SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Y JAIME ARAUJO RENTERIA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-971 DE 7 DE OCTUBRE DE 2004. (Expediente D-5133).PODER DE REFORMA-Límites (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER PUBLICO Y RESERVA DE LEY ESTATUTARIA-Atribución del Presidente de la República para reglamentar asuntos electorales (Salvamento de voto)La norma acusada atribuye al Presidente de la República la función de reglamentar, mediante un decreto con fuerza de ley lo concerniente a la financiación de las campañas electorales y el establecimiento de los porcentajes de votación para tener derecho a la misma, así como la determinación de los montos máximos que se pueden invertir por los candidatos a elecciones departamentales y municipales “antes del cierre de las inscripciones correspondientes”. De tal suerte que, como quiera que ese acto legislativo fue expedido el 3 de julio de 2003 y las elecciones a que se ha hecho referencia conforme a la ley deberían celebrarse el 26 de octubre del mismo año, es claro que al Congreso de la República, aunque mencionado en ese parágrafo, en realidad tan sólo se le concedía el exigüo término de 23 días. Tal imposibilidad jurídica el Congreso, que actuaba como constituyente, no la desconocía y, siendo ello así, en realidad se alteró de manera grave la Constitución en uno de sus aspectos esenciales pues constituye principio fundamental de ella el artículo 3º que instituye la unidad del poder público que emana de la soberanía popular y que debe ejercerse conforme a las reglas que la Constitución establece entre las cuales uno de los principios esenciales es el de la existencia de las ramas del poder. Reiteramos que, a nuestro juicio el principio democrático y los valores protegidos por la Constitución Política se encuentran inmersos en la filosofía de la Carta Política Colombiana, razón por la cual despojar al Congreso de la potestad de dictar una Ley Estatutaria en materias electorales tan delicadas como las señaladas en el artículo 109 de la Constitución, deja sin ningún vigor la reserva de ley que, por su trascendencia, estableció para ese efecto el constituyente de 1991, entre otras cosas por cuanto a la democracia son indispensables la libertad y las garantías de igualdad y trasparencia en los procesos electorales para conformar los órganos de elección popular.Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004, mediante la cual se declaró exequible el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003.Son razones de este salvamento de voto las que a continuación se expresan:1º. El Acto Legislativo No. 1 de 3 de julio de 2003 “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”, en su artículo 3º dictó las normas fundamentales en lo atinente a la financiación de los partidos y movimientos políticos con personería jurídica y, en su parágrafo transitorio, dispuso que: “el Congreso reglamentará estas materias. En lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales, tal reglamentación deberá estar lista a más tardar tres meses antes de su realización. Si no lo hiciere, el Gobierno Nacional dictará un decreto con fuerza de ley antes del cierre de las inscripciones correspondientes”.2º. La norma que se acaba de transcribir fue declarada exequible por la Corte Constitucional, por cuanto a juicio de la Corporación las facultades concedidas al Gobierno Nacional para dictar mediante decreto la reglamentación pertinente en cuanto a la financiación de las elecciones departamentales y municipales “no comportan una sustitución de la Constitución, ni total ni parcial”.3º. Ante todo, destacamos dos asuntos previos en relación con la motivación del fallo del cual discrepamos: 3.1. En las consideraciones de la Corte Constitucional en la Sentencia C-971 de 2004 los acápites denominados “1. La competencia de la Corte” (páginas 1 a 17), “2. Problemas jurídicos a resolver” (páginas 18 a 19), “3. El concepto de sustitución de la Constitución” (páginas 19 a 22). “4. Metodología para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución” (página 23), “5. Análisis de los cargos” numerales 5.2, 5.2.1. (páginas 24 a 30), “5.2.1.2. La separación de poderes en la Constitución Colombiana” (páginas 30 a 34) “5.2.3. La norma acusada no comporta una sustitución de la Constitución” (páginas 35 a 39), COINCIDEN EXACTAMENTE con los respectivos numerales que con los mismos títulos y contenido aparecen en las “consideraciones y fundamentos” de la Corte expuestos como motivación de la Sentencia C-970 de 2004 (Expedientes D-5032 y D-5041, acumulados), cual aparece en las páginas 15 a 40 de esta última, sin que tal coincidencia literal en la motivación de las dos sentencias mencionadas hubiere sido objeto de aprobación por la Corte Constitucional.3.2. De la misma manera, en este salvamento de voto debemos señalar que conforme aparece en el Acta # 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre del año 2004, aprobada en la sesión del 20 de octubre del mismo año, culminada la discusión sobre el proyecto de sentencia en el proceso D-5133, luego de precisar los términos de la argumentación que constituiría la motivación del fallo, se acordó por la Corte “que no se haría referencia a la Sentencia C-1200 03 pues una inhibición no constituye un precedente”. No obstante lo cual en la Sentencia C-971 de 2004 de manera expresa y reiterada se hicieron transcripciones de la citada Sentencia 1200 de 2003, en abierta contradicción con la decisión de la Corte de no hacerlo, como puede observarse en el punto 1.3.1. (páginas 14 y 15), 1.3.2., (página 15) nota 2 de pie de página al punto 3.2., (página 20), punto 3.2.2., (páginas 21 y 22, párrafo final), punto 5.2.1.2., (referencia página 33, tercer párrafo).4. Sentado lo anterior, y conforme a lo expuesto durante los debates en la Sala Plena, expresamos que nuestra discrepancia con lo resuelto en la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004 esencialmente se funda en que, a nuestro juicio el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 si sustituye la Constitución Política, a contrario de lo considerado por la mayoría, afirmación que en resumen se sustenta en las consideraciones que siguen:4.1. Como es suficientemente conocido, uno de los principios universalmente aceptados en el Derecho Público, es que la Constitución como ley de leyes, puede ser objeto de reforma y precisamente para ese efecto en ella se establecen mecanismos específicos y procedimientos determinados, de obligatoria observancia para la validez de las reformas introducidas a la Carta Política. Es que, la Constitución por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad. Pero ello no impide que, sin perder su identidad, pueda ser reformada. Es decir, la estabilidad de las normas constitucionales, no impide su adaptación o modificación conforme a las nuevas circunstancias sociales y políticas. La Constitución, nacida del poder constituyente primario, acepta desde el momento mismo en que se establece la posibilidad de introducirle en el futuro algunas reformas si así lo exigen nuevas circunstancias de orden social, económico, jurídico y político.4.2. Sin embargo, el constituyente derivado es, al mismo tiempo constituido. Ello significa que se puede ejercer jurídicamente la atribución de introducirle reformas a la Constitución, pero sin que el constituyente derivado pueda actuar de manera omnímoda y sin sujeción a norma alguna. Al contrario, la potestad de reforma de la Constitución es limitada, lo que significa que el constituyente derivado tiene que respetar la Constitución vigente de manera tal que so pretexto de reformarla no la sustituya de manera integral, como se dijo en la Sentencia C-551 de 2003. Es decir, a tenor de la sentencia acabada de mencionar, “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución” . En ejercicio del poder de reforma de la Constitución la competencia del Congreso para el efecto, impone “tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad (...)”, como se dijo en la sentencia aludida. No puede el Congreso para reformar la Carta Política expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia que transforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra opuesta o integralmente diferente”, doctrina que se encuentra conforme a lo dicho por la Corte anteriormente en la Sentencia C-544 de 1992.4.3. La norma acusada atribuye al Presidente de la República la función de reglamentar, mediante un decreto con fuerza de ley lo concerniente a la financiación de las campañas electorales y el establecimiento de los porcentajes de votación para tener derecho a la misma, así como la determinación de los montos máximos que se pueden invertir por los candidatos a elecciones departamentales y municipales “antes del cierre de las inscripciones correspondientes”. De tal suerte que, como quiera que ese acto legislativo fue expedido el 3 de julio de 2003 y las elecciones a que se ha hecho referencia conforme a la ley deberían celebrarse el 26 de octubre del mismo año, es claro que al Congreso de la República, aunque mencionado en ese parágrafo, en realidad tan sólo se le concedía el exigüo término de 23 días comprendidos entre el 3 de julio fecha en que se inicia la vigencia del Acto Legislativo No. 01 de 2003 y el 26 de julio de ese año, para la expedición de una Ley Estatutaria que regulara la materia. Como es evidente en ese reducido tiempo era imposible darle cumplimiento al mandato contenido en el parágrafo transitorio ya aludido del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 2003 conforme a lo dispuesto por la propia Carta Política en los artículos 157 y siguientes del Capítulo 3, Título VI de la Constitución Política. Tal imposibilidad jurídica el Congreso, que actuaba como constituyente, no la desconocía y, siendo ello así, en realidad se alteró de manera grave la Constitución en uno de sus aspectos esenciales pues constituye principio fundamental de ella el artículo 3º que instituye la unidad del poder público que emana de la soberanía popular y que debe ejercerse conforme a las reglas que la Constitución establece entre las cuales uno de los principios esenciales es el de la existencia de las ramas del poder (artículo 113 de la Carta), pilar de la existencia de un Estado Democrático como la Constitución, por voluntad del pueblo, define al Estado Colombiano.Reiteramos que, a nuestro juicio el principio democrático y los valores protegidos por la Constitución Política se encuentran inmersos en la filosofía de la Carta Política Colombiana, razón por la cual despojar al Congreso de la potestad de dictar una Ley Estatutaria en materias electorales tan delicadas como las señaladas en el artículo 109 de la Constitución, deja sin ningún vigor la reserva de ley que, por su trascendencia, estableció para ese efecto el constituyente de 1991, entre otras cosas por cuanto a la democracia son indispensables la libertad y las garantías de igualdad y trasparencia en los procesos electorales para conformar los órganos de elección popular.En la sentencia de la cual discrepamos, se hacen afirmaciones que no compartimos, con apoyo en las cuales se concluye que la norma acusada no sustituye a la Carta Política y que, en consecuencia, se ajusta a la Constitución.En esa dirección, se expresa que el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 no afecta la separación de las ramas del poder público porque no la reemplaza por un principio diferente, sino que simplemente se establece una “excepción, puntual”, en unas condiciones fijadas por ese acto legislativo para que el Presidente de la República pudiera expedir en esa materia un decreto con fuerza de ley.Para sacar avante tal razonamiento, se señala que el Congreso de la República es, en principio, el competente para expedir esa ley; y se añade que paralelamente se dispuso por el constituyente que para el caso de no ser expedida esa ley por el Congreso, de manera subsidiaria, se adscribía entonces competencia al Presidente de la República para regular la materia “antes del cierre de las inscripciones correspondientes”, lo cual se explica “por el contexto en el cual se expidió dicho Acto Legislativo”, que para entonces señalaba que “el plazo para el Congreso era, originalmente, superior a un año”, pues “como se recordará, la formación del Acto Legislativo parcialmente acusado coincidió durante su primera vuelta con la tramitación de la ley que convocó al referendo reformatorio de la Constitución a realizarse un día antes de las elecciones departamentales y municipales de octubre de 2003”, referendo este en el que, de ser aprobado, “se prorrogaba el período de las autoridades de estos niveles territoriales durante un año”, como aparecía en la pregunta # 17 del referendo aludido, la cual fue declarada inexequible por la Corte Constitucional en Sentencia C-551 de 9 de julio de 2003.La argumentación que se expone, en lugar de servir como sustento de la constitucionalidad de la norma acusada, lo que demuestra claramente es su inconstitucionalidad. En efecto, no puede servir de apoyo para afirmar la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003 una norma expresamente declarada inconstitucional por la Corte en sentencia que hizo tránsito a cosa juzgada. Lo que ocurrió fue que se dio por aprobada la pregunta # 17 propuesta al pueblo en el referendo convocado por la Ley 796 de 2003. Y ahora, la misma Corte que declaró la inexequibilidad de la pregunta # 17 de ese referendo por ser contraria al principio democrático, le da efecto jurídico, nada menos que para declarar la validez de una atribución al Presidente de la República para regular lo atinente a la financiación de las campañas políticas, cuando esa es materia que tiene, por mandato del constituyente, reserva de ley, que no puede regularse como ley ordinaria, sino mediante Ley Estatutaria.Se afirma igualmente que no se quebranta el principio de la separación de poderes, esencial a la Constitución, por cuanto las facultades conferidas al Presidente de la República por el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto No. 01 de 2003 tienen un objeto determinado que se circunscribe a la expedición de las normas legales que regulen la materia definida en el artículo 109 de la Constitución, “exclusivamente para las elecciones departamentales y municipales, lo que conjura cualquier posible pretensión del Jefe del Ejecutivo de extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias”. En relación con tal argumento, caben dos observaciones: la primera, que en ningún caso se desprende del parágrafo acusado que pueda el Presidente de la República extender esas facultades que allí se le confieren, “a otras materias”, asunto que no se discute; y, la segunda, que la integridad de la Constitución reclama, de manera imperativa, que la separación de las ramas del poder en aquello que el constituyente reservó a la ley por su trascendencia jurídico-política y para el funcionamiento mismo de la democracia, no pueda ser alterada ni siquiera de manera transitoria. Es decir, lo que se afirma en la propia sentencia es, ni mas ni menos, que sí se alteró el principio democrático pero que tal alteración deja de ser importante porque fue transitoria, lo que resulta inadmisible frente a la integridad y supremacía de la Constitución.Se dice, además, que la norma acusada no es inconstitucional porque el Congreso de la República mantiene su competencia para proferir una Ley Estatutaria que modifique o derogue las normas expedidas por el Presidente de la República en ejercicio de las atribuciones que le concedió el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003. Tampoco este argumento demuestra la constitucionalidad del parágrafo citado. Al contrario, como es evidente, si se expide un decreto con fuerza de ley para regular las materias contempladas en el artículo 109 de la Constitución en lo concerniente a las elecciones departamentales y municipales próximas entonces a celebrarse y, si tal decreto debería ser expedido antes del cierre de las inscripciones correspondientes, lo que resulta claro es que el Congreso de la República carecería del tiempo necesario para la expedición de una Ley Estatutaria que reemplazara las normas contempladas en ese decreto. De manera pues que, por este aspecto, tampoco es suficiente la argumentación de la sentencia y, en cambio, lo que se pone de manifiesto con ella es la inconstitucionalidad de esa norma acusada, pues justamente lo que se señala es que la competencia del Congreso para regular esta materia no debería haber sido trasladada, ni siquiera de manera subsidiaria al Presidente de la República.Se añade luego que los decretos con fuerza de ley que se profieran por el Presidente de la República en ejercicio de las facultades de que trata el parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, están sometidos al control de la Corte Constitucional, lo que permite que se evite “cualquier abuso o extralimitación por parte del Ejecutivo”. Este argumento, tampoco resulta afortunado para concluir en la constitucionalidad del parágrafo acusado. Nadie discute que los decretos leyes pueden ser acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano ante esta Corte. Aquí de lo que se trata es de algo distinto no puede partirse de la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 1 de 2003, para decir que esta norma no es inconstitucional porque las que se expidan con fundamento en ella pueden ser objeto de control por la Corte. Lo que queda demostrado de esta manera, es que la motivación de la sentencia elude la acusación para situarla en un terreno diferente. No expone una razón demostrativa de la constitucionalidad de la norma acusada, sino que dando por sentado que ese parágrafo se ajusta a la Carta Política, asevera luego que es constitucional porque los decretos que se expidan con apoyo en él tienen control de constitucionalidad, lo cual pone a las claras la ausencia de argumentación específica sobre el asunto controvertido.Queda entonces así demostrado que el parágrafo transitorio del Acto Legislativo No. 1 de 2003 afecta principios y valores esenciales de la Constitución Política porque desconoce la separación de las ramas del poder en un Estado Democrático, lo que significa que el Congreso de la República como constituyente derivado actuó sin competencia para expedir esa norma, pues si bien es verdad que tiene atribuciones para reformar la Constitución, su competencia para el efecto no es omnímoda, sino limitada por tratarse de un poder constituido, diferente precisamente por eso del constituyente primario, punto este en el cual el concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación coincide con el de los suscritos magistrados que ahora salvamos el voto.Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistradoJAIME CÓRDOBA TRIVIÑOMagistradoCLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZMagistradaJAIME ARAUJO RENTERIAMagistrada ---pies de página--- Hasta aquí la ponencia original presentada a la Sala por el Magistrado sustanciador Alfredo Beltrán Sierra. A este respecto en la Sentencia C-1200 de 2003 se señalo que “… no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. “estado de derecho, social y democrático” por “estado democrático y social de derecho”); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo es el único titular de la soberanía” por “la soberanía reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo”); las excepciones específicas, es decir, la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el propio poder de reforma de límites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos que señale la ley).” Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 expresó que “No le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un control de contenido o material de las reformas constitucionales, mucho menos tomando como referente supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente acierta al señalar que el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución), en su integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para elevarlos a un rango supraconstitucional.” No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos países se distingue entre intangibilidad expresa e implícita, por ejemplo. Pedro De Vega, “La Reforma constitucional y la problemática del poder constituyente”, Tecnos, Madrid, 1988, p.
273. Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél”. Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998. Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. M.P. Jaime Córdoba Triviño. Giuseepe De VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, Madrid: Espasa Calpe, 1983, pp 427 y ss. hace un recuento sobre las normas sobre legislación delegada en distintas Constituciones europeas. Sobre la diferencia entre el traslado de una competencia del legislador al ejecutivo y el otorgamiento de facultades e extraordinarias legislativas, se pronunció la Corte en la Sentencia C-121 de 2004, para señalar, en relación con la competencia para determinar la estructura de la Administración Pública (Art. 150 – 7 C.P.), que, mientras que, como se expresó en la Sentencia C-702 de 1999, resulta contrario a la Constitución otorgar al Presidente de la República una atribución que, como la prevista en el numeral 7º del artículo 150, por mandato constitucional es de competencia privativa del legislador, nada se opone a que se transfiera al jefe del Ejecutivo en forma transitoria la facultad de escindir entidades u organismos del orden nacional creados o autorizados por la ley. En la sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, por otra parte, ya la Corte había advertido que en la Constitución de 1991, al regular la institución de la delegación legislativa, se establecieron “… una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco…” (Subrayado fuera de texto). Op. Cit. p. 427 Karl Loewenstein: “Teoría de la Constitución”. Trad. A. Gallego Anabitarte, Ariel, Barcelona, 1964, p. 153 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Al respecto ver, entre otras las sentencias C- 131 y C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente, su rango es de orden legal y no ejecutivo.