Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-947 02PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN CONMOCION INTERIOR-Límites en modificación (Salvamento de voto)PRESUPUESTO GENERAL DE LA NACION EN CONMOCION INTERIOR-Adición presentada al Congreso por normal funcionamiento (Salvamento de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE ADICION PRESUPUESTAL EN CONMOCION INTERIOR-Asignación concreta (Salvamento de voto)Con el debido respeto por las decisiones de la Corte salvo el voto en relación con lo resuelto en la Sentencia C-947 de 6 de noviembre de 2002, por las razones que a continuación se expresan:1ª. Mediante la sentencia aludida se declara la exequibilidad de los artículos 1º, 3º y 4º del Decreto Legislativo No. 1959 de 2002, “por el cual se adiciona el Presupuesto General de la Nación para la vigencia Fiscal de 2002” y en cuanto al artículo 2º de dicho decreto, se declara su exequibilidad condicionada a que los gastos allí contemplados se realicen de tal manera que se encaminen “directa y específicamente” a conjurar las causas de la perturbación del orden público y a impedir la extensión de sus efectos.2ª. En primer término queda claro que el Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, se dictó por el Presidente de la República luego de declarada la Conmoción Interior en todo el territorio nacional por el Decreto 1837 del presente año, e invoca para dictarlo, además el artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción.3º. A este efecto conviene precisar que el decreto objeto de control por la Corte Constitucional en esta ocasión, se encuentra destinado a incluir, adicionándolo en el Presupuesto de Rentas y Recursos de Capital dineros provenientes del impuesto al patrimonio creado por el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, así como a adicionar en ese punto el Presupuesto de Gastos o Ley de Apropiaciones del Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal del año 2002.Como queda visto, entonces el Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, no podría tener existencia sino hubiere sido dictado antes el Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto del mismo año. Por ello en el concepto rendido en el examen de constitucionalidad de este último el señor Procurador General de la Nación se refirió a ambos decretos, como quiera que aunque son distintos existe entre ellos una íntima conexión.Siendo ello así, es claro para el suscrito magistrado que el Decreto Legislativo No. 1959 es apenas el instrumento para introducir modificaciones al Presupuesto General de la Nación por la existencia de una crisis fiscal que el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público manifestó a la Corte Constitucional y al Senado de la República haber encontrado al analizar el estado actual de las finanzas públicas, en sesiones de esas dos corporaciones en la mañana y en la tarde del 10 de septiembre del año en curso. Por lo cual salvé mi voto respecto de la constitucionalidad del Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, que se declaró exequible mediante Sentencia C-876 de 16 de octubre de 2002.En ese aspecto se expresó entonces y hoy se reitera que:“El señor Ministro de Hacienda y Crédito Público, el 10 de septiembre de 2002, como consta en el acta No. 54, expresó ante la Sala Plena de la Corte Constitucional que examinada la situación fiscal del país ella es grave y que ello obedece a problemas estructurales, acentuados durante la presente vigencia y que amenazan con agudizarse en el año 2003. Afirmó que el Gobierno Nacional sólo tiene recursos para atender un 50% del total de gastos, circunstancia que ha determinado la acumulación de la deuda pública, por lo que se hace necesario la reducción de tales gastos. Observó que existe una situación de restricción de crédito internacional a Latinoamérica y una prima de riesgo alto para estos países que dificulta la consecución de recursos. Indicó que la economía nacional no ha crecido como se esperaba según lo había previsto el Gobierno inmediatamente anterior. Agregó que el presupuesto para la vigencia fiscal de 2003 se calculó en 6.27 billones de pesos, una parte financiada con recursos de crédito (2.7 billones) y otra parte equivalente a 6 billones calculada sobre la base de colocación de bonos en un monto superior del que realmente se puede conseguir, lo que indica la existencia de un déficit que hace que el presupuesto resulte desbalanceado, como también lo fue el calculado para el año 2002. Informó que los gastos de funcionamiento de las Fuerzas Militares se calcularon para el año 2002 en 600 millones de pesos, pero que para atenderlos a la fecha no existen recursos, lo cual se agravará para el año 2003 pues esos gastos se proyectaron en 800. 000 millones de pesos, pero no se previeron recursos suficientes para atenderlos. Esa circunstancia determinó que se efectuara una adición presupuestal de 2.8 billones de pesos para cubrir algunos gastos indispensables no sólo de las Fuerzas Militares y de la Policía Nacional sino también del Seguro Social y del sector eléctrico. Por esa razón, a juicio del Ministro según lo manifestado por él uno de los pilares de la política fiscal para enfrentar esa situación es la creación del impuesto de seguridad democrática.“En la misma fecha, en la sesión plenaria del Senado de la República el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público le informó a esa Corporación sobre su presencia en la Corte Constitucional en la mañana de ese día, y le manifestó al Senado que el Gobierno tiene “pleno convencimiento y esperanza” en que la Corte Constitucional “va a encontrar este decreto de conmoción como algo muy valido”, pues a los magistrados les explicó “el origen del desfinanciamiento que teníamos para el año 2002 y 2003”, por lo que, en su opinión “la Corte Constitucional va a encontrar esta situación como legal” y le dará “un apoyo positivo a la conmoción”.“Como se ve, el Decreto Legislativo No. 1838 de 2002, creó un impuesto supuestamente necesario para atender nuevos y urgentes gastos para la preservación y restablecimiento del orden público, cuando, en realidad, lo que pretendía era solucionar una crisis fiscal, asunto este ajeno al Estado de Conmoción Interior declarado en toda la República y que no puede, en consecuencia, ser objeto de un Decreto Legislativo pues son otros los mecanismos constitucionales para ello”.4. Si bien es verdad que el artículo 38 literal ll) de la Ley 137 de 1994, Estatutaria de los Estados de Excepción faculta al Gobierno para modificar el Presupuesto General de la Nación durante la vigencia del Estado de Conmoción Interior, ello no significa que de esa facultad pueda hacerse uso por el Presidente de la República siempre que hubiere sido declarada la Conmoción Interior.En efecto el artículo 9º de la Ley 137 de 1994, de manera expresa dispone que las facultades que en virtud de la declaración de conmoción interior se le confieren al Gobierno Nacional, sólo pueden ser utilizadas “cuando se cumplan los principios de finalidad, necesidad, proporcionalidad, motivación de incompatibilidad” y se den las condiciones previstas en la Constitución y la Ley Estatutaria mencionada.Ello significa entonces que estando reunido el Congreso de la República, recientemente instalado para el período constitucional en curso, la adición al Presupuesto General de la Nación para la vigencia fiscal de 2002 a la cual se refiere el Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, ha debido presentarse a la discusión y aprobación por el Congreso de la República, pues el funcionamiento normal de las ramas del poder público no se interrumpe durante los Estados de Excepción.En la misma dirección y con respecto al Decreto Legislativo No. 1838 de 11 de agosto de 2002, expresé en el salvamento de voto a la Sentencia C-876 de 16 de octubre del presente año y, por cuanto en lo pertinente resulta aplicable al análisis del Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto pasado, lo que sigue:“A esa circunstancia, ha de agregarse que apenas iniciado el período presidencial constitucional, con un Congreso recientemente instalado y estando en discusión el presupuesto para el año 2003 y siendo posible, además que por él se autorizara una adición presupuestal, se prefirió optar por el camino equivocado de expedir un Decreto Legislativo para la creación de un impuesto sin que existan, a mi juicio facultades para ello, sino una desviación de las atribuciones que al Presidente de la República le confiere el artículo 213 de la Carta. Es más, si se llegara a la discutible conclusión de que el Congreso no fuera la vía constitucional para ese propósito y se dieran las circunstancias de emergencia que lo justificaran, lo que no resulta oportuno juzgar ahora, eventualmente podría haberse acudido a una discutible declaración de emergencia económica. Pero lo que resulta francamente violatorio de la Constitución Política es que para la creación de este impuesto se utilice la declaración de conmoción interior como justificación para intentar remediar una crisis fiscal, como paladinamente se admitió nada menos que ante la Corte Constitucional y ante el Senado de la República por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público”.No es suficiente sustento jurídico constitucional para la expedición del Decreto Legislativo No. 1959 de 2002, afirmar, como se hace por el señor Ministro de Hacienda y Crédito Público en su intervención en este proceso que no puede someterse al trámite normal de un proyecto de ley la modificación al Presupuesto General de la Nación de que se trata, por cuanto, según su afirmación, ello implica “necesariamente tramitar dos proyectos de ley, uno encaminado a tener una fuente cierta de recursos y el otro, encaminado a realizar la correspondiente adición y modificación de la Ley Anual de Presupuesto”, pues ello resulta “un trámite demorado y es necesario fortalecer lo más pronto posible la Fuerza Pública y las demás entidades del Estado que deben intervenir en la lucha contra las bandas criminales”.Aceptado ese argumento, es tanto como considerar que por los trámites parlamentarios a que se encuentra sujeta cualquier ley, cuando sea urgente, no debe someterse a consideración del Congreso de la República. Así, puede abrirse paso peligrosamente la decapitación de este último para sustituirlo por una monocracia autoritaria que reemplace la democracia representativa y participativa para la expedición de las leyes.5. Por otra parte el Decreto Legislativo No. 1959 de 30 de agosto de 2002, objeto de control en este caso por la Corte Constitucional incluye en su artículo 2º unas partidas globales asignadas para gastos al Ministerio del Interior y al Ministerio de Hacienda y Crédito Público por las sumas $16 mil y $5 mil millones de pesos respectivamente, que permitirían luego asignarlas, sin control, para atender cualquier gasto.Es tal la gravedad de la inclusión de esas partidas globales que en la prueba allegada al proceso por el Ministerio de Defensa Nacional, se intenta entonces dar una explicación y se afirma que los $16 mil millones de pesos asignados al Ministerio del Interior serán destinados a la protección de personas que se encuentren en situación de riesgo por causas relacionadas con la violencia política o con el conflicto armado interno, lo que ciertamente no se dice en el Decreto y podría variarse después precisamente por esa razón.De la misma manera y para remediar la misma falencia, en cuanto a los $5 mil millones de pesos asignados al Ministerio de Hacienda y Crédito Público de manera global, en la prueba allegada por el Ministerio de Defensa Nacional, se afirma que se destinarán a proveer los recursos necesarios para ampliar el apoyo de fiscales, procuradores especiales, defensores de oficio, de policía nacional y de defensoría del pueblo. Tales hipotéticas destinaciones, por no encontrarse contempladas en el Decreto sino apenas en un memorial de intervención dentro de este proceso de control constitucional, podrían luego ser objeto de variación en cualquier momento y con cualquier pretexto.Además, resulta incomprensible que dineros destinados a la Fiscalía, a la Procuraduría General de la Nación, a la Defensoría del Pueblo y a la Policía Judicial, en vez de asignarlos de manera concreta a cada una de esas entidades resulten asignados, de manera global al Ministerio de Hacienda y Crédito Público.6. En cuanto hace referencia a la adición del Presupuesto de Gastos para el Ministerio de Defensa Nacional a que se refiere el artículo 2º del Decreto Legislativo No. 1959 de 2002, llama la atención que en la prueba allegada por ese Ministerio se afirme que de los $52.260 millones de pesos asignados para presupuesto de funcionamiento de la Policía Nacional, a esa partida corresponderán $33 mil millones de pesos “para mantener en términos reales las apropiaciones del año 2001”. El mantenimiento de partidas incluidas en el Presupuesto elevándolas de un año a otro y, en este caso, en desarrollo de un Decreto Legislativo, para que conserven el mismo poder adquisitivo respecto de bienes y servicios de entidades oficiales, ni está contemplado en la Constitución Política ni en el Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, ni se encuentra autorizado por los artículos 213 y 214 de la Carta, ni por la Ley Estatutaria de los Estados de Excepción, por lo que no se encuentra entonces ningún fundamento jurídico para ese efecto.7. A mi juicio por las razones expresadas debería haberse declarado la inexequibilidad del Decreto Legislativo No. 1959 de 2002, y, en lugar de ello, se optó por declarar su constitucionalidad condicionada respecto del artículo 2º, con lo cual sin embargo sigue en pie la inconstitucionalidad que se quiso remediar. Por ello salvo mi voto. Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRAMagistrado