SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C -856 DE 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIAESTRUCTURA DE LA ADMINISTRACION NACIONAL-Creación de organismos del orden nacional GASTO PUBLICO-Imposición al Ejecutivo por el Congreso (Salvamento de voto)Referencia: expediente OP-091.Objeciones presidenciales al proyecto de ley No. 86 05 Senado – 205 04 Cámara, “por medio de la cual se dicta la Ley de Teatro colombiano, se crea el Fondo Nacional de Teatro y se dictan otras disposiciones”.Magistrado Ponente:Dr. JAIME CÓRDOBA TRIVIÑOCon el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias de esta Corporación, me permito salvar mi voto a la presente sentencia, expresando, no obstante, mi conformidad con la parte de la sentencia en que se rechazan las objeciones presidenciales, y mi disenso frente a la parte en las que éstas se declaran fundadas, con fundamento en las siguientes razones:
1. En primer lugar, a mi juicio, en esta sentencia la Corte no ha reflexionado suficientemente acerca del alcance de la atribución legal de crear entidades y organismos nacionales (art. 150, numeral 7) y las diferencias que tiene frente a las facultades del gobierno en materia de redistribución de funciones entre las entidades ya creadas, para lo cual no es necesario crear otra estructura. El desarrollo del teatro y las artes escénicas por medio de la Escuela Nacional de Arte Dramático constituye, en mi concepto, simplemente una nueva competencia que no implica necesariamente la modificación de la estructura de la administración nacional, pues esa función podría ejercerla quien ya la tiene por cláusula general de competencia, es decir el Ministerio de Cultura, o en su defecto asignarse de manera específica por el gobierno a organismos ya existentes, de conformidad con el art. 189, numeral 14 y 16 de la Constitución Política. En mi concepto, en la ley sub examine no se viola el artículo 150-7 de la Constitución. El gobierno tiene a su cargo la promoción y fomento de la cultura, para lo cual puede utilizar diversas modalidades, una de las cuales puede ser, la de contar con una escuela de teatro que no implique modificación de la estructura de la administración. De igual modo, el Fondo Nacional de Teatro no altera esta estructura, pues es discutible que requiera de la creación de un nuevo ente para su administración. Los fondos no están comprendidos en las entidades que conforman la Rama Ejecutiva, sino que pueden construir una cuenta especial administrada por otra entidad o tener personería jurídica como ocurre en este caso. Las correspondientes normas legales no requerirían de la iniciativa gubernamental.2. En segundo lugar, considero necesario precisar alguno de los puntos en discusión. Al respecto, sostengo que en este caso no se trata sólo del tema de funciones, sino del de erogaciones presupuestales específicas a cargo del Estado que de afectar el gasto público, deberían reunir los requisitos que señala la Constitución. Mi posición, que ha sido minoritaria, sostiene que el Congreso sí puede ordenar gasto e imponerlo al gobierno, pero al margen de ello, estimo que en el caso concreto de las normas objetadas en la ley bajo estudio no se requeriría de la iniciativa gubernamental ni siquiera respecto del parágrafo 3° del artículo 4°. En mi concepto, es claro que se pueden asignar funciones a entidades que ya existen y bien podría entenderse que la Escuela Nacional de Teatro, por la forma en que se redactan las normas, no tiene la misma connotación del Fondo y podría ser entendida como una función que asumiría el Ministerio o autoridades culturales. De conformidad con el artículo 12 del proyecto de ley (Red Nacional de apoyo a las actividades teatrales y actividades escénicas), podría entenderse que dicha escuela no es una entidad nueva. Por ello, tampoco creo que el artículo 13 de la ley esté confiriendo facultades extraordinarias al gobierno para crear el Fondo, que exijan precisión, tiempo y demás requisitos del artículo 150-10 de la Constitución. Así mismo, en mi opinión, bien puede el legislador legítimamente establecer como una política estatal, un apoyo especial a ciertas actividades, como el que se prevén en los artículos 18 y 19 del proyecto de ley sub examine.3. En síntesis, sostengo que: (i) Además de considerar que el Congreso puede ordenar el gasto público, en el caso específico, como lo señala la sentencia, considero que no hay contradicción con la Constitución, pues se trata de autorizaciones para ese gasto; (ii) Igualmente, el Congreso puede dar, en mi concepto, autorización para que se puedan decretar esos estímulos a esa actividad cultural; (iii) Existe una indeterminación aparente en las normas que regulan la Escuela Nacional de Arte Dramático, que considero formaría parte de las funciones que le competen al Ministerio de Cultura, lo cual puede ser determinado por la ley, sin que requiera iniciativa del Gobierno. Si se requiriera en este caso iniciativa del Gobierno, considero que tal vicio de inconstitucionalidad sería insubsanable; (iv) De acuerdo con el numeral 17 del artículo 189, corresponde al gobierno distribuir las funciones entre las distintas entidades, por lo que perfectamente puede asignar el Fondo a alguna entidad encargada de la difusión y estímulo cultural del teatro. En mi opinión, este Fondo se asimilaría a lo que fue en su momento el Fondo de Caminos Vecinales, que no era una entidad; (v) En cuanto a los artículos 19 y 20, considero que el apoyo financiero no es automático sino que requiere de un reconocimiento adicional del Ministerio y de cumplir una serie de requisitos.Por las razones anteriormente expuestas me permito reiterar mi posición en cuanto encuentro infundadas las objeciones presidenciales y por consiguiente considero procedente declarar la exequibilidad de las normas objetadas por el Gobierno.Fecha ut supra,JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- Cfr. Folios 186-187 del expediente. Cfr. Folio 92 del expediente. Cfr. Reverso folio 71 de expediente. Cfr. Folio 31 del expediente. Cfr. Folios 23 y 27 del expediente. Cfr. Folios 12 al 16 del expediente. Cfr. Folios 4 y 8 del expediente. La objeción presidencial refiere a las sentencias C-685 96, C-1997 01, C-859 01, C-442 01, C-1065 01 y C-486 02 Respecto a este asunto en particular, el Gobierno refiere a las sentencias C-195 98, C-490 94, C-360 94 y C-324
97. Cfr. Corte Constitucional. Sentencias C-510 96, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa, C-063 02 y C-068 04, M.P. Jaime Araujo Rentería. Ver al respecto las sentencias C-068 04, M.P. Jaime Araujo Rentería, C-069 04 M.P. Eduardo Montealegre Lynett y C-452 06, M.P. Humberto Sierra Porto. Sentencia C-1190 00 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-299
94. M.P. Antonio Barrera Carbonell. Ver igualmente la Sentencia C-465 92 M.P. Ciro Angarita Barón. Sentencia C-299 de 1994 M.P. Antonio Barrera Carbonell. Sentencia C-306 04 M.P. Rodrigo Escobar Gil. S.V. M. Jaime Araujo Rentería. Así mismo ver la Sentencia C-209 97 M.P. Hernando Herrera Vergara. Sentencia C-1162 00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. S.V M. Álvaro Tafur Galvis a la Sentencia C-1437 00 M.P. José Gregorio Hernández Galindo. Sentencia C-702 99 M.P. Fabio Morón Díaz. Sentencia C-1190 00 M.P. Álvaro Tafur Galvis. Ver igualmente la Sentencia C-953 99 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. S.V. M. Eduardo Cifuentes Muñoz y Álvaro Tafur Galvis. Sentencia C-012 03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-401 01 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y Álvaro Tafur Galvis. S.V. M. Alfredo Beltrán Sierra, Rodrigo Escobar Gil, Jaime Córdoba Triviño y Álvaro Tafur Galvis. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-784 04, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Fundamento jurídico 4.1.1.3. Ibídem. Acerca de la vigencia de la tesis del criterio orgánico para la interpretación de la competencia prevista en el artículo 150-7 C.P. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-306 04, M.P. Rodrigo Escobar Gil. Esta providencia analizó la constitucionalidad de las facultades extraordinarias concedidas al Ejecutivo para la escisión y posterior creación de empresas sociales del Estado pertenecientes al Seguro Social. En esa oportunidad, la Corte se ocupó de determinar el alcance de la facultad legislativa referente a la determinación de la estructura orgánica de una entidad. Al respecto, la sentencia expuso las siguientes consideraciones:“7.9. De este modo, la referencia que se haga a la estructura orgánica de una entidad administrativa, necesariamente hace mención a todos los elementos que integran el órgano, debiendo considerarse allí incluido, tanto lo relacionado con el elemento humano que lo conforma, es decir, los empleados y funcionarios que ponen al servicio del ente público su voluntad, como lo relacionado con su aspecto patrimonial, de conformidad con lo dispuesto por el respectivo ordenamiento jurídico.7.10. Así, cuando se crea una entidad o cuando de la escisión de una existente surgen nuevas entidades, ese proceso de "creación" lleva implícito la precisión de sus objetivos y de su estructura orgánica y, por lo tanto, la regulación de todos los elementos del órgano; esto es, la determinación de su naturaleza jurídica, la composición del ente, las competencias atribuidas a la nueva entidad a través de las cuales llevará a cabo los objetivos que el mismo ordenamiento jurídico le asigna, la integración de su patrimonio - como atributo de su personalidad jurídica -, el régimen jurídico de sus actos y contratos y, finalmente, la definición del régimen jurídico de los servidores a través de los cuales va a actuar, que, por lo demás, incluye el señalamiento de los órganos de dirección y administración y la forma de integración y designación de sus titulares.7.11. Este criterio organicista, que reconoce al individuo como la piedra angular de la personalidad jurídica del órgano, y que condiciona la existencia de éste a la presencia de sus elementos esenciales: conjunto de personas, unos bienes, la organización de personas y bienes, y un objetivo por desarrollar, es sin duda acogido por nuestra Constitución Política en diferentes escenarios normativos. Inicialmente, en el campo de la imputación jurídica, a través del artículo 90, al erigir el concepto del daño antijurídico causado por las autoridades públicas como el fundamento de la responsabilidad del Estado, y ratificar la responsabilidad patrimonial de sus agentes que obran con dolo o culpa grave en el cumplimiento de sus funciones. Luego, en el terreno de la organización del Estado, en los artículos 113 y 123, al otorgarle el calificativo de órganos a todas las entidades que representan al Estado Colombiano y que contribuyen a la realización de sus fines - Ramas del Poder Público y demás entidades autónomas e independientes -, y al consagrar que sus integrantes son servidores públicos y que se encuentran al servicio del Estado y de la comunidad. Finalmente, también en el escenario propio de la organización administrativa, cuando en el artículo 210, al hacer mención a las entidades del orden nacional descentralizadas por servicios, dispone que dichas dependencias administrativas deben ser creadas por ley, y que corresponde también a la ley establecer su régimen jurídico y la responsabilidad de sus directivos - llámense presidentes, directores o gerentes -.7.12. En concordancia con el fundamento constitucional citado, el legislador ha desarrollado el concepto de estructura orgánica partiendo del supuesto de que el mismo incluye la definición de los elementos del órgano, es decir, lo relacionado básicamente con su régimen jurídico, patrimonial y de personal. Ciertamente, en desarrollo del artículo 150-7 de la Carta, que otorga competencia al legislador para crear, suprimir o fusionar entidades del orden nacional y para señalar sus objetivos y estructura orgánica, el artículo 50 de la Ley 489 de 1998, al definir lo que se entiende por contenido de los actos de creación de una entidad, dispone expresamente que la estructura orgánica de un organismo comprende la determinación de los siguientes elementos: (i) la denominación, (ii) la naturaleza jurídica y el consiguiente régimen jurídico, (iii) la sede, (iv) la integración de su patrimonio, (v) el señalamiento de los órganos superiores de dirección y administración y la forma de integración y de designación de sus titulares, y (vi) el ministerio o departamento administrativo al cual estarán adscritos o vinculados.” Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-428 97, M.P. José Gregorio Hernández; C-254 98, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa; C-498 98, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-306 04, M.P. Rodrigo Escobar Gil; C-121 04, M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Cfr. Corte Constitucional C-306 04 M.P. Rodrigo Escobar Gil. Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-482 02, M.P. Álvaro Tafur Galvis; C-531 05, M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-452 06, M.P. Humberto Sierra Porto. Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-488 92, C-057 93, C-490 94 C-343 95, C-685 96, C-581 97, C-197 01, C-1319 01, C-483 02 y C-399
03. Para el presente asunto, se reitera la metodología expuesta en la sentencia C-1113 04, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-399 03, M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sentencia C-399 03 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. “Artículo
39. Los gastos autorizados por leyes preexistentes a la presentación del Proyecto Anual del Presupuesto General de la Nación, serán incorporados a éste, de acuerdo con la disponibilidad de recursos y las prioridades del Gobierno, si corresponden a funciones de órganos del nivel nacional y guardan concordancia con el Plan Nacional de Inversiones, e igualmente las apropiaciones a las cuales se refiere el parágrafo único del artículo 21 de la Ley 60 de 1993.Los proyectos de ley mediante los cuales se decreten gastos de funcionamiento solo podrán ser presentados, dictados o reformados por iniciativa del Gobierno a través del Ministro de Hacienda y Crédito Público y del Ministro del ramo, en forma conjunta (Ley 179 de 1994, art. 18).” Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-1113 04, M.P. Álvaro Tafur Galvis. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-337 93, M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. Cfr. Corte Constitucional, sentencia C-072
06. En esta ocasión, la Corte efectuó el análisis de las objeciones presidenciales al proyecto de ley n.° 239 05 Senado - 165 03 Cámara, “por el cual se vincula el núcleo familiar de las madres comunitarias al sistema general de seguridad social en salud y se dictan otras disposiciones”. Sentencia C-1145 de 2004. Magistrado Ponente: Álvaro Tafur Galvis. Sentencia T-174
98. M.P. Alejandro Martínez Caballero. En el mismo sentido la sentencia T-219 de 1993 señaló: “La libertad de enseñanza, es un derecho fundamental, que se funda en la coexistencia de la difusión cultural del Estado con la que realizan los particulares, siempre que éstos cuenten con títulos de idoneidad y reúnan determinadas condiciones para ello, y que consiste en la facultad para instruir y educar al ser humano, en forma tal, que se coloque al hombre, y a cada cual, en su especialidad, en condiciones de desarrollar lo aprendido e investigar y descubrir algo nuevo por cuenta propia.” Cfr. Sentencias: T-1228 04; T-1207 00; T-1032 00; T-1017 00; T-944 00; T-889 00; T-871 00; T-864 00; T-772 00; T-662 99; SU-624 99, todas ellas, Magistrado Ponente: Alejandro Martínez Caballero; T-588 de 1999 Magistrado Ponente: Eduardo Cifuentes Muñoz.