SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO NILSON PINILLA PINILLA A LA SENTENCIA C-908 DE 2007COSA JUZGADA CONSTITUCIONAL-Configuración en relación con el principio de unidad de materia (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD RELATIVA-Vulneración por tardía introducción de textos aprobados que comprometen legitimidad del procedimiento surtido PRINCIPIOS DE CONSECUTIVIDAD E IDENTIDAD-Vulneración produce inexequibilidad (Salvamento de voto) Referencia: Expediente D-6773Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006, “por la cual se modifica el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”.Magistrado ponente:Humberto Antonio Sierra PortoCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, y teniendo en cuenta que la Sala Plena no acogió el proyecto de fallo que en relación con este asunto presenté a su consideración, comedidamente me permito presentar las razones que me llevan a apartarme de la decisión finalmente adoptada, las cuales he extractado de la referida ponencia.Mi disentimiento con el contenido de la sentencia finalmente adoptada parte de dos aspectos esenciales de aquella, a saber: i) haber considerado que no existía cosa juzgada derivada de la sentencia C-809 de este mismo año en relación con el cargo por presunta vulneración del principio de unidad de materia, lo que a su turno condujo a que la Corte se pronunciara de fondo en relación con este tema, en un sentido que tampoco comparto; ii) la conclusión a que arribó la mayoría en relación con la legitimidad del trámite impartido en el Congreso de la República a las normas aquí demandadas, que como se recordará, estuvieron ausentes de los textos inicialmente propuestos y debatidos por las competentes comisiones constitucionales permanentes y fueron introducidos apenas al iniciarse el segundo debate ante la plenaria de cada una de las cámaras legislativas.A continuación explicaré brevemente cada una de las razones que, según lo antes dicho, sustentan mi respetuosa discrepancia con esta decisión.1. Cosa juzgada derivada de la sentencia C-809 de 2007 y aplicación del principio de unidad de materia.En el referido fallo C-809, recientemente adoptado por la Sala Plena de esta Corte, se declaró la exequibilidad de los mismos artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006 aquí demandados, “por los cargos analizados”. Al volver sobre los cargos estudiados en esa oportunidad, se observa que la acusación de la cual se ocupó entonces la Corte en relación con estas dos normas se refería a la eventual vulneración “del principio de unidad de materia consagrado en el artículo 158 de la Constitución Política”, teniendo en cuenta que, en concepto del actor, el asunto sobre el cual ellas versan, que es el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado es “un impuesto administrado por las entidades territoriales, que por lo tanto es ajeno y no se encuentra comprendido dentro del tema predominante a lo largo de la Ley 1111 de 2006, que es el relativo a “los impuestos nacionales administrados por la DIAN y a los que se refiere el Estatuto Tributario”. Repetidamente, a todo lo largo del análisis de los cargos relativos a los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006, mismas normas demandadas en esta oportunidad, la Corte se refirió al principio de unidad de materia, frente a la presunta o real desconexión existente entre el tema a que se refiere el título de la ley y aquél sobre el cual versan esos dos artículos. Es evidente además que el cargo así formulado se refería específicamente a la ausencia de unidad de materia, la que se intentó demostrar a partir del contenido del título de la ley, es decir, exactamente en la misma forma en que lo planteara el demandante en el expediente D-6773.Por lo anterior, e independientemente del sentido de las decisiones adoptadas por la Corte en uno y otro fallo, considero evidente que existía en este caso cosa juzgada constitucional en relación con el tema de unidad de materia frente a estas dos normas, por lo cual este tribunal no ha debido volver a ocuparse del mismo tema.Ahora bien, en parte para justificar su decisión contraria a la existencia de cosa juzgada en este caso, la Corte planteó una distinción un tanto artificiosa entre el principio de unidad de materia (art. 158 Const.) y los efectos que deben atribuirse al título de la ley (art. 169 ibídem), pese a que conforme a un fragmento jurisprudencial anterior, que la sentencia C-908 transcribe, “el principio de unidad de materia está conformado por los dos mandatos constitucionales contenidos en los artículos 158 y 169 superiores”.Por otra parte, en lo que concierne al sentido de la decisión que en relación con este tema se toma en la sentencia de la cual discrepo (sobre lo cual el proyecto original, como es natural, no contenía planteamiento alguno), considero que la Corte debió haber acogido el cargo por violación al principio de unidad de materia. Lo anterior por cuanto, tal como lo sustentara el actor, ello quedaba evidenciado al comparar el título de la Ley 1111 de 2006 “Por la cual se modifica el estatuto tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, con la materia sobre la cual versan los dos artículos demandados, esto es, el impuesto al consumo de cigarrillos y tabaco elaborado, asunto que por las razones expuestas en la demanda y reseñadas en la parte inicial de esta sentencia, no podría entenderse comprendido dentro de los temas anunciados por el título de la ley.De otra parte, considero que la ya aludida distinción entre el principio de unidad de materia y el que allí se denomina como “congruencia entre el título de la ley y su contenido” le resta toda eficacia a la posibilidad de demostrar la violación al primero de tales principios a partir del contenido del título de la ley, sin duda uno de los objetivos de la regla prevista en el artículo 169 superior, tal como en este caso pretendió hacerlo el actor. Y de otra parte, admite como compatible con el texto constitucional la frecuente y censurable práctica de incorporar en textos normativos considerablemente extensos normas o preceptos que difícilmente esperaría el ciudadano encontrar en ellos, a juzgar por la(s) materia(s) anunciadas en el título. Estas razones explican mi discrepancia con la decisión tomada por la Corte en relación con este primer cargo.2. Sobre la infracción a los principios de consecutividad e identidad relativa en el trámite de aprobación de los artículos 76 y 77En relación con este tema debo precisar que, sin ignorar el contenido del inciso 2° del artículo 160 constitucional conforme al cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”, ni el carácter flexible que la jurisprudencia de esta corporación le ha atribuido al principio de identidad del texto normativo a lo largo del proceso legislativo, considero que en el presente caso la tardía introducción de los textos finalmente aprobados como artículos 76 y 77 comprometía la legitimidad constitucional del procedimiento surtido en relación con estas normas, razón por la cual ellos han debido ser declarados inexequibles. Sobre este tema me permito presentar a continuación un resumen de los razonamientos que en su momento propuse a consideración de la Sala Plena, en el proyecto que finalmente fue desechado por ésta:2.1. Sobre el trámite cumplido en relación con los textos que vinieron a convertirse en los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006El proyecto de ley que dio origen a la Ley 1111 de 2006, fue el 039 de 2006 – Cámara, numerado luego como proyecto 043 de 2006 – Senado, “por medio del cual se sustituye el Estatuto Tributario de los impuestos administrados por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales”, fue presentado a consideración de las cámaras legislativas por el Ministro de Hacienda y Crédito Público el 28 de julio de 2006. El texto final de la sentencia C-908 de 2007 recoge en su punto 5.3 (páginas 38 a 41) un fragmento del proyecto original en el cual se narran de manera detallada las incidencias del trámite legislativo de este proyecto de ley en cada uno de sus cuatro debates, así como la forma y momento en que fueron introducidos los textos finalmente aprobados como artículos 76 y
77. Por ello, y para no hacer una innecesaria y larga transcripción de la referida sentencia, me remito, en lo que a esa cronología se refiere, al relato contenido en los indicados párrafos.Como conclusión de lo allí relatado se observa que: i) El tema del impuesto al consumo de cigarrillo estuvo ausente de los proyectos originales, de las discusiones y de los textos aprobados en primer debate en las comisiones conjuntas de Senado y Cámara, el 21 de noviembre de 2006. ii) Fue planteado, con entera y clara expresión acerca de su novedad, a las plenarias de ambas cámaras durante los segundos debates, realizados el 12 de diciembre de 2006, quedando incluidos en ambas versiones finales, en los textos que hoy corresponden a los artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006. iii) Estos textos permanecieron inalterados con ocasión del trámite de conciliación, por lo cual hicieron parte del que fue sancionado por el Presidente de la República el 27 de diciembre de 2006.2.2. El principio de identidad legislativa y la jurisprudencia de la Corte Constitucional a este respectoEl artículo 157 de la Constitución Política, que contempla las distintas etapas que comprende el trámite legislativo, establece en sus numerales 2° y 3° que para poder convertirse en ley, un determinado proyecto debe haber sido aprobado en cuatro (4) distintos debates, los cuales deben tener lugar en las comisiones constitucionales permanentes y en las plenarias de cada una de las cámaras que conforman el Congreso de la República, respectivamente. Sin embargo, es claro que el texto del proyecto aprobado no tendrá que ser necesariamente idéntico durante los cuatro (4) debates reglamentarios. Así se deduce, entre otros, del contenido de los artículos 160 y 161 ibídem, que establecen las reglas conforme a las cuales podrán introducirse modificaciones al proyecto durante el tránsito legislativo, y determinan la forma de conciliar las diferencias que pudieren existir entre los textos aprobados por la plenaria de cada una de las cámaras, lo que implícita pero inequívocamente reconoce la posibilidad de que se presenten tales modificaciones y o discrepancias.El principio de identidad legislativa busca entonces armonizar el mandato aparentemente contradictorio de los artículos 157 y 160, determinando en qué medida son aceptables las adiciones y o modificaciones que el proyecto haya sufrido a través de su trámite, y cuáles de ellas no lo son, por alterar de manera sustancial lo aprobado en las etapas anteriores. Al respecto, esta Corte ha resaltado que, diferente de lo que ocurría en vigencia de la anterior Constitución, se trata de una identidad flexible, ya que como quedó anotado, el actual texto constitucional es explícito en permitir la introducción de modificaciones durante el trámite del proyecto.Sin embargo, la jurisprudencia ha subrayado también que para que se entiendan respetados los principios de identidad flexible y consecutividad, es preciso que las adiciones o modificaciones que se introduzcan durante el trámite en las plenarias se refieran a temas que hubieren sido conocidos y debatidos en las respectivas comisiones. Así, la flexibilidad a que se ha hecho referencia, significa que es aceptable introducir artículos específicos que no hubieren hecho parte de los textos aprobados por las comisiones, pudiendo por ejemplo hacerse un desarrollo más prolijo del tema en cuestión, o por el contrario, uno más conciso y de menor extensión, siempre y cuando, se insiste, dicho tema hubiere sido conocido y analizado por la comisión constitucional respectiva. Al desarrollar esta exigencia, la Corte ha relievado la importancia del debate, democrático y suficiente, al interior de las células legislativas. Sobre el papel que en este sentido cumplen las comisiones constitucionales permanentes ha expuesto esta corporación:“La conformación de comisiones constitucionales permanentes para dar primer debate a los proyectos de ley, encuentra fundamento constitucional en los artículos 142 y 157 de la Carta Política. De modo que su finalidad no sólo es tecnificar y lograr una distribución racional del trabajo legislativo con el objeto de hacerlo más especializado, sino darle curso, en primer debate, a los proyectos de ley que han de tramitarse en el Congreso, de manera que se facilite la discusión, el estudio y se presenten los diversos puntos de vista existentes respecto de un mismo asunto. El objeto del debate parlamentario es la discusión y posterior aprobación de un proyecto de ley. Es claro que, conforme a la Carta Política, si no ha habido primer debate en la comisión constitucional permanente de una de las cámaras el proyecto no puede convertirse en ley de la República.” (Sentencia C-801 de 2003, M. P. Jaime Córdoba Triviño)Más adelante explicó la Corte, en la misma sentencia:“En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara, es decir, para que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo, pero siempre y cuando la materia o el asunto al que se refiera haya sido debatido y aprobado durante el primer debate y sin que ello implique repetir todo el trámite, salvo cuando se trate de serias discrepancias con la iniciativa aprobada en comisión o existan razones de conveniencia que justifiquen su reexamen definitivo. En esos términos, no puede la plenaria de una de las cámaras incluir un artículo nuevo si el mismo no guarda unidad temática con el tema que se ha debatido y aprobado en las comisiones, toda vez que en ese caso se desconocería la Constitución.”En ocasión más reciente, señaló también la Corte sobre el mismo tema:“En efecto, la Carta autoriza la introducción de modificaciones o adiciones al proyecto de ley durante el segundo debate de cada Cámara. En este sentido es posible entonces que bajo la forma de adición o modificación se incluya un artículo nuevo. La exigencia que el ordenamiento impone es que el tema específico al que se refiera la modificación o adición haya sido debatido y aprobado durante el primer debate. En ese orden de ideas, es claro que la facultad de introducir modificaciones y adiciones se encuentra limitada pues debe respetarse el principio de identidad, de forma tal que esos asuntos estén estrechamente ligados a lo debatido y aprobado en comisiones.”(Sentencia C-706 de 2005, M. P. Álvaro Tafur Galvis, no está en negrilla en el texto original.)Por lo anterior, considero que no resulta válido, ni se aviene a las exigencias constitucionales y del Reglamento del Congreso, que las plenarias de las cámaras introduzcan al proyecto que es presentado para su consideración, textos o artículos nuevos, cuya materia hubiere estado del todo ausente del debate legislativo previamente adelantado en las comisiones constitucionales permanentes, pues este hecho es contrario a los principios de consecutividad e identidad flexible que el Congreso de la República debe observar durante el trámite de los proyectos de ley.2.3. Conclusiones frente al caso planteadoDe la confrontación de las ocurrencias del proceso legislativo aquí relatadas con el entendimiento que esta corporación le ha dado a los principios de consecutividad e identidad flexible, se desprende que en la aprobación de los demandados artículos 76 y 77 de la Ley 1111 de 2006, se incurrió en vicios de trámite que infringieron el contenido de los artículos 157 y 160 superiores, que por ende, comprometían la constitucionalidad de los preceptos acusados.Sin embargo, la decisión tomada por la Corte en esta oportunidad encontró cumplido el requisito de identidad flexible bajo la sola consideración de que estos artículos regulan una materia tributaria, tal como es el caso de las restantes disposiciones del proyecto, y pasando por alto, respecto de lo que puede esperarse a partir del título de la Ley 1111 de 2006, que este impuesto no está regulado en norma alguna del Estatuto Tributario ni tampoco es administrado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales (DIAN), razones que reforzaban el discutible carácter de esas adiciones.Como la Corte lo ha destacado en otras ocasiones al adoptar decisiones de inexequibilidad bajo circunstancias semejantes, los trámites establecidos en la Constitución Política y el Reglamento del Congreso tienen por objeto garantizar el principio democrático, permitiendo que el pueblo, a través de sus más directos representantes, tenga conocimiento previo y suficiente sobre las normas que habrán de regirlo y afectarlo, y haya oportunidad, también suficiente, de mejorar y enriquecer las normas propuestas, o de oponerse a su aprobación. Sin duda, lo anterior no se cumple si las normas aprobadas lo fueron habiendo agotado, como en este caso particular ocurrió, apenas la mitad del trámite legislativo previsto como necesario y suficiente por el Constituyente primario.La sentencia de la cual me aparto rompe ese delicado balance al relativizar al extremo el grado de flexibilidad que resulta admisible en la identidad de un proyecto de ley a lo largo de su trámite. Como consecuencia, se ha declarado la exequibilidad de preceptos relacionados con asuntos que de ninguna manera estuvieron presentes durante el detallado estudio realizado en forma conjunta por las comisiones constitucionales competentes y que apenas fueron precipitadamente incluidos en las horas finales del trámite legislativo, lo que sin duda demostraba la ausencia de lo que el demandante denominó la deliberación pública mínima.Por las anteriores razones estimo, tal como lo propuse en su momento en el proyecto que presenté a consideración de la Sala Plena, que el cargo relativo a los principios de consecutividad e identidad dentro del trámite legislativo ha debido prosperar.Con mi habitual respeto, Fecha ut supraNILSON PINILLA PINILLA Magistrado ---pies de página--- Los antecedentes y las secciones de esta sentencia, hasta el aparte V y un segmento del acápite 5.3. corresponden a la ponencia original presentada por el Magistrado Nilson Pinilla Pinilla. Expedientes D-6672 y D-6755. Sentencias C-480 de 2007 y C-809 de 2007 Sentencias C-366 de 2006, C-1316 de 2000, C-477 de 2003, C-965 de 2003, C-989 de 2006, C-153 de 2002, C-211 de 2003, C-656 de 2003, entre otras. Sentencias C-487 de 2002, C-077 de 2007, C-392 de 2007, C-852 de 2005, C-506 de 2006, C-214 de 2007, C-064 de 2005, entre otras. Según fue establecido en sentencia C-501 de 2001, el principio de unidad de materia no sólo tiene repercusión en sede jurisdiccional, esto es, como criterio de valoración empleado por parte del juez constitucional para efectos de establecer la exequibilidad de una disposición determinada, sino que se extiende hasta alcanzar el “desenvolvimiento del proceso legislativo”, toda vez que, tal como lo establece el artículo 158 superior, en virtud del aludido principio, desde las Cámaras en las cuales se lleva a cabo la aprobación de la Ley se debe garantizar la conservación de dicha conexidad para lo cual se ha ofrecido a los Presidentes de las Comisiones la posibilidad de rechazar “las iniciativas que no se avengan con este precepto”. En este punto cabe señalar que si bien el texto constitucional ha establecido dicha facultad, al mismo tiempo se ha asegurado la existencia de un contrapeso que permita la continuación del proceso deliberativo mediante la apelación de dichas decisiones, la cual ha de ser resuelta por la misma comisión. Ver, entre muchas otras, las sentencias C-290 de 2000, C-1185 de 2000, C-837 de 2001, C-1144 de 2001, C-484 de 2003, C-551 de 2003, C-692 de 2003, C-803 de 2003, C-559 de 2004, C-1177 de 2004, C-852 de 2005. Nótese, no obstante, que estas providencias tuvieron lugar con ocasión de las demandas ciudadanas contra diversas disposiciones incluidas en diferentes cuerpos normativos, pero en ninguna de ellas fue objeto de demanda el título de tales normatividades. Resulta oportuno anotar que en esta ocasión uno de los cargos de inconstitucionalidad invocados en la demanda consistía en la presunta violación del principio de unidad de materia debido a que la expresión “Ley María”, contenida en el título de la ley, no guardaba relación alguna con su contenido, dedicado a la licencia remunerada de paternidad. De manera específica, en la providencia en comento la Corte Constitucional señaló lo siguiente: “Ante todo debe la Corte determinar si es competente para pronunciarse sobre la constitucionalidad parcial de un título de una ley, en atención a que este carece de contenido normativo. Las razones en contra de tal competencia se relacionan con la falta de proposición jurídica que deba ser cotejada con las normas constitucionales y la consecuente inocuidad del pronunciamiento. En contra de tales argumentos la Corte encuentra que el título de una ley, pese a carecer de valor normativo, exhibe valor como criterio de interpretación de las normas contenidas en el cuerpo de la ley. Siendo así, es claro que incluso los criterios de interpretación de la ley que emanan del texto del título o encabezado de la misma son pasibles del control de constitucionalidad, puesto que un título contrario a los preceptos constitucionales, de no ser excluido del ordenamiento jurídico, podría conducir a una interpretación de parte o toda la ley no conforme con el estatuto superior En el mismo sentido se encuentran los artículos 193 y 194 de la Ley 5 de 1992 “Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes” los cuales establecen lo siguiente: “Artículo
193. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: “EL CONGRESO DE COLOMBIA, DECRETA” (…) Artículo
194. Las leyes guardarán secuencia numérica indefinida y no por año”. Sentencia C-821 de 2006 “El artículo 169 de la Carta de 1991, prescribe que “[e]l título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido”. De esta manera, la Constitución otorga carácter vinculante a la titulación de las leyes de la República, convirtiendo tal mandato en el deber correlativo del Congreso de emplear para cada cuerpo normativo un título consonante con el eje temático central sobre el cual gira. Adicionalmente, su rango superior lo dota del carácter de presupuesto jurídico cuyo cumplimiento por el legislador es susceptible de ser verificado con ocasión del control de constitucionalidad. Tal mandato superior, a su vez encuentra desarrollo legal en el artículo 193 de la Ley 5ª de 1992” Artículo 242
C. N. Los procesos que se adelanten ante la Corte Constitucional en las materias a que se refiere este título, serán regulados por la ley conforme a las siguientes disposiciones: (…)
3. Las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto. Sentencias C-208 de 2005, C-238 de 2006, C-113 de 2003, C-1040 de 2005, C-724 de 2004, C-856 de 2005. Ver sentencias C-072 de 1999, C-044 de 2002, C-801 de 2003, C-1056 de 2003. Sentencia C-208 de 2005 “resulta contrario al principio de consecutividad en la aprobación de las leyes que un texto propuesto en el seno de las comisiones no sea sujeto al trámite correspondiente, sino que, simplemente, se delegue su estudio a las plenarias de cada cámara, puesto que tal situación, en la que la comisión correspondiente renuncia a su competencia constitucional a favor de las plenarias, impide que se efectúe debidamente el primer debate del proyecto de ley, desconociéndose con ello lo dispuesto en el inciso 2º del artículo 157 C.P.” Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-1113 de 2003, C-1056 de 2003, C-1147 de 2003 y C-1152 de 2003, 1092 de 2003, C-312 de 2004, C-313 de 2004, C-370 de 2004, C-372 de 2004. Sentencia C-839 de 2003. En tal sentido, la Constitución ha establecido incluso el procedimiento a través del cual han de ser solucionadas las eventuales discrepancias que surjan entre las cámaras a propósito de un mismo proyecto, el cual consiste en la integración de comisiones de conciliación integradas por miembros de ambas cámaras “quienes reunidos conjuntamente, procurarán conciliar los textos, y en caso de no ser posible, definirán por mayoría”. Sentencias C-1488 de 2000, C-922 de 2001, C-950 de 2001, C- 801 de 2003, C-839 de 2003. Sentencias C-801 de 2003, C-839 de 2003, C-940 de 2003, C-226 de 2004. Sentencia C-307 de 2004 Sentencia C-1147 de 2003 Sentencia C-753 de 2004 Sentencia C-1056 de 2003, C-312 de 2004. Citas tomadas del texto de la sentencia C-809 de 2007 (M. P. Manuel José Cepeda Espinosa). Las negrillas no son del texto original. Como es el caso de la Ley 1111 de 2006. El texto del actual artículo 157 corresponde al 81 de la Constitución derogada, luego de la reforma introducida por el Acto Legislativo 01 de 1968. Sin embargo, no existía norma que contemplara las regulaciones hoy contenidas en los artículos 160 y 161 constitucionales. Cfr. sobre este tema, entre otras, las sentencias C-702 de 1999 (M. P. Fabio Morón Díaz), C-922 de 2000 (M. P. Antonio Barrera Carbonell), C-801 de 2003 (algunos de cuyos apartes son ahora trascritos, M. P. Jaime Córdoba Triviño), C-1113 de 2003 (M. P. Álvaro Tafur Galvis), C-669 de 2004 (M. P. Jaime Córdoba Triviño) y C-706 de 2005 (M. P. Álvaro Tafur Galvis). Esta sentencia cita la jurisprudencia contenida en los fallos C-008 de 1995 (M. P. José Gregorio Hernández Galindo) y C-809 de 2001 (M. P. Clara Inés Vargas Hernández).