ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-730/17 Referencia: Expediente RDL-026 Control automático de constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, "Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET". Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría y no obstante haber sustanciado la presente providencia, aclaro mi voto con el fin de insistir en el planteamiento que he venido haciendo en relación con el criterio de necesidad estricta que la Corte aplica al análisis de constitucionalidad de las normas de implementación del Acuerdo de Paz adoptadas en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016. La mayoría considera que la acreditación del requisito de necesidad estricta resulta imperativa a fin de establecer si "la utilización de la potestad legislativa por parte del Gobierno podría derivar en la vulneración del principio de separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático". Dicho argumento desconoce que las facultades presidenciales para la paz otorgadas por el constituyente derivado mediante el artículo 2 del precitado acto legislativo, tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pues la experiencia internacional ha demostrado que el fracaso de los acuerdos celebrados se encuentra directamente relacionado con las demoras en su ejecución y cumplimiento, razón que expresamente tuvo en consideración el constituyente al diseñar los mecanismos de implementación previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016.
1. En efecto, la necesidad de las facultades extraordinarias encuentra su razón de ser en la obligación de cumplir cuanto antes, y del mejor modo posible, los compromisos adquiridos en el acuerdo de paz para hacer realidad lo que las partes han estimado indispensable para la consecución de la paz. Acudir a las vías ordinarias podría prolongar el tiempo requerido para la implementación del Acuerdo, lo cual minaría la confianza entre quienes suscribieron el Acuerdo, en contravía del propósito principal, cual es el logro de la paz.
2. La Corte ha reconocido que el mecanismo de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República se justifica en el marco de negociaciones de paz, según se desprende de los antecedentes legislativos del Acto Legislativo 01 de 2016, en los cuales se tuvieron en cuenta otras experiencias comparadas que han demostrado la necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado. Así, desde la ponencia para primer debate en Senado se menciona, por ejemplo, el caso de Angola, donde hubo dos procesos de paz: "el primero fracasó debido a que los acuerdos no se implementaron de manera efectiva; en el primer año solo se logró implementar el 1,85% de lo acordado y para el quinto año solo se había avanzado en el 53.7%. Sin embargo, en el segundo proceso de paz que por el contrario sí fue exitoso, durante el primer año se logró implementar el 68.42% de los acuerdos"191.
3. Luego el debate sobre la estricta necesidad del ejercicio de facultades especiales para dictar decretos con fuerza de ley con el objeto de implementar el Acuerdo de Paz es un asunto que ya fue decidido por el constituyente derivado mediante una regulación precisa y detallada, al punto que estableció un término máximo para su ejercicio y excluyó expresamente algunas materias de dicha autorización, tales como la de expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías especiales para su aprobación, o la decretar impuestos.
4. Se trata, en consecuencia, de un asunto que, habiendo sido valorado y decidido por el constituyente derivado, no le corresponde valorar nuevamente a la Corte, con menor razón si dicha valoración la hace aplicando un estándar propio del control de los decretos expedidos en los estados de excepción, respecto de los cuales el constituyente expresamente exige un criterio de estricta necesidad. En efecto, el artículo 212 que regula el Estado de Guerra Exterior, dispone que, mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. El articulo 213 que regula el Estado de Conmoción Interior, establece que mediante tal declaración el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. El 215, por su parte, que regula el Estado de Emergencia, faculta al presidente para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos.
5. El criterio de necesidad estricta se justifica, además, porque cada uno de los estados de excepción a que se refieren las mencionadas disposiciones solo se pueden declarar ante la ocurrencia de los hechos expresamente señalados por el constituyente y con el único objeto de enfrentarlos ante la inexistencia de medidas en la legislación ordinaria. En tales casos, la declaratoria la hace el presidente de la República previa valoración de la ocurrencia de los hechos y de la inexistencia de mecanismos ordinarios para superarlos, razón por la que es razonable que la Corte Constitucional al ejercer control de las medidas adoptadas en ejercicio de tales facultades haga la valoración de la estricta necesidad de hacer uso de dichas facultades por parte del presidente. Entonces, mientras que en los estados de excepción la valoración de la necesidad asociada a la urgencia es hecha inicialmente por el ejecutivo, en el caso de las facultades presidenciales para la paz, la necesidad y la urgencia fueron valoradas y decididas por el constituyente secundario con el objeto de asegurar la implementación de un Acuerdo cuyo contenido fue, además, previamente refrendado por el propio Congreso.
6. En el punto 6 de dicho Acuerdo se pactó expresamente que, "con el fin de garantizar la implementación de las primeras medidas a partir de la entrada en vigor del Acuerdo Final, el Gobierno Nacional elaborará un listado de medidas de implementación temprana (D+1 hasta D+180) que presentará a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) dentro de los 15 días siguientes a la firma del Acuerdo Final".
7. Así las cosas, no correspondía exigir al presidente una carga argumentativa adicional para justificar el ejercicio de las facultades extraordinarias para la expedición del Decreto Ley 893 de 2017. Exigir un requisito no establecido por el constituyente ni por el legislador orgánico, constituyen un exceso en la competencia de control a cargo de la Corte que pone en riesgo la pronta y oportuna implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Doctora Claudia Isabel González Sánchez. Folios 61 al 64 del expediente de constitucionalidad. 2 Folio 27 del expediente de constitucionalidad. 3 Folios 57 al 60. 4 Refiere la Sentencia C-174 de 2017. 5 A folios 53 al 56 obra copia del Acta de la Mesa Permanente de Concertación con Pueblos y Organizaciones Indígenas, fechada el 26 de mayo de 2017. 6 Folios 35 y 36 del expediente de constitucionalidad. 7 Folio 43 del expediente de constitucionalidad. 8 Folio 143 del expediente de constitucionalidad. 9 Incluye un cuadro comparativo entre el artículo 2 de la Ley 1454 de 2011 "Por la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones" y el artículo 1 del Decreto Ley 893 de 2017. 10 Doctor Gilberto Toro Giraldo. 11 Folio 151 del expediente de constitucionalidad. 12 Marco Alberto Romero Silva, Ingrid Paola Hurtado, Fernando Vargas Valencia, Carlos Enrique Núñez, Luis Fernando Sánchez, Emilio Lagos Bruce y Josué David Soto. 13 El cual está expresado en los siguientes términos: "El enfoque territorial del Acuerdo supone reconocer y tener en cuenta las necesidades, características y particularidades económicas, culturales y sociales de los territorios y las comunidades, garantizando la sostenibilidad socio-ambiental; y procurar implementar las diferentes medidas de manera integral y coordinada, con la participación activa de la ciudadanía. La implementación se hará desde las regiones y territorios y con la participación de las autoridades territoriales y los diferentes sectores de la sociedad" (Acuerdo de Paz). 14 Folio 163 del expediente de constitucionalidad. 15 Folio 166 del expediente de constitucionalidad. 16 Folio 167 del expediente de constitucionalidad. 17 Ibídem. 18 Folio 167 del expediente de constitucionalidad. 19 Folios 169 y 170 del expediente de constitucionalidad. 20 Folio 175 del expediente de constitucionalidad. 21 Rocío del Pilar Peña Huertas, Tania Bonilla Matiz y Alejandro Abondano Romero. 22 Folio 180 del expediente de constitucionalidad. 23 Doctor Heider Rojas Quesada. 24 Doctor Carlos Alfonso Negret Mosquera. 25 Doctora Claudia Isabel González Sánchez. 26 El documento obra a folios 229 al 263 del expediente de constitucionalidad, y, entre otras, en él se lee la siguiente conclusión, previa a la consideración relacionada con las limitaciones de tiempo y presupuesto para realizar las consultas de las normas sujetas al procedimiento legislativo especial para la paz, establecido en el Acto Legislativo 01 de 2016: "5. En el presente caso, la decisión de cerrar las consultas previas fue razonable y proporcional, permitió la participación efectiva de los miembros del Espacio Nacional, y estuvo acompañada de medidas de mitigación. En particular: a) el Ministerio presentó los proyectos de normas a los miembros del Espacio Nacional a través de correo electrónico, recogiendo y respondiendo a cada de sus propuestas, b) mantuvo y aún mantiene abierta la posibilidad de concertar una ruta metodológica para normas posteriores y c) introdujo medidas para mitigar los efectos de las normas adoptadas, las cuales permitieron garantizar la efectiva participación de las comunidades negras en la circunscripción especial de paz, lo cual resulta claro si se tiene en cuenta que incluso algunos de los mismos miembros del Espacio Nacional de Consulta Previa presentaron sus candidaturas a la Cámara de Representantes por dichas circunscripciones" (folios 262 y 263 ibíd.). 27 Doctor Luis Carlos Vergel Hernández. 28 Doctora Mariana Escobar Arango. 29 Daniel Eduardo Argumedo López, Clara Inés Atehortúa Arredondo, Diana Carolina Sánchez Zapata, Alejandra Arismendy Agudelo, Juan Pablo Restrepo Ruiz y Miguel Alberto Arias Domínguez. 30 Folio 359 (reverso) del expediente de constitucionalidad. 31 Jomary Ortegón Osorio, Soraya Gutiérrez Arguello y José Jans Carretero Pardo. 32 Jhenifer Mojica Flórez, Juan Carlos Ospina Rendón y Jorge Abril Maldonado. 33 Doctora Claudia Margarita Martínez Sanabria. 34 Folio 187 del expediente de constitucionalidad. 35 Folio 269 del expediente de constitucionalidad. 36 Folios 281 (reverso) del expediente de constitucionalidad. 37 Folio 308 del expediente de constitucionalidad. 38 Folio 312 del expediente de constitucionalidad. 39 Ibídem. 40 Ibídem. 41 Folio 319 del expediente de constitucionalidad. 42 Folio 334 del expediente de constitucionalidad. Los logros de la consulta previa del Decreto 893 de 2017 se presentan en el documento (folios 336 y 337). 43 El documento fue presentado ante la Secretaría General de esta Corporación el 30 de junio de 2017 y obra a folios 374 al 393 del expediente de constitucionalidad. 44 Por ejemplo, reglas relacionadas con el Derecho Internacional Humanitario, con los derechos humanos o con aspectos conexos a estos. 45 Folio 392 del expediente de constitucionalidad. 46 Ibídem. 47 Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017. 48 Corte Constitucional, Sentencias C-253 y C-331 de 2017. 49 Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017. 50 Ibídem. 51 Ibídem. 52 Corte Constitucional, Sentencia C-174 de 2017. 53 Corte Constitucional, Sentencias C-253 y 331 de 2017. 54 Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017. 55 Cfr. Sentencias C-699 de 2016, C-160 de 2017, C-253 de 2017 y C-331 de 2017. 56 Sobre conexidad externa e interna puede ser consultada la Sentencia C-253 de 2017. 57 Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017. 58 Ibídem. 59 "Por medio del cual se adiciona un artículo transitorio a la Constitución con el propósito de dar estabilidad y seguridad jurídica al Acuerdo Final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera" 60 De acuerdo al Acuerdo Final, "[e]l Punto 1 contiene el acuerdo "Reforma Rural Integral", que contribuirá a la transformación estructural del campo, cerrando las brechas entre el campo y la ciudad y creando condiciones de bienestar y buen vivir para la población rural. La "Reforma Rural Integral" debe integrar las regiones, contribuir a erradicar la pobreza, promover la igualdad y asegurar el pleno disfrute de los derechos de la ciudadanía". Gobierno Nacional y FARC-EP. Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Introducción, pág. 7. 61 La Corte Constitucional ha reconocido el carácter de derecho fundamental de la Consulta Previa de comunidades étnicas en las sentencias C-175 de 2009, C-702 de 2010, C-915 de 2010, C-490 de 2011, C-540 de 2012, C-622 de 2013, T-204 de 2014, C-298 de 2016 y C-077 de 2017. 62 "Garantías de No Repetición: Las garantías de no repetición son el resultado, por una parte, de la implementación coordinada de todas las anteriores medidas y mecanismos, así́ como en general de todos los puntos del Acuerdo Final; y por la otra, de la implementación de medidas de no repetición que se acuerden en el marco del Punto 3 - "Fin del Conflicto". Ibíd. Punto
5. Acuerdo sobre las Víctimas del Conflicto, pág. 130. 63 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016. 64 Ver Decreto 893 de 2017. 65 Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto 6, Implementación, verificación y refrendación, pág. 203. 66 Folio 387 (reverso) del expediente de constitucionalidad. 67 Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017. 68 Entre ellos, la Academia Colombiana de Jurisprudencia. 69 Corte Constitucional, Sentencia C-204 de 2016. 70 Corte Constitucional, Sentencia C-052 de 2015. 71 Corte Constitucional, Sentencia C-253 de 2017. 72 Consulta o, al menos, acercamiento, como lo llamó CODHES, que sí se hizo con los pueblos indígenas con asiento en la Mesa Permanente de Concertación -MPC-. Al respecto, el Coordinador General y Representante Legal de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana -OPIAC-, el ciudadano Julio César López Jamioy, señaló que el Decreto Ley 893 de 2017 fue consultado con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas con asiento en la Mesa Permanente de Concertación -MPC-, "siguiendo la "Ruta metodológica para la consulta previa de las iniciativas normativas para la implementación del [Acuerdo Final] en el marco del mecanismo abreviado de fast track", acordada entre [sus] organizaciones y el Gobierno Nacional el pasado 3 de febrero" (folio 334 del expediente de constitucionalidad). 73 Ariel Palacios Angulo. 74 Eliana Fernanda Antonio Rosero. 75 Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango. 76 Eliana Fernanda Antonio Rosero. 77 Una síntesis del precedente constitucional en materia de consulta previa se encuentra en la sentencia C-175 de 2009. A su vez, la estructura de decisión en este aspecto fue utilizada por la Corte en la sentencia C-379 de 2016, que analizó el Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado - 156/15 Cámara "por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera". 78 En relación con la consulta previa frente a medidas legislativas, en las sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009 la Corte demarcó de forma precisa el concepto de afectación directa. 79 Folio 37 del expediente de constitucionalidad. 80 Al respecto establece el Capítulo Étnico: "En la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, con enfoque étnico se tendrá en cuenta entre otros los siguientes principios a la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, a la participación, la consulta y el consentimiento previo libre e informado; a la identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, que implican el reconocimiento de sus prácticas territoriales ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente". Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto
6. Implementación, verificación y refrendación, pág. 206. 81 Corte Constitucional, Sentencia C-331 de 2017. 82 En la Sentencia C-630 de 2017, la Corte señaló que la expresión "deberán guardar coherencia" del inciso segundo del artículo 1º del Acto Legislativo 02 de 2017 "impone a los órganos y autoridades del Estado el cumplimiento de buena fe de los contenidos y finalidades del Acuerdo Final, para lo cual, en el ámbito de sus competencias, gozan de un margen de apreciación para elegir los medios más apropiados para ello, en el marco de lo convenido, bajo el principio de progresividad". 83 De acuerdo con los considerandos del Punto 1 del Acuerdo Final sobre Reforma Rural Integral: "[...] la Reforma Rural Integral, en adelante RRI, sienta las bases para la transformación estructural del campo, crea condiciones de bienestar para la población rural -hombres y mujeres- y de esa manera contribuye a la construcción de una paz estable y duradera. Que a juicio del Gobierno esa transformación debe contribuir a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio. Y que a juicio de las FARC-EP dicha transformación debe contribuir a solucionar las causas históricas del conflicto, como la cuestión no resuelta de la propiedad sobre la tierra y particularmente su concentración, la exclusión del campesinado y el atraso de las comunidades rurales, que afecta especialmente a las mujeres, niñas y niños". Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Pág. 10. 84 Según los considerandos del Punto 1 del Acuerdo Final sobre Reforma Rural Integral: "[...] la RRI es de aplicación universal y su ejecución prioriza los territorios más afectados por el conflicto, la miseria y el abandono, a través de Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial, como instrumentos de reconciliación en el que todos sus actores trabajan en la construcción del bien supremo de la paz, derecho y deber de obligatorio cumplimiento". Ibíd. 85 Según el punto 5.1.4 del Acuerdo Final, sobre Garantías de No Repetición, "[l]a no repetición del conflicto requiere también la implementación de todos los acuerdos aquí alcanzados, que a juicio del Gobierno contribuyen a reversar los efectos del conflicto y a cambiar las condiciones que han facilitado la persistencia de la violencia en el territorio; y que a juicio de las FARC-EP contribuyen a solucionar las causas históricas del conflicto. En esa medida son garantía fundamental de la no repetición. La garantía de los derechos, incluyendo los derechos económicos, sociales, culturales y ambientales, de la población rural mediante la implementación de la Reforma Rural Integral que contribuya a su bienestar y buen vivir; el fortalecimiento del ejercicio de los derechos políticos, la promoción de una cultura democrática y de derechos humanos y garantías para la reconciliación, la convivencia, la tolerancia y la no estigmatización, y las garantías para la movilización y la protesta social, mediante la implementación de la Apertura Democrática para Construir la Paz; las medidas para proteger y garantizar los derechos de la población que habita en territorios afectados por los cultivos de uso ilícito y contribuir a superar las condiciones de pobreza, marginalidad y débil presencia institucional mediante la implementación de los programas y medidas acordadas para la Solución al Problema de las Drogas Ilícitas y la judicialización efectiva de las organizaciones y las redes criminales asociadas al narcotráfico de carácter nacional y regional; y las medidas acordadas en el Punto 5 "Víctimas" y en el Punto 3 "Fin del Conflicto", responden ante todo a una lógica de no repetición del conflicto y de garantía de los derechos humanos de todos y todas. El Gobierno reitera su compromiso con la implementación de lo aquí acordado". Ibíd., pág. 187. 86 Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto
1. Hacia un Nuevo Campo Colombiano: Reforma Rural Integral, ítem 1.2.1, pág. 14. 87 Artículos 6 y 7 de la Ley 152 de 1994, Orgánica del Plan de Desarrollo. 88 Corte Constitucional, Sentencia C-795 de 2000. 89 Convención CEDAW por sus siglas en inglés, aprobada en Colombia por la Ley 51 de 1981 y ratificada el 19 de enero de 1982. 90 Naciones Unidas. Comité para la eliminación de todas las Formas de Discriminación contra la Mujer. Observaciones finales sobre los informes periódicos séptimo y octavo combinados de Colombia, Doc. CEDAW/C/COL/7-8, 29 de octubre de 2013. 91 La Corte Constitucional ha señalado que la omisión legislativa relativa se presenta cuando el legislador "al regular o construir una institución omite una condición o un ingrediente que, de acuerdo con la Constitución, sería exigencia esencial para armonizar con ella, y puede ocurrir de varias maneras: (i) cuando expide una ley que si bien desarrolla un deber impuesto por la Constitución, favorece a ciertos sectores y perjudica a otros; (ii) cuando adopta un precepto que corresponde a una obligación constitucional, pero excluye expresa o tácitamente a un grupo de ciudadanos de los beneficios que otorga a los demás; y (iii) cuando al regular una institución omite una condición o un elemento esencial exigido por la Constitución". En tal sentido, la Corte ha enfatizado que para que pueda prosperar un cargo por omisión legislativa relativa resulta necesario: "(i) que exista una norma sobre la cual se predique necesariamente el cargo; (ii) que la misma excluya de sus consecuencias jurídicas aquellos casos que, por ser asimilables, tenían que estar contenidos en el texto normativo cuestionado, o que el precepto omita incluir un ingrediente o condición que, de acuerdo con la Constitución, resulta esencial para armonizar el texto legal con los mandatos de la Carta; (iii) que la exclusión de los casos o ingredientes carezca de un principio de razón suficiente; (iv) que la falta de justificación y objetividad genere para los casos excluidos de la regulación legal una desigualdad negativa frente a los que se encuentran amparados por las consecuencias de la norma; y (v) que la omisión sea el resultado del incumplimiento de un deber específico impuesto por el constituyente al legislador". Corte Constitucional, Sentencia C-351 de 2013. 92 Corte Constitucional. Sentencia C-331 de 2017. 93 De acuerdo a la encuesta de calidad de vida 2016 del DANE, se puede encontrar que el acceso a servicios y calidad de vida es menor en el campo que en la ciudad, lo cual afecta la igualdad material. De acuerdo con el DANE: "En 2016 el servicio de energía eléctrica llegaba al 99,7% de los hogares de las cabeceras. En centros poblados y rural disperso la cobertura de este servicio fue del 95,0%. Durante ese año, el 89,6% de los hogares colombianos contaba con servicio de acueducto. La cobertura de servicio de acueducto en las cabeceras fue 97,5% y en los centros poblados y rural disperso 60,1%. Para el total nacional en 2016, las personas de 15 a 24 años tenían en promedio 10,1 años de educación. En cabeceras el promedio fue 10,5 años y en centros poblados y rural disperso fue 8,4 años de educación. Departamento Nacional de Estadística - DANE. Encuesta Nacional de Calidad de Vida 2015-2016, Comunicado de Prensa, 16 de marzo de 2017. Igualmente, de acuerdo con el estudio de Pobreza Monetaria y Multidimensional del DANE en Colombia 2016 "En las cabeceras municipales el porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional fue de 12,1% en 2016, 2,3 puntos porcentuales menos que en 2015. En los centros poblados y zonas rurales dispersas el porcentaje de personas en situación de pobreza multidimensional fue 37,6% con una reducción de 2,4 puntos porcentuales. Departamento Nacional de Estadística - DANE. Pobreza Monetaria y Multidimensional en Colombia 2016, Comunicado de Prensa, 22 de marzo de 2017. 94 http://rni.unidadvictimas.gov.co/RUV, consulta realizada el 28 de julio de 2017. 95 Entre otras, tener en cuenta, Corte Constitucional, Sentencias T-025 de 2004 y autos de seguimiento, C-370 de 2006, C-570 de 2013 y SU-254 de 2013. 96 En la Sentencia C-105 de 2016 la Corporación sostuvo: "La Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente sobre la importancia del principio de planeación en el ordenamiento jurídico colombiano en la Sentencia C-292 de 2015 y ha indicado que el principio de planeación implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas que el Gobierno Nacional adoptará para cumplir con sus objetivos en materia económica y social. En este sentido, la planeación tiene dos objetivos primordiales: i) permitir a los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el Gobierno durante el cuatrienio, y ii) brindar al Ejecutivo un punto de referencia objetivo para la realización de sus metas". 97 Corte Constitucional. Sentencia C-630 de 2017. 98 Ver Decreto Ley 893 de 2017. 99 Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Punto
5. Acuerdo sobre Víctimas del Conflicto, pág. 180. 100 Ibíd., pág. 183. 101 Ibídem. 102 Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Punto
5. Acuerdo sobre Víctimas del Conflicto, pág. 183. 103 Al respecto, la Corte Constitucional en la Sentencia C-180 de 2014 señaló: "3. Derecho a la reparación. Este derecho se apoya en el principio general del derecho según el cual el responsable de un daño o agravio debe repararlo o compensarlo. Sobre el derecho de las víctimas de violaciones de los derechos humanos a obtener una adecuada reparación versan los artículos 14 de la Convención contra la Tortura y otros tratos o Penas Crueles, Inhumanos y Degradantes, 9 de la Convención Interamericana para Prevenir y Sancionar la Tortura, el artículo 75 del Estatuto de Roma y el artículo 63.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos, relacionado con el deber de la Corte Interamericana de Derechos Humanos de disponer "el pago de una justa indemnización a la parte lesionada", cuando se ha establecido la violación de un derecho o libertad protegido por la Convención". Además, pueden ser consultadas las Sentencias C-370 de 2006, C-180 de 2014 y C-287 de 2014, entre otras. 104 Corte Constitucional, Sentencia SU-254 de 2013 y Sentencia C-462 de 2013. 105 Corte Constitucional, Sentencia C- 1199 de 2008. 106 En virtud de la Sentencia T-025 de 2004 y de sus autos de seguimiento, particularmente los Autos 206 y 373 de 2016. 107 Corte Constitucional, Sentencias C-495 de 1996, C- 760 de 2007, C-220 de 2011, C-123 de 2014, C-449 de 2015 y T-626 de 2016. 108 Cfr. Corte Constitucional, Sentencias C-004 de 1993, C-216 de 1994, C-520 de 1994, C-219 de 1997, C-720 de 1999, C-089 de 2001, C-1051 de 2001, C-937 de 2010, C-489 de 2012 y C-643 de 2012, entre otras. 109 Folio 163 del expediente de constitucionalidad. 110 Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, 24 de noviembre de 2016. Introducción, págs. 102-103. 111 Folio 163 del expediente de constitucionalidad. 112 En la Sentencia C-105 de 2016 la Corporación señaló: "La Corte Constitucional se ha pronunciado recientemente sobre la importancia del principio de planeación en el ordenamiento jurídico colombiano en la Sentencia C-292 de 2015. Así, la Corte ha indicado que el principio de planeación implica un proceso de estudio y programación de las directrices macroeconómicas que el Gobierno Nacional adoptará para cumplir con sus objetivos en materia económica y social. En este sentido, la planeación tiene dos objetivos primordiales: i) permitir a los ciudadanos conocer la visión social y económica que adoptará el Gobierno durante el cuatrienio, y ii) brindar al Ejecutivo un punto de referencia objetivo para la realización de sus metas". 113 Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, 24 de noviembre de 2016. Introducción, págs. 102-103. Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera, 24 de noviembre de 2016. Punto
6. Implementación, verificación y refrendación, pág. 207. 114 Consulta o, al menos, acercamiento, como lo llamó CODHES, que sí se hizo con los pueblos indígenas con asiento en la Mesa Permanente de Concertación -MPC-. Al respecto, el Coordinador General y Representante Legal de la Organización Nacional de los Pueblos Indígenas de la Amazonía Colombiana -OPIAC-, el ciudadano Julio César López Jamioy, señaló que el Decreto Ley 893 de 2017 fue consultado con las organizaciones representativas de los pueblos indígenas con asiento en la Mesa Permanente de Concertación -MPC-, "siguiendo la "Ruta metodológica para la consulta previa de las iniciativas normativas para la implementación del [Acuerdo Final] en el marco del mecanismo abreviado de fast track", acordada entre [sus] organizaciones y el Gobierno Nacional el pasado 3 de febrero" (folio 334 del expediente de constitucionalidad). 115 Ariel Palacios Angulo. 116 Eliana Fernanda Antonio Rosero. 117 Ronald José Valdés Padilla y Yolanda García Luango. 118 Eliana Fernanda Antonio Rosero. 119 Una síntesis del precedente constitucional en materia de consulta previa se encuentra en la sentencia C-175 de 2009. A su vez, la estructura de decisión en este aspecto fue utilizada por la Corte en la sentencia C-379 de 2016, que analizó el Proyecto de Ley Estatutaria No. 94/15 Senado - 156/15 Cámara "por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera". 120 En relación con la consulta previa frente a medidas legislativas, en las sentencias C-030 de 2008 y C-175 de 2009 la Corte demarcó de forma precisa el concepto de afectación directa. 121 Folio 37 del expediente de constitucionalidad. 122 Al respecto establece el Capítulo Étnico: "En la interpretación e implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, con enfoque étnico se tendrá en cuenta entre otros los siguientes principios a la libre determinación, la autonomía y el gobierno propio, a la participación, la consulta y el consentimiento previo libre e informado; a la identidad e integridad social, económica y cultural, a los derechos sobre sus tierras, territorios y recursos, que implican el reconocimiento de sus prácticas territoriales ancestrales, el derecho a la restitución y fortalecimiento de su territorialidad, los mecanismos vigentes para la protección y seguridad jurídica de las tierras y territorios ocupados o poseídos ancestralmente y/o tradicionalmente". Gobierno Nacional y FARC-EP. Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera en Colombia, 24 de noviembre de 2016. Punto
6. Implementación, verificación y refrendación, pág. 206. 123 Creado por la Convención Internacional sobre la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, aprobada por Colombia a través de la Ley 22 de 1981. 124 Naciones Unidas, Comité para la Eliminación de Todas las Formas de Discriminación Racial, Observaciones Finales, Colombia, Documento CERD/C/COL/CO/14, 28 de agosto de 2009. 125 Corte Constitucional, Sentencias T-550 de 2015 y T-661 de 2015. 126 Aprobado a través de la Ley 21 de 1991, parte del bloque de constitucionalidad, de conformidad con el artículo 93 de la Constitución. 127 Traducción libre de la siguiente definición: "The idea of "intersectionality" seeks to capture both the structural and dynamic consequences of the interaction between two or more forms of discrimination or systems of subordination. It specifically addresses the manner in which racism, patriarchy, economic disadvantages and other discriminatory systems contribute to create layers of inequality that structures the relative positions of women and men, races and other groups. Moreover, it addresses the way that specific acts and policies create burdens that flow along these intersecting axes contributing actively to create a dynamic of disempowerment". Relatora Especial de Naciones Unidas sobre violencia contra la mujer, sus causas y sus consecuencias. Contribución de Radhika Coomaraswamy sobre género, raza y violencia contra la mujer para el Comité Preparatorio de la Conferencia Mundial contra el Racismo, Naciones Unidas, Doc. A/CONF.189/PC.3/5, párr.
23. La relatora cita a su vez: "Pragna Patel, "Notes on gender and racial discrimination: an urgent need to integrate an intersectional perspective to the examination and development of policies, strategies and remedies for gender and racial equality", Background paper - Panel on "Gender and all forms of discrimination, in particular racism, racial discrimination, xenophobia and related intolerance", Commission on the Status of Women, forty-fifth session (6-16 March 2001)". 128 El término interseccionalidad fue planteado por primera vez por Kimberlé Crenshaw al analizar la discriminación laboral de mujeres afroamericanas en Estados Unidos. Kimberle Crenshaw, Demarginalizing the Intersection of Race and Sex: A Black Feminist Critique of Antidiscrimination Doctrine, Feminist Theory and Antiracist Politics, University of Chicago Legal Forum, 1989, págs. 139-167. 129 CISAC - Center For International Security And Cooperation Stanford University, el texto de Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers, explica en su prefacio. "Between late 1997 and early 2000, Stanford University's Center for International Security and Cooperation (CISAC) and the International Peace Academy (IPA) engaged over two dozen scholars to undertake a systematic study of the determinants of successful peace implementation. The project examined every peace agreement between 1980 and 1997 where international actors were prominently involved. The sixteen cases studied covered the full range of outcomes: from failure, to partial success, to success, thereby permitting a more rigorous investigation of what makes implementation work. To strengthen the policy relevance of the research, practitioners contributed to the design of the project and participated in the workshops, conferences, and policy fora in which preliminary findings were presented and discussed. It is our hope that the results of this research will help improve the design and practice of peace implementation." 130 CISAC- Stephen John Stedman, Implementing Peace Agreements in Civil Wars: Lessons and Recommendations for Policymakers. "There was also a tendency to conceive of conflict resolution in a linear fashion, where successful negotiation signaled an irreversible reduction in conflict. Successful cases in the 1980s-Zimbabwe, Namibia, and Nicaragua-reinforced these assumptions. Before long, however, several civil wars-Angola, Rwanda, and Liberia-defied the linear view of conflict - resolution and brought attention to the difficulties of getting parties to live up to their commitments to peace.2 Far from being a time of conflict reduction, the period immediately after the signing of a peace agreement seemed fraught with risk, uncertainty, and vulnerability for the warring parties and civilians caught in between." 131 George Downs and Stephen John Stedman, Evaluating the International Implementation of Peace Agreements in Civil Wars. "The further away one gets in time from the conclusion of a peace mission, the more likely it is that any number of other extraneous factors (e.g. business cycles, famines, unusually good or bad w e a t h e r, the policies of a neighboring state, the behavior of the first elected leaders) are what is actually responsible for what has taken place rather than the technology of the peace mission itself. As the potential impact of such exogenous factors increases, the quality of our inferences about the contribution of the peace operation itself tends to diminish until the point where it breaks down completely." 132 Bajo esta medida, para el Center For International Security And Cooperation -Cisac de Stanford University, los casos de Ruanda, Angola, Somalia, o Sri Lanka, se consideran fracasos. El caso de Bosnia, en que el proceso estaba en desarrollo pero no había posibilidad de retorno a la guerra, fue calificado como éxito parcial. En cambio en El Salvador, Mozambique, Guatemala, y Nicaragua, donde 2 años después de la firma del acuerdo la guerra había cesado y el proceso de implementación sumamente avanzado, la calificación es de éxito. 133 Acosta Juana Inés, intervención ante el Congreso de la República, en el debate del Acto Legislativo 01 de 2016. 134 Este análisis se basa en el documento elaborado y presentado por la profesora Juana Acosta, el 24 de septiembre de 2015, para la Comisión Primera del Senado, en la audiencia pública del actual Acto Legislativo 01 de 2016. 135 Harihar Bhattacharyya, India: los derechos del pueblo Bodo dan un paso hacia adelante. En: Revista Federaciones, Vol. 4 No. 3 / marzo de 2005. "Después del Acuerdo, la Ley del Consejo Autónomo de Bodoland fue aprobada por la Asamblea Legislativa Assamesa en 1993. Sin embargo, como resultado de la considerable oposición de varias organizaciones Bodo, nunca se llevaron a cabo las elecciones para constituir ese organismo. La manzana de la discordia fueron las 515 aldeas adicionales que una sección de los Bodo había reclamado y el Gobierno de Assam se había negado a incluir en el área con el argumento de que los Bodo no constituían más del dos por ciento en esas aldeas." P. 17. 136 Acosta Juana, Intervención ante el Congreso de la República, con base en el índice de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, de cuya tabla se puede extraer la siguiente información: India, Memorandum of Settlement (Bodo Accord), Feb 20 1993. Implementation score 1993: 23,52941%, 1994: 23,52941%; 1995: 23,52941%. 137 Ibídem. "El movimiento Bodo se hizo cada vez más violento después de 1993, los Tigres de Liberación de Bodolandia tomaron el mando. En 2003 el Gobierno de India, el Estado de Assam y los Tigres de Liberación de Bodolandia -en representación de los Bodo- firmaron el segundo acuerdo para un Consejo Territorial Bodo autónomo con competencia similar a la del consejo original pero con una mayor autonomía bajo el Sexto Anexo de la Constitución de la India. (...) Las elecciones para formar el consejo se programarían para los primeros seis meses, contados a partir de marzo de 2003, cuando los Tigres de Liberación de Bodolandia se transformaran en un partido político para competir en las elecciones. (Cabe señalar que los Tigres entregaron las armas y el consejo provisional fue formado en diciembre de 2003.)" P. 18. 138 Amnistia Internacional, ANGOLA El Protocolo de Lusaka El futuro de los derechos humanos, (AI: AFR 12/02/96/s) Consultado del sitio de internet: http://www.derechos.net/amnesty/doc/africa/angola1.html 139 Demurtas Barbara, Angola, futuro y libertad. P.
40. Consultado de: https://books.google.com.co/books?id=mOOP05-jN6MC&pg=PA39&lpg=PA39&dq=protocolo+de+paz+de+lusaka&source=bl&ots=d_5OVUqRQ8&sig=VkBYOsAeFAJR06yrFDFocf2kKLU&hl=es&sa=X&ved=0ahUKEwiykMGS_5LVAhVIbSYKHQAdBk4Q6AEIXTAI#v=onepage&q=protocolo%20de%20paz%20de%20lusaka&f=false 140 Acosta Juana, ídem. 141 Tomás Jordi, ¿Nuevas estrategias para viejas esperanzas? Escepticismo y paciencia en el proceso de paz de Casamance. En: Análisis. P. 100. "En diciembre de 2007, el conflicto de Casamance, que opone a los independentistas casamanceses y el Gobierno senegalés, cumple 25 años. Han pasado tres años desde que, en diciembre de 2004, el presidente senegalés, Abdoulaye Wade, y el abbé Augustin Diamacoune, el líder histórico del MFDC (Mouvement des Forces Démocratiques de Casamance), firmaron un acuerdo de paz. Sin embargo, este acuerdo no fue suscrito por todos los independentistas y, de hecho, la violencia ha continuado en algunas zonas de la región, como muestran el asesinato, en enero de 2006, del subprefecto de Diouloulou o, a finales del mismo año, el del presidente del consejo regional de Ziguinchor, El Hadj Oumar Lamine Badji." Consultado en: http://www.novaafrica.net/documentos/archivo_NA22/07NA22.Tomas99-116.pdf 142 Corte Constitucional, Sentencia C-699 de 2016 "(v) los procedimientos de curso rápido (fast track) se han usado en otros países con fines de implementación de medidas para garantizar la paz, como ocurrió luego del proceso de desarme del IRA en Irlanda." 143 Montiel Oliveros Alicia, Kleinschmidt Jochen. Los Acuerdos de Dayton y la disfunción del pos-conflicto en Bosnia y Herzegovina. En: EAFIT, Blogs, 17 de septiembre de 2015. "Aunque los Acuerdos de Dayton permitieron una estabilización rápida del conflicto militar - es decir, hasta hoy en día no hubo una reanudación del conflicto armado en Bosnia y Herzegovina - surgieron varios puntos problemáticos que tienden a deslegitimizar el Estado de Bosnia: Los acuerdos tácitamente legitimaron los resultados de la llamada 'limpieza étnica': Realmente no se trata de un Estado multicultural, pero de varias zonas monoculturales bajo un mismo sistema político. No están dadas las condiciones para construir una identidad multicultural.". Consultado en: http://blogs.eafit.edu.co/gris/?p=450 144 Juana Acosta, ídem. 145de Peace Accord Matrix. Universidad de Notre Dame, "El Salvador Chapultepec Peace Agreement, Jan 16 1992 1992 56,94444%; 1993 68,05556%." 146 Los Acuerdos de Paz de Chapultepec fueron un conjunto de acuerdos firmados el jueves 16 de enero de 1992 entre el Gobierno de El Salvador y el Frente Farabundo Martí para la Liberación Nacional (FMLN) en el Castillo de Chapultepec, México, que pusieron fin a doce años de guerra civil en el país. 147 B Walter (1999), 134, Tomado de: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994). 148 Al respecto: Ottaway Mariane, think Again: National Building EN: Foreing Policy Magazine, Canegie Endowment for iInternational Peace. Consultado en: http:/www.ceip.org/gfiles/publications 149 S. Stedman y D. Rotchild, The Callenger o strategic coordination: Contaning opposition an susteining implementation of peace Agreements in Civil Wars, International Peace Academíe, 1-28, citado en: Zamudio Laura, Pacificadores Vs. Oportunistas, la difícil implementación de un acuerdo de paz. El caso del Salvador (1992 -1994).P. 25. 150 Declaración del portavoz del Secretario General de las Naciones Unidas sobre Colombia, Nueva York, 1 de diciembre de 2016. Resaltado fuera del original. Consultada de la página de internet: http://www.co.undp.org/content/colombia/es/home/presscenter/pressreleases/2016/12/01/declaraci-n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-de-naciones-unidas-sobre-colombia.html 151 Declaración del Portavoz del Secretario General sobre Colombia, Nueva York 8 de junio de 2017. Resaltado fuera del original. Consultado de: https://colombia.unmissions.org/declaraci%C3%B3n-atribuible-al-portavoz-del-secretario-general-sobre-colombia-5 152Organización de las Naciones Unidas, Consejo de Seguridad. 2004. El Estado de derecho y la justicia de transición en las sociedades que sufren o han sufrido conflictos, UN/DOC/S/2004/616.Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. 153 Organización de las Naciones Unidas (ONU), Asamblea General. 2012. Informe del Relator Especial sobre la promoción de la verdad, la justicia, la reparación y las garantías de no repetición, Pablo de Greiff. Nueva York y Ginebra: Naciones Unidas. párr. 23 154 Voto concurrente del juez Diego García-Sayán sentencia de la Corte Interamericana de Derechos Humanos caso masacres del Mozote y lugares aledaños vs. El Salvador de 25 de octubre de 2012. Los Jueces y Juezas Leonardo A. Franco, Margarette May Macaulay, Rhadys Abreu Blondet y Alberto Pérez Pérez se adhirieron al Voto. Negrillas fuera del texto original. 155 Comisión Asesora de Política Criminal. 2012. Informe final. Diagnóstico y propuesta de lineamientos de política criminal para el Estado colombiano. Bogotá: Comisión Asesora de Política Criminal. Párr. 231 156 Corte Constitucional, Sentencia C-579 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) citando a ELSTER, Jon: Justice, Truth, Peace: en: WILLIAMS, Melissa / NAGY, Rosemary / ELSTER, Jon: Transitional Justice, New York University Press, Nueva York, 2012, 83 y 84; CROCKER, David: El rol de la sociedad civil en la elaboración de la verdad, en : Justicia Transicional, en : MINOW, Martha / CROCKER, David / MANI, Rama : Justicia Transicional, Siglo del Hombre Editores; Universidad de los Andes; Pontificia Universidad Javeriana-Instituto Pensar, Bogotá, 2011, 124. 157 Corte Constitucional, Sentencia C-379 de 2015 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub). Negrilla fuera del texto original. 158 Corte Constitucional, Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez). 159 Esta posición resulta más acorde con los lineamientos constitucionales e internacionales vigentes sobre derechos humanos y humanitarios, particularmente tratándose de la implementación de procesos de paz. 160 Esta decisión declaró exequibles, por los cargos examinados, los artículos 1º y 2º, parciales, del Acto Legislativo 01 de 2016, constitutivo del procedimiento para la implementación y desarrollo normativo del Acuerdo Final para la paz. Entre las consideraciones efectuadas pueden mencionarse: "El Acto Legislativo establece que el Presidente de la República (...) tampoco puede regular otras materias que tienen estricta reserva de ley, y que no son expresamente mencionadas en la reforma. (...) Por tanto, se justifica ejercer las facultades previstas en el artículo 2º demandado solo en circunstancias extraordinarias, cuando resulte estrictamente necesario apelar a ellas en lugar de someter el asunto al procedimiento legislativo correspondiente." Finalmente, se concluyó que "no se suprimen los controles interorgánicos que preserva el equilibrio entre los poderes públicos y aseguran la supremacía constitucional. (...) la Corte deberá verificar que los decretos con fuerza de ley cumplan la finalidad para la cual se confieren las facultades, a saber, (...) que se den en circunstancias excepcionales, pues las facultades son precisamente extraordinarias, lo cual supone que sea necesario usarlas en vez de acudir al trámites legislativo ante el Congreso; y que respeten en general el ordenamiento constitucional." 161