Salvamento de voto a la Sentencia C-795 00RESERVA DE LEY ORGANICA-Interpretación amplia podría vaciar competencia de legislador ordinario (Salvamento de voto)Cada una de las leyes orgánicas de que trata el artículo 151 Superior, debe ser objeto de una detallada y cuidadosa limitación, en el entendido de que una interpretación muy amplia del ámbito que se reserva a las leyes orgánicas, podría vaciar la competencia del legislador ordinario y, en esa medida, restringir el principio democrático que orienta el Estado Social de Derecho que nos rige.AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES (Salvamento de voto)PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL-Objetivos (Salvamento de voto)La elaboración de planes y programas de índole socio-economico que tiendan al bienestar y desarrollo de todos los ciudadanos que hacen parte de una determinada porción del territorio de la Nación, con el propósito de optimizar los recursos existentes, elevar las condiciones de vida, estimular la actividad creadora del individuo, son objetivos que se pueden alcanzar mediante procesos de planificación, los cuales, en relación con la organización territorial, no pueden realizarse sin los parámetros que fija el Estado y, los fines que se pretenden.DERECHO A LA INTEGRIDAD DE COMUNIDAD INDIGENA-Preservación (Salvamento de voto)PARTICIPACION DEMOCRATICA EN PLAN DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL (Salvamento de voto)DERECHO DE PARTICIPACION DE COMUNIDAD INDIGENA-Efectividad (Salvamento de voto)COMUNIDAD INDIGENA-Autonomía (Salvamento de voto)La autonomía política y jurídica de las comunidades indígenas, entendida como la capacidad para gobernarse y ejercer funciones jurisdiccionales dentro del ámbito de su territorio, puede ser ejercida de conformidad con sus costumbres, siempre y cuando éstas no sean contrarias a la Constitución y a la ley, tal como lo disponen los artículos 246 y 330 de la Carta, pues, en relación con las comunidades indígenas, la propia Constitución consagra un régimen de conservación de la diversidad dentro del marco de la unidad.Con el debido respeto por las decisiones de la Corte, en relación con lo resuelto en la Sentencia C-795 de 29 de junio de 2000, mediante la cual se declaró inexequible el artículo 7º de la Ley 388 de 1997, los suscritos magistrados salvamos nuestro voto, por las razones que a continuación se expresan:1ª. La Ley 388 de 1997, por medio de la cual se modifica la Ley 9 de 1989 y la Ley 3 de 1991, establece en su artículo 7º la distribución de competencias en materia territorial y, en el numeral 2º acusado parcialmente, atribuye al nivel departamental la elaboración de las directrices y orientaciones para el ordenamiento de la totalidad o porciones específicas de su territorio.Teniendo en cuenta, que la reserva de ley orgánica se vulnera, en el evento en que una ley ordinaria entre a regular materias que por disposición de la Constitución Política corresponden al trámite de una ley orgánica, se impone, como cuestión previa al análisis de la disposición acusada, determinar si ésta, debió ser objeto de regulación mediante una ley orgánica.La Constitución Política, en sus artículos 151 y 288, establece que las leyes relativas al ordenamiento territorial y su distribución de competencias, ostentan la categoría de leyes orgánicas. Sin embargo, como lo ha dicho esta Corporación, cada una de las leyes orgánicas de que trata el artículo 151 Superior, debe ser objeto de una detallada y cuidadosa limitación, en el entendido de que una interpretación muy amplia del ámbito que se reserva a las leyes orgánicas, podría vaciar la competencia del legislador ordinario y, en esa medida, restringir el principio democrático que orienta el Estado Social de Derecho que nos rige.En efecto, en sentencia C-894 de 1999, Magistrado Ponente Eduardo Cifuentes Muñoz, se dijo lo siguiente: “A juicio de la Corte, en aquellos casos en los que resulte verdaderamente insuficiente la aplicación de los criterios hermenéuticos utilizados para identificar si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica, la duda debe resolverse a favor del legislador ordinario. El aserto anterior se explica a partir de dos argumentos fundamentales. En primer lugar, la cláusula general de competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario deben ser objeto de interpretación restrictiva. En segundo término, -y en estrecha relación con el argumento anterior-, las leyes especiales constituyen un límite al proceso democrático al establecer mayorías cualificadas”. Señala el demandante que hasta tanto el Congreso no expida la correspondiente ley orgánica no se pueden establecer competencias a través de una ley ordinaria. No obstante, como lo ha señalado esta Corporación de acuerdo con la Constitución Política el contenido de la ley orgánica de ordenamiento territorial corresponde definirlo al legislador sobre las materias que al efecto señala la Constitución. Entonces, cabe preguntarse en el caso sub examine, si la distribución de competencias que realiza la norma acusada debe ser objeto de regulación mediante una ley orgánica o, si por el contrario, la disposición acusada puede estar contenida en una ley ordinaria.La respuesta en este caso, es que sí puede hacer parte de una ley ordinaria. En efecto, la Ley 388 de 1997, modifica la Ley 9ª de 1989 y la Ley 3ª de 1991, leyes ordinarias, mediante las cuales se reguló la problemática en el manejo de la tierra urbana, así como el uso del suelo; igualmente se reglamentaron los mecanismos para garantizar el acceso a la tierra, con el objeto de habilitar los terrenos ociosos o mal utilizados, y poder destinarlos a otro tipo de actividades más útiles al conglomerado social. Así las cosas, el artículo 7, numeral 2º, otorga al nivel departamental competencias para elaborar directrices y orientaciones, adopción de planes y programas para el desarrollo de la totalidad de su territorio o de porciones específicas de éste, en aras de establecer una adecuada planificación que abarque tanto las dimensiones urbana y rural, de manera que se puedan determinar las metas y, los instrumentos para alcanzarlas.Siendo ello así, a juicio de los suscritos magistrados, las competencias que se le asignan al nivel departamental, no son de aquellas que deben ser reserva de una ley orgánica, por cuanto, como lo ha dicho esta Corporación, “esta legislación orgánica toca con la estructura territorial y la organización de los poderes públicos en función del territorio, por lo cual, en principio, deben formar parte de ella la definición de las condiciones y requisitos de existencia de las entidades territoriales y de ciertas divisiones administrativas del territorio...” Sent. C-600 A de 1995, Magistrado Ponente Alejandro Martínez Caballero.2ª. En cuanto hace referencia a la acusación que se formula por el demandante y que se acoge por la Corte, según la cual los apartes del numeral 2 del artículo 7 de la Ley 388 de 1997, implican un desconocimiento de los derechos de los pueblos indígenas, como quiera que las acciones urbanísticas que pretende desarrollar la ley mencionada implicarían intervenciones, acciones y políticas sobre la explotación de los recursos naturales y del suelo, sin tener en cuenta, la perspectiva y visión que sobre estos aspectos tienen los pueblos indígenas. Sea lo primero señalar, que Colombia es una República unitaria, descentralizada y con autonomía de las entidades territoriales (art. 1 C.P.), lo cual tiene una gran significación, por cuanto, las entidades territoriales cuentan con derechos y competencias propias que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria. Ahora bien, el objeto del ordenamiento del territorio municipal y distrital, no es otro, como lo señala la misma Ley 388 de 1997, que complementar la planificación económica y social con la dimensión territorial, de manera que se racionalicen las intervenciones sobre el territorio y se oriente en debida forma su desarrollo, con el propósito de una integración social que conduzca a un desarrollo armónico.Por lo tanto, la elaboración de planes y programas de índole socio-economico que tiendan al bienestar y desarrollo de todos los ciudadanos que hacen parte de una determinada porción del territorio de la Nación, con el propósito de optimizar los recursos existentes, elevar las condiciones de vida, estimular la actividad creadora del individuo, son objetivos que se pueden alcanzar mediante procesos de planificación, los cuales, en relación con la organización territorial, no pueden realizarse sin los parámetros que fija el Estado y, los fines que se pretenden.De manera pues, que la formulación de planes y orientaciones a nivel departamental, de que trata la norma acusada, se constituye a nuestro juicio, en una herramienta fundamental para que el Estado cumpla con sus obligaciones, lo cual, lejos de perjudicar a los pueblos indígenas, los beneficia, en la medida en que el desarrollo armónico e integral de los territorios, reporta beneficios para todas las personas que de él hacen parte, independientemente de las diversidades étnicas que en el territorio confluyan. Sin embargo, es evidente que la elaboración de planes y programas a nivel departamental, con el fin de lograr un desarrollo integral y equilibrado, tanto en lo social como en lo territorial, no puede desconocer la protección que debe el Estado a la identidad e integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas. Por ello, es importante recordar en esta sentencia, la jurisprudencia de la Corte en ese tema específico : “La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas hace necesario armonizar dos intereses contrapuestos: la necesidad de planificar el manejo y aprovechamiento de los recursos naturales en los referidos territorios para garantizar su desarrollo sostenible, su conservación, restauración o sustitución (art. 80 C.P.), y la de asegurar la protección de la integridad étnica, cultural, social y económica de las comunidades indígenas que ocupan dichos territorios, es decir, de los elementos básicos que constituyen su cohesión como grupo social y que, por lo tanto, son el sustrato para su subsistencia. Es decir, que debe buscarse un equilibrio o balance entre el desarrollo económico del país que exige la explotación de dichos recursos y la preservación de dicha integridad que es condición para la subsistencia del grupo humano indígena.“El Constituyente previó en el parágrafo del art. 330 una fórmula de solución al anotado conflicto de intereses al disponer:‘La explotación de los recursos naturales en los territorios indígenas se hará sin desmedro de la integridad cultural, social y económica de las comunidades indígenas. En las decisiones que se adopten respecto de dicha explotación, el Gobierno propiciará la participación de los representantes de las respectivas comunidades’” Sent. SU-039 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell.En cuanto a la participación que debe propiciar el Gobierno Nacional, la propia Ley 388 de 1997, consagra la participación democrática, al establecer que para el ejercicio de la acción urbanística, las administraciones municipales, distritales y metropolitanas deberán fomentar la concertación entre los diversos intereses, a saber, sociales, económicos y urbanísticos, mediante mecanismos de participación de los pobladores y sus organizaciones, concertación que tiene por objeto asegurar la eficacia de las políticas públicas, en relación con las necesidades y aspiraciones de los diversos sectores de la vida económica y social, que se encuentran relacionados con el ordenamiento del territorio municipal.Dispone también la ley, que la participación ciudadana puede desarrollarse a través de varios mecanismos, entre los cuales se encuentran, el derecho de petición, la celebración de audiencias, el ejercicio de la acción de cumplimiento, intervención en la discusión y ejecución de los planes de ordenamiento, así como en los procesos de otorgamiento, modificación, suspensión o revocatoria de las licencias urbanísticas, en los términos que establezca la ley. Como se ve, esta participación democrática que contempla la Ley 388 de 1997, constituye uno de los fines esenciales del Estado, cual es la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación (art. 2 C.P.).De manera pues, que no puede entenderse, como se hace en la Sentencia de la cual discrepamos, que con la norma acusada se produce un cercenamiento de los derechos o una exclusión de los pobladores de los territorios indígenas en asuntos que a ellos les interesan. Al contrario, como lo consagra la Constitución Política y, lo ha dicho la jurisprudencia “...A juicio de la Corte, la participación de las comunidades indígenas en las decisiones que pueden afectarlas en relación con la explotación de los recursos naturales ofrece como particularidad el hecho o la circunstancia observada en el sentido de que la referida participación, a través del mecanismo de la consulta, adquiere la connotación de derecho fundamental, pues se erige como un instrumento que es básico para preservar la integridad étnica, social, económica y cultural de las comunidades indígenas y para asegurar, por ende, su subsistencia como grupo social. De este modo la participación no se reduce meramente a una intervención en la actuación administrativa dirigida a asegurar el derecho de defensa de quienes van a resultar afectados con la autorización de la licencia ambiental (arts. 14 y 35 del C.C.A., 69, 70, 72 y 76 de la Ley 99 de 1993), sino que tiene una significación mayor por los altos intereses que ella busca tutelar, como son los atinentes a la definición del destino y la seguridad de la subsistencia de las referidas comunidades.“El derecho de participación de la comunidad indígena como derecho fundamental (art. 40-2 C.P.), tiene un reforzamiento en el Convenio número 169, aprobado por la Ley 21 de 1991, el cual está destinado a asegurar los derechos de los pueblos indígenas a su territorio y a la protección de sus valores culturales, sociales y económicos, como medio para asegurar su subsistencia como grupos humanos. De este modo el citado Convenio, que hace parte del ordenamiento jurídico en virtud de los arts. 93 y 94 de la Constitución, integra junto con la aludida norma un bloque de constitucionalidad que tiende a asegurar y hacer efectiva dicha participación”. Sent. SU-039 de 1997.En conclusión, la norma acusada no vulnera los derechos de los pueblos indígenas, al otorgar competencias a los departamentos para integrar los planes de vida de los resguardos indígenas, con los planes sectoriales de la región, porque como se dijo, Colombia es un Estado Unitario con autonomía de sus entidades territoriales (art. 1 C.P.) y, en ese orden de ideas, la autonomía política y jurídica de las comunidades indígenas, entendida como la capacidad para gobernarse y ejercer funciones jurisdiccionales dentro del ámbito de su territorio, puede ser ejercida de conformidad con sus costumbres, siempre y cuando éstas no sean contrarias a la Constitución y a la ley, tal como lo disponen los artículos 246 y 330 de la Carta, pues, en relación con las comunidades indígenas, la propia Constitución consagra un régimen de conservación de la diversidad dentro del marco de la unidad.3. Obsérvese por otra parte que la disposición acusada de la Ley 388 de 1997, asigna al nivel departamental la facultad de elaborar las directrices y orientaciones, la adopción de planes y programas de ordenamiento para la totalidad o porciones específicas del territorio, facultades que encuentran sustento en la propia Constitución Política. En efecto, el artículo 298 Superior, dispone que los departamentos tienen autonomía para la administración de los asuntos seccionales y, para la promoción y planificación del desarrollo económico y social dentro de su territorio, en los términos que establezca la Constitución; y, el artículo 300-2 señala entre otras funciones, que a las Asambleas Departamentales, les corresponde “Expedir las disposiciones relacionadas con la planeación, el desarrollo económico y social, el apoyo financiero y crediticio a los municipios, el turismo, el transporte, el ambiente, las obras públicas, las vías de comunicación, y el desarrollo de sus zonas de frontera”. Así mismo, el Estatuto Fundamental en su artículo 311, al consagrar al Municipio como entidad fundamental de la división político-administrativa del Estado, dispone que le corresponde la prestación de “los servicios públicos que determine la ley, construir las obras que demanda el progreso local, ordenar el desarrollo de su territorio, promover la participación comunitaria, el mejoramiento social y cultural de sus habitantes y cumplir las demás funciones que le asignen la Constitución y las leyes”.De otro lado, el artículo 313-2 ibidem, señala que le corresponde a los Concejos “Adoptar los correspondientes planes y programas de desarrollo económico y social y de obras públicas”, norma esta que no es desconocida en manera alguna por el artículo 7º numeral segundo de la Ley 388 de 1997, sino que, precisamente en guarda de los intereses generales, incluidos desde luego los de los territorios indígenas, exige para su desarrollo normas como la que fue objeto de impugnación.Finalmente, a pesar de que el título del artículo 7 de la Ley 388 de 1997, se refiere a la distribución de competencias en materia de ordenamiento territorial, lo cierto es que el contenido de la norma acusada no corresponde propiamente a un reparto de competencias, sino que se limita a señalar el ejercicio de unas competencias asignadas directamente por la Constitución Política a los departamentos y municipios, que por lo demás, deben ser ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad.Así las cosas, no acogidos por la Sala los razonamientos anteriores para declarar la exequibilidad de la norma acusada, salvamos entonces nuestro voto, pues, se repite, a nuestro juicio, el artículo 7º numeral segundo de la Ley 388 de 1997, ha debido declararse ajustado a la Constitución.Fecha ut supra.ALFREDO BELTRÁN SIERRA VLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado Magistrado ---pies de página--- Ver, entre otras, las sentencias C-478 92 y C-517
92. Sentencia C-478 del 6 de agosto de 1992 M.P. Dr. Eduardo Cifuentes Muñoz. Raúl Canosa Usera. Interpretación Constitucional y fórmula política. Madrid: Centro de Estudios Constitucionales, 1988, pp 180 y ss y pp 201 y ss. Sentencia C-600A de 1995 M.P. Dr. Alejandro Martínez Caballero.