Salvamento de voto a la Sentencia C-714 01PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Objeto (Salvamento de voto)El principio de unidad de materia apunta a la racionalización de la actividad legislativa pues si bien el Congreso de la República tiene una capacidad de configuración normativa que constituye una clara manifestación de su profunda vocación democrática, el despliegue de esa capacidad se encuentra supeditado a principios formulados por el constituyente y que se orientan a un ejercicio racional de esa capacidad. Con ese principio el constituyente buscó promover un ejercicio ordenado de la función legislativa de tal manera que tanto el proceso legislativo como su producto giren en torno a materias definidas. De allí por qué al Congreso de la República no le esté permitido incluir en una ley disposiciones que no constituyan un desarrollo de la materia allí regulada y que se le imponga titular las leyes de tal manera que exista correspondencia con los contenidos desarrollados. Esto es, debe existir una clara armonía entre lo que fue objeto de debate y aprobación y entre los contenidos que se anuncian en los títulos de las leyes y las materias desarrolladas.PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No entendimiento en extremo riguroso (Salvamento de voto)El principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse en términos extremadamente rigurosos pues es obvio que en una ley se puede dar cabida a temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su materia, si lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal, teleológica o sistemática. De lo contrario, un principio racionalizador de la función legislativa como aquél terminaría limitando ilegítimamente la capacidad configuradora del Congreso de la República y éste quedaría avocado a expedir leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos temas que les resultan conexos. Es claro que la relación entre la materia de una ley y los temas conexos debe establecerse con un criterio objetivo y razonable pues de esa manera no se forza la inclusión de temas que no se relacionan con esa materia, ni tampoco se promueve la exclusión de otros ámbitos temáticos que resultan efectivamente conexos. Ese criterio objetivo y razonable impide limitar injustificadamente la función legislativa y al tiempo evita que se expidan leyes que hayan omitido los presupuestos previstos en la Carta para su expedición.PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MONOPOLIO DEL ESTADO-Vulneración por no relación objetiva y razonable (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MONOPOLIO DEL ESTADO-Distribución exclusión de combustible importado (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA EN MONOPOLIO DEL ESTADO-Precisión por legislador de efectos tributarios por importancia de combustibles (Salvamento de voto)MONOPOLIO DEL ESTADO-No especificación de efectos tributarios (Salvamento de voto)Ref.: Expediente D-3382Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 86 de la Ley 633 de 2000Actor: María Clemencia Díaz López Magistrado Ponente: Dr. RODRIGO ESCOBAR GILA continuación expongo los motivos por los cuales, con profundo respeto, me aparto de la decisión adoptada por la Corte al declarar exequible el artículo 86 de la Ley 633 de 2000:1. Para la mayoría de la Sala, el principio de unidad de materia impone que entre los diversos contenidos de una ley exista una relación objetiva y razonable y no debe interpretarse de manera que constituya un obstáculo en el ejercicio de la actividad legislativa, que cercene el principio democrático y que restrinja la facultad de configuración del Congreso de la República.
2. Con ese punto de partida, la mayoría advierte que el artículo 86 de la Ley 633 de 2000, al determinar que la distribución de combustible importado se hará de manera exclusiva a través de ECOPETROL, desarrolla un tema relacionado con la política petrolera y aduanera del país y por tanto conexo con la materia tributaria propia de la Ley pues, se dice, la norma fue expedida con el fin primordial de evitar la evasión tributaria en las zonas de frontera ya que la única manera de controlar la venta de gasolina de contrabando es concentrando su distribución en una empresa estatal. Se argumenta, además, que normas similares han estado presentes en reformas tributarias anteriores y se cita al efecto el artículo 100 de la Ley 488 de 1997, el que fue encontrado exequible por la Corte. De esos razonamientos se infiere que la norma demandada guarda conexidad temática y teleológica con la Ley 633 y que por ello el cargo formulado por el actor no prospera.3. Como se sabe, el principio de unidad de materia apunta a la racionalización de la actividad legislativa pues si bien el Congreso de la República tiene una capacidad de configuración normativa que constituye una clara manifestación de su profunda vocación democrática, el despliegue de esa capacidad se encuentra supeditado a principios formulados por el constituyente y que se orientan a un ejercicio racional de esa capacidad. Con ese principio el constituyente buscó promover un ejercicio ordenado de la función legislativa de tal manera que tanto el proceso legislativo como su producto giren en torno a materias definidas. De allí por qué al Congreso de la República no le esté permitido incluir en una ley disposiciones que no constituyan un desarrollo de la materia allí regulada y que se le imponga titular las leyes de tal manera que exista correspondencia con los contenidos desarrollados. Esto es, debe existir una clara armonía entre lo que fue objeto de debate y aprobación y entre los contenidos que se anuncian en los títulos de las leyes y las materias desarrolladas.4. Le asiste razón a la mayoría al considerar que el principio de unidad de materia legislativa no debe entenderse en términos extremadamente rigurosos pues es obvio que en una ley se puede dar cabida a temas que si bien no se encuentran inescindiblemente vinculados con su materia, si lo están de manera indirecta en razón de una conexidad causal, teleológica o sistemática. De lo contrario, un principio racionalizador de la función legislativa como aquél terminaría limitando ilegítimamente la capacidad configuradora del Congreso de la República y éste quedaría avocado a expedir leyes que regulen únicamente temas nucleares y a excluir de ellas aquellos temas que les resultan conexos. Entonces, es claro que la relación entre la materia de una ley y los temas conexos debe establecerse con un criterio objetivo y razonable pues de esa manera no se forza la inclusión de temas que no se relacionan con esa materia, ni tampoco se promueve la exclusión de otros ámbitos temáticos que resultan efectivamente conexos. Ese criterio objetivo y razonable impide limitar injustificadamente la función legislativa y al tiempo evita que se expidan leyes que hayan omitido los presupuestos previstos en la Carta para su expedición.5. Ahora bien, al examinar la Ley 633 de 2000 se advierte que en el capítulo primero se reguló el gravamen a los movimientos financieros, en el capítulo segundo el impuesto sobre la renta, en el capítulo tercero el impuesto sobre las ventas, en el capítulo cuarto se establecieron normas de procedimiento y control y en el capítulo quinto se incluyeron otras disposiciones. Este último capítulo se encuentra integrado por una serie de artículos que remiten a las tres materias que la Ley anuncia en su título, esto es, tributaria, fondos obligatorios para la vivienda de interés social y fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial. En ese contexto, el artículo 86 demandado se limita a establecer un monopolio en una empresa industrial y comercial del Estado para la distribución de combustibles importados pero esa determinación, que por sí sola no encaja en ninguna de las materias reguladas por la Ley, no está complementada por un contenido que permita establecer una relación de conexidad entre ella y alguna de tales materias. Es decir, entre la implementación de ese monopolio comercial y la temática general de la ley no se advierte una relación objetiva y razonable. Adviértase que la fijación de ese monopolio estatal no está precedida de una exposición de las razones que la motivaron, ni tampoco seguida de consecuencia tributaria alguna, ni menos de un efecto recaído sobre los fondos obligatorios para la vivienda de interés social o para el fortalecimiento de las finanzas de la rama judicial.6. No cabe duda que, en principio, una materia como la distribución de combustibles importados es susceptible de guardar conexidad con materias tributarias pero para que ello ocurra no basta con la inclusión de una disposición que consagra en ese campo un monopolio estatal. De procederse así, y de afirmarse aún en esas condiciones el cumplimiento del principio de unidad de materia legislativa, se estarían presumiendo las implicaciones tributarias de esa actividad. Para que el respeto de ese principio sea cierto, es necesario que esa previsión del legislador vaya seguida de la indicación de sus precisos efectos tributarios pues sólo en esa medida se está vinculando una actividad económica como aquella con la materia objeto de regulación. Esto es, se requiere que el legislador precise tales efectos indicando cuáles son, cómo operan, que implicaciones generan pues es esa precisión, recaída sobre un ámbito como la importación de combustibles, la que permite afirmar el cumplimiento del principio de unidad de materia legislativa.Por ello estimo que la norma demandada es contraria a los artículos 158 y 169 de la Carta pues ella no desarrolla ni las materias que se anuncian en la Ley 633 ni tampoco temas que resulten conexos con ellas. Se imponía, entonces, declarar su inexequibilidad.7. En la decisión mayoritaria se cita como antecedente de la norma demandada el artículo 100 de la Ley 488 de 1997 para inferir que si en ese caso se afirmó la exequibilidad de la norma, tal efecto debe presentarse también en el caso del artículo 86 de la Ley 633 de 2000.A ello hay que decir se trata de una situación diferente pues en el artículo 100 de la Ley 488 se tomaron dos determinaciones. En primer lugar, se autorizó a los gobernadores de los departamentos fronterizos para celebrar contratos de concesión con ECOPETROL, contratos que tenían por objeto la distribución de combustibles derivados del petróleo importados del país vecino, siempre que tales combustibles se destinaran al consumo en las zonas de frontera. En segundo lugar, se consagró para esa actividad un claro efecto tributario: Se indicó que la distribución de tales combustibles estaba exenta de aranceles, impuestos de importación, valor agregado IVA e impuesto global de gasolina. Como puede advertirse, entonces, en el caso de la norma traída a colación, no solo se extendió una autorización a los departamentos fronterizos para la distribución de combustibles importados sino que además se indicaron de manera concreta qué efectos tributarios se derivaban de esa situación. Y en esas condiciones es clara la conexidad entre esa norma y la materia tributaria regulada en esa ley. Por el contrario, en el caso sometido a consideración de la Corte se está ante la implementación de un monopolio estatal para la comercialización de combustibles importados pero sin especificación alguna referida a sus implicaciones tributarias, situación que impide afirmar su conexidad con las materias de que trata la Ley 633 y que suministraba argumentos para declarar su inexequibilidad por violación de los artículos 158 y 169 del Texto Fundamental.
8. En mi criterio, debe buscarse un punto de equilibrio en la ponderación de la facultad configuradora del Congreso de la República y de los límites que el constituyente impuso al ejercicio de esa facultad, límites entre los cuales se encuentra el principio de unidad de materia. Por ello estimo que al criterio objetivo y razonable al que debe acudir la Corte para determinar el efectivo cumplimiento de ese principio, no debe imprimírsele una laxitud que permita afirmar una conexidad que no se infiere ni de la disposición demandada ni del contexto normativo del que hace parte, ni mucho menos debe dársele un enfoque que permita asimilar supuestos normativos diferentes. Creo que desde ese punto de equilibrio se advierte la vulneración del principio de unidad de materia y por ello se imponía declarar la inexequibilidad de la norma impugnada. Y esa decisión, lejos de socavar las facultades de la instancia legislativa, las reconducía a su fundamento democrático pues en un Estado social de derecho las distintas esferas del poder se validan también por el ejercicio legítimo de sus competencias. Estas las razones de mi respetuosa discrepancia.JAIME CORDOBA TRIVIÑOMagistrado