RESOLUCIÓN DE SANCIÓN 19499 DE 2001
(junio 6)
Radicado: 99-040923
MINISTERIO DE DESARROLLO ECONOMICO
SUPERINTENDENCIA DE INDUSTRIA Y COMERCIO
Por la cual se resuelve un recurso
EL SUPERINTENDENTE DE INDUSTRIA Y COMERCIO
en uso de sus atribuciones legales en especial la prevista en el número 24 del artículo 4 del decreto 2153 de 1992 y 50 del código contencioso administrativo, y,
CONSIDERANDO:
PRIMERO: Mediante escrito radicado bajo el número 99040923-20021 de 2001, Alirio Mayorga García, en su calidad de apoderado especial de la Cooperativa Lechera Colanta Ltda., en adelante Colanta, presentó recurso de reposición contra la resolución 08227 de 2001, mediante la cual se ordena cerrar una investigación y se dan instrucciones. El recurso tienen
"..interpongo Recurso de Reposición, contra el acto de la referencia, por medio del cual se cierra una investigación.
"Inconformidad
"Radica en la congruencia entre el encabezado de la Resolución y el resuelve de la misma, lo mismo que el desconocimiento de principios fundamentales de la función administrativa.
"Sustentación
"1. Respecto de la primera circunstancia, manifiesto al señor Superintendente, que a pesar de registrar a satisfacción la decisión tomada por su despacho en el sentido de dar por terminada la investigación, encontramos una omisión formal, al no disponer en el resuelve de la Resolución el 'cierre de la Investigación' en consonancia con el encabezado de la misma que dice 'Por la cual se cierra una investigación'.
"2. En cuanto que tiene que ver con el numeral 2.2 de los resultados de la investigación, encontramos que está en contradicción con los 'principios orientadores' del Código Contencioso Administrativo, especialmente con el principio de economía. Asimismo (sic) se desconoce el mandato de la Carta Constitucional en su artículo 209 cuando dispone.
"La función administrativa está al servicio de los intereses generales y se desarrolla con fundamento en los principios de igualdad, moralidad, eficacia, economía, celeridad, imparcialidad y publicidad, mediante la descentralización, la delegación y la desconcentración de funciones...'
"En el entendido que la Superintendencia es una, no vemos cómo no se hizo en el caso en análisis, la confrontación de los hechos investigados, con toda la normatividad contentiva de los supuestos restrictivos de la libre competencia, y no someter a la entidad a investigada a una nueva incertidumbre jurídica por otra eventual investigación con base en los mismos hechos, causando nuevos gatos (sic) a la Cooperativa, amén de la violación del principio 'non bis ibídem'.
"Por lo anterior solicito del señor Superintendente, con todo respeto, se modifique la Resolución impugnada ordenando en su parte resolutiva la terminación de la investigación y el archivo definitivo del expediente".
SEGUNDO: Como se ordena en el artículo 59 del código contencioso administrativo, se resolverán todos los aspectos señalados y los que surgieron con ocasión del recurso, siguiendo para ello el orden en que fueron presentados:
1. Situación concreta que se analiza
En el punto 2.2 del considerando cuarto de la resolución 8227 de 2001, se señaló que, dado que la investigación por prácticas comerciales restrictivas en contra de Colanta se había iniciado respecto de la prohibición contenida en el número 3 del artículo 48 del decreto 2153 de 1992, y teniendo en cuenta que la Superintendencia durante la investigación no demostró que la empresa investigada se hubiera negado a vender o a prestar servicios, no existe fundamento para sancionar por tal conducta, sin embargo, se consideró oportuno que el Superintendente Delegado para la Promoción de la Competencia evaluara si existían razones suficientes para que se continuara el trámite a la luz de la conducta reprimida en el número 2 ibídem, de acuerdo con el cual se considera contrario a la libre competencia, el acto de influenciar a una empresa para que incremente los precios de sus productos o servicios o para que desista de su intención de rebajar los precios.
En esa medida se ordenó en el artículo tercero de la citada resolución 8227 regresar el expediente a la Delegatura para el análisis respectivo.
2. Principio del Non Bis In Ídem
2.1 Concepto
La noción del non bis in ídem, traduce uno de los efectos principales de la cosa juzgada: el de impedir "que las controversias se reabran indefinidamente con perjuicio de la seguridad jurídica de las personas y del orden social del Estado".[1]
En este mismo sentido, sostuvo el Consejo Superior de la Judicatura que "el derecho a no ser juzgada dos veces por el misma hecha parte de la base que la situación procesal del acusado ha sido definida por sentencia ejecutoriada a por providencia que tenga la misma fuerza vinculante, de manera que el juez no puede volver a procesarlo ni sentenciarlo por el mismo hecho; esto es lo que se conoce como efecto negativo de la cosa juzgada, porque impide al juez fallar nuevamente el asunto ya decidido.'[2]
En consonancia con lo anterior, ha establecido la doctrina que la estructura jurídica de la prohibición del bis in ídem tiene doble enfoque y un solo fin. Esto es suficiente para consolidar el dogma y nacerlo realmente eficaz y participativo en cualquier proceso o procedimiento. De una parte, impide que una persona sea penada dos veces por un mismo hecho y de la otra, precave que un mismo hecho pueda ser objeto de dos procesos distintos."
2.2 Alcance
La Corte Constitucional[3] en sentencia de 1993 estipuló: 'el principio non bis in ídem es una garantía jurídico penal que impide una doble imputación y un doble juzgamiento o punición por un mismo hecho. Los jueces no pueden desconocer decisiones anteriores que afectan los derechos del individuo o revisar nuevamente asuntos finiquitados con el costo y esfuerzo que ello significa para el Estado. En virtud de este principio, no le es licito al juzgador fraccionar el hecho para convertirlo en varios delitos o traducirlo en varías penas. Tampoco le es permitido valorar un mismo factor como elemento integrante del tipo penal y, a la vez, como circunstancia agravante del delito o de la punibilidad. El principio non bis in ídem actúa así como una protección al acusado o condenado contra una posible doble incriminación total o parcial."
Con todo, la misma Corte Constitucional se ha encargado de precisar que:[4] 'el postulado non bis in ídem se extiende a toda clase de procesos y no únicamente a los penales. Más aún, también es aplicable en las actuaciones administrativas según perentorio mandato del citado artículo 29 de la Carta. Esta es una forma de protección de la persona y una manera de brindarle certeza en los dictados de los jueces y de la administración. Es una garantía que prohíbe a las autoridades investigar, juzgar o condenar a una persona más de una vez por el mismo hecho respecto del cual ya se tramitó un proceso y se profirió una decisión, constituyéndose en elemento enderezado a realizar los valores de la justicia y la seguridad jurídica, al lado de otros principios como la presunción de inocencia y el derecho de defensa...' (subrayado no hace parte del texto original)
De esta forma el 'non bis in ídem" como principio o como regla jurídica se edifica sólidamente en la doctrina y se levanta en la legislación en forma tal que los entes gubernamentales deben acatarla rigurosamente y protegerla celosamente como derecho fundamental constitucionalizado, pues al fin y al cabo la disposición está dirigida al operador jurídico y no propiamente al legislador.
2.3 Valoración jurídica de cada uno de los elementos que componen el principio
Para que real y efectivamente tenga lugar la violación del non bis in ídem, es imprescindible que la pluralidad sancionatoria entre a operar sobre una triple identidad:
§ La identidad del sujeto;
§ Que se utilicen los mismos fundamentos de orden fáctico, o sea los hechos constitutivos de la infracción
§ La coincidencia casual o fundamento.
La identidad del sujeto es necesaria para que se edifique la estructura jurídica del trípode que configura el non bis in ídem. Se trata del sujeto pasivo de la relación jurídico procesal o del sujeto pasivo del procedimiento administrativo. Este sujeto debe ser el mismo, importando desde luego, que la coincidencia pertenezca a idéntico orden. No se viola la regla en los casos en donde el sujeto pasivo incurre, posteriormente de nuevo en la comisión de idéntica conducta.
Para el presente caso, los sujetos pasivos son los mismos, Colanta y las personas que autorizaron ejecutaron o toleraron las conductas imputadas.
En cuanto a los fundamentos de orden fáctico, o sea los hechos constitutivos de la infracción, basta simplemente concretar el análisis a los elementos que conforman el tipo infraccional des carácter administrativo para saber si se está violando el principio a que estamos haciendo referencia. El elemento se cumple en el caso objeto de análisis, en tanto los supuestos tácticos serían los mismos.[5]
Respecto a la coincidencia casual o fundamento se ha establecido que no se vulnera el non bis in ídem cuando a pesar de tratarse de un mismo hecho se juzga bajo tamices distintos, como sucede por ejemplo en actuaciones administrativas y penales que sirven de preámbulo para sancionar un mismo supuesto fáctico, pues para estos casos, tienen un entorno jurídico bien diferente.
Pero sí la anterior decisión ostenta la misma naturaleza jurídica que la nueva, desde luego que se quebranta el principio y se desconoce la garantía constitucional,-pues entonces los mismos hechos volvieron a ser investigados a la luz de un mismo ordenamiento eliminando la certidumbre jurídica a que aspiran los investigados cuando se profiere decisión definitiva.
RESUELVE:
ARTÍCULO 1o. Revocar la decisión contenida en el artículo tercero de la resolución 08227 de 2001, según el cual se ordenaba regresar el expediente al Superintendente Delegado para la Promoción de la Competencia a fin de que realizara su evaluación a la luz de lo resumido en el número 2.2 del considerando cuarto del mismo proveído. En su reemplazo el artículo tercero de la referida resolución, quedará del siguiente tenor: "Declarar cerrada la investigación iniciada contra la empresa Colanta Ltda. y otros, por la posible infracción del número 3 del artículo 48 del decreto 2153 de 1992'.
ARTÍCULO 2o. Confirmar las demás partes del contenido de la resolución 08227 de 2001,
ARTÍCULO 3o. Notifíquese personalmente el contenido de la presente resolución al apoderado especial de la Cooperativa Lechera Colanta Ltda., entregándole copia de la misma e informándole que en su contra no procede recurso alguno, quedando agotada la vía gubernativa.
NOTIFIQUESE Y CÚMPLASE
Dada en Bogotá D.C., a los 06 JUN, 2001
El Superintendente de Industria y Comercio,
EMILIO JOSE ARCHILA PEÑALOSA
NOTAS DE PIE.
1. Corte Suprema de Justicia, Sala Plena, Sentencia del 6 de febrero de 1990.
2. Consejo Superior de la Judicatura, Decisión del 18 de abril de 1995 por la cual se revoca y dispone la apertura de una investigación, radicación 8685 A. M.P. Dra. Amelia Mantilla Villegas
3. Corte Constitucional i sentencia N° T-575/93, M.P, Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz
4. Corte Constitucional: sentencia No. T-520/92 M.P. José Gregorio Hernández Galindo.
5. La Corte Suprema de Justicia, Sala de Decisión Penal, con ocasión de un recurso de casación sostuvo, "..es de observar que carece de sentido la impugnación de la procesada en cuanto reclama la concreción de la denominación jurídica de la infracción en el auto recurrido bajo el argumento de que, de no hacerse se vería expuesta a un nuevo juzgamiento. Ello porque el principio procesal de la cosa juzgada la ampara no frente a una calificación Jurídica sino en relación con los HECHOS que han sido materia de pronunciamiento judicial, independientemente de la calificación jurídica que a ellos se les dé; es así porque el artículo 17 del Código de Procedimiento Penal establece en lo pertinente.
"La persona cuya situación procesal haya sido definida por sentencia ejecutoriada o por auto que tenga la misma tuerza vinculante, no será sometida a nuevo proceso POR EL MISMO HECHO, aunque a este se le dé una denominación distinta, excepto lo previsto para el recurso extraordinaria de revisión.
'La prohibición del doble juzgamiento, pues, no se encuentra estatuida con referencia a la calificación que un determinado juez pueda dar a los hechos que han sido sometidos a su conocimiento, sino a la realidad fáctica que pueda generar un reproche a nivel penal. Así, al pronunciarse el Tribunal de primera instancia con un auto de cesación de procedimiento como aconteció en este caso, poca importancia tiene frente al principio de la cosa juzgada, el que haya definido en su providencia de delito-tipo que estima ha podido recoger la descripción comportamental materia de la denuncia porque bien se trate de falsedad documental o de prevaricato, al cobrar ejecutoria la decisión impida que la jurisdicción regrese a hacer un estudio de los hechos." (Radicación 6531-91, diciembre 6 de 1991).
