SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE IVAN PALACIO PALACIO A LA SENTENCIA C-843/10 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO DECLARATORIO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Incumplimiento de los presupuestos fáctico, valorativo e insuficiencia de los medios ordinarios (Salvamento de voto) (...) la Corte ha debido declarar inexequible el Decreto 2693 de 2010 por las siguientes razones: (i) No se acreditó el presupuesto fáctico, relacionado con la presencia de hechos "sobrevinientes" y "extraordinarios", o al menos capaces de desencadenar una "agravación rápida e inusitada" con proporciones alarmantes de un fenómeno ya existente; (ii) Tampoco se demostró el presupuesto valorativo, concerniente a la "inminencia" de una amenaza al orden social en la frontera; (iii) Mucho menos se sustentó por qué los medios ordinarios para enfrentar las consecuencias de la ruptura de relaciones diplomáticas con la República de Venezuela resultaban jurídica y materialmente insuficientes. Ref.: Expediente RE-167. Revisión de constitucionalidad del Decreto 2693 del 27 de julio de 2010, "por el cual se declara el Estado de Emergencia Social". Con el acostumbrado respeto por la posición adoptada por la mayoría, me veo obligado a SALVAR voto en el asunto de la referencia, por cuanto considero que en esta ocasión no se cumplían las exigencias previstas en la Constitución y desarrolladas en la jurisprudencia para declarar un estado de emergencia social. En mi concepto, la Corte ha debido declarar inexequible el Decreto 2693 de 2010 por las siguientes razones: (i) No se acreditó el presupuesto fáctico, relacionado con la presencia de hechos "sobrevinientes" y "extraordinarios", o al menos capaces de desencadenar una "agravación rápida e inusitada" con proporciones alarmantes de un fenómeno ya existente; (ii) Tampoco se demostró el presupuesto valorativo, concerniente a la "inminencia" de una amenaza al orden social en la frontera; (iii) Mucho menos se sustentó por qué los medios ordinarios para enfrentar las consecuencias de la ruptura de relaciones diplomáticas con la República de Venezuela resultaban jurídica y materialmente insuficientes. Antes de proceder al examen puntual de cada una de ellas, es importante advertir que comparto las consideraciones generales de la sentencia sobre los estados de excepción en Colombia, así como respecto de las particularidades del estado de emergencia social. De hecho, en este punto el fallo recoge buena parte de los argumentos reseñados en la ponencia que originariamente presenté a consideración de la Sala. La discrepancia gira en torno al examen específico del Decreto 2693 de 2010, declaratorio del estado de emergencia social en la frontera con Venezuela. Es aquí donde la mayoría abandona el rigor que tradicionalmente ha caracterizado a la Corte en el análisis de los actos de esta naturaleza. En otras palabras, aún cuando los lineamientos trazados en la jurisprudencia se mantuvieron inalterados en el plano teórico, esos mismos criterios se desdibujaron a la hora de su aplicación práctica, abriendo una peligrosa compuerta que puede conducir al abuso de la figura de los "estados de excepción", del mismo modo que en vigencia de la Constitución de 1886 ocurrió con los tristemente célebres "estados de sitio". Habiendo aclarado el alcance de la discrepancia, procedo a explicar las razones por las cuales considero que no se cumplían los requisitos exigidos para declarar la emergencia social. (i) Examen del presupuesto fáctico. Inexistencia de hechos sobrevinientes y extraordinarios. Los supuestos fácticos invocados por el Gobierno Nacional en el Decreto 2693 de 2010 no revestían las características que la Constitución y la Ley Estatutaria de Estados de Excepción han señalado como presupuestos indispensables para declarar un estado de emergencia social, esto es, que correspondan a hechos "sobrevinientes" y "extraordinarios". Los soportes probatorios allegados demostraron: (a) un deterioro progresivo de las relaciones "comerciales" entre la República de Colombia y la República de Venezuela; (b) que aún cuando la ruptura de relaciones "diplomáticas" entre dos Estados constituye un acto de enorme transcendencia en el ámbito de las relaciones internacionales, en este caso específico fue un acto formal que dejó en evidencia el deterioro progresivo de los vínculos entre Colombia y Venezuela, razonablemente previsible teniendo en cuenta los antecedentes entre las partes. Además, (c) tampoco se logró acreditar que tales hechos hubieran tenido una agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente, de modo que alcanzara proporciones alarmantes. A continuación explico cada una de estas premisas. a.- En primer lugar, diversos antecedentes mostraban un deterioro progresivo de las relaciones comerciales entre Colombia y Venezuela. El propio Gobierno reconoció expresamente esta situación en el decreto declaratorio de la Emergencia Social, cuando señaló que las relaciones entre Colombia y Venezuela "se han venido deteriorando progresivamente" con consecuencias negativas en el comercio de los dos países (considerando 4º); y cuando afirmó que la ruptura de relaciones diplomáticas y las situaciones presentadas durante la última semana "afectan aún más" el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías (considerando 6º). Con ello quedó en evidencia que el Ejecutivo era consciente del deterioro progresivo de los lazos binacionales en materia económica. De igual forma, la información recabada por la Corte demostró que la problemática comercial, ligada a dificultades en las relaciones diplomáticas, data de varios años46. Por ejemplo, en enero del 2003 el Gobierno venezolano creó una entidad encargada de administrar y autorizar divisas para las importaciones (Comisión Administración de Divisas, CADIVI) y estableció un régimen de control de cambios fijo para todas las operaciones de comercio, lo cual generó atrasos en los pagos a los exportadores colombianos. En abril del mismo año se realizó un encuentro binacional en Puerto Ordaz (Venezuela) para tratar de mejorar la situación del comercio; temáticas similares se abordaron en otras reuniones celebradas durante ese año. En el año 2005 el Gobierno del vecino país aprobó exenciones fiscales para los vehículos populares venezolanos, reduciéndose la participación de Colombia en el mercado local; también fijó un impuesto del 29% a las importaciones de algunas oleaginosas originarias de Colombia y Perú. En abril de 2006 Venezuela formalizó su intención de retiro de la Comunidad Andina de Naciones -CAN-, señalando la decisión de respetar las cláusulas incluidas en el artículo 135 del Acuerdo de Cartagena (permanencia de 5 años de preferencias otorgadas y recibidas). Desde entonces esta situación ha generado incertidumbre acerca del nuevo marco jurídico para el comercio binacional. La Cámara de Comercio Colombo Venezolana también registra cómo desde finales de 2006 se comenzaron a tomar medidas proteccionistas de la producción nacional del vecino país, en el marco de la política de desarrollo endógeno previamente anunciada por el Gobierno venezolano. Para tal fin, varios ministerios expidieron listas de productos cuya importación se sometió a una suerte de licencias previas denominadas "certificados de no producción o producción insuficiente". En octubre de 2007 Venezuela estableció cupos a la importación de vehículos, lo que durante el año siguiente afectó las exportaciones desde Colombia en ese renglón industrial (de 65.000 unidades en 2007, sólo se autorizaron 20.000 en 2008). En noviembre del mismo año la Comisión Administración de Divisas dejó de aprobar automáticamente las divisas para las exportaciones procedentes de la ALADI (Asociación Latinoamericana de Integración), presentándose problemas de congestión que a su vez dificultaron trámites de importación de bienes. Un último indicador son las cifras en materia de exportaciones a ese país, cuyo tope máximo se registró en el año 2008 y desde entonces han venido disminuyendo en forma sostenida. También debe señalarse que algunas medidas restrictivas del comercio binacional fueron adoptadas de manera unilateral por el Gobierno colombiano, como la decisión de imponer peajes en la zona fronteriza (Cúcuta y Villa del Rosario), lo que dio lugar a enérgicas protestas, especialmente de transportadores, que derivaron en el cierre fronterizo durante varios días con pérdidas estimadas en cerca de 140 millones de dólares. Concordante con lo anterior, todas las intervenciones gubernamentales coincidieron en advertir sobre la erosión gradual de los vínculos comerciales y políticos entre las repúblicas de Colombia y Venezuela. Por ejemplo, el Ministerio de Relaciones Exteriores destacó algunas de las medidas y anuncios hechos por funcionarios venezolanos, que dan buen recaudo de las circunstancias anotadas. Para tal fin presentó la siguiente tabla: Declaración/MedidaFechaAnunciada porCongelamiento de la relación diplomática28 de julio 2009Presidente Hugo Chávez Anulación de cupo de importación de 10.000 vehículos provenientes de Colombia 5 de agosto 2009Presidente Hugo ChávezNo renovación del contrato de combustible hacia Colombia 19 de agosto 2009Ministro de Minas y Energía Rafael Ramírez Anuncio de sustitución y de llevar a cero el comercio con Colombia en un plazo de 12 meses. 20 de agosto 2009Ministro de Comercio Venezolano Eduardo Samán Notificación por escrito a empresas de productos farmacéuticos ubicada en Venezuela de que no se darán licencias para productos colombianos. 7 de septiembre 2009Facsímil del Ministerio de Poder Popular para la SaludNo renovación del certificado de SENCAMER para algunos bienes industriales provenientes de Colombia. Septiembre 2009 - enero 2010 Ministerio de Comercio VenezolanoAnuncio de suspender las ventas de acero y aluminio por parte de Sidor (Siderúrgica del Orinoco) a Colombia Octubre 2009Ministro del Poder Popular para las Industrias BásicasExclusión de las empresas petroleras colombianas de los procesos de licitación para la exploración y explotación de la franja del Orinoco en Venezuela. Octubre de 2009 Ministro del Poder Popular para las Industrias BásicasSuspensión de las inspecciones y la emisión de certificados fito-zoosanitarios de inspección de rubros vegetales y animales, como a su vez de sus productos y subproductos provenientes del territorio Colombiano14 de octubre 2009Dirección de Salud Vegetal Integral del Instituto Nacional de Salud Agrícola IntegralLa Aduana de San Antonio del Táchira asume que los embalajes de madera son subproductos vegetales y por lo tanto no permite el trámite de nacionalización de mercancías colombianas que vengan embaladas en cajas, huacales, palests, etc., de madera14 de octubre 2009Aduana San Antonio del Táchira Cierre intermitente de la frontera Octubre - Noviembre 2009Aduana San Antonio del Táchira y UreñaEliminación de Colombia de la lista de proveedores del Ministerio del Poder Popular para la alimentación Octubre 2009 MPPANo renovación ni expedición de las habilitaciones de los camiones de carga internacional colombianos. Noviembre 2009 - Enero 2010 Ministerio de Infraestructura, SETRA No renovación de los permisos para las aerolíneas colombianas que prestaban el servicio de transporte de carga aéreo. Actualmente, la empresa venezolana Vensecar atiende la totalidad del servicio de carga bilateral. Octubre de 2009 No aprobación de certificados de no producción o producción insuficiente para el acceso a divisas oficiales. Segundo semestre de 2009 - Enero 2010 MILCO No expedición de permisos sanitarios para productos cosméticos colombianos Enero 2010 Ministerio de Poder Popular para la Salud - Sección registro Sanitario No emisión de visas empresariales. Octubre de 2009Embajada de Venezuela en Colombia Nuevos requisitos para otorgar visas de negocios. Carta de la empresa que se va a visitar a Venezuela donde se demuestre el propósito de la visita y la recurrencia. Demoras de más de 15 días en la aprobación de visas. Enero de 2010Consulado de Venezuela en Colombia Fuente: Cámara Colombo Venezolana Como se observa, el propio Gobierno Nacional tenía pleno conocimiento de la reiterada afectación de las relaciones políticas y comerciales entre los dos países. En estas condiciones, el deterioro progresivo no puede ser calificado como un hecho sobreviniente o inusitado, por cuanto gravitaba de tiempo atrás. Si bien se constató una reducción sostenida de los indicadores económicos en la zona fronteriza, ello mismo demostraba que las cifras eran razonablemente previsibles ante las diferentes restricciones y medidas adoptadas por el Gobierno del vecino país. b.- En segundo lugar, aún cuando la ruptura de relaciones "diplomáticas" entre dos Estados constituye un acto de enorme transcendencia en el ámbito de las relaciones internacionales, en este caso específico fue un acto formal que dejó en evidencia el progresivo deterioro de los vínculos políticos entre Colombia y Venezuela, razonablemente previsible teniendo en cuenta los antecedentes entre las partes. La Sentencia de la que me aparto sostiene que en los tiempos modernos lo "normal" es la existencia de relaciones cordiales entre dos países. Sin embargo, también reconoce que las normas de derecho internacional regulan lo concerniente a la ruptura de relaciones diplomáticas "por ser una eventualidad latente" capaz de afectar la convivencia pacífica entre Estados. En esa medida, aún cuando la ruptura de relaciones diplomáticas puede ser catalogada como atípica, no por ello es "anormal" o "extraordinaria", a tal punto que el propio derecho internacional se ocupa de regular esa eventualidad. En el caso específico sometido a revisión, la mayoría sostuvo que "la ruptura de relaciones diplomáticas por parte del gobierno de Venezuela, pese al deterioro de las relaciones políticas que venía presentándose de tiempo atrás, es un hecho extraordinario e imprevisible". No obstante, cuando la ruptura de relaciones diplomáticas es el resultado de una crisis sostenida y persistente que se prolonga por varios años -como lo reconoce la propia sentencia-, y no existen elementos objetivos que demuestren su repercusión grave y directa en el ámbito de las relaciones económicas o sociales de un país o de una región, no puede predicarse el carácter "sobreviniente" o "extraordinario" que la Constitución reclama para declarar el estado de emergencia social. La decisión del Gobierno venezolano fue un acto de soberanía que naturalmente era ajeno a la esfera de control por parte de las autoridades colombianas. Pero tal decisión no podía calificarse como extraordinaria, súbita o intempestiva, por cuanto estaba suficientemente acreditado que las relaciones diplomáticas entre Colombia y Venezuela se habían deteriorado de manera gradual, con evidente repercusión en el ámbito comercial desde al menos un año y medio antes, precisamente debido a las tensiones políticas entre los dos Gobiernos. En este sentido, la información suministrada a la Corte Constitucional por el Ministerio de Relaciones Exteriores47 y la Cámara Colombo Venezolana de Comercio48 pone de presente que durante varios años se registraron serios incidentes diplomáticos entre los dos países. Esta última entidad reseñó la cronología de la relación bilateral y la crisis en los siguientes términos: Año 2001 El presidente Hugo Chávez incluye en su plan de desarrollo el tema del conflicto armado de Colombia, lo cual justifica sus futuras intervenciones políticas en el país vecino. Año 2002 El 18 de mayo, el presidente Chávez se opuso durante una cumbre de mandatarios de América Latina y la Unión Europea, a que esta última incluyera a las FARC en su lista de organizaciones terroristas. Año 2003 El 4 de febrero la ministra colombiana de Defensa, Martha Lucía Ramírez, denunció que las FARC llevaron a secuestrados colombianos a territorio venezolano. También se señaló que el 18 de febrero de ese año el presidente Álvaro Uribe solicitó a Venezuela, Brasil, Ecuador y Perú que designara "formalmente a las FARC como organización terrorista", pronunciamiento que no fue ratificado por esos gobiernos. El 24 de febrero el presidente colombiano aseguró que las FARC tenían presencia en Venezuela, por lo que llamó a Caracas a coordinar acciones militares contra los rebeldes. Sin embargo, la embajada venezolana en Bogotá admitió una "mínima presencia" temporal de esa guerrilla en zonas fronterizas de su país. El 6 de marzo el presidente Uribe advirtió que estaría dispuesto a buscar a "los terroristas en "Venezuela o cualquier otro lugar donde se refugien", tras un ataque de las FARC en la frontera. Diciembre de 2004 - Enero de 2005 Primera crisis diplomática. La captura del vocero internacional de las FARC, Rodrigo Granda, el 13 de diciembre de 2004 en Caracas, a la que Chávez calificó como secuestro y violación a la soberanía de su país, produjo la primera fractura en las relaciones diplomáticas. Su resolución se dio casi 20 días después, a partir de un comunicado del gobierno colombiano y la posterior visita de Uribe al Palacio de Miraflores. La reunión se retrasó 15 días por una afectación de salud del mandatario colombiano. Año 2005 El 24 de noviembre de 2005, en la ciudad de Punto Fijo, estado Falcón, los presidentes Uribe y Chávez firman el acuerdo para la construcción de un gasoducto entre La Guajira (Colombia) y Maracaibo (Venezuela). Chávez le confirma a Uribe que "estaremos siempre con la mano abierta hacia Colombia, con el corazón abierto hacia Colombia. Pase lo que pase, estaremos siempre, estamos incluso 'condenados' a ser hermanos". Año 2006 El gobierno colombiano enfrenta la acusación de querer asesinar al presidente Chávez por cuenta de las declaraciones de un ex paramilitar ante autoridades venezolanas. Supuestamente el ex director del DAS Jorge Noguera conocía anticipadamente el plan. Nunca se comprueba el intento de asesinato. La decisión del presidente de Venezuela, Hugo Chávez, de cerrar su embajada en Bogotá y militarizar la frontera con Colombia pone en su punto más bajo las relaciones entre los dos países, deterioradas desde noviembre del año pasado. La siguiente es una cronología de los momentos más álgidos de los lazos entre Colombia y Venezuela, desde que Chávez comenzó a mediar en el conflicto con las rebeldes Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC). Año 2007 - 5 de agosto: La senadora colombiana Piedad Córdoba pide a Chávez que abogue ante Uribe por un acuerdo humanitario que permita el canje de secuestrados en manos de las FARC por unos 500 guerrilleros presos. - 17 de agosto: El Gobierno colombiano da la "bienvenida" a la cooperación de Chávez en el tema de los rehenes. - 31 de agosto: Uribe y Chávez oficializan en Bogotá la mediación del presidente venezolano para el intercambio humanitario. - 9 de noviembre: Los dos mandatarios hablan del acuerdo humanitario en Santiago de Chile, donde asisten a la Cumbre Iberoamericana. - 19 de noviembre: El Gobierno colombiano da plazo hasta el 31 de diciembre para las gestiones de Chávez y Córdoba, al considerar que no hay avances. - 21 de noviembre: Uribe pone fin a la mediación de Chávez y Córdoba por las llamadas de éstos al alto mando militar del país, a pesar de la oposición del gobernante colombiano a esos contactos. - 22 de noviembre: Chávez acepta la decisión "soberana" de Bogotá de poner fin a su mediación, pero la considera "lamentable". - 24 de noviembre: El presidente Chávez dice sentirse "traicionado" por Uribe y destaca que las relaciones se verán afectadas, mientras su colega colombiano reitera su "disposición de mantener un diálogo constructivo". - 25 de noviembre: Chávez anuncia la congelación de las relaciones con Colombia y tacha de "mentiroso" a Uribe, quien a su vez pide a su colega no incendiar "el continente" y lo acusa de promover un "proyecto expansionista que no tendrá entrada en Colombia". - 26 de noviembre: El gobernante venezolano afirma que su homólogo de Colombia es un "vocero de la oligarquía antibolivariana". - 27 de noviembre: Chávez niega que lleve a cabo un "proyecto expansionista" con la riqueza petrolera de su país, califica a Uribe de "triste peón del imperio" y llama a consultas a su embajador en Bogotá, Pável Rondón, para evaluar los lazos bilaterales. - 28 de noviembre: Chávez afirma que, mientras Uribe sea mandatario de Colombia, no tendrá "ninguna relación" ni con él, ni con su Gobierno. - 18 de diciembre: Las FARC anuncian que liberarán a la ex candidata a la Vicepresidencia Clara Rojas, su hijo Emmanuel -nacido en cautiverio- y a la ex congresista Consuelo González, como desagravio a Chávez por la cancelación de su gestión. Año 2008 - 10 de enero: Rojas y González vuelven a la libertad en el departamento colombiano del Guaviare, desde donde son trasladadas a Caracas para reunirse con sus familiares y Chávez. - 11 de enero: Chávez pide a la comunidad internacional que reconozca a las FARC y al Ejército de Liberación Nacional (ELN) como grupos insurgentes y los saque de la lista de grupos terroristas, una propuesta que es rechazada por Colombia, Estados Unidos y la Unión Europea (UE). - 13 de enero: El mandatario venezolano insta a Uribe a "ser audaz" y "dar un paso histórico" hacia la paz, lo que, en su opinión, requiere del reconocimiento de beligerancia de las guerrillas. - 16 de enero: Desde Managua Chávez acusa a Uribe de ser un instrumento de EE.UU. que amenaza la paz y la integración de Latinoamérica, y asegura que, desde Bogotá, conspiran para matarlo y generar un conflicto armado entre ambos países. - Bogotá envía una nota de protesta a Caracas en la que pide a Chávez "cesar las agresiones" contra el país y subraya que el presidente venezolano "confunde la cooperación con la injerencia". - 17 de enero: La Asamblea Nacional de Venezuela aprueba un proyecto que reconoce la beligerancia a las FARC y el ELN, como propuso Chávez, mientras la Cancillería afirma que el Gobierno de Uribe no está comprometido con la paz en su país. - 20 de enero: Chávez llama "cobarde, mentiroso, cizañero y maniobrero" a Uribe y dice que un "hombre así no merece ser presidente de nada, menos de un país" , sino que "sirve para ser jefe de una mafia". - 21 de enero: Desde París, Uribe afirma que no responde a los insultos de Chávez, "por respeto al pueblo hermano de Venezuela". - 22 de enero: El líder opositor venezolano Manuel Rosales dice que deben "pedirle perdón al pueblo de Colombia por las agresiones" de Chávez. - 25 de enero: Chávez acusa a Uribe de estar "fraguando" una "provocación bélica" que podría "prender una guerra" y asegura que EE.UU. prepara desde Colombia una agresión militar contra Venezuela llamada "Operación Balboa". - 27 de febrero: Las FARC liberan a los ex parlamentarios Gloria Polanco, Orlando Beltrán, Luis Eladio Pérez y Jorge Eduardo Géchem, en un nuevo gesto de "desagravio" a Chávez, quien anunció que seguirá "elaborando propuestas y fórmulas" para poner fin a lo que llama "guerra civil" colombiana, "aunque se enoje" Uribe. - 1 de marzo: El Gobierno de Colombia anuncia que asestó el mayor golpe en las cuatro décadas de existencia de las FARC, al matar al "número dos" y portavoz internacional de esa guerrilla, "Raúl Reyes", en suelo ecuatoriano. Chávez advirtió a Colombia que sería "causa de guerra" una eventual incursión militar de ese país en Venezuela en busca de presuntos miembros de las FARC, como la ocurrida en Ecuador y que, en su opinión, fue una "violación de la soberanía" de ese país. - 2 de marzo: Chávez ordenó el "cierre" de la embajada de Venezuela en Colombia y la movilización de "10 batallones" militares hacia la frontera con ese país, tras acusar a Uribe de ser un "criminal, paramilitar, narcotraficante y lacayo del imperio". También lo acusó de mentir sobre lo que consideró el "asesinato cobarde" de "Reyes", a quien rindió un minuto de silencio, y de estar detrás de lo que "puede ser el comienzo de una guerra en Suramérica". - 10 de marzo: El embajador de Colombia en Venezuela, Fernando Marín, regresa a Caracas. - 2 de junio: Los cancilleres de Colombia, Fernando Araújo, y de Venezuela, Nicolás Maduro, reanudan en la XXXVIII Asamblea General de la OEA el diálogo para reactivar relaciones. - 11 de julio: Chávez y Uribe se comprometen en Paraguaná (Venezuela) a impulsar la cooperación. Año 2009 -24 de enero: Los presidentes celebran en Cartagena la recuperación de la confianza en las relaciones bilaterales y anuncian acciones para promover el comercio. -13 de marzo: La nueva embajadora de Colombia en Venezuela, María Luisa Chiappe, asume el cargo, algo que el representante venezolano, Gustavo Márquez, hace dos meses después en Bogotá. -21 de julio: Chávez dice que va a revisar su relación con Colombia a raíz del acuerdo que ese país negocia con Washington para permitir a EEUU usar bases militares en su territorio. - El Gobierno colombiano pide a los países vecinos respetar el principio de la no injerencia en asuntos internos y defiende el convenio de cooperación militar con EE.UU. -26 de julio: Uribe denuncia que las FARC adquirieron "lanzacohetes de marca en los mercados internacionales" y por ello presentó una queja "a través de los canales diplomáticos ante los respectivos países", a los que no citó. -27 de julio: El vicepresidente colombiano, Francisco Santos, asegura que varias armas que un país europeo "le vendió a Venezuela aparecieron en manos de FARC". -28 de julio: El Gobierno de Suecia confirma que varios lanzacohetes producidos en ese país e incautados a las FARC fueron vendidos a Venezuela a finales de los ochenta. - Chávez ordena el "retiro" de su embajador en Colombia, Gustavo Márquez, así como "congelar las relaciones diplomáticas y comerciales", y advierte que romperá definitivamente las relaciones ante una eventual "próxima declaración verbal" de Uribe que signifique una "nueva agresión" a su país. - 28 de agosto: Los gobernantes de la Unión de Naciones Suramericanas (Unasur) buscan en Bariloche (Argentina) bajar la polarización provocada por el acuerdo militar entre Colombia y EE.UU. - 27 de octubre: Venezuela confirma la detención de dos presuntos detectives de la inteligencia colombiana, que, según Chávez, están relacionados con una supuesta conspiración contra su Gobierno, auspiciada por la "CIA y el Gobierno de Estados Unidos". - 8 de noviembre: Chávez llama a los venezolanos a "prepararse para la guerra" ante una eventual agresión que, dice, podría gestarse en Washington. - 13 de noviembre: El embajador de Colombia ante la OEA, Luis Alfonso Hoyos, entrega una protesta por las "amenazas" bélicas de Venezuela. - 14 de noviembre: El jefe de Estado venezolano dice que no hay posibilidad de dialogar con el Gobierno "traidor" encabezado por Uribe. - 19 de noviembre: Denuncian que la guardia venezolana destruyó al menos dos puentes en la zona fronteriza con Colombia. - Uribe se niega a responder a lo que calificó como "agravios" de su homólogo venezolano, que llamó "desgraciados" a él y a su canciller, Jaime Bermúdez. - 20 de noviembre: Chávez dice que la destrucción de los "dos pasos ilegales" peatonales en la frontera forma parte de las acciones de "rutina" para resguardar esa zona del "narcotráfico y los paramilitares" provenientes de Colombia. - El secretario general de la OEA, José Miguel Insulza, pide a ambos países mantener la "máxima prudencia". - 25 de noviembre: El embajador de Venezuela ante la OEA, Roy Chaderton, entrega a Insulza un documento en el que califica el pacto militar de EEUU con Colombia como "una amenaza de guerra". - 26 de noviembre: El mandatario brasileño, Luiz Inácio Lula da Silva, insta a sus colegas de Colombia y de Venezuela a entender que la guerra no es constructiva. - 2 de diciembre: Uribe denuncia que Venezuela mantiene un "embargo ilegal" contra su país. Año 2010 - 17 de enero: El presidente Chávez afirma que Uribe "se bajó los pantalones" al suscribir un acuerdo militar con Washington y responsabilizó al Gobierno de Bogotá de "agravar" la crisis bilateral. - 11 de febrero: Bermúdez asegura que el canal del diálogo con Venezuela "no se ha cerrado". - 22 de febrero: Uribe y Chávez protagonizan un fuerte altercado durante un almuerzo en la Cumbre del Grupo de Río, en Playa del Carmen (México), al equiparar el presidente colombiano las relaciones comerciales bilaterales con el bloqueo estadounidense contra Cuba. - Los gobernantes aceptan la conformación de un "grupo de países amigos" que los ayude a superar sus diferencias. - 23 de febrero: El mandatario dominicano, Leonel Fernández, presidirá el Grupo de Amigos de Venezuela y Colombia para mediar en el diferendo bilateral. 02 de marzo: Chávez dice que reanudará "relaciones constructivas" con Colombia después del 7 de agosto, con la toma de posesión del nuevo presidente de los colombianos. -16 de marzo. Chávez reveló que sostuvo "una reunión en privado" con el líder de las FARC Raúl Reyes en el palacio de Miraflores, todo esto a solicitud del entonces presidente colombiano Andrés Pastrana. Al día siguiente el ex mandatario afirmó que nunca había solicitado a su par venezolano esa reunión con Reyes y mucho menos, haberse enterado de la misma. - 19 de marzo. El candidato presidencial colombiano Germán Vargas Lleras reveló la supuesta ubicación de jefes de las guerrillas de las FARC y el ELN en Venezuela, y entregó mapas donde, según él, hay campamentos rebeldes protegidos por las autoridades del país vecino. - 25 de abril: El Primer Mandatario asegura que Juan Manuel Santos, ex ministro de Defensa de Uribe y candidato a la presidencia de Colombia "podría generar una guerra en esta parte del mundo, cumpliendo además instrucciones de los yanquis... Si lo eligen Presidente, ya veremos... Allá el pueblo de Colombia, pero no vamos a quedarnos callados". - 26 de abril: El gobierno colombiano emite un comunicado criticando la "injerencia" del presidente Chávez en sus procesos electorales al criticar al candidato Juan Manuel Santos. - 19 de mayo: Un informe publicado por un diario colombiano revela que el Departamento de Administrativo de Seguridad (DAS) de Colombia, órgano encargado de la inteligencia de ese país, tiene conocimientos de que la banda terrorista vasca ETA recibe entrenamiento de las FARC en territorio venezolano. - 30 de mayo: El mismo día de las elecciones presidenciales colombianas Chávez declara: "Si Santos fuera elegido presidente, yo no lo voy a recibir aquí (en Caracas) y sería sumamente difícil, casi imposible, restablecer las relaciones. (Santos) se convertiría en una amenaza más grande que el actual gobierno". - 21 de junio: El gobierno venezolano, a través de su Cancillería emite un comunicado oficial en el que felicita al presidente electo de los colombianos, Juan Manuel Santos, y a quien "le augura éxitos en el ejercicio de su nueva responsabilidad" - 25 de junio. Chávez asegura que retirar a los soldados estadounidenses de territorio colombiano sería una buena señal para evaluar el deseo de cambio del nuevo Gobierno del país vecino, hecho que fue descartado posteriormente por Bogotá. 6 de julio. Uribe asegura conocer la ubicación exacta en donde se encontraría Iván Márquez, uno de los máximos líderes de las FARC. - 12 de julio. El Gobierno colombiano invitó oficialmente a los presidentes Chávez, y de Ecuador, Rafael Correa, a la toma de posesión del presidente electo, Juan Manuel Santos. Dos días después, el 14 de julio, el gobernante venezolano dijo "estar pensando" su visita a Colombia para la investidura. A su vez autorizó al canciller Nicolás Maduro a sostener reuniones con la Canciller designada de ese país. Sólo a manera ilustrativa nótese cómo se generaron hechos de tensión diplomática durante los meses de diciembre de 2004 y enero de 2005 (con ocasión de la captura del guerrillero Rodrigo Granda), en noviembre de 2007 (retiro del presidente Hugo Chávez como mediador para la liberación de algunos secuestrados), en el mes de marzo de 2008 (muerte del guerrillero alias "Raúl Reyes") y en julio de 2009 (negociación de un acuerdo de asistencia militar entre Colombia y Estados Unidos). Adicionalmente, según los estudios presentados por el Ministerio de Relaciones Exteriores, desde el incidente del año 2009 el Presidente de Venezuela expresó la intención de suspender todas las importaciones provenientes de Colombia, solicitó a sus ministros sustituirlas, explorar la posibilidad de cancelar los proyectos conjuntos (como el gasoducto binacional), contemplar la posibilidad de expropiar las empresas de capital colombiano establecidas en ese país y poner fin a todos los acuerdos comerciales49. A este panorama habría que añadir los numerosos episodios acaecidos durante el segundo semestre del año 2009 y la primera mitad del año 2010, para concluir que la ruptura de relaciones diplomáticas presentada en el mes de julio pasado debió ser valorada como un hecho razonablemente previsible que formalizó el progresivo deterioro de los vínculos políticos entre las dos naciones. c.- En tercer lugar, no existían soportes probatorios que permitieran afirmar que la ruptura de relaciones diplomáticas con Venezuela se tradujo en una "agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente", al punto de representar un deterioro económico y social en la zona de frontera que hubiere alcanzado "proporciones alarmantes", como lo exige la jurisprudencia constitucional para estos eventos50. En efecto, no se allegó un solo elemento empírico que demostrara cómo la ruptura de relaciones diplomáticas representó una agravación súbita, imprevisible e irresistible en el plano de las relaciones económicas, más allá de una esperada afectación del clima de negocios entre Colombia y Venezuela, perturbado desde hacía bastante tiempo. Sobre el particular es preciso advertir que los mayores índices de deterioro económico se presentaron antes de la ruptura de las relaciones diplomáticas invocada para declarar el estado de emergencia social y no como consecuencia de ésta. Por ejemplo, se observa que los niveles de desempleo en la zona fronteriza fueron proporcionalmente mayores durante el primer trimestre del año 2010, así como la reducción de las exportaciones a Venezuela y de las importaciones provenientes de ese país durante el mismo periodo, todo lo cual desvirtuaba la existencia de un hecho "sobreviniente" o verdaderamente "extraordinario" que hubiere agravado las relaciones económicas binacionales. Debe recordarse que en su oportunidad procesal la Corte solicitó al Gobierno Nacional un informe detallado de las situaciones presentadas durante la semana anterior a la expedición del Decreto 2693 de 2010, esto es, entre la ruptura de las relaciones diplomáticas y la declaratoria de emergencia social, así como una explicación de los motivos por los cuales consideraba afectado "aún más" la libre circulación de personas y mercancías. Sin embargo, el Gobierno se limitó a señalar como "perfecta y razonablemente previsible" que ante la ruptura de relaciones diplomáticas se produjeran efectos "aún más graves que impacten negativamente en el orden económico y social de los municipios fronterizos", sin señalar ni demostrar cuáles eran los efectos o amenazas concretas que ello había desencadenado. La mayoría de la Sala Plena se limitó, sin más, a recoger esas afirmaciones. A pesar del requerimiento de la Corte Constitucional, el Gobierno Nacional no acreditó en modo alguno cuáles fueron los hechos puntuales derivados de la ruptura de relaciones diplomáticas que condujeron a una agravación rápida e inusitada de un fenómeno ya existente -el deterioro de las relaciones económicas y políticas entre Colombia y Venezuela-. No se observan indicadores que ilustren cuál fue ese mayor perjuicio en el ámbito comercial; no se acreditó que se produjo un cierre fronterizo a consecuencia de la decisión del Gobierno venezolano; ni siquiera se contó con proyecciones estadísticas que dieran cuenta de los perjuicios estimados. En esa medida, considero que los supuestos fácticos invocados por el Gobierno Nacional en la declaratoria del Estado de Emergencia Social no tenían la entidad para ser calificados como sobrevinientes ni extraordinarios, de acuerdo con las exigencias de los artículos 215 de la Constitución y 2º de la Ley 137 de 1994. Lo que demostraron las pruebas allegadas fue un deterioro progresivo en el plano de las relaciones económicas, que por lo mismo era razonablemente previsible y no alcanzaba el calificativo de grave o inusitado. (ii) Examen del presupuesto valorativo. No se acreditó la inminencia de una amenaza al orden social A continuación se reseñan los considerandos del Decreto 2693 de 2010 en relación con el presupuesto valorativo, el cual debía estar dirigido a demostrar la existencia de una "amenaza" de perturbación en forma grave e inminente del orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, en particular en materia de empleo, ingreso y calidad de vida de los habitantes: AMENAZA DE PERTURBACIÓN GRAVE E INMINENTE QUE SE INVOCA (Considerandos del Decreto 2693 de 2010)[6] Que estas situaciones, presentadas en el curso de la última semana, afectan aún más, entre otros, el clima de negocios y la libre circulación de personas y mercancías, lo cual amenaza con perturbar en forma grave e inminente el orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela; [7] Que, por las anteriores circunstancias se han presentado situaciones que amenazan con perturbar gravemente la economía de los territorios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela, generándose así una grave e inminente afectación al orden social, repercutiendo especialmente en el empleo, en el ingreso y en la calidad de vida de los habitantes de dichas entidades territoriales; La mayoría de la Sala Plena sostuvo, de un lado, que la ruptura de relaciones diplomáticas "usualmente" está sucedida por manifestaciones más severas de agresión que incluso pueden desencadenar en actos bélicos; y de otro lado, que entre Colombia y Venezuela el deterioro de las relaciones binacionales se agravó en forma imprevista a partir del mes de junio de 2010. Con base en ello concluyeron que el Gobierno tenía "motivos fundados para considerar que los hechos relatados en el Decreto bajo examen eran un indicio serio de que existía una amenaza grave e inminente de perturbación del orden económico y social en la zona de frontera con Venezuela, de modo que el Gobierno no actuó de manera arbitraria no incurrió (sic) en un error manifiesto al declarar la emergencia". Respetuosamente discrepo tanto de las premisas como de la conclusión por cuanto, en mi concepto, el Gobierno no cumplió con el deber de argumentar y demostrar por qué los hechos descritos amenazaban en forma grave e inminente el orden económico y social en la frontera, sino que se limitó a hacer afirmaciones genéricas carentes de los soportes probatorios necesarios para calificar la inminencia de la amenaza invocada. En el caso del Decreto 2693 de 2010, el Gobierno sostuvo que la afectación del clima de negocios representa una "amenaza" de perturbación grave e inminente al orden económico y social de los municipios limítrofes con la República Bolivariana de Venezuela. A pesar de la escasa argumentación ofrecida, en gracia de discusión podría aceptarse que ante la sensible baja de los indicadores económicos en la zona de frontera (intensidad de la perturbación) los hechos podían ser catalogados como "graves". Sin embargo, en ningún momento se acreditó el carácter "inminente" de la amenaza al orden económico y social (consecuencias de la misma), de modo que se incumplió uno de los supuestos del juicio valorativo para declarar el estado de emergencia. En este sentido, no existían elementos que demostraran la inminencia del daño, es decir, la virtualidad de poner en riesgo el orden económico y social en la frontera más allá de la simple afirmación, huérfana de toda prueba, sobre el impacto negativo en el clima de negocios derivado de la ruptura de relaciones diplomáticas51. La jurisprudencia constitucional ya ha explicado que "la perturbación o amenaza debe ser inminente, de manera que no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para los bienes protegidos por el artículo 215 constitucional sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal"52. Con base en esta premisa, al no haberse acreditado cómo la ruptura de las relaciones diplomáticas representaba una amenaza real y cierta capaz de alterar de manera inobjetable las relaciones comerciales y con ello el orden económico y social en los municipios y departamentos limítrofes con Venezuela, se incumplió el presupuesto valorativo para declarar el estado de emergencia social. En consecuencia, la falta de pruebas sobre la proximidad y correspondencia causal entre la ruptura de las relaciones diplomáticas y la "amenaza" de una grave afectación del orden social en la frontera, conducía también a la inexequibilidad del Decreto 2693 de 2010. (iii) Examen del juicio de suficiencia. No se acreditó la insuficiencia de los medios ordinarios En el Decreto 2693 de 2010 el Gobierno omitió hacer una valoración sobre los poderes ordinarios a su disposición y la precariedad de los mismos para enfrentar la problemática invocada, lo cual impedía ejercer un control de los mismos. En este punto son relevantes las consideraciones expuestas en la Sentencia C-070 de 2009, cuando la Corte declaró inexequible un estado de conmoción interior ante la falta de elementos que le permitieran adelantar el análisis del juicio de suficiencia: "Empero, el punto de partida del examen que realiza la Corte Constitucional lo constituye precisamente la apreciación presidencial sobre la insuficiencia de los poderes de policía para conjurar la situación crítica, por lo tanto aquí también se requiere que la parte motiva del decreto mediante el cual se declara el estado de conmoción interior contenga un elemento inicial: una valoración por parte del Gobierno nacional sobre los poderes de policía a su disposición y la precariedad de éstos para afrontar las graves y extraordinarias circunstancias que motivaron la declaratoria. El incumplimiento de esta carga se traduce en la ausencia de uno de los requisitos materiales de la declaratoria del estado de conmoción interior, falencia que a su vez transforma en arbitrario el ejercicio de la poderes excepcionales del Presidente ante la ausencia de elementos de juicio que permitan el control judicial de la declaratoria por parte del órgano competente". (Resaltado fuera de texto). Durante el trámite de revisión constitucional las autoridades gubernamentales informaron sobre algunas medidas administrativas adelantadas para enfrentar la crisis en la frontera, particularmente por Bancoldex y Proexport, con el fin de recuperar cartera morosa, diversificar mercados para suplir la pérdida de compradores venezolanos e implementar nuevas líneas de crédito. Así mismo, pusieron de presente la aprobación y trámite de acuerdos comerciales con otros países. Pese a lo anterior, no se observa que el Gobierno Nacional haya demostrado la "imposibilidad o insuperable ineficiencia de las instituciones de la normalidad"53 en los asuntos fiscales que invocó en el Decreto 2693 de 2010, por la sencilla razón de que al menos hasta ese momento sobre esos temas nada se había presentado a consideración del Legislador, foro natural para debatirlos y aprobarlos, pretendiendo eludir el camino democrático frente a problemas complejos cuyo deterioro es progresivo y por tanto previsible. En el precitado decreto el Gobierno adujo la necesidad de tomar medidas con fuerza material de ley para contrarrestar el efecto negativo que sobre los territorios fronterizos tuvo la ruptura de relaciones con Colombia (considerando 8º). Específicamente señaló la necesidad de modificar, excluir y reducir impuestos para algunos bienes que se venden en esos municipios (considerando 9º) y estimular el empleo y desarrollo económico en la región (considerando 10º). Sin embargo, no probó que durante el amplio periodo en el que tuvo lugar el deterioro progresivo de las relaciones comerciales con el vecino país hubiera intentado activar la función del Congreso de la República mediante el trámite, pendiente o frustrado, de iniciativas de ley en la materia. Además, una simple revisión del ordenamiento jurídico permitía constatar la existencia de mecanismos idóneos y oportunos para atender una problemática generada de tiempo atrás en materia económica, como la que se ha venido presentando en la frontera colombo venezolana al menos a partir del año 2009. En cuanto a la modificación, exclusión o reducción de impuestos (considerando 9º del Decreto), la Constitución confiere al Gobierno iniciativa legislativa, con el único requisito de que los proyectos de naturaleza tributaria comiencen su trámite en la Cámara de Representantes (art. 154 CP). Para ello el Presidente puede solicitar trámite de urgencia e insistir en el mismo a fin de que sus iniciativas se examinen por el Congreso con prelación en el orden del día, excluyendo incluso la consideración de cualquier otro asunto, "hasta tanto la respectiva cámara o comisión decida sobre él" (art. 163 CP). Adicionalmente, en cuanto a la necesidad de "tomar medidas que estimulen el empleo y el desarrollo económico" (considerando 10º del Decreto), es claro que el Presidente no sólo tenía la potestad reglamentaria para asegurar la cumplida ejecución de las leyes (art. 189-11 CP), sino amplias atribuciones relacionadas con el diseño, formulación y ejecución de planes y programas de desarrollo (art. 189-12, 208, 339, 340, 341, 343). Ante esa actitud silente, conviene recordar que "la ampliación de las competencias del Gobierno no puede ser la consecuencia inmediata y automática de la malversación o preterición de las competencias ordinarias"54, por lo que no quedaba alternativa distinta a declarar que tampoco se cumplían los requisitos del juicio de suficiencia de los medios ordinarios de defensa, con la consecuente decisión de inexequibilidad del Decreto 2693 de 2010. Conclusión Examinado el Decreto 2693 del 27 de julio de 2010 bajo las exigencias previstas en la Constitución y en la Ley Estatutaria de Estados de Excepción, de acuerdo con los lineamientos trazados por la jurisprudencia constitucional en la materia, la Corte ha debido concluir que el precitado decreto no reunía los requisitos para la declaratoria del Estado de Emergencia Social (presupuesto fáctico, el presupuesto valorativo y juicio de suficiencia), procediendo entonces a su declaratoria de inexequibilidad. Por último, quisiera dejar claro que estas consideraciones de ninguna manera han pretendido desconocer la reducción de los indicadores económicos en la zona fronteriza con Venezuela; mucho menos soslayar la importancia de los vínculos diplomáticos entre las dos naciones vecinas. Simplemente he pretendido mostrar cómo las circunstancias invocadas por el Gobierno Nacional en el Decreto 2693 de 2010 no cumplían las exigencias constitucionales para la declaratoria de un estado de emergencia social, donde los principios democrático y de separación de poderes resultan seriamente disminuidos. No en vano la jurisprudencia ha advertido de manera repetida e insistente que, gracias a las experiencias históricas acumuladas, los estados de excepción deben ser cada vez más excepcionales, de manera que las autoridades diseñen mecanismos de respuesta para solucionar dentro de los cauces institucionales ordinarios los problemas o contingencias que puedan presentarse en un momento histórico determinado, reservando estos poderes de excepción a situaciones verdaderamente dramáticas e inusitadas, que amenacen la existencia misma del orden económico, social o ecológico, o que constituyan una grave calamidad pública. Lo que, en mi sentir, no ocurría en esta oportunidad. En estas condiciones dejo constancia de mi sentida pero siempre respetuosa discrepancia con la posición de la mayoría. JORGE IVAN PALACIO PALACIO Magistrado 1 Los antecedentes han sido tomados del proyecto inicial elaborado por el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio 2 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz. 3 Ver las sentencias C-004 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz, C-447 de 1992, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-366 de 1994, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-122 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz; C-122 de 1999, M.P. Fabio Morón Díaz; C-216 de 1999, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; y C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 4 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 5 En la sentencia C-802 de 2002 se hace amplia referencia a las discusiones en la Asamblea Nacional Constituyente en materia de la regulación de los estados de excepción. Se cita por ejemplo el Informe - Ponencia para primer debate en plenaria "Normas de Excepción. El Estado de Sitio y el Estado de Excepción. La Emergencia Económica y Social", preparado por los constituyentes Antonio Navarro Wolff, Antonio Galán Sarmiento, Fabio Villa Rodríguez y José Matías Ortiz, documento en el cual textualmente se afirma: "el estado de excepción no es ni puede ser un estado de hecho. Es una de las expresiones del estado de derecho. Por lo tanto debe ser normado. Tiene como objeto el reforzamiento de la facultad defensiva del Estado para recuperar la normalidad dentro del estado de derecho" Cfr. Gaceta Constitucional No. 76 del 18 de mayo de 1991, páginas 12 a
16. También se hace alusión a la ponencia "Suspensión de Derechos y Libertades en Estado de Excepción" coordinada por el delegatario Jaime Ortiz Hurtado. En este documento se pone de manifiesto la necesaria sujeción de las facultades excepcionales a la intangibilidad de derechos tales como la vida, la integridad personal, la prohibición de esclavitud y servidumbre, la prohibición de discriminación, el derecho a la personalidad jurídica, los derechos de nacionalidad, los derechos políticos, el principio de legalidad y retroactividad, las libertades de conciencia y de religión, la protección a la familia y los derechos del niño Cfr. Gaceta Constitucional No. 107 del 24 de junio de 2002, páginas 6 y 7. 6 Artículo
212. El Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Guerra Exterior. Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. | La declaración del Estado de Guerra Exterior sólo procederá una vez el Senado haya autorizado la declaratoria de guerra, salvo que a juicio del Presidente fuere necesario repeler la agresión. | Mientras subsista el Estado de Guerra, el Congreso se reunirá con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales, y el Gobierno le informará motivada y periódicamente sobre los decretos que haya dictado y la evolución de los acontecimientos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno suspenden las leyes incompatibles con el Estado de Guerra, rigen durante el tiempo que ellos mismos señalen y dejarán de tener vigencia tan pronto se declare restablecida la normalidad. El Congreso podrá, en cualquier época, reformarlos o derogarlos con el voto favorable de los dos tercios de los miembros de una y otra cámara. 7 Artículo
213. En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de Policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el Estado de Conmoción Interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República. | Mediante tal declaración, el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. | Los decretos legislativos que dicte el Gobierno podrán suspender las leyes incompatibles con el Estado de Conmoción y dejarán de regir tan pronto como se declare restablecido el orden público. El Gobierno podrá prorrogar su vigencia hasta por noventa días más. | Dentro de los tres días siguientes a la declaratoria o prórroga del Estado de Conmoción, el Congreso se reunirá por derecho propio, con la plenitud de sus atribuciones constitucionales y legales. El Presidente le pasará inmediatamente un informe motivado sobre las razones que determinaron la declaración. | En ningún caso los civiles podrán ser investigados o juzgados por la justicia penal militar. 8 Articulo
215. Cuando sobrevengan hechos distintos de los previstos en los artículos 212 y 213 que perturben o amenacen perturbar en forma grave e inminente el orden económico, social y ecológico del país, o que constituyan grave calamidad pública, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, declarar el Estado de Emergencia por períodos hasta de treinta días en cada caso, que sumados no podrán exceder de noventa días en el año calendario. | Mediante tal declaración, que deberá ser motivada, podrá el Presidente, con la firma de todos los ministros, dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. | Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el Estado de Emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos últimos casos, las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente. | El Gobierno, en el decreto que declare el Estado de Emergencia, señalará el término dentro del cual va a hacer uso de las facultades extraordinarias a que se refiere este artículo, y convocará al Congreso, si éste no se hallare reunido, para los diez días siguientes al vencimiento de dicho término. | El Congreso examinará hasta por un lapso de treinta días, prorrogable por acuerdo de las dos cámaras, el informe motivado que le presente el Gobierno sobre las causas que determinaron el Estado de Emergencia y las medidas adoptadas, y se pronunciará expresamente sobre la conveniencia y oportunidad de las mismas. | El Congreso, durante el año siguiente a la declaratoria de la emergencia, podrá derogar, modificar o adicionar los decretos a que se refiere este artículo, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa del Gobierno. En relación con aquellas que son de iniciativa de sus miembros, el Congreso podrá ejercer dichas atribuciones en todo tiempo. | El Congreso, si no fuere convocado, se reunirá por derecho propio, en las condiciones y para los efectos previstos en este artículo. | El Presidente de la República y los ministros serán responsables cuando declaren el Estado de Emergencia sin haberse presentado alguna de las circunstancias previstas en el inciso primero, y lo serán también por cualquier abuso cometido en el ejercicio de las facultades que la Constitución otorga al Gobierno durante la emergencia. | El Gobierno no podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos contemplados en este artículo. | Parágrafo. El Gobierno enviará a la Corte Constitucional al día siguiente de su expedición los decretos legislativos que dicte en uso de las facultades a que se refiere este artículo, para que aquella decida sobre su constitucionalidad. Si el Gobierno no cumpliere con el deber de enviarlos, la Corte Constitucional aprehenderá de oficio y en forma inmediata su conocimiento. 9 ZOVATTO GARETTO DANIEL. "La suspensión de garantías: Un análisis comparativo de la Convención Americana de Derechos Humanos y las Constituciones de los Estados Partes" En: The American University Law Review.Vol 13 1980. 10 Un sector de la doctrina clasifica en formales y materiales las garantías contenidas en el artículo 4 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos. Las garantías formales son el principio de proclamación y el principio de notificación. Y las garantías materiales son el principio que debe tratarse de una amenaza excepcional, el principio de proporcionalidad, el principio de no discriminación, el principio de intangibilidad de ciertos derechos fundamentales y el principio de compatibilidad con las obligaciones impuestas por el Derecho Internacional. Zobatto, Daniel. Ob. cit. p.87 y ss. 11 Artículo 4º:
1. En situaciones excepcionales que pongan en peligro la vida de la nación y cuya existencia haya sido proclamada oficialmente, los Estados Partes en el presente Pacto podrán adoptar disposiciones que, en la medida estrictamente limitada a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de este Pacto, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada únicamente en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza suspensión alguna de los artículos 6, 7, 8 (párrafos 1 y 2), 11, 15, 16 y 18.
3. Todo Estado Parte en el presente Pacto que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en el presente Pacto, por conducto del Secretario General de las Naciones Unidas, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido y de los motivos que hayan suscitado la suspensión. Se hará una nueva comunicación por el mismo conducto en la fecha en que se haya dado por terminada tal suspensión. 12 Artículo 27 - Suspensión de garantías:
1. En caso de guerra, de peligro público o de otra emergencia que amenace la independencia o seguridad del Estado parte, éste podrá adoptar disposiciones que, en la medida y por el tiempo estrictamente limitados a las exigencias de la situación, suspendan las obligaciones contraídas en virtud de esta Convención, siempre que tales disposiciones no sean incompatibles con las demás obligaciones que les impone el derecho internacional y no entrañen discriminación alguna fundada en motivos de raza, color, sexo, idioma, religión u origen social.
2. La disposición precedente no autoriza la suspensión de los derechos determinados en los siguientes artículos: 3 (Derecho al Reconocimiento de la Personalidad Jurídica); 4 (Derecho a la Vida); 5 (Derecho a la Integridad Personal); 6 (Prohibición de la Esclavitud y Servidumbre); 9 (Principio de Legalidad y de Retroactividad); 12 (Libertad de Conciencia y de Religión); 17 (Protección a la Familia); 18 (Derecho al Nombre); 19 (Derechos del Niño); 20 (Derecho a la Nacionalidad), y 23 (Derechos Políticos), ni de las garantías judiciales indispensables para la protección de tales derechos.
3. Todo Estado parte que haga uso del derecho de suspensión deberá informar inmediatamente a los demás Estados Partes en la presente Convención, por conducto del Secretario General de la Organización de los Estados Americanos, de las disposiciones cuya aplicación haya suspendido, de los motivos que hayan suscitado la suspensión y de la fecha en que haya dado por terminada tal suspensión. 13 El texto original de la LEEE señalaba también como intangible el derecho de los colombianos por nacimiento a no ser extraditados, sin embargo esta previsión quedo derogada en virtud del Acto Legislativo 1º de 1997. 14 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 15M.P. Carlos Gaviria Díaz 16 Cfr. Sentencia C-179 de 2004, M.P. Carlos Gaviria Díaz. 17 M.P. Carlos Gaviria Díaz 18 Ver, entre otras, las sentencias C-802 de 2002 y C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 19 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 20 Cfr. Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 21 Cfr. sentencia T-647 de 2003, M.P. Álvaro Tafur Galvis. La aplicación analógica de la regla se justifica en este caso, ya que la procedencia de la acción de tutela y la declaración de un estado de excepción comparten la característica de ser mecanismos subsidiarios de protección, en el primer caso, de derechos fundamentales y, en el segundo caso, del orden económico, social y/o económico. 22M.P. Carlos Gaviria Díaz 23 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 24 El Diccionario de la Real Academia de la Lengua define una catástrofe como un "[s]uceso infausto que altera gravemente el orden regular de las cosas", 25 M.P. Antonio Barrera Carbonell y Eduardo Cifuentes Muñoz. 26 M.P. Antonio Barrera Carbonell. 27 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 28 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio. 29 En la sentencia C-252 de 2010, M.P. Jorge Iván Palacio Palacio, al Corte expresó: "Una tradición jurisprudencial que se remonta a la Corte Suprema de Justicia ha considerado improcedente el empleo de los estados de excepción para remediar problemas crónicos o estructurales." 30 Ver sentencias C-802 de 2002 y C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. En esta última sentencia, la Corte se refirió a la inminencia así: "Adicionalmente, la perturbación o amenaza debe ser inminente, de manera que no ha de tratarse de un peligro eventual o remoto para los bienes protegidos por el artículo 215 constitucional sino de un riesgo efectivo que puede materializarse en cualquier momento, de un peligro potenciado por su inmediatez temporal." 31 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 32 Cfr. Sentencia C-135 de 2009, M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 33 Ver al respecto las sentencias C-122 de 1997 34 M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 35 Ver las sentencias C-122 de 1997 36 La tabla que a continuación se presenta fue tomada de la ponencia original presentada por el Magistrado Jorge Iván Palacio Palacio. 37 Solamente la parte resaltada corresponde al presupuesto valorativo. 38 Ver sentencia de 24 de mayo de 1980 en el asunto relativo al personal consular de Estados Unidos en Teherán (Estados Unidos vs. Irán), en donde ese tribunal señaló que Irán había desconocido "las obligaciones que le impone el conjunto de reglas constituido por el Derecho diplomático y consular, cuyo carácter básico el Tribunal ha de proclamar con firmeza". 39 Cfr. sentencia C-315 de 2004, M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 40 Artículo 9º.- "1. El Estado receptor podrá, en cualquier momento y sin tener que exponer los motivos de su decisión, comunicar al Estado acreditante que el jefe u otro miembro del personal diplomático de la misión es persona non grata, o que cualquier otro miembro del personal de la misión no es aceptable. El Estado acreditante retirará entonces a esa persona o pondrá término a sus funciones en la misión, según proceda. Toda persona podrá ser declarada non grata o no aceptable antes de su llegada al territorio del Estado receptor. //
2. Si el Estado acreditante se niega a ejecutar o no ejecuta en un plazo razonable las obligaciones que le incumben a tenor de lo dispuesto en el párrafo 1, el Estado receptor podrá negarse a reconocer como miembro de la misión a la persona de que se trate". Artículo 45.- "En caso de ruptura de las relaciones diplomáticas entre dos Estados, o si se pone término a una misión de modo definitivo o temporal: a. el Estado receptor estará obligado a respetar y a proteger, aún en caso de conflicto armado, los locales de la misión así como sus bienes y archivos; // b. el Estado acreditante podrá confiar la custodia de los locales de la misión, así como de sus bienes y archivos, a un tercer Estado aceptable para el Estado receptor; // c. el Estado acreditante podrá confiar la protección de sus intereses y de los intereses de sus nacionales a un tercer Estado aceptable para el Estado receptor". 41 Ver Document: A/CN.4/98. "Codification of the International Law Relating to Diplomatic Intercourse and Immunities. Memorandum prepared by the Secretariat." Extract from the Yearbook of the International Law Commission: 1956 , vol.
II. P.p. 156 y 157. 42 Información registrada y sistematizada por la Cámara de Comercio Colombo Venezolana, capítulo Colombia. Ver folios 362 a 381 del expediente. 43 Por ejemplo, la guerra entre China y Japón declarada en 1941, fue precedida por la ruptura de relaciones diplomáticas en 1938. Ver B. Sen. A Diplomat's Handbook of International Law and Practice. Martinus Nijhoff Publishers, tercera edición, 1988. P.P. 236. 44 Cuaderno principal, folio 42. 45 Cuaderno principal, folio 53. 46 Información registrada y sistematizada por la Cámara de Comercio Colombo Venezolana, capítulo Colombia. Ver folios 362 a 381 del expediente. 47 A solicitud de la Corte Constitucional, el Ministerio remitió algunos de los registros que reposan en la Cancillería sobre las tensiones y conflictos de orden diplomático presentados entre la República Bolivariana de Venezuela y la República de Colombia durante los últimos cinco (5) años. Folios 383 y s.s. del expediente. 48 Cfr., folios 362 a 381 del expediente. 49 "Impacto de las restricciones al comercio binacional impuestas por Venezuela". Documento remitido por el Ministerio de Relaciones Exteriores. Folio 394 del expediente. 50 Corte Constitucional, Sentencias C-135 de 2009 y C-252 de 2010. 51 De manera similar, en la Sentencia C-252 de 2010, que declaró inexequible la declaratoria de emergencia social en salud, la Corte sostuvo al respecto: "La ausencia de información profunda, precisa y completa sobre la problemática financiera que aqueja al sistema, debilitó el examen constitucional para determinar a ciencia cierta su real dimensión. No se demostró que se esté frente a una situación insalvable o incontenible". 52 Corte Constitucional, Sentencia C-135 de 2009, reiterada en la Sentencia C-252 de 2010. 53 Corte Constitucional, Sentencias C-122 de 1997 y C-252 de 2010. 54 Corte Constitucional, Sentencia C-179 de 1994. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Expediente RE-167 72 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub ______________________________________