SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-730/17 CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD DE DECRETO LEY-Necesidad de adoptar un fallo de carácter interpretativo o condicionado (Salvamento parcial de voto) Referencia: Expediente RDL-026 Control automático de constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, "Por el cual se crean los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial - PDET". Magistrado sustanciador: ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO
1. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, presento a continuación las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto en la decisión adoptada por la Sala Plena, en sesión del 12 de diciembre de 2017, en la cual se profirió la sentencia C-730 de 2017. A través de la presente sentencia, la Corte analizó la constitucionalidad del Decreto Ley 893 de 2017, expedido en virtud de las facultades extraordinarias conferidas al Presidente de la República a través del Acto Legislativo 1º de 2016. Por medio de este Decreto Ley se crearon los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial -PDET-.
2. En la sentencia, la Sala Plena constató el cumplimiento de los requisitos formales para la expedición de este tipo de normas (temporalidad, unidad de materia, conexidad y necesidad estricta). De igual manera, se verificó que en el decreto ley no se hubieran consagrado materias que por su contenido fueran exclusivas de leyes estatutarias, orgánicas, códigos o relativas a impuestos. Y, especialmente, se estipuló que los PDET consagrados en el decreto atienden a una lógica de coordinación, concurrencia y subordinación en relación con el Plan Nacional de Desarrollo y los otros instrumentos de planeación a nivel territorial. Asimismo, se comprobó que el decreto ley contiene regulaciones específicas aplicables a aquellas ocasiones en que los PDET se implementen en territorios colectivos de comunidades étnicas. Por lo cual, se consideró que no concurría el deber constitucional de realizar una consulta previa general de la normativa con dichas comunidades. Posteriormente, la sentencia realizó el análisis particular de cada artículo, y de manera general, concluyó que los contenidos de la normativa contribuyen: "a la realización del derecho a la igualdad material entre miembros de poblaciones urbanas y campesinas; el derecho a la igualdad material de las mujeres campesinas; del pluralismo étnico y cultural; los derechos económicos, sociales y culturales, especialmente de trabajadores agrarios, incluyendo los derechos a la educación, a la vivienda, a la salud, a la seguridad social, a la alimentación y al mínimo vital." Así mismo, indicó que la normativa permite la realización de los derechos de participación ciudadana y a la reparación colectiva de las víctimas del conflicto armado, entre otros. Debido a lo anterior, la Corporación decidió declarar la EXEQUIBILIDAD pura y simple de todo el Decreto Ley 893 del 28 de mayo de 2017.
3. Como lo anuncié en la Sala Plena, respecto de la decisión adoptada, salvé parcialmente mi voto porque considero que algunos de los artículos estudiados debieron ser condicionados de conformidad con lo expuesto en la parte motiva de la sentencia. Lo anterior, debido a una razón básica de técnica constitucional que ha sido reiterada en copiosa jurisprudencia de esta Corporación: cuando la Corte Constitucional estudia la constitucionalidad de disposiciones que pueden tener varias interpretaciones posibles, entre ellas, hermenéuticas inconstitucionales, y no es razonable adoptar una decisión diferida, es necesario proferir un fallo de carácter interpretativo. De esa forma, se respeta al máximo la voluntad del Legislador -pues el texto se mantiene en el ordenamiento- y se adapta la disposición analizada a la comprensión que más se apega a la Norma Superior, con lo que se respeta el modelo constitucional adoptado en Colombia desde 1991. En efecto, desde el cambio de modelo jurídico que se dio por el paso del Estado Liberal al Estado Social de Derecho, es claro que dicha consagración (social de derecho) no es retórica, sino que tiene implicaciones palpables respecto del deber de preservar y garantizar la eficacia de los derechos fundamentales y de las normas constitucionales, como fines primordiales de la actividad estatal. Dicho modelo trae consigo un principio básico para la actividad el juez constitucional que es la supremacía constitucional al interpretar las normas sometidas al control de constitucionalidad (artículo 4 Superior). Este principio hace aún más evidente que en el sistema jurídico colombiano la norma superior tiene eficacia directa y obligatoria, lo que supone la vinculación imperativa de los jueces, tribunales y demás operadores jurídicos. Ahora bien, dentro de ese mismo modelo constitucional, es claro que en principio y por regla general, la labor de la Corte Constitucional está circunscrita a ser un "legislador negativo"; es decir, tiene la labor de verificar si una norma es o no constitucional y así determinarlo. Sin embargo, en algunos casos, "la Corte no sólo debe intervenir en debates hermenéuticos sobre el alcance de las disposiciones sometidas a control, sino que, además, debe fijar la interpretación legal que resulta autorizada constitucionalmente, esto es, señala la forma cómo debe interpretarse la ley y cómo no debe hacerse."180 (Negrilla agregada) Lo anterior, pues a través de fallos interpretativos o condicionados, la Corte cumple integralmente su función de armonizar las leyes con la Constitución y, a su vez, respeta y aplica el principio democrático o de conservación del derecho, pues elige mantener la norma, pero excluye en la parte resolutiva la interpretación que no es coherente con la Carta Política. Así, en relación con las sentencias de constitucionalidad condicionada, esta Corporación estableció en sentencia C-820 de 2003181, que: "... si una disposición legal admite varias interpretaciones, de las cuales algunas violan la Carta pero otras se adecuan a ella, entonces corresponde a la Corte proferir una constitucionalidad condicionada o sentencia interpretativa que establezca cuáles sentidos de la disposición acusada se mantienen dentro del ordenamiento jurídico y cuáles no son legítimas constitucionalmente. En este caso, la Corte analiza la disposición acusada como una proposición normativa compleja que está integrada por otras proposiciones normativas simples, de las cuáles algunas, individualmente, no es admisible, por lo cual ellas son retiradas del ordenamiento. De hecho, se entiende este tipo de sentencias como una necesidad para el juez constitucional, que no puede adoptar una decisión de exequibilidad pura y simple porque desconocería su función de salvaguardar la integridad de la Constitución, en tanto que estaría admitiendo la permanencia en el ordenamiento jurídico de leyes que admiten interpretaciones contrarias a la Carta. Pero, tampoco puede adoptar una decisión de inexequibilidad porque afectaría el principio democrático que exige la aplicación de los principios de conservación del derecho e in dubio pro legislatoris, con lo cual también se afectaría la supremacía e integridad de la Constitución." Así, el impacto de este tipo de fallos y sus implicaciones hacen que no sea suficiente señalar los textos ambiguos o vagos y la interpretación más ajustada a la Carta en la parte motiva de la decisión, sino que es imperativo que la parte resolutiva manifieste de manera expresa cuál es la única interpretación de la norma que concuerda con la Constitución. Esta tesis se justifica no sólo por motivos propios de la técnica constitucional, sino por razones básicas de seguridad jurídica para los ejecutores de las disposiciones y la ciudadanía en general.
4. En este caso, a pesar de que varias normas sobre el enfoque reparador de las prestaciones sociales a cargo del Estado, el derecho a la participación y la consulta previa (artículos 4º numeral 6º, 5º, 12) propiciaban esta discusión, la mayoría de la Sala optó por pronunciarse sobre ellas solo en la parte motiva, sin dejar clara la conclusión del ejercicio en la parte resolutiva. 4.1 En efecto, en el análisis del artículo 4º, numeral 6º, que hace referencia al enfoque reparador que deben tener los PDET, la sentencia evidenció expresamente que "... la Corte Constitucional observa que el concepto de "enfoque reparador" admite dos aproximaciones..." En resumen, las dos visiones posibles del numeral consistían en que: (i) tal lectura agotaba el derecho a la reparación individual y colectiva que es reconocido a las víctimas a nivel nacional e internacional; o (ii) que el mismo se interpretara como un componente de este derecho, sin que se entendiera satisfecho por la sola presencia de los PDET en territorios donde viven las víctimas. Después de un ejercicio argumentativo importante, a partir del cual quedó claro que la Corte Constitucional ya había abordado este problema respecto de otras medidas de asistencia social integral, con impacto en salud, educación, subsidios, entre otros, la sentencia destacó que "las víctimas tienen derecho a medidas de diferente índole" y que "estas medidas sociales no sustituyen, per se, la reparación individual ni colectiva, a no ser que estén asociadas a daños directos causado por hechos victimizantes..."182. Así mismo, concluyó contundentemente que la obligación de reparar a las víctimas no se podían entender agotada con la focalización de medidas de asistencia social en algunos territorios, pues ello haría inocuo el derecho de las víctimas a la reparación, "ya que recibirían por ese concepto medidas a las que tienen derecho todas las personas y a las que podrían acceder por otras razones como la vulnerabilidad socioeconómica o la discriminación, mas no por el hecho específico y diferencial de haber sufrido graves violaciones a los derechos humanos." Debido a lo anterior, en la parte motiva determinó que "el enfoque reparador de los PDET no se agota en la asistencia social dirigida a la población en general", por lo que "sería desacertado entender que el derecho a la reparación de las víctimas se suple con la oferta social estatal, ignorando los daños específicos que han sufrido y la obligación de garantizar el derecho a la reparación". Así mismo, determinó que "las autoridades pueden y deben armonizar su obligación de reparar a las víctimas con otras obligaciones del Estado frente a otras poblaciones de especial protección constitucional, priorizando en los PDET la puesta en funcionamiento de medidas de reparación colectiva incluidas en los planes de reparación colectiva aprobados en virtud de la política pública de Atención y Reparación Integral a Víctimas, cuya obligación de implementación se podrá ponderar con otras obligaciones del Estado en el territorio dentro de criterios de priorización y gradualidad en el cumplimiento de las mismas". Evidentemente, estas últimas dos consideraciones no son razones accesorias o circunstanciales en la decisión que adoptó la Corte Constitucional (obiter dicta), sino que atendían a la necesidad de armonizar el artículo 4º numeral 6º del Decreto Ley 893 de 2017 con la Constitución; es decir, formaron parte de la razón para que la Sala Plena entendiera que la norma era constitucional bajo un entendido específico del concepto de "efecto reparador" de los PDET, con lo cual se excluyó de manera tajante la aproximación contraria. En esa medida, y como se efectuó en la sentencia C-462 de 2013183 (citada como precedente en este fallo) la norma debió ser condicionada en la parte resolutiva184. 4.2 Una situación similar ocurrió con el artículo 5º de la norma evaluada, relacionado con el derecho a la participación de los ciudadanos en todo el proceso de elaboración, ejecución, actualización, seguimiento y evaluación de los PDET. En relación con la expresión "de acuerdo a las particularidades y dinámicas de cada región", contendida en este artículo, la Corte enfrentó acusaciones de inconstitucionalidad desarrolladas por algunos intervinientes, quienes explicaban que una cláusula tan abierta e indeterminada, permitiría que las autoridades locales fueran las que determinaran las formas, los mecanismos y las metodologías de los procesos participativos, en desmedro del desarrollo normativo y jurisprudencial sobre el derecho a la participación. Después de evidenciar que la expresión podría llegar a tener el alcance referido por los intervinientes, la Sala Plena precisó que "la expresión no debe ser entendida como una limitación al derecho a la participación, sino como una cláusula que permite que los mecanismos de participación de los PDET se adapten a la realidad de cada territorio, para evitar así la adopción de fórmulas o metodologías inflexibles y definidas para todo el país, sin tener en cuenta las particularidades del territorio en el que se van a aplicar". Una vez más es evidente que la Corte, como órgano encargado de salvaguardar la integridad de la Constitución y de armonizar las leyes de inferior jerarquía con ésta, en este caso estaba obligada a excluir del ordenamiento jurídico la interpretación del artículo 5º que propendía por entender que la norma era una patente de corso para que las autoridades locales definieran libremente las formas, los mecanismos y las metodologías de los procesos participativos dirigidos a definir los PDET. Por ende, el condicionamiento debió quedar en la parte resolutiva de esta sentencia. 4.3 Por último queda el reproche relacionado con el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, que establece que los PDET, cuya realización esté proyectada para hacerse en los municipios priorizados que incluyan territorios de pueblos y comunidades étnicas y zonas con presencia de grupos étnicos, deberán contemplar un mecanismo especial de consulta para su implementación, con el fin de incorporar la perspectiva étnica y cultural en el enfoque territorial, que sea acorde con los planes de vida, etnodesarrollo, planes de manejo ambiental y ordenamiento territorial, o sus equivalentes. En torno a este artículo, muchos intervinientes expresaron sus reparos y solicitaron la declaratoria de inexequibilidad de la expresión "mecanismo especial de consulta"; o en su defecto, pidieron que se condicionara la norma para que ninguna autoridad nacional o local entendiera que ese "mecanismos especial" era uno diferente al de consulta previa, previsto desde antaño en el ordenamiento constitucional. Para dar respuesta a estos reparos, la sentencia de la cual me aparto parcialmente, revisó distintas fuentes interpretativas como las referencias establecidas en el Capítulo Étnico y en el de Reforma Rural Integral del Acuerdo Final de Paz, para concluir que todo el proceso debía tener como eje transversal la protección de los derechos de las comunidades. En consecuencia, precisó contundentemente en la parte motiva que: "... la Corte declarará la constitucionalidad de la expresión "mecanismo especial de consulta" contemplada en el artículo 12 del Decreto Ley 893 de 2017, bajo el entendido de que este mecanismo es adicional y no excluye la consulta previa que el ordenamiento jurídico reconoce a las comunidades étnicas." En este punto, se reitera la ausencia de técnica constitucional pues ante la contundencia de los argumentos expuestos en la parte motiva, la Sala Plena debió emitir una sentencia modulada para determinar la naturaleza del referido "mecanismo especial" y su concurrencia con el derecho reconocido nacional e internacionalmente a las comunidades étnicas a la consulta previa de los programas que se adelanten en sus territorios o que tengan una incidencia directa sobre sus usos y costumbres.
5. Establecidos los motivos del presente salvamento de voto, considero importante resaltar que la emisión de sentencias moduladas (integradoras o interpretativas), cuando las mismas son necesarias de conformidad con lo establecido por la jurisprudencia constitucional, no hace parte de un ejercicio caprichoso de la Corte Constitucional sino que, como se indicó, atiende al modelo constitucional adoptado en 1991, que se fundamenta en la eficacia directa de las normas superiores, en la cláusula del Estado Social de Derecho y en el respeto y garantía real de los derechos fundamentales. En efecto, el hecho de que la interpretación autorizada conforme a la Constitución esté en la parte resolutiva de las sentencias, hace que la misma sea vinculante para las demás autoridades públicas y para los privados, por lo mismo, no es arbitraria sino que desarrolla plenamente la eficacia directa de la Constitucional. Es decir, tiene una amplia incidencia en la obligatoriedad y la eficacia de la Carta, según lo establece el artículo 48 de la Ley 270 de 1996 (Estatutaria de la Justicia) que precisa: "ARTÍCULO
48. ALCANCE DE LAS SENTENCIAS EN EL EJERCICIO DEL CONTROL CONSTITUCIONAL. <CONDICIONALMENTE exequible> Las sentencias proferidas en cumplimiento del control constitucional tienen el siguiente efecto:
1. Las de la Corte Constitucional dictadas como resultado del examen de las normas legales, ya sea por vía de acción, de revisión previa o con motivo del ejercicio del control automático de constitucionalidad, sólo serán de obligatorio cumplimiento y con efecto erga omnes en su parte resolutiva. La parte motiva constituirá criterio auxiliar para la actividad judicial y para la aplicación de las normas de derecho en general. La interpretación que por vía de autoridad hace, tiene carácter obligatorio general..." A partir de lo anterior, y como claramente lo explicó la sentencia C-820 de 2003185, es evidente que el control de constitucionalidad de la ley tiene una incidencia normativa indiscutible "porque esta Corporación no podría salvaguardar la integridad de la Constitución, tal y como se lo ordena el artículo 241 de la Carta, si no tiene claro el sentido de las disposiciones legales que deben compararse con las normas superiores que se acusan como infringidas186; o tampoco si ejerce el control de constitucional sobre textos normativos que no coinciden con la praxis ni con su aplicación generalizada y dominante por parte de las cortes187; ni cuando en un mismo texto legal encuentra normas conformes y otras contrarias a la Constitución188; ni cuando el texto legal es inconstitucional no por lo que dice sino por lo que deja de decir, esto es, cuando se presenta una inconstitucionalidad por omisión189; ni podría proteger los derechos fundamentales amenazados o vulnerados con la aplicación concreta de la ley190, entre otras razones." Así, sin desestimar la importancia de la parte motiva de las sentencias, es evidente que si existen dos interpretaciones de una disposición normativa, de las cuales una es constitucional y la otra no, la Corte debe determinar la exclusión del ordenamiento jurídico de la interpretación inconstitucional en su parte resolutiva. Fecha ut supra GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO Magistrada ´+