidad de ofrecer sus productos en la Tienda Virtual del Estado Colombiano para beneficio de las entidades estatales compradoras.
Esto se aprecia en el siguiente documento: Imagen No. 31. Informe de evaluación del proceso LP-AMP-102-2016 Fuente: Tomado del folio 448 al 457 cuaderno público No. 3. Ahora bien, aunque la exclusión en sí misma genera un impacto relevante en términos del régimen de protección de la libre competencia económica, en este caso se logró acreditar el impacto que el comportamiento investigado efectivamente generó. Para ello, debe destacarse que por razones ajenas a las que acá se investigan, a DISPAPELES le fue cedida la posición contractual que tenía uno de los adjudicatarios en el marco del mismo AMP LP-AMP-102-2016 aproximadamente siete meses después de la celebración inicial del AMP [64].
En consecuencia, a partir de ese momento DISPAPELES pudo formular ofertas para atender órdenes de compra en el curso de la operación secundaria correspondiente y, de hecho logró atender órdenes de compra en la Tienda Virtual del Estado Colombiano por un valor de $1.93r910.000 [65], es decir, más de tres veces mayor al atendido por FERLAG en ese mismo AMP.
Esta situación, bajo el criterio de la Delegatura, constituye un elemento de juicio que sugiere la existencia de la afectación que se seguiría de la exclusión de un proveedor independiente de la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Es decir, la afectación de los intereses del Estado, al haberse excluido a un competidor que tenía la capacidad de ejercer presión competitiva dentro de la Tienda Virtual del Estado Colombiano y de ejecutar más órdenes de compra al precio más bajo para las entidades estatales, generó una. pérdida del ahorro para estas entidades estatales y, a su vez, una afectación a los recursos del Estado.
La Delegatura resalta, además, otras formas en que los intereses del Estado se vieron perjudicados con la conducta de los investigados. En ese sentido, se advierte que el Estado tuvo que destinar recursos para evaluar dos propuestas que en realidad hacían parte de un solo competidor. Así mismo, ese comportamiento aumentó el riesgo de incumplimiento contractual, pues las ofertas de dos supuestos competidores en realidad estaban sujetas a la capacidad operativa final de un solo controlante, es decir, se centralizó en un solo agente el riesgo que debía estar en cabeza de dos proponentes.
En relación con este último aspecto, la Delegatura encontró que en el marco del proceso CCE-432-1-AMP-2016 los únicos proveedores incluidos en la Tienda Virtual del Estado Colombiano que incumplieron fueron FERLAG y el CONSORCIO JEROAM, conformado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ. Así se aprecia en el documento que se presenta a continuación: En el mismo sentido, en el marco del proceso CCE-135-1-AMP-2014 las compañías investigadas también se encontraron entre los proveedores incumplidos.
Así se aprecia en la siguiente imagen: Imagen No. 32. Incumplimientos del AMP CCE-432-1-AMP-2016 Fuente: Tomado del SECOP II - Informe de Supervisión del Contrato CCE-432-1-AMP-2016 Acuerdo Marco para contratar el suministro de papelería y útiles de Oficina elaborado por CCE. Imagen No. 33. Incumplimientos del AMP CCE-135-1-AMP-2014 Fuente: Elaboración SUPERINTENDENCIA con base en las resoluciones de incumplimiento realizadas por CCE.
Fuente: Elaboración SUPERINTENDENCIA con base en las resoluciones de incumplimiento realizadas por CCE. Para la Delegatura, las anteriores son pruebas claras de que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, al reducir la competencia y haberse hecho acreedores de los dos cupos dentro del proceso de selección, centralizaron en un solo controlante el riesgo que debería estar distribuido en dos proveedores autónomos e independientes.
Con ello también se generó la exclusión de otros posibles proveedores con propuestas competitivas y, además, las consecuencias negativas que trajo para la entidad contratante el hecho de no poder acceder a los bienes y servicios que requería. Tales incumplimientos perjudicaron los AMP, puesto que a través de estos no se permitió que ese mecanismo cumpliera con los objetivos previstos de las compras públicas en las condiciones inicialmente estipuladas. 3.2.
Consideraciones sobre las defensas de los investigados A continuación se expondrán las razones por las cuales, a juicio de la Delegatura, las defensas de los investigados no lograron desvirtuar los fundamentos de la imputación. Sobre el particular, es fundamental iniciar este análisis con una aclaración y con la significación que se le debe atribuir.
La aclaración consiste en que los investigados, lejos de discutir la totalidad de los aspectos tácticos de la imputación a la que se hizo referencia en los acápites anteriores, se limitaron a cuestionar solo dos aspectos de la imputación. En primer lugar, los investigados presentaron argumentos que, en su concepto, están orientados a desvirtuar la coordinación de las propuestas en la operación principal de solo uno de los AMP en los que se postularon (LP-AMP-138-2017), pero no se refirieron en modo alguno a la coordinación imputada por la Delegatura respecto de la operación principal y la secundaria de los demás AMP referidos en la imputación. En segundo lugar, los investigados cuestionaron la idoneidad y la significatividad de las conductas que se les atribuyeron para falsear la libre competencia en el marco de los AMP objeto de examen.
La circunstancia descrita tiene un importante significado a nivel probatorio. En primer lugar, dado que ninguna de las pruebas referidas como fundamento de la imputación fue desvirtuada -entre otras cosas porque los investigados no orientaron sus esfuerzos hacia ese propósito y porque, al contrario, quedaron corroboradas como resultado de la etapa probatoria de esta actuación-, los fundamentos tácticos de la imputación, soportados en ese material probatorio, pueden tenerse por ciertos sobré esa base.
Así, en esté caso deben considerarse demostrados los siguientes hechos: (i) las sociedades FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS están sujetas al control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS; (ii) las sociedades actuaban en el mercado público y privado como un solo agente económico o unidad empresarial y así eran reconocidas por terceros proveedores y acreedores;
(iii) tales sociedades, bajo el control de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, se presentaron a procesos AMP de manera separada, simulando competir, aunque en realidad actuaban coordinadamente en todas las etapas de los procesos de selección y en la ejecución de los contratos correspondientes. La segunda significación probatoria de la circunstancia que ahora se analiza está fundada en las cargas probatorias que surgen para los investigados en aquellos eventos en los que la imputación de la Delegatura está adecuadamente sustentada.
Al respecto, la jurisprudencia tiene establecido que en esas condiciones, esto es, cuando la imputación tiene un soporte suficiente, corresponde a los investigados demostrar aquellas circunstancias que podrían desvirtuar la imputación que se formuló en su contra. Lo que expresamente ha dejado establecido la Sala de Casación Penal de la Corte Suprema de Justicia se presenta a continuación: “[ ] la Corte estima necesario acudir al concepto de 'carga dinámica de la prueba' que tiene relación con la exigencia que procesalmente cabe hacer a la parte que posee la prueba, para que la presente y pueda así cubrir los efectos que busca.
"Porque, si bien, como ya se anotó, el principio de presunción de inocencia demanda del Estado demostrar los elementos suficientes para sustentar la solicitud de condena, no puede pasarse por alto que en los eventos en los cuales la Fiscalía cumple con la carga probatoria necesaria, allegando pruebas suficientes para determinar la existencia del delito y la participación que en el mismo tiene el acusado, si lo buscado es controvertir la validez o capacidad suasoria de esos elementos, es a la contraparte, dígase defensa o procesado, a quien corresponde entregar los elementos de juicio suficientes para soportar su pretensión ” [66].
(Subraya fuera del texto) Nótese, sobre este particular, que si consideraciones como la que han quedado presentadas son suficientes para legitimar la imposición de las sanciones propias del derecho penal, con mayor razón lo son para adoptar decisiones que comprometan la responsabilidad de las personas en el marco de un proceso administrativo de carácter sancionatorio.
Es importante agregar que lo anotado es, además, coherente con lo dispuesto en el artículo 241 del Código General del Proceso, que permite construir indicios sobre la base del comportamiento de los investigados en el marco de la actuación administrativa. En efecto, el silencio de los investigados respecto de los hechos imputados, mencionado en líneas anteriores, puede interpretarse como un indicio de que no cuentan con elementos de prueba que les permitan desvirtuar los fundamentos de la imputación, lo que, en consecuencia, es un elemento de juicio más para corroborar la conclusión consistente en que las pruebas con que cuenta la Delegatura son suficientes para dar por probados tales hechos.
Así las cosas, a continuación la Delegatura se pronunciará sobre los argumentos expuestos en la defensa de los investigados, únicamente sobre los hechos que pretenden desvirtuar. 3.2.1. Sobre la defensa de FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO 3.2.1.1 Sobre la ausencia de coordinación entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, en el marco del proceso LP-AMP-138-2017 Los investigados argumentaron en su defensa que no existió ningún tipo de coordinación entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en el proceso de selección LP-AMP-138-2017 porque en los diferentes segmentos a los que se presentaron (4, 5 y 6) tuvieron resultados completamente diferentes que, en su concepto, descartarían un comportamiento coordinado.
Lo primero para señalar en relación con semejante argumento de defensa es que parte de una premisa tácita equivocada. La premisa se puede expresar de la siguiente manera: decir que no existe un comportamiento coordinado cuando los resultados de los proponentes investigados en el proceso de selección fueron idénticos supone que solo existe coordinación en aquellos casos en los que los proponentes se comportan de manera idéntica en ese ámbito y, en consecuencia, obtienen el mismo resultado.
Ahora bien, el carácter equivocado de una proposición del contenido mencionado es evidente. Un comportamiento coordinado no necesariamente deviene en la obtención de ¡guales resultados ni tampoco surge únicamente de actuaciones idénticas o siquiera semejantes. Ya en múltiples ocasiones la Delegatura ha indicado que la coordinación puede predicarse de los muy diversos aspectos y variables que configuran el comportamiento de los agentes [67], tales como fas estrategias utilizadas para la presentación de las ofertas [68] o también en el ejercicio de las prerrogativas de que son titulares los proponentes en cada una de las etapas del proceso de selección [69].
Así mismo, en múltiples ocasiones la Delegatura ha encontrado configurado un comportamiento coordinado aunque la conducta de los proponentes resultaba diferente y, por lo tanto, generaba resultados también distintos [70]. Esto es así porque el aspecto relevante de la coordinación, y su elemento característico, no es la identidad en el comportamiento de los proponentes, sino la supresión de la rivalidad que debería existir entre ellos para liberarse de las presiones competitivas propias de los escenarios de contratación estatal.
En conclusión, aunque fuera cierto que los resultados de las personas jurídicas investigadas en uno solo de los múltiples procesos de AMP materia de análisis fueron idénticos, esa circunstancia en nada desvirtúa las pruebas que acreditan que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS actuaron de manera coordinada sin competir. 3.2.1.2 Sobre la falta de idoneidad de las conductas de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, para lesionar la libre competencia y afectar los intereses del Estado Los investigados señalaron, en resumen, que la conducta que se les imputó no podía considerarse idónea para restringir la libre competencia económica porque el número de órdenes de compra que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS atendieron en los AMP en los que participaron fue tan pequeño que el comportamiento que ejecutaron en ese contexto fue insuficiente para afectar la libre competencia. A ello agregaron que la Delegatura no logró demostrar la afectación a los intereses del Estado como consecuencia de la conducta investigada.
Para enfrentar las defensas relacionadas con la supuesta falta de idoneidad del comportamiento imputado a los investigados la Delegatura, en primer lugar, presentará los argumentos que desvirtúan completamente esa alegación. Hecho eso, pasará a considerar cada uno de los argumentos específicos que los investigados plantearon para sustentar su defensa.
Sobre lo primero, de entrada debe decirse que la idoneidad del comportamiento materia de investigación para afectar la libre competencia económica ya fue establecida mediante las consideraciones consignadas en el numeral 4.1.4. de este documento. Estas consideraciones, como ya está claro en este punto, están sustentadas en valoraciones y material probatorio que no fueron controvertidos por los investigados y que, además, resultaron suficientes para sustentar la conclusión comentada.
Sin perjuicio de lo anterior, la idoneidad de la conducta investigada para afectar la libre competencia económica aparece corroborada mediante dos consideraciones que es importante referir en este punto del discurso. La primera consideración parte de la base del supuesto de que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, controlante de las dos personas jurídicas investigadas en este caso, es un agente racional [71].
Sobre la base de ese supuesto, es claro que si ese agente racional desarrolló de manera sistemática el comportamiento en estudio, la única explicación discernible consiste en que le atribuía la capacidad de generar algún resultado beneficioso para sus propios intereses. Así, no es una defensa creíble aquella que consiste en que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS asumió los riesgos y costos propios de aparentar competencia entre las sociedades sometidas a su control y de promover su comportamiento coordinado, si no hubiera derivado de ello un beneficio que justificara dichos riesgos y costos.
Acerca de la consideración anterior es preciso hacer una aclaración. No se trata de que la percepción individual de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, controlante de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS sea el factor que determina la idoneidad del comportamiento investigado para afectar la libre competencia económica. Recuérdese, sobre ese punto, que la idoneidad de un comportamiento no depende de la intención o de cualquier otro aspecto subjetivo del agente que lo ejecuta, sino de la aptitud de la conducta para generar la consecuencia que la normativa sobre protección de la libre competencia económica pretende precaver -en este caso la eliminación de la competencia en el contexto de un proceso de selección de carácter público-.
Lo que ocurre en este caso es que el hecho de que un agente racional hubiera desarrollado sistemáticamente ese comportamiento solo podría ser explicado si ese agente estuviera obteniendo una ventaja como resultado de esa conducta. Ahora bien, la obtención de esa ventaja solo podría explicarse si la conducta en cuestión hubiera generado alguna afectación a la libre competencia económica.
Por lo tanto, es claro que la única explicación del carácter sistemático del comportamiento que ejecutó CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS es que su realización hubiera tenido la idoneidad para generar la referida afectación. La segunda consideración que permite corroborar que el comportamiento investigado efectivamente resultó idóneo para afectar la libre competencia económica está basada en la declaración que rindió CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS.
Como se pasa a ver, el investigado admitió que uno de los resultados evidentes de su comportamiento generó para él -y para las empresas sometidas a su control- un beneficio derivado de la afectación de una de las principales prerrogativas del derecho a la libre competencia económica: la igualdad de oportunidades entre los proponentes. En relación con lo anterior, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, controlante de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS admitió, al rendir declaración ante la Delegatura, que la exclusión de uno de sus competidores le reportó beneficios durante la operación secundaria de uno de los AMP materia de investigación. El investigado afirmó io siguiente: “Delegatura: ¿Conoce usted qué proponentes se presentaron a este proceso? CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS: ( ) no, miento, porque antes eran 15 empresas.
Ahora quedaron 20. Entonces entraron 5 más, ¿cuáles? No me he puesto a mirar a ver quiénes quedaron y quiénes salieron. Algo que sí supe fue que salió DISPAPELES IMÁGENES, que es un distribuidor ( ) Yo no fui a la audiencia de subasta, pero como que en la audiencia de subasta fue a última hora que sacaron al señor de DISPAPELES o la empresa DISPAPELES.
Pues dictamos que para el gremio fue algo bueno porgue es que va no iba a haber competencia ( ). Delegatura: ¿Cómo está estructurado este acuerdo marco? O sea, ¿participaban ustedes por ítems, o cómo era? CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS: ( ) Del acuerdo marco anterior, de allí de lo que más consumieron con las entidades, a eso si le daban el mayor peso, lo que más se consume es papel.
Precisamente, si llegaba a entrar DISPARELES, prácticamente los negocios se los iba a llevar todos DISPAPELES (…)”. Como se puede apreciar, al afirmar que la exclusión de DISPAPELES era “algo bueno porque es que ya no iba a haber competencia”, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS reconoció que la exclusión de un competidor generaría beneficios posteriores en el desarrollo de la operación secundaria, lo que termina de acreditar la idoneidad de las conductas de coordinación implementadas.
Hechas las anteriores precisiones que permiten corroborar la idoneidad del comportamiento investigado para afectar la libre competencia económica, es procedente ahora dar respuesta a los argumentos de defensa específicos que se sustentan en la ya refutada afirmación de que la conducta investigada no fue idónea. Con ese propósito, la Delegatura recordará cada uno de esos argumentos y, en seguida, presentará las razones que permiten desvirtuarlos.
(i) El primer argumento específico acerca de la supuesta falta de idoneidad del comportamiento consiste en que, según los investigados, no se afectó la libertad de elección de las entidades contratantes mediante la exclusión de proponentes derivada de la práctica analizada, pues además de que en todo caso existió pluralidad de oferentes en la operación secundaria de los AMP, la exclusión de proponentes está ordenada por el sistema de contratación que CCE estructuró para esos mecanismos de agregación de demanda.
A ello agregaron que el comportamiento investigado tampoco conllevó la fijación de precios por parte de los investigados, ya que es CCE quien establece los precios máximos que los proponentes pueden ofrecer. La Delegatura considera que el argumento descrito no es admisible, Aunque es cierto que, de conformidad con la normativa aplicable a los AMP, habrá siempre proveedores que aun estando habilitados no resultarán seleccionados para participar en la Tienda Virtual del Estado Colombiano debido, precisamente, a que otros proveedores ocuparon el número limitado de cupos abiertos para ello, esa circunstancia, lejos de justificar la realización de una práctica restrictiva de la libre competencia económica en ese contexto, lo que implica es la necesidad de que durante el proceso de selección ocurra un proceso vigoroso de competencia que asegure que dentro de ese estrecho número de proveedores permanezcan aquellos que, también en un ambiente de efectiva competencia, ofrezcan las mejores condiciones posibles para las compras públicas.
En los procesos de selección que han sido analizados en esta actuación administrativa está claro que, debido a que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control común de CESAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, participaron de manera individual aunque en realidad actuaron coordinadamente, un solo agente de mercado ocupó dos posiciones que, naturalmente, se habrían otorgado a igual número de competidores Independientes.
Esa conducta redujo la competencia entre la totalidad de los proponentes, pues generó que se excluyera a más competidores que aquellos que normalmente hubieran sido excluidos en desarrollo de la operación primaria de los AMP de conformidad con la normativa aplicable. Así mismo, esa conducta trajo como consecuencia que, en aquellos AMP en los que las sociedades investigadas resultaron adjudicatarias, se redujera la presión competitiva en la operación secundaria entre los proveedores seleccionados para participar en la Tienda Virtual del Estado Colombiano, con lo que se disminuyó la probabilidad de que las entidades estatales pudieran acceder a los suministros que necesitan en las mejores condiciones posibles.
Como si lo anterior fuera poco, el comportamiento de los investigados implicó un incremento del riesgo de incumplimiento contractual, ya que las ofertas de dos supuestos competidores resultaron sujetas a la capacidad operativa final de un solo contratante, riesgo que, como ya está claro, se materializó efectivamente. De otra parte, tampoco es cierto que el comportamiento de los investigados no hubiera podido afectar los precios con los que se comercializaron los productos objeto del mecanismo de agregación de demanda.
Aunque efectivamente FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS no tenían la capacidad de provocar la fijación de un precio superior al máximo establecido por CCE, su conducta sí impacto en que, debido a la ausencia de una vigorosa competencia en el contexto de la operación secundaria derivada de la exclusión de proponentes que pudieron generar presiones competitivas, los precios no hubieran bajado en las condiciones en que ese entorno competitivo habría permitido.
Un ejemplo elocuente de esa situación se presentó en el proceso LP-AMP-102-2016, en el que a través de la coordinación de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS se excluyó a DISPAPELES. Recuérdese, sobre el particular, que cuando ese agente excluido pudo acceder a la Tienda Virtual del Estado Colombiano pudo vender $1.931 '910.000 [72] en órdenes de compra -que corresponde a más de tres veces lo que vendió FERLAG durante la ejecución de este AMP-, lo que sin duda sugiere que de haber estado presente durante toda la operación habría existido mayores presiones competitivas en beneficio de las entidades contratantes.
(ii) El segundo argumento específico acerca de la supuesta falta de idoneidad del comportamiento consiste en que, según los investigados, en este proceso no se logró demostrar el desgaste institucional que se habría generado como consecuencia de la evaluación de las propuestas separadas de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS aunque en realidad se comportaron como un solo agente.
De entrada es importante llamar la atención acerca de que, incluso si fuera cierto, esa situación no desvirtuaría la responsabilidad de los investigados, que está suficientemente establecida con lo que se ha explicado hasta este punto. En todo caso, vale anotar que sí existen elementos de juicio que dan cuenta de esa afectación. Al respecto, aunque no se hubiese calculado el monto específico de los recursos que se habrían malgastado con ocasión de las labores necesarias para la evaluación de las propuestas de FERLAG y de INVERSIONES Y SUMINISTROS -empresas que resultaron ser un único agente-, ello no desdice del hecho de que las propuestas de ambas empresas en cada proceso de AMP fueron evaluadas en forma individual con el rigor que esta tarea demanda, esto es, como si se tratase de dos agentes independientes, lo que va en contravía del escenario ideal en el que habría tenido que adelantarse una sola evaluación para ese único agente.
Esta situación, sin duda alguna, habría obstaculizado el denominado “Ahorro por eficiencia”, definido como “la reducción de costos fijos asociados al personal a cargo de desarrollar los procesos de abastecimiento que ahora están cobijados por el instrumento de Agregación de Demanda” [73]. Puestas de este modo las cosas, aunque podría afirmarse que no está demostrada la cuantificación concreta del impacto que el comportamiento de los investigados generó en la administración de los mecanismos de agregación de demanda, sí está acreditada su cualificación, esto es la generación de esa afectación, y ese es un factor suficiente para concluir que la conducta investigada sí restringió -también en cuanto este factor concreto- la competencia en el sentido en que impidió la materialización de otro de los beneficios que se le atribuyen como propósito a la libre competencia en el contexto de la contratación pública: la eficiencia económica.
(iii) El tercer argumento específico relacionado con la idoneidad de la conducta investigada supone, de manera equivocada, la existencia de un requisito de procedibilidad de la actuación administrativa que la Superintendencia de Industria y Comercio adelanta para proteger la libre competencia económica. En opinión de los investigados, la ausencia de idoneidad de su comportamiento se acredita porque los intereses de los competidores excluidos pueden ser protegidos por ellos mismos mediante el ejercicio de las correspondientes acciones jurisdiccionales.
En lo que atañe a ese argumento, aunque la Delegatura comparte la afirmación de los investigados de que los particulares cuentan con diversos recursos legales para proteger sus intereses cuando se han visto afectados por la actuación de otros, esa situación no puede inhibir a la Superintendencia de Industria y Comercio para ejercer sus funciones legales de protección del principio constitucional de la libre competencia económica mediante el ejercicio de sus facultades, también legales, para adelantar los procesos administrativos sancionatorios que correspondan.
Nótese, sobre ese particular, que este tipo de actuaciones administrativas tienen finalidades completamente diferentes a las que persiguen aquellos mecanismos de tipo jurisdiccional en cabeza de los particulares. (iv) Finalmente, los investigados alegaron que su comportamiento no fue significativo porque, de un lado, fueron excluidos de varios AMP y, del otro, en aquellos en los que pudieron participar las órdenes de compra que ganaron y las ventas que realizaron fueron ínfimas en comparación con el total negociado en esos procesos.
En relación con la significatividad vale precisar que, tal y como lo ha reiterado la Superintendencia de Industria y Comercio en varias oportunidades, “el ordenamiento jurídico no ha establecido ninguna clase de requisito cuantitativo” [74], como la participación en cierto mercado, para definir qué conducta puede considerarse significativa al momento de calificarla como vulneradora de la libre competencia económica.
En efecto, en la Resolución No. 63901 de 2014, la Superintendencia de Industria y Comercio manifestó que “( ) la Delegatura puede hacer uso de criterios adicionales a la hora de analizar el caso en concreto en aras de determinar la significatividad de los hechos indagados". Esto significa que la participación de mercado es solo un criterio más para establecer la significatividad de una conducta determinada, y en ningún caso constituye el único criterio para ese propósito [75].
De esta manera, la Superintendencia de Industria y Comercio puede y debe acudir a otros criterios para determinar la significatividad de una conducta, dentro de los cuales se encuentra uno de especial importancia, que está vinculado con uno de los fundamentos de la potestad sancionadora de la administración, específicamente relacionado con el carácter de prevención general de esa facultad y su propósito de generar la observancia y el respeto del orden jurídico [76].
Sobre este criterio, se reitera lo expuesto en la Resolución de Apertura en el sentido de que, a juicio de la Delegatura, una conducta es significativa, entre otras, (i) si genera o tiene la potencialidad de generar una afectación a la competencia dentro de un mercado relevante determinado; (ii) si la facultad sancionatoria de la Superintendencia de Industria y Comercio resulta idónea para reprochar esa conducta, y;
(iii) si, además, la actuación administrativa sancionatoria puede prevenir cualquier efecto anticompetitivo en ámbitos más extensos. No puede olvidarse que, como ha sido señalado por la Superintendencia en varias oportunidades, el análisis de significatividad también se traduce en la potestad con la que cuenta la Superintendencia para orientar sus recursos a la investigación y prevención de conductas que afecten el interés general.
Esto significa que el argumento de los investigados no es de recibo, en el sentido de que obtener o carecer de una determinada participación de mercado no es el criterio exclusivo para determinar que una conducta es significativa para ser objeto de una investigación como la que acá se adelanta. Para este caso, la significatividad de la conducta no puede medirse por el porcentaje de ventas de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en los AMP en los que resultaron adjudicatarios, o por el hecho de no haber obtenido los resultados esperados en el marco de aquellos en los que no fueron seleccionados, como lo pretenden los investigados.
En el presente caso, la significatividad está dada, entre otras, por el impacto y la afectación al interés general ocurrida como consecuencia de la conducta de los investigados en fraude a los procesos de los AMP. Como se indicó antes, la conducta que aquí se reprocha produjo afectaciones en diferente nivel al esquema de contratación especial desarrollado a través de los AMP, diseñados e implementados en años recientes para garantizar la eficiencia en la contratación pública y lograr la contratación de bienes y servicios de características uniformes en las condiciones más favorables para el Estado.
Respecto de los procesos en los que las sociedades investigadas no resultaron adjudicatarias, así como en aquel que se descaró desierto, vale la pena reiterar que las conductas de los investigados, en todo caso, tuvieron la idoneidad para producir resultados anticompetitivos. En efecto, no puede olvidarse que en un proceso de selección contractual la simple presentación de propuestas aparentemente independientes que en la realidad están coordinadas, bajo un mismo control, son en sí mismas idóneas para falsear la libre competencia, mucho más en el marco de un proceso de AMP, como ya fue dilucidado ampliamente en este informe.
Por último, la Delegatura no puede dejar pasar el hecho de que la conducta aquí reprochada, esto es, la participación aparentemente independiente pero en realidad coordinada, ocurrió en todos los procesos de AMP en los que los investigados se presentaron. La anterior situación supone una amenaza para este tipo de procesos de selección contractual, cuya implementación ha sido relativamente reciente.
Así mismo, amerita la intervención de la Superintendencia mediante la presente actuación administrativa con el fin de salvaguardar los fines de estos mecanismos de contratación y la vigencia del principio constitucional de libre competencia económica en su desarrollo. Con fundamento en todo lo expuesto en este aparte, es claro que los argumentos de defensa formulados por los investigados no podrían desvirtuar los fundamentos de la imputación. 3.2.2 Sobre la defensa de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS Como ya se indicó, la investigada afirmó en su defensa que (i) estuvo vinculada a INVERSIONES Y SUMINISTROS únicamente entre el 12 de enero y el 30 de junio de 2016, de manera que no tenía relación con la empresa en la época en que se desarrollaron la mayoría de los procesos de AMP materia de investigación. Acerca de aquellos procesos desarrollados mientras estaba vinculada a la referida persona jurídica, afirmó que (ii) si bien tenía la calidad de gerente general de la compañía, solo ejecutó funciones meramente operativas que no estaban relacionadas con decisiones estratégicas respecto de la participación de la empresa en procesos de AMP.
Adicionalmente, refirió que (iii) la única razón por la cual se formuló una imputación en su contra consistió en el cargo que formalmente desempeñaba y en la relación de consanguinidad que tiene con CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), factores que, en su opinión, no podrían ser considerados suficientes para establecer su responsabilidad.
Finalmente, adujo que (iv) los correos electrónicos relacionados en la Resolución de Apertura en los que aparece copiada no demuestran su participación en la coordinación que habría tenido lugar entre las empresas investigadas. En concepto de la Delegatura, las defensas propuestas por GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) se encuentran desvirtuadas, dadas las razones que se pasa a exponer.
Acerca del período en el que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS estuvo vinculada a INVERSIONES Y SUMINISTROS es preciso resaltar que, a diferencia de lo que la investigada afirmó en su escrito de descargos -oportunidad en la que adujo que su vinculación inició el 12 de enero de 2016-, cuando rindió declaración en el curso de la etapa probatoria de esta actuación administrativa admitió que se desempeñó como gerente de la compañía mencionada desde el mes de agosto de 2014 [77].
Así las cosas, GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS estuvo vinculada formalmente a INVERSIONES Y SUMINISTROS en el período en el que tuvieron lugar la gran mayoría de los procesos de AMP relevantes para esta investigación. Ahora bien, partiendo de la aclaración recién anotada, es pertinente llamar la atención acerca de que la participación de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) no se limitó al desarrollo de labores operativas y, sobre todo, acerca de que el fundamento de la imputación que se formuló en su contra no consistió simplemente en el cargo que formalmente tenía la investigada en la organización de la citada persona jurídica.
Por el contrario, la Delegatura cuenta con suficientes elementos de prueba que demuestran que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS estuvo al tanto y participó en la ejecución de las conductas anticompetitivas desarrolladas por los agentes de mercado investigados. Sobre este particular, es bueno resaltar que en el expediente obran diferentes correos electrónicos, varios de ellos puestos de manifiesto en la Resolución de Apertura, que son suficientes para evidenciar que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS conocía de la conducta anticompetitiva que acá se investiga, al menos para los procesos de selección LP-AMP-017-2014, LP-AMP-088-2016 y LP-AMP- 102-2016.
Sobre este asunto se debe citar un correo electrónico del 9 de marzo de 2016 en el que LEONARDO LEÓN (empleado de FERLAG) envió a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), a ANGIE MONCADA (empleada de FERLAG) y a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) -de hecho a la cuenta de correo electrónico que esta investigada tenía con dominio de FERLAG- información relacionada con la reanudación por parte de CCE de una audiencia de incumplimiento en contra del CONSORCIO JEROAM (integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ) en el marco de ejecución del proceso LP-AMP-017-2014.
Imagen del documento señalado se aprecia a continuación [78]: Imagen No. 34. Correo electrónico de Leonardo León a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS A juicio de la Delegatura, esta comunicación evidencia, por un lado, que la ejecución del proceso LP-AMP-017-2014, en el que FERLAG y el CONSORCIO JEROAM (integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ) fueron los adjudicatarios, estaba coordinada entre las dos sociedades aquí investigadas.
Por otro lado, el documento demuestra que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, como gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS, tenía conocimiento de dicha coordinación. No de otra forma se explica el hecho de que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS hubiera recibido de un empleado de FERLAG, compañía aparentemente competidora del consorcio del que la empresa de la investigada hacía parte, un correo electrónico advirtiéndole de la audiencia del incumplimiento de su propio consorcio.
En el mismo sentido -y sugerente de la misma conclusión respecto de la investigada-, en relación con el proceso LP-AMP-088-2016 se encuentran dos correos electrónicos relevantes para este asunto. EL primero de ellos es un correo electrónico del 2 de abril de 2016, en el que GERZON A. PANQUEVA H. (empleado de FERLAG) envió a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) un cuadro de costos correspondiente a FERLAG para la presentación de la propuesta correspondiente a dicho proceso de selección. El documento es el siguiente [79]: Imagen No. 35.
Correo electrónico de GERZON A. PANQUEVA H. a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (2 de abril de 2016) El segundo documento referido, un correo electrónico del 27 de mayo de 2018, evidencia que GERZON A. PANQUEVA H. (empleado de FERLAG) envió a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) y a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) un análisis del pliego de condiciones para el proceso LP-AMP- 088-2016.
Así se aprecia en seguida [80]: Imagen No. 36- Correo electrónico de Gerzon A. Panqueva H. a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (27 de mayo de 2016) Los anteriores correos evidencian que -Independientemente de que el proceso de selección LP-AMP-088-2016 se hubiera declarado desierto- GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, en su condición de gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS, era consciente de la coordinación entre su empresa y FERLAG por iniciativa del controlante común de las dos compañías, pues conocía tanto de los costos y del análisis de pliegos de su competidor, como del hecho de que empleados de FERLAG, su competidor, compartían información tan sensible en relación con la participación en el citado AMP.
Por último, en relación con el proceso LP-AMP-102-2016 obra en el expediente un correo electrónico en el que GERZON A. PANQUEVA H. (empleado de FERLAG) envió a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG) y a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) información relacionada con unos saldos pendientes por pagar por parte de FERLAG a un proveedor.
El propósito de la remisión de esa información era que FERLAG pudiera participar en el AMP referido. El documento se aprecia a continuación: Imagen No. 37 – Correo electrónico de GERZON A. PANQUEVA de INVERSIONES Y SUMINISTROS a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS relacionado con unos saldos de Fuente: Tomado del correo electrónico f ernando.laguna@ferlag.Com [81].
Este correo electrónico evidentemente da cuenta de que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, como gerente general de INVERSIONES Y SUMINSITROS, conocía que FERLAG se presentaría al proceso LP-AMP-102-2016, al que su empresa también se postularía. Nótese que los correos electrónicos referenciados son de la época sobre la cual no existe duda alguna de la vinculación laboral de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, como gerente general de INVERSIONES Y SUMINSITROS.
Teniendo en cuenta los anteriores elementos de prueba, para la Delegatura es claro que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS conocía que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS obedecían al control común de su hermano, CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, y que, presentándose en varios procesos de AMP, FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS aparentaban ser competidores independientes aunque en realidad actuaban coordinadamente en beneficio de su controlante común. A juicio de la Delegatura, todo lo anterior descarta los argumentos de defensa analizados, en particular el consistente en que las funciones de la investigada eran meramente operativas.
En efecto, como lo demuestran las pruebas resaltadas, GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS tuvo conocimiento de las conductas que se imputan a los agentes de mercado y participó activamente en su realización. Sobre este punto en particular, la Delegatura debe agregar que, en calidad de gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS, GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS tiene los deberes específicos de, entre otros, velar por el estricto cumplimiento de las disposiciones legales o estatutarias respecto de la sociedad de la que actúa como administrador [82].
En este sentido, la investigada, en su calidad de gerente general de la compañía referida, tenía la carga de conocer los asuntos de la empresa y de evitar cualquier conducta contraria a las disposiciones legales. De conformidad con las pruebas expuestas, la Delegatura encontró que contrario a cumplir con este deber que fe asiste a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS en calidad de gerente general de INVERSIONES Y SUMINSITROS, esta conoció, toleró y aceptó las conductas anticompetitivas que aquí se analizan.
De esta manera, es evidente que tales conductas anticompetitivas eran avaladas y aceptadas por la gerente general de la compañía mencionada, aspecto al que es necesario agregar que el comportamiento en cuestión no se hubiera podido ejecutar sin la participación de la investigada en atención a su calidad dentro de INVERSIONES Y SUMINISTROS.
Sobre este aspecto es necesario mencionar que los pretextos que la investigada refirió al rendir declaración durante la etapa probatoria de esta actuación para restarle importancia a su participación en la dinámica analizada tampoco son admisibles. Recuérdese, sobre el punto, que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS adujo que los empleados de FERLAG no le remitían correos como los analizados porque ella estuviera involucrada en la ejecución del comportamiento investigado, sino porque la conocían, porque es hermana del representante legal de esa compañía y porque entre 2000 y 2004 la investigada “estuvo al frente” de FERLAG.
En el contexto que se ha presentado en este caso y, sobre todo, teniendo en cuenta el material probatorio que ha sido expuesto, un pretexto como el comentado no resulta creíble. Finalmente, debe decirse que la Delegatura comparte la afirmación de la investigada, según la cual su relación de consanguinidad con CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (representante legal de FERLAG), por sí misma, no puede ser indicativa de un comportamiento coordinado entre FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS.
Al respecto, se advierte que tal afirmación no fue formulada por parte de la Delegatura en la Resolución de Apertura, como pretende sugerirlo la investigada, y que en el presente caso esa circunstancia, sumada a los demás elementos probatorios de los que se ha ocupado tanto la Resolución de Apertura como el presente Informe Motivado, sí contribuye al convencimiento de la ocurrencia de la vulneración al régimen de libre competencia por parte de los investigados.
Se concluye, entonces, que la defensa de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS (gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS) no tiene la fortaleza suficiente para desvirtuar los fundamentos de la imputación. IV. Responsabilidad de los investigados 4.1. FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS Con fundamento en todo el material probatorio que ha sido presentado en este Informe Motivado, la Delegatura concluye que existen suficientes elementos de prueba que dan cuenta de que las sociedades FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, bajo el control común de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, actuaron de manera coordinada durante la operación principal y secundaria de los AMP a los que se presentaron de manera separada y simulando competencia, con lo que desarrollaron un comportamiento idóneo para restringir las prerrogativas constitutivas del derecho a la libre competencia económica en esos escenarios e, incluso, materializaron dicha restricción de manera efectiva.
En consecuencia, la Delegatura considera que FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, como agentes de mercado, realizaron una práctica anticompetitiva dentro del marco de los AMP en que participaron en tanto que violaron la prohibición contenida en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. Teniendo en cuenta que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS es el controlante de FERLAG y de INVERSIONES Y SUMINISTROS, es necesario hacer las siguientes precisiones en relación con los comportamientos que esos investigados ejecutaron.
4.1.1. CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS (Representante legal de FERLAG), en su calidad de controlante de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, por sí mismo, sin la intermediación de ningún otro sujeto jurídico, estuvo en capacidad de afectar el comportamiento de esas empresas, que son agentes que directamente desarrollan actividades económicas.
Por lo tanto, el comportamiento de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, de conformidad con el artículo 46 del Decreto 2153 de 1992, puede ser analizado a la luz del régimen de protección de la libre competencia económica. Sobre esa base, dado que está demostrado que CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS, en su calidad de controlante de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, determinó el comportamiento competitivo de esas empresas durante en la operación principal y en la operación secundaria de los AMP en los que participaron las empresas investigadas y, adicionalmente, desarrolló la práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la libre competencia consistente en provocar la participación aparentemente independiente pero en realidad coordinada de esas personas jurídicas en los procesos de selección referidos y en las condiciones que han sido explicadas en este acto administrativo, es claro que debería ser sancionado en los términos del artículo 25 de la Ley 1340 de 2009. 4.1.2.
FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS Teniendo en cuenta todo el material probatorio que ha sido resaltado en este caso, es claro que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS incurrieron en la práctica, procedimiento o sistema tendiente a limitar la libre competencia económica que se ha descrito a lo largo de este acto administrativo durante su participación en la operación principal y en la operación secundaria de los AMP analizados en esta oportunidad.
Ahora bien, en la medida en que, con fundamento en todo el material probatorio en cuestión, también está claro que las personas jurídicas referidas fueron quienes directamente concurrieron a los procesos de selección que interesan en este caso haciéndose pasar como competidores y, en el marco dichos procesos, actuaron de manera coordinada, es claro que con su comportamiento habría resultado violada la prohibición general y que, en esa medida, deberían ser sancionados en los términos del artículo 25 de la Ley 1340 de 2009.
La conclusión se encuentra corroborada porque, a pesar de que el comportamiento desplegado por FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS en los procesos de selección materia de investigación obedeció a una dinámica de grupo y a un único interés, actuaron con pleno conocimiento de causa y, además, no se limitaron a cumplir la directriz impartida por el controlante de las empresas.
El material probatorio resaltado en este acto administrativo, de hecho, da cuenta de que FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS organizaron conjuntamente una considerable cantidad de aspectos para efectos de poder actuar coordinadamente en los procesos analizados mientras se hacían pasar como competidores, con lo que realizaron un comportamiento idóneo para afectar la libre competencia en dichos procesos.
4.1.3. GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO Con base en el material probatorio que ha sido resaltado en este documento, la Delegatura concluye que tanto GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS, como LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO, representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS y representante legal del CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRIGUEZ-, participaron en el comportamiento restrictivo de la libre competencia económica imputable a FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS.
En consecuencia, la Delegatura concluye que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO incurrieron en la conducta señalada en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009. V. Recomendación Con fundamento en lo que se ha expuesto en este informe se recomienda al Superintendente de Industria y Comercio lo siguiente: 5.1.
Sobre los agentes del mercado FERLAG, INVERSIONES Y SUMINISTROS y CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS: - Declarar responsable y sancionar a COMERCIALIZADORA FERLAG LTDA. porque está demostrado que incurrió en la conducta anticompetitiva prohibida en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. - Declarar responsable y sancionar a INVERSIONES Y SUMINISTROS LM S.A.S. porque está demostrado que incurrió en la conducta anticompetitiva prohibida en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. - Declarar responsable y sancionar a CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS porque está demostrado que incurrió en la conducta anticompetitiva prohibida en el artículo 1 de la Ley 155 de 1959. 5.2.
Sobre las personas vinculadas con los agentes del mercado investigados, GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS Y LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO: - Declarar responsable y sancionar a GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS, gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS LM S.A.S., porque está demostrado que incurrió en el comportamiento sancionable previsto en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009. - Declarar responsable y sancionar a LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO, representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS LM S.A.S. y representante legal del CONSORCIO JEROAM -integrado por INVERSIONES Y SUMINISTROS y LUZ MARINA SÁNCHEZ RODRÍGUEZ-, porque está demostrado que incurrió en el comportamiento sancionadle previsto en el numeral 16 del artículo 4 del Decreto 2153 de 1992, modificado por el artículo 26 de la Ley 1340 de 2009.
Atentamente, JUAN PABLO GERRERA SAAVEDRA Superintendente Delegado para la Protección de la Competencia <
Notas al pie · 87
- 1.Folio 1585 a 1647 del cuaderno público No. 8.
- 2.Folios 1731 al 1952 del cuaderno público No. 8 y folios 1953 al 1983 del cuaderno público No. 9.
- 3.Folios 1999 al 2185 del cuaderno público No. 9.
- 4.Ibíd.
- 5.Folio 2284 del cuaderno público No,
- 10.Declaración de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS.
- 6.Ibíd.
- 7.Superintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 30853 del 17 de junio de 2015. S uperintendencia de Industria y Comercio. Resolución No. 19890 del 24 de abril de 2017.
- 9.Para estos efectos, puede consultarse la tabla no. 1 “identidades contenidas en los certificados de existencia y representación legal de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS" de la Resolución de Apertura.
- 10.Folios 367 a 370 del cuaderno reservado No. 3.
- 11.Folio 676 del cuaderno reservado No. 6.
- 12.Tomado del minuto 12:39 de la declaración de ANA MILENA PACHECO QUINTERO obrante a folio 369 del cuaderno reservado No. 6.
- 13.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 14.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 15.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 16.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 17.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 18.Ruta de acceso: WEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz Buzón/IPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/CARTA DE MPS INVERSIOES Y SUMINISTRO S/MPS.pdf Yenifer Carolina López <yenicaro123@hotmail.com> CARTA DE MPS INVERSIOES Y SUMINISTRO S myvargas@mps.com.co; paula.cordoba@cordobagrupojuridico.com; fernando.iaguna@ferlag.com; jenni.aguirre@ferlag.com 8/16/2016 3:59:34 PM 36 KB O
- 19.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 20.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAG\WEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz Buzón/IPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/RV: SOLICITUD DE ESTADO DE CARTERA RV: SOLICITUD DE ESTADO DE CARTERA
- 21.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 22.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAGXWEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz Buzón/IPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/SOLCITUD DE CERTIFICADO DE COMPRAS AÑO 2015 Y 2016 SOLCITUD DE CERTIFICADO DE COMPRAS AÑO 2015 Y 2016
- 23.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 24.Folio 670 del cuaderno reservado No. 2.
- 25.Declaración de CÉSAR FERNANDO LAGUNA VARGAS obrante a folios 354 a 370 del cuaderno público No.
- 3.Minuto 48:00.
- 26.Según folios 670 a 675 del cuaderno reservado No. 2, se demostró que GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS fue gerente general de INVERSIONES Y SUMINISTROS a partir del contrato individual de trabajo a término indefinido suscrito entre LUZ MARINA CAMPOS OVIEDO (representante legal de INVERSIONES Y SUMINISTROS) y GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS.
- 27.Folio 2349 del cuaderno público No.
- 10.Minuto 3:35 de la declaración de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS.
- 28.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAG\WEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz Buzón/iPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/RE; Estados de cuenta Ferlag e Inversiones.
- 29.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 30.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 31.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 32.Disponible en el portal: www.datosabiertQs.qov.co . Consultado el 5 de diciembre de 2018.
- 33.Hoja No. 22 de la Resolución de Apertura. “Los AMPs son un mecanismo de centralización de compras públicas, o de agregación de demanda, mediante el cual CCE centraliza el poder de negociación del Estado en lo relativo a la contratación de bienes y servicios de características técnicas uniformes33. Para ello, CCE establece las condiciones generales de adquisición de tales bienes o servicios, como el tiempo de duración del contrato, el precio máximo de compra, la forma, el plazo, fas condiciones de entrega, calidad del producto y garantía, entre otros; así mismo, se encarga de seleccionar un numero determinado de proveedores".
- 34.LP-AMP-017-2014, LP-AMP-088-2016, LP-AMP-102-2016, LP-AMP-120-2016 y LP-AMP-138- 2017.
- 35.Hoja No. 22 de la Resolución de Apertura: “La selección de los proveedores es lo que se denomina como operación principal, que se lleva a cabo a través de una licitación pública mediante el mecanismo de selección abreviada35, y mediante el cual CCE identifica cuáles proveedores están en capacidad de suplir al Estado de los bienes a contratar y escoge aquellos que hayan presentado las mejores ofertas, para finalmente celebrar el AMP”. 36. íbid: “Una vez CCE determina cuáles son los proponentes seleccionados, éstos empiezan a ser parte de la lista de proveedores de la Tienda Virtual del Estado Colombiano. Esta etapa se conoce como operación secundaria".
- 37.Informe motivado de la investigación administrativa identificada con el radicado No. 13-198976 (caso Copeo - Bureau Ventas). 38. https://www.contratos.gov.co/consultas/detalleProceso.do?numConstancia=14-1 -121519
- 39.Si bien esta Delegatura realizó una cuidadosa revisión de la totalidad de productos presentados en las propuestas de FERLAG y CONSORCIO JEROAM, la imagen que se muestra en la presente Resolución consiste en sólo una muestra tomada al azar, que refleja la exactitud en la totalidad de los productos de las propuestas presentadas por las empresas Investigadas en el proceso de selección LP-AMP-017-2014.
- 40.Ruta de acceso: PC-02-CESAR_LAGUNA.ad1/\\.\PHYSICALDRIVE0:Partition 2 [463726MB]Windows [NTFS]/[root]/Users/Fernando Laguna/Desktop/CUADRO DE COSTOS COLOMBIA COMPRA.xlsx
- 41.Folio 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 42.Folio 448 al 457 cuaderno público No. 3.
- 43.Si bien esta Delegatura realizó una cuidadosa revisión de la totalidad de productos presentados en las propuestas de FERLAG e INVERSIONES Y SUMINISTROS, la imagen que se muestra en la presente Resolución consiste en sólo una muestra tomada al azar, en el proceso de selección LP-AMP-102-2016.
- 44.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAG\WEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz Buzón/IPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/SOLCITUD DE CERTIFICADO DE COMPRAS AÑO 2015 Y 2016 SOLCITUD DE CERTIFICADO DE COMPRAS AÑO 2015 Y 2016
- 45.Folios 354 al 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 46.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAGXWEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz Buzón/IPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/CCE/OBSERVACIONES.pdf CCE Alejandro Muñoz M.
- 47.Folios 354 al 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 48.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAGWVEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[rootj/Raíz Buzón/IPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/CCE/OBSERVACION FINALQ.pdf CCE Alejandro Muñoz M.
- 49.Folios 354 al 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 50.Formato
- 3.Requisitos técnicos mínlmos/Protocoio de prueba de línea de atención Proceso de Contratación LP-AMP-120-2016
- 51.Ruta path: 04-IMG-PARC-PC-ANA-MILENA-PACHECO COMERCIAL.ad1/comercial:C:\Users\comercial/Documents/Archivos de Outlook/ana.pacheco@ferlag.com.pst/ana.pacheco@ferlag.com/Princlplo del archivo de datos de Outlook/Bandeja de entrada/JENNI AGUIRRE/RV: POLIZAS HASTA ABRIL 21 RV: POLIZAS HASTA ABRIL 21
- 52.Folios 354 al 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 53.Folio 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 54.Folios 354 al 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 55.Folios 354 al 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 56.Sentencia C- 197 de 2012.
- 57.Resolución de sanción No. 19890 de 24 de abril de 2017, informe motivado caso Bureau Veritas- Tecnicontrol (radicado 13-198976).
- 58.Resolución de sanción No. 19890 de 24 de abril de 2017 de la Superintendencia de Industria y Comercio.
- 59.Resolución de sanción 91235 de 24 de noviembre de 2015 de la Superintendencia de Industria y Comercio.
- 60.Informe motivado de la investigación radicada con el No. 14-32964 (caso Mincultura). Páginas 41 a 44.
- 61.La Corte Constitucional en sentencia C-415 de septiembre 22 de 1994.
- 62.Ver https://www.ambitoiuridico.com/noticias/qeneral/administrativo-y-contratacion/en-contratacion"-se-deben-tener-en-cuenta-incentivos "Entre el 13 de octubre de 2013, cuando entró en operación la tienda virtual, y hasta el 11 de abril de 2016, Colombia Compra Eficiente ha ofrecido 27 instrumentos de agregación de demanda con compras por $1.947 billones y ahorros por $402 mil millones”.
- 63.Ibíd. "Antes de los acuerdos marco de combustible en Bogotá, una entidad estatal invertía en el proceso de contratación cerca de cinco meses y terminaba contratando generalmente con una estación de servicio el suministro de combustible. Ahora en una hora logra hacer el proceso y tiene más de 20 estaciones de servicio suministrándole combustible”. 64. información tomada del SECOP II. Aceptación de cesión de posición contractual en el AMP CCE-432-1-AMP-2016 para contratar el suministro de papelería y útiles de oficina.
- 65.Informe de supervisión del AMP CCE-432-1-AMP-2016 de papelería y útiles de oficina, de fecha 6 de febrero de 2018.
- 66.Corte Suprema de Justicia. Sala de Casación Penal. Sentencia de 31 de octubre de 2012. Rad. 35159.
- 67.Informe Motivado “Cosequín”. Radicado No. 15-81775. Página 22.
- 68.Informe Motivado “Bureau Veritas - Tecnicontrol”. Radicado No. 13-198976. Página 32.
- 69.Informe Motivado “Patios”. Radicado No. 12-219725. Página 18.
- 70.Informe Motivado “Bureau Veritas-Tecnicontrol”. Radicado No. 13-198976.
- 71.Como lo ha precisado la doctrina especializada en la materia y lo ha dejado establecido la Delegatura en otras oportunidades (Informe motivado del caso “Papeles Suaves”, rad. 14151027, página 173), aunque es posible discutir los fundamentos de la presunción de racionalidad de los agentes económicos, cuando se trata de la ejecución de actividades mercantiles la suposición del hombre racional y la aplicación de modelos de decisión racional son particularmente procedentes. La razón de esa consideración es que las decisiones sobre precios u otras variables de competencia -que en el caso materia de análisis se traduciría en las decisiones sobre la participación en procesos de selección y en aquellas sobre las condiciones de esa participación- necesariamente resultan de una reflexión que tiene como propósito generar un resultado eficiente para el agente y que, además, es adoptada por personas hábiles, que cuentan con formación profesional y que son previsivas. Al respect puede consultarse: SPAGNOLO, Giancarlo. Leniency and whistieblowers in antitrust, en Handbook of antitrust economics. The MIT Press. Cambridge. 2012. Nota al pie No.
- 23.También en: HARDING, Christopher. Cartel deterrence: the search for evidence and argument. The Antitrust Bulletin, Vol.
- 56.No.
- 2.Summer 2011. Págs. 345 a 376.
- 72.Informe de supervisión del AMP CCE-432-1-AMP-2016 de papelería y útiles de oficina, de fecha 6 de febrero de 2018.
- 73."Manual para el Cálculo de Ahorros de los Instrumentos de Agregación de Demanda Suscritos por Colombia Compra Eficiente", disponible en: https://www.colombiacompra.gov.co/sites/cce_public/files/cce_documentos/20161226_manual_par a_el_calculo_de_ahorros.pdf.
- 74.Resolución SIC No. 63901 de 2014.
- 75.Informe motivado “Bureau Veritas-TecnicontroI”. Radicado 13-198976.
- 76.Ibíd.
- 77.Folio 2284 del cuaderno público No. 1.0. Minuto 3:35 de la declaración de GLORIA ASTRID LAGUNA VARGAS.
- 78.Folios 353 a 370 del cuaderno público No.
- 3.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653XCO M E RCI AL IZADO RA FERLAGXWEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO.LAGUNA@FERLAG.COM.ost/[root]/Raíz - Buzón/iPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/RV: COLOMBIA COMPRA EFICIENTE RV: COLOMBIA COMPRA EFICIENTE 'Alejandro Muñoz Mahecha' <juridlco.contractual@gmall.com>
- 79.Folios 353 a 370 del cuaderno público No. 3: Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERClALlZADORA FERLAGVWEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERN ANDO. LAGU NA@FERLAG.COM. ost/[root]/Raíz - Buzón/ÍPM_SUBTREE/Bandeja de entrada/CUADRO DE COSTOS COLOMBIA COMPRA.xlsx. CUADRO DE COSTOS COLOMBIA COMPRA.xlsx
- 80.Folios 353 a 370 del cuaderno público No.
- 3.Ruta de acceso: WEB02 CORREO FERLAG GERENTE FERNANDO LAGUNA.ad1/CORREO:C:\Users\c.cvacca\Desktop\16-240653\COMERCIALIZADORA FERLAG\WEB02 FERNANDO LAGUNA GERENTE\CORREO/FERNANDO. LAGU NA@FERLAG.COM,ost/[root]/Raíz - Buzón/(PM_SUBTREE/Bandeja de entrada/RE: PROCESO COLOMBIA COMPRA EFICIENTE 2DO ROUND RE: PROCESO COLOMBIA COMPRA EFICIENTE 2DO ROUND
- 81.Folios 354 a 356 del cuaderno reservado No. 6.
- 82.Ley 222 de 1995.