Salvamento parcial de voto

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-947 02GASTO PUBLICO EN ESTADOS DE EXCEPCION-Límites constitucionales (Salvamento parcial de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Inexistencia de motivación respecto a finalidad de gastos (Salvamento parcial de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Motivación adecuada y suficiente (Salvamento parcial de voto)La exigencia constitucional de motivar, de manera adecuada y suficiente, cada uno de los decretos que se expidan al amparo de la declaratoria de un estado de excepción, es un requisito de orden sustancial y no una mera formalidad. En efecto, la realización de unos adecuados juicios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad pasa porque en la parte motiva del decreto legislativo correspondiente, el Gobierno Nacional explique las razones que lo condujeron a adoptar la medida excepcional y la idoneidad del medio que se va a emplear para ejecutar la misma. De igual manera, debe existir una perfecta coherencia interna entre las parte motiva y prescriptiva del decreto en mención. A decir verdad, ambas partes deben manejar una misma racionalidad y conformar un todo indivisible.DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Falta de motivación de incremento de partidas a entidades (Salvamento parcial de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Omisión no puede ser satisfecha con escritos de intervención (Salvamento parcial de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO DE CONMOCION INTERIOR-Contradicción entre parte motiva y prescriptiva (Salvamento parcial de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Vulneración de principios de autonomía e independencia de órganos de control (Salvamento parcial de voto)Referencia. expediente R.E. 120Revisión constitucional del Decreto Legislativo 1959 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”.Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GIL.Con todo respeto, la suscrita Magistrada disiente de la decisión mayoritaria de la Corte, en el sentido de declarar la exequibilidad del decreto legislativo 1959 de 2002 “Por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002”, ya que, a mi juicio, se trataba de una medida de excepción contraria a la Constitución, por las razones que paso a explicar.1. Creación del impuesto sobre el patrimonio y adición al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal 2002.La adopción del decreto legislativo 1959 de 2002 constituye una consecuencia lógica y técnica de la declaratoria del estado de conmoción interior ( decreto 1837 de 2002 ) y de la creación del impuesto sobre el patrimonio ( decreto legislativo 1838 de 2002 ). En efecto, al haberse generado un nuevo ingreso para la Nación era necesario modificar el correspondiente presupuesto anual, y asimismo, autorizar la ejecución de los correlativos gastos. Debido a que salvé mi voto frente a las decisiones de la Corte que declararon exequibles los mencionados decretos, que justifican la expedición del decreto legislativo 1959 de 2002, en el presente caso procederé a aclarar mi voto respecto del artículo 1 que adicionó el presupuesto en cuanto a los recursos, pero de los demás artículos salvo mi voto, al poner de presente algunos reparos adicionales de inconstitucionalidad que me suscita el mencionado decreto.2. Límites constitucionales al gasto público durante estados de excepción: la destinación de las partidas presupuestales.Durante estado de excepción el margen de configuración normativa con que cuenta el Gobierno Nacional para crear nuevos tributos, así como para decidir sobre la destinación de los recursos percibidos con los mismos, no es ilimitado. En efecto, mientras que el análisis del decreto legislativo 1838 de 2002 se refirió al primero de estos aspectos, el decreto legislativo sub examine concierne al segundo. En tal sentido, en mi concepto, la medida excepcional viola, de manera flagrante, varias disposiciones constitucionales, ya que no existe motivación respecto a la finalidad de los gastos a que alude el artículo 2 del decreto legislativo. 2.1. Los graves vacíos que presenta el decreto legislativo 1959 de 2002.La exigencia constitucional de motivar, de manera adecuada y suficiente, cada uno de los decretos que se expidan al amparo de la declaratoria de un estado de excepción, es un requisito de orden sustancial y no una mera formalidad. En efecto, la realización de unos adecuados juicios de conexidad, finalidad, necesidad y proporcionalidad pasa porque en la parte motiva del decreto legislativo correspondiente, el Gobierno Nacional explique las razones que lo condujeron a adoptar la medida excepcional y la idoneidad del medio que se va a emplear para ejecutar la misma. De igual manera, debe existir una perfecta coherencia interna entre las parte motiva y prescriptiva del decreto en mención. A decir verdad, ambas partes deben manejar una misma racionalidad y conformar un todo indivisible. En el caso concreto, la insuficiente motivación de la cual adolece el decreto legislativo 1959 de 2002, debió haber conducido a la Corte a declarar su inexequibilidad como pasamos a explicar. En la parte motiva del decreto legislativo 1959 de 2002, el Gobierno Nacional invocó la necesidad de proveer de forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deban intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público. Consecuentemente, el artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002 dispone efectuar unas adiciones al presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación, para la vigencia fiscal del 1 de enero al 31 de diciembre de 2002, por la suma de $ 549.146.000.000 millones de pesos. A continuación, se relacionan las entidades públicas cuyos presupuestos se adicionan, a saber: el Ministerio del Interior, el Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el Ministerio de Defensa Nacional y la Policía Nacional.En relación con el Ministerio de Defensa y la Policía Nacional, lo cierto es que en el artículo 2 del decreto sub examine se discrimina entre gastos de funcionamiento y de inversión. En relación con estos últimos, se especifica, con meridiana claridad, el destino que van a tener estos dineros públicos. No existe, además, duda alguna en la relación material que se presenta, en este caso, entre el gasto público y el destinatario del mismo, como quiera que se trata de entidades del Estado encargadas de restablecer el orden público. No ocurre lo mismo con las partidas asignadas al Ministerio del Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En efecto, en el artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002 se limita a adicionar el presupuesto de funcionamiento de estos Ministerios, sin que se aporte explicación o justificación alguna referente a la existencia de un vínculo de causalidad directo entre los motivos que justificaron la declaratoria del estado de conmoción interior y el incremento del presupuesto de los citados Ministerios. Solamente, en el curso de proceso de constitucionalidad, el Gobierno Nacional vino a aportar las razones que sustentaron tal decisión, pero, insisto, no porque aparezcan referenciadas expressis verbis en el texto del decreto legislativo sub judice, razón por la cual se violaron los principios de necesidad y de finalidad.2.2. Las partidas asignadas al Ministerio del Interior.El artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002 dispone lo siguiente:“SECCIÓN 1101MINISTERIO DEL INTERIOR“ A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 16.000.000.000 16.000.000.000“TOTAL PRESUPUESTO SECCIÓN 16.000.000.000 16.000.000.000”En la parte motiva del decreto legislativo 1959 de 2002 no se explica por qué razón se va a incrementar el presupuesto del Ministerio del Interior; tampoco en la prescriptiva queda claro qué relación existe entre el funcionamiento de el mencionado Ministerio con el restablecimiento del orden público. Unicamente, en el curso del proceso de constitucionalidad, el Ministro de Hacienda y Crédito Público, mediante un informe aclaró que al Ministerio del Interior se le asignaron $16 mil millones de pesos para:“...los programas de protección de personas que se encuentran en situación de riesgo por causas relacionadas por ( sic ) la violencia política o con el conflicto armado interno dentro de las que se incluyen los representantes de la democracia regional tales como gobernadores, alcaldes, diputados, concejales y sus colaboradores”.Sin lugar a dudas, el destino de estos dineros públicos, y la asignación de los mismos al Ministerio del Interior, son decisiones racionales y guardan un estrecho vínculo con las causas que generaron la declaratoria del estado de conmoción interior. No obstante, reitero, ni en la parte motiva ni en la resolutiva del decreto legislativo 1959 de 2002 se explicitan las razones que justifican la asignación de los mencionados recursos al Ministerio del Interior.Por las anteriores razones, a mi juicio, la Corte debió haber declarado inexequible el incremento del presupuesto al Ministerio del Interior, que figura en el artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002. 2.2. El caso concreto de las partidas destinadas para los órganos de control del Estado.Los mismos vacíos que señalé en relación con el incremento del presupuesto en gastos de funcionamiento del Ministerio del Interior se presentan en relación con la partida correspondiente asignada al Ministerio de Hacienda y Crédito Público, con unos agravantes adicionales que es necesario señalar.2.2.1. Las carencias de que adolece el decreto legislativo 1959 de 2002.En relación con el incremento del presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, el artículo 2 del decreto legislativo 1959 de 2002 dispone lo siguiente:“SECCIÓN 1301MINISTERIO DE HACIENDA Y CRÉDITO PÚBLICO-A. PRESUPUESTO DE FUNCIONAMIENTO 5.000.000.000 5.000.000.000 TOTAL PRESUPUESTO SECCIÓN 5.000.000.000 5.000.000.000”Posteriormente, en el curso del proceso de constitucionalidad, el Ministro de Defensa Nacional procedió a explicarle a la Corte, mediante un informe detallado, por qué razón esos 5 mil millones de pesos debían ingresar al presupuesto del Ministerio de Hacienda y Crédito Público y no al de las entidades del Estado competentes para hacerle frente a las causas que motivaron la declaratoria del estado de excepción, a saber: la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo. Esta situación pone en evidencia los graves vacíos, en lo concerniente a su motivación y a la parte prescriptiva, de los cuales adolece el decreto legislativo 1959 de 2002; ausencias que, reitero, sólo a lo largo del control de constitucionalidad fueron suplidas por el Gobierno Nacional. En mi concepto, las omisiones en las que incurrió el legislador extraordinario al momento de adoptar un decreto legislativo no puede ser colmadas posteriormente mediante escritos de intervención ante la Corte Constitucional. En efecto, el control de constitucionalidad debe centrarse en el estudio del decreto legislativo correspondiente, y a partir de éste, el juez procede a analizar las pruebas, a decretar las que estime pertinentes y a hacerse un juicio más amplio sobre la exequibilidad de una disposición determinada, consultando los diversos argumentos de los intervinientes. Pero, insisto, si un decreto legislativo determinado adolece de falta de motivación, la Corte debe proceder a declarar su inexequibilidad.En suma, si de la simple lectura del decreto legislativo 1959 de 2002 se desprende, sin más, que la suma de $ 5 mil millones de pesos iba a ser destinada a financiar el presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, necesariamente la Corte tenía que haber declarado inexequible esa disposición, por la sencilla razón de que se trata de una entidad del Estado que ni siquiera aparece referenciada en el decreto mediante el cual se declaró el estado de conmoción interior, y por ende, no existiría conexidad material alguna entre ambas, ni mucho menos la medida excepcional se ajustaría al principio de finalidad.2.2.2. Las contradicciones entre la parte motiva y la prescriptiva del decreto legislativo 1959 de 2002. En la parte motiva del decreto legislativo 1959 de 2002, el Gobierno Nacional adujo que es necesario proveer en forma inmediata de recursos a las Fuerzas Militares, de Policía y a las demás entidades del Estado que deban intervenir con el propósito de conjurar los actos que perturban el orden público e impedir la extensión de sus efectos, quiere esto decir, que existe una urgencia manifiesta de suministrarle determinados recursos económicos a las citadas autoridades públicas. Sin embargo, en la parte prescriptiva del decreto legislativo, y más exactamente en su artículo 2, se establece que la suma de $ 5 mil millones de pesos sería destinada al presupuesto de funcionamiento del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y solamente con ocasión de un escrito de intervención presentado por el Ministerio de Defensa Nacional, se vino a aclarar que la citada cantidad sería destinada a proveer los recursos necesarios para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía judicial y de la defensoría del pueblo, vale decir, la mencionada inmediatez quedó completamente desvirtuada como quiera que los ingresos recaudados con ocasión del impuesto sobre el patrimonio no entrarían, directamente, a los correspondientes presupuestos de la citadas entidades públicas sino al del Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Pero más grave aún: una vez incorporados los dineros al presupuesto del mencionado Ministerio, el Gobierno Nacional determinará, de manera absolutamente discrecional, qué cantidades y en qué momento girará estas cantidades a las entidades correspondientes. Para la mayoría de la Corte, esta situación se justifica por la necesidad de permitir cierta flexibilidad en la distribución de unos recursos, ya que, en principio no es posible cuantificar de manera precisa en qué proporción, dado que ello va a depender del incremento que en la actividad de cada una de las respectivas entidades se presente como consecuencia del desarrollo de los programas que se pongan en marcha dentro del estado de conmoción interior. A mi juicio, no le es dable al juez de constitucionalidad colmar los vacíos de que adolece un decreto legislativo en materia criterios o parámetros objetivos de distribución de unos recursos públicos durante estados de excepción ( vgr. El incremento en la actividad en cada una de las entidades ). 2.2.3. La consecuencia práctica de la aplicación del artículo 2 del decreto legislativo: la violación los principios de autonomía e independencia de los órganos de control.La completa liberalidad con que cuenta el Ministerio de Hacienda y Crédito Público para distribuir el monto de los recursos que deberán ser girados a la Fiscalía General de la Nación, la Procuraduría General de la Nación y la Defensoría del Pueblo, con ocasión del recaudo del impuesto sobre el patrimonio, constituye una intromisión odiosa en los ámbitos competenciales de estas entidades públicas. En efecto, al no encontrarse de antemano cuantificadas las sumas que deberán ser giradas a cada una de las citadas autoridades públicas de control, el tiempo en el que deberá realizarse esta labor, y ni siquiera contarse, en el texto del decreto legislativo, con criterios objetivos y razonables para adelantar la mencionada tarea, nos conduce a afirmar que se trata de unas partidas globales, prohibidas por la Constitución, cuya existencia si bien es grave en relación con el Congreso de la República durante estados de normalidad, más lo es en lo concerniente a los órganos del control del Estado durante estados de anormalidad. En efecto, nada impedía que el legislador extraordinario modificase la ley de presupuesto nacional en el sentido de acordar unas partidas, directamente a los citados órganos de control y no hacerlo por intermedio del Ministerio de Hacienda y Crédito Público, y mucho menos imputándolos a gastos de funcionamiento del mismo, lo cual, en definitiva, no corresponde a la verdad de los hechos.Fecha ut supraCLARA INÉS VARGAS HERNÁNDEZMagistrada