Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS ALFREDO BELTRÁN SIERRA, JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO, CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ Y JAIME ARAUJO RENTERIA, EN RELACIÓN CON LA SENTENCIA C-970 DE 7 DE OCTUBRE DE 2004. (Expedientes D-5032 y D-5041 acumulados).REFORMA CONSTITUCIONAL-Constituyente derivado no puede actuar de manera omnímoda REFORMA CONSTITUCIONAL-Potestad reglada limitada (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE ACTO LEGISLATIVO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS AL EJECUTIVO SOBRE EL SISTEMA PENAL ACUSATORIO-Alteración grave de la Constitución (Salvamento de voto)RESERVA DE LEY EN MATERIA ESTATUTARIA Y DE CODIGOS-Alteración que desconoce el principio democrático y los valores protegidos por la Constitución (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE SEPARACION DE LAS RAMAS DEL PODER EN UN ESTADO DEMOCRATICO-Vulneración grave (Salvamento de voto)Con el respeto acostumbrado por las decisiones de la Corte Constitucional, los suscritos magistrados salvamos nuestro voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-970 de 7 de octubre de 2004, mediante la cual se declaró exequible el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002.Este salvamento de voto se apoya en las consideraciones siguientes:1º. El artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002 “por el cual se reforma la Constitución Política”, dispuso en su inciso segundo que “el Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes si no lo hiciere dentro de este plazo, se reviste el Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas hábeas, los Código Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.2º. Conforme aparece en la Sentencia C-970 de 7 de octubre de 2004 de la cual discrepamos, la motivación de la misma concluyó que la norma acusada “no comporta una sustitución de la Constitución de 1991, ni de los principios de separación de poderes y reserva de ley que ella consagra como elementos definitorios de su identidad”.3º. Al igual que lo hacemos en el salvamento de voto a la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004, en la cual se decidió sobre la constitucionalidad del parágrafo transitorio del artículo 3º del Acto Legislativo No. 01 de 3 de julio de 2003, los suscritos magistrados destacamos en relación con la motivación de la Sentencia C-970 de 7 de octubre de 2004, a la cual se refiere este salvamento de voto, que:3.1. En las consideraciones de la Corte Constitucional contenidas en las Sentencias C-970 y C-971, ambas de 7 de octubre de 2004, los acápites denominados “1. La competencia de la Corte” (páginas 1 a 17 de la Sentencia C-971 y 15 a 19 de la Sentencia C-970), “2. Problemas jurídicos a resolver” (páginas 18 a 19 de la Sentencia C-971 y 19 a 20 de la Sentencia C-970), “3. El concepto de sustitución de la Constitución” (paginas 19 a 22 de la Sentencia C-971 y 20 a 23 de la Sentencia C-970). “4. Metodología para el ejercicio del control de constitucionalidad en relación con cargos por sustitución de la Constitución” (página 23 de la Sentencia C-971, páginas 23, infine y 24 de la Sentencia C-970), “5. Análisis de los cargos, numerales 5.2, 5.2.1.” (páginas 24 a 30 de la Sentencia C-971 y páginas 25 a 30 de la Sentencia C-970), “5.2.1.2. La separación de poderes en la Constitución Colombiana” (páginas 30 a 34 de la Sentencia C-971, páginas 30 a 34 de la Sentencia C-970, “5.2.3. La norma acusada no comporta una sustitución de la Constitución” (páginas 35 a 39 de la Sentencia C-971, páginas 36 a 40 de la Sentencia C-970), COINCIDEN EXACTAMENTE en ambas sentencias en su contenido literal, sin que tal coincidencia en la motivación de los dos fallos hubiere sido objeto de aprobación por la Corte. 3.2. En el Acta No. 73 de la sesión de Sala Plena celebrada el 7 de octubre del año 2004, aprobada en la sesión del 20 de octubre del mismo año, se decidió por la Corte que en la Sentencia que finalmente fue numerada como C-971 de esa fecha, “no se haría referencia a la Sentencia C-1200 03 pues una inhibición no constituye un precedente”. No obstante, en esa sentencia, en abierta contradicción con la decisión de la Corte de no hacerlo, se realizaron varias transcripciones de apartes de la citada Sentencia C-1200 de 2003, como puede observarse en el punto 1.3.1 (páginas 14 y 15), 1.3.2. (página 15), nota dos de pie de página al punto 3.2. (página 20), punto 3.2.2. (páginas 21 y 22, párrafo final), punto 5.2.1.2. (referencia página 33 tercer párrafo).Donde existe la misma razón, ha de existir la misma solución jurídica y, por ello, no se entiende como si la Sentencia C-1200 03 no debería, a juicio de la Corte citarse en la Sentencia C-971 de 2004 “pues una inhibición no constituye un precedente”, pudiera sin embargo citarse en la Sentencia C-970 de 2004, que no es inhibitoria sino de mérito.4. Nuestra discrepancia con la declaración de constitucionalidad del inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002, radica esencialmente en que la norma acusada sí sustituye la Constitución Política, a diferencia de la conclusión a la cual llega en sentido contrario la mayoría de la Sala. Tal posición, encuentra fundamento en las consideraciones que se expresan a continuación:4.1. Es claro para los suscritos magistrados que la Constitución Política como ley fundamental del Estado, puede ser objeto de reforma conforme a los procedimientos determinados por la Carta y por los mecanismos específicos señalados en ella, los cuales son de obligatoria observancia para la validez de las reformas constitucionales. La Constitución, por su propia naturaleza ha de estar dotada de estabilidad . Sin embargo, ello no impide que manteniendo su identidad pueda ser reformada. La estabilidad de las normas constitucionales, no puede impedir su adaptación o modificación de acuerdo con las nuevas circunstancias sociales y políticas. Ello explica que, en todas las Constituciones, nacidas en virtud del ejercicio del poder constituyente primario, se establezca desde el momento mismo de su establecimiento que pueden ser reformadas.4.2. Con todo, no puede perderse de vista en ningún caso que el constituyente derivado es, al propio tiempo, constituido. Es decir, quien se encuentre facultado para ello por la Constitución imperante puede ejercer jurídicamente la atribución de introducirle las reformas que exijan las cambiantes circunstancias sociales, económicas, jurídicas y políticas de la sociedad. Pero ese constituyente derivado no puede actuar de manera omnímoda, pues se encuentra sujeto para la reforma a lo previsto en la Constitución. Es decir, quien tiene la potestad de reformar la Constitución no es titular de un poder ilimitado, sino que ejerce una potestad reglada, limitada. No puede, a pretexto de reformar la Constitución, sustituirla de manera integral, punto este respecto del cual se dijo en la Sentencia C-551 de 2003 que: “el poder de reforma puede modificar cualquier disposición del texto vigente, pero sin que tales reformas supongan la supresión de la Constitución vigente o su sustitución por una nueva Constitución”, como lo recordamos quienes suscribimos el salvamento de voto a la Sentencia C-971 de 7 de octubre de 2004, en la que también expresamos que “en ejercicio del poder de reforma del a Constitución la competencia del Congreso para el efecto impone ´tener en cuenta los principios y valores que la Constitución contiene y aquellos que surgen del bloque de constitucionalidad”(...), cita esta que entonces hicimos tomada de la Sentencia C-551 de 2003. Por lo demás, es esa la doctrina de la Corte desde la Sentencia C-544 de 1992, en la cual se precisó que el Congreso no puede en ejercicio de su potestad para reformar la Constitución expedir normas que impliquen “un cambio de una magnitud y trascendencia que trasforme real y materialmente la Constitución o la forma de organización política en otra opuesta o integralmente diferente”.4.3. El artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002 conformó una comisión integrada como allí se indica para que por conducto del señor Fiscal General de la Nación “presente a consideración del Congreso de la República a más tardar el 20 de junio de 2003, los proyectos de ley pertinentes para adoptar el nuevo sistema y adelante el seguimiento de la implementación gradual” del mismo. En el inciso segundo del citado artículo transitorio del Acto Legislativo mencionado, se incluyó como precepto constitucional que “el Congreso de la República dispondrá hasta el 20 de junio de 2004 para expedir las leyes correspondientes” y, a renglón seguido, agregó el constituyente derivado que si el Congreso no las expidiere “dentro de este plazo, se reviste al Presidente de la República de facultades extraordinarias, por el término de dos meses para que profiera las normas legales necesarias al nuevo sistema. Para este fin podrá expedir, modificar o adicionar los cuerpos normativos correspondientes incluidos en la ley estatutaria de la administración de justicia, la ley estatutaria de habeas corpus, los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario y el Estatuto Orgánico de la Fiscalía”.Para los suscritos magistrados, es claro que el constituyente derivado despojó al Congreso de la República de la potestad legisladora sobre materias respecto de las cuales existe reserva de ley, en caso de que sobre tales materias no fueran expedidas las leyes correspondientes a más tardar el 20 de junio de 2004. En efecto, por expresa disposición del constituyente primario las normas de la ley estatutaria de la administración de justicia, corresponde expedirlas al Congreso y se encuentran sometidas en su trámite a requisitos específicos, como mayorías absolutas para su aprobación, que esta se realice en una sola legislatura y que, además, sea objeto de revisión previa de constitucionalidad por la Corte Constitucional. Sin embargo, con la disposición acusada, podría ocurrir que el Presidente de la República, no obstante su condición de Jefe del Ejecutivo quede convertido en legislador extraordinario y no sujeto ni a los requisitos señalados ni al control previo de constitucionalidad con respecto a las normas que a su arbitrio decidiera dictar para modificar por decreto la ley estatutaria de la administración de justicia.De la misma manera, cuando se encuentra vulnerada en forma ostensible y grave la libertad personal o seriamente amenazada por ello mismo la integridad personal, la institución del habeas corpus exige una regulación directa por el legislador, conforme a lo sostenido por la jurisprudencia de esta Corporación, especialmente en la Sentencia C-620 de 2001. Pues bien, ahora en virtud de la nueva disposición contenida en la norma acusada, se inviste al Presidente de la República de potestad legislativa, dejando de lado que en esa materia específica existe reserva de ley y que, además, se exige que dicha ley sea estatutaria.La expedición de los Códigos Penal, de Procedimiento Penal y Penitenciario, a nadie se escapa que regulan diversos aspectos de la potestad punitiva del Estado, vale decir, asuntos directa y específicamente relacionados con restricciones a la libertad personal y a los procedimientos para el juzgamiento que atañen directamente a la libertad humana. Por ello, se exige que sea el legislador ordinario y no el Ejecutivo quien pueda regularlas. No obstante lo anterior, el constituyente derivado le señala un plazo exiguo al Congreso para legislar lo conmina a expedir las leyes respectivas dentro del mismo y lo sanciona con el despojo de la potestad de hacer las leyes en esas materias para trasladarla, a partir de una fecha determinada y por un tiempo de dos meses al Presidente de la República. A nuestro juicio, el inciso segundo del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002 altera de manera grave la Constitución, como quiera que desconoce que de acuerdo con el artículo 3º de la Carta Política el poder público emana de la soberanía popular y debe ejercerse conforme a las reglas que la Constitución establece. Entre estas, como es obvio, uno de los principios esenciales en el Estado Democrático es la existencia de ramas del poder, según el artículo 113 de la Constitución. En tal virtud, despojar al Congreso de la República, a partir de un cierto momento y por un tiempo determinado de la potestad de hacer las leyes cuando se trata de normas de carácter estatutario, así como de la atribución de expedir códigos que definen delitos, señalan penas y definen los procedimientos que pueden culminar con afectación a la libertad, resulta abiertamente contrario al principio democrático y desconoce los valores protegidos por la Constitución Política que se encuentran inmersos en la filosofía que le da coherencia interna y que son su razón de existir. Se deja de esta manera sin ningún vigor la reserva de ley en asuntos que por su trascendencia exigen que su expedición sea por el legislador ordinario o estatutario y no por el Ejecutivo, pues la Constitución establece para el efecto reserva de ley. 4.4. Para concluir que la norma acusada no sustituye a la Carta Política y que, en tal virtud se ajusta a la Constitución, en la sentencia a la cual se refiere este salvamento de voto se parte de afirmaciones que no compartimos.Se expresa en esa dirección, que no se afecta la competencia legislativa del Congreso de la República para expedir las leyes a que se refiere el artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002, por cuanto se le otorga un término de 18 meses para que las expida y, entonces, solamente quedaría habilitado el Ejecutivo para regular la materia luego de vencido ese plazo y se agrega, que esa competencia extraordinaria para el Ejecutivo, “se inscribe dentro del principio de colaboración y cooperación de los distintos órganos del Estado”.Esta argumentación, en lugar de demostrar la constitucionalidad de la norma acusada demuestra precisamente lo contrario. Se acepta que el legislador para dictar las normas estatutarias que modifiquen la ley estatutaria de la administración de justicia y las que regulen el habeas corpus, así como la ley orgánica de la Fiscalía General de la Nación y los Códigos Penal, Procesal Penal y Penitenciario corresponden a la competencia del Congreso de la República y, luego se pasa a despojar al Congreso de esa potestad legislativa en tan delicadas materias, con una manifestación que a nuestro juicio no resulta acorde con la Constitución Política, pues se pretexta que la habilitación extraordinaria al Ejecutivo para transformarlo en legislador “se inscribe dentro del principio de colaboración y cooperación de los distintos órganos del Estado”. No. De lo que aquí se trata es, nada menos que de la privación al Congreso de la República de la función de legislar sino lo hace en un término preciso y sobre tales materias. Es decir se instituye como novedad que, en esas hipótesis, el Presidente de la República asuma también la función legisladora. Como resulta evidente que se desconoce de manera flagrante el principio de la separación de las ramas del poder para sustituirlo a plazo fijo por la concertación de funciones en el Presidente de la República, se afecta de manera grave el principio democrático sin que el Congreso de la República tuviera competencia para el efecto, lo que nos lleva a discrepar del argumento aludido.Se asevera igualmente en la Sentencia C-970 de 7 de octubre de 2004 que las facultades conferidas al Presidente de la República tienen un objeto determinado, cual es la expedición de “las normas legales necesarias al nuevo sistema”, lo que impediría al Jefe del Ejecutivo “extender su competencia legislativa extraordinaria a otras materias”. Al rompe se observa que la discusión se traslada a un punto no discutido. En efecto, la inconstitucionalidad no se predica de la posible extensión de la competencia legislativa que se le confiere al Presidente de la República a materias diferentes, sino que lo que se cuestiona es el otorgamiento de potestad legislativa para asuntos sobre los cuales existe reserva de ley. No se entiende ese cambio de supuesto normativo para llegar a la conclusión a que se llega, pues ni la norma acusada faculta al Presidente para legislar sobre “otras materias”, ni con ello queda a salvo la vulneración del principio de la separación de las ramas del poder. La Constitución Política reclama de manera imperativa la supremacía e integridad que es indispensable en un régimen democrático de derecho. Lo que se afirma en la sentencia de la cual discrepamos, es, que sí se altera el principio democrático pero que como esa alteración es transitoria y en una materia determinada, ha de tolerarse y carece de importancia, lo cual a nuestro juicio resulta inadmisible en guarda de la Constitución.Se aduce como razón para declarar la constitucionalidad de la norma acusada, que las facultades extraordinarias que se le otorgan al Presidente de la República son temporales y que, por ello, el Congreso de la República mantiene su competencia para regular en cualquier tiempo las materias a que tales facultades extraordinarias se refieren. Tal argumento no demuestra la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002. Al contrario lo que queda fuera de toda discusión es que al Presidente de la República se le asigna una función legislativa en asuntos que expresamente el constituyente reservó al Congreso de la República. Es decir la argumentación de la sentencia, pone de manifiesto la inconstitucionalidad de la norma acusada por haberle transferido la competencia del Congreso al Presidente de la República, con serio quebranto de la separación de las ramas del poder, lo cual resulta carente de validez constitucional por cuanto implica desconocimiento en su esencia del principio democrático.Se señala luego que los decretos con fuerza de ley que profiera el Presidente de la República en ejercicio de las facultades extraordinarias a que se ha hecho mención están sujetos al control de constitucionalidad y que, en consecuencia, la norma acusada no viola la Constitución. Este argumento resulta igualmente desafortunado para sacar avante la constitucionalidad de la norma que se acusa. No existe discusión sobre la posibilidad de que los decretos leyes que pudiera expedir el Gobierno en estas materias puedan ser acusados de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano ante la Corte. Pero no se trata de eso, sino de algo distinto, como salta a la vista. La sentencia parte de la aceptación de la constitucionalidad de la norma acusada para concluir luego que esa norma no es inconstitucional porque otras normas que podrían expedirse por decreto con fundamento en la primera pueden ser objeto de control por la Corte. Es esta una petición de principio para eludir la discusión sobre la constitucionalidad de la norma que serviría de base para la expedición de esos decretos. Es decir, sin exponer una razón demostrativa de la constitucionalidad del inciso 2º del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002, simplemente se acude a decir que este es constitucional porque los decretos que se expidan con apoyo en él tienen control de constitucionalidad, con lo cual la argumentación queda en el vacío.Por las razones que en síntesis acaban de expresarse, a nuestro juicio debería haber sido declarada la inexequibilidad del inciso 2º del artículo 4º transitorio del Acto Legislativo No. 03 de 2002 por vulneración grave del principio de la separación de las ramas del poder en un Estado Democrático, para lo cual el Congreso de la República como constituyente derivado carece de competencia pues, si bien es cierto que tiene atribuciones para reformar la Constitución Política, también lo es que su competencia al respecto no es ilimitada, sino al contrario por tratarse de un poder constituido diferente al constituyente originario, razonamiento este en el cual coincide nuestro salvamento de voto con el concepto rendido por el señor Procurador General de la Nación.Fecha ut supraALFREDO BELTRÁN SIERRA JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO Magistrado Magistrado CLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZ JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrada Magistrado ---pies de página--- Carta Interamericana de Derechos Humanos, artículo 5. “Son elementos esenciales de la democracia representativa, entre otros, el respeto a los derechos humanos y las libertades fundamentales (...) y la separación e independencia de los poderes públicos.” Convención Americana de Derechos Humanos, artículo 30. “Las restricciones permitidas, de acuerdo con esta Convención, al goce y ejercicio de los derechos y libertades reconocidos en la misma, no pueden ser aplicadas sino conforme a leyes que se dictaren por razones de interés general y con el propósito para el cual han sido establecidas.” Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos, artículo 12. “Los derechos antes mencionados no podrán ser objeto de restricciones salvo cuando éstas se hallen previstas en la ley, (...)” A este respecto en la Sentencia C-1200 de 2003 se señalo que “… no constituyen sustituciones parciales, por ejemplo, las reformulaciones positivas, es decir, el cambio en la redacción de una norma sin modificar su contenido esencial (i.e. “estado de derecho, social y democrático” por “estado democrático y social de derecho”); las reconceptualizaciones, es decir, el cambio en la conceptualización de un valor protegido por la Constitución (i.e. “el pueblo es el único titular de la soberanía” por “la soberanía reside exclusiva e indivisiblemente en el pueblo”); las excepciones específicas, es decir, la adición de una salvedad a la aplicación de una norma constitucional que se mantiene en su alcance general (i.e. establecer la inhabilidad indefinida por pérdida de investidura como excepción a la regla general que prohíbe las penas perpetuas), las limitaciones o restricciones, es decir, la introducción por el propio poder de reforma de límites y restricciones para armonizar valores e intereses enfrentados (i.e. introducir como límite a la libertad de prensa el respeto a la honra o permitir la suspensión de la ciudadanía para los condenados a pena de prisión en los casos que señale la ley).” Sobre este particular, la Corte, en la Sentencia C-551 de 2003 expresó que “No le compete a esta Corte, como ya se dijo, efectuar un control de contenido o material de las reformas constitucionales, mucho menos tomando como referente supraconstitucional un tratado. Si bien el interviniente acierta al señalar que el bloque de constitucionalidad (artículo 93 de la Constitución), en su integridad, es relevante para determinar si una reforma constitucional es en realidad una sustitución de la Constitución, de esa premisa no se puede concluir que una reforma constitucional puede ser juzgada por vicios de contenido a partir de una comparación entre la disposición constitucional cuestionada y un artículo de determinado tratado, porque ello equivaldría a reducir el cargo de la reforma constitucional al de una norma inferior a la Constitución y a sacar los tratados del bloque de constitucionalidad para elevarlos a un rango supraconstitucional.” No se refiere la Corte a las formas de intangibilidad, puesto que en algunos países se distingue entre intangibilidad expresa e implícita, por ejemplo. Pedro De Vega, “La Reforma constitucional y la problemática del poder constituyente”, Tecnos, Madrid, 1988, p.

273. Dicho autor sostenía que: “[poner] a la cabeza del Estado dos poderes sin vínculo entre ellos, sin interdependencia, sin solidaridad, es condenarlos fatalmente a la lucha; y como de estos dos poderes uno estará necesariamente peor armado que su rival, éste absorberá aquél”. Véase: Javier GARCÍA ROCA. Del principio de la división de poderes. Revista jurídica Aequitas. México. 1998. Sentencia C-790 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández M.P. Jaime Córdoba Triviño Giuseepe De VERGOTTINI, Derecho Constitucional Comparado, Madrid: Espasa Calpe, 1983, pp 427 y ss. hace un recuento sobre las normas sobre legislación delegada en distintas Constituciones europeas. Sobre la diferencia entre el traslado de una competencia del legislador al ejecutivo y el otorgamiento de facultades e extraordinarias legislativas, se pronunció la Corte en la Sentencia C-121 de 2004, para señalar, en relación con la competencia para determinar la estructura de la Administración Pública (Art. 150 – 7 C.P.), que, mientras que, como se expresó en la Sentencia C-702 de 1999, resulta contrario a la Constitución otorgar al Presidente de la República una atribución que, como la prevista en el numeral 7º del artículo 150, por mandato constitucional es de competencia privativa del legislador, nada se opone a que se transfiera al jefe del Ejecutivo en forma transitoria la facultad de escindir entidades u organismos del orden nacional creados o autorizados por la ley. En la Sentencia Sentencia C-1028 de 2002, M.P. Clara Inés Vargas Hernández, por otra parte, ya la Corte había advertido que en la Constitución de 1991, al regular la institución de la delegación legislativa, se establecieron “… una serie de cautelas que están orientadas a impedir que el legislador al autorizar extraordinariamente el Ejecutivo se desprenda definitivamente de su competencia legislativa mediante una habilitación en blanco…” (Subrayado fuera de texto). Op. Cit. p. 427 Karl Loewenstein: “Teoría de la Constitución”. Trad. A. Gallego Anabitarte, Ariel, Barcelona, 1964, p. 153 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa Al respecto ver, entre otras las sentencias C- 131 y C-530 de 1993, y C-537 de 1998. En esta última Sentencia la Corte se declaró competente para examinar la constitucionalidad del primer inciso del artículo 16 del Decreto 1056 de 1953, por cuanto, no obstante que estaba contenida en un Decreto formalmente ejecutivo de compilación, se trataba de una reproducción idéntica de la disposición contenida en la Ley 37 de 1931, precisamente, una de las leyes que se autorizó compilar, y, por consiguiente, su rango es de orden legal y no ejecutivo