Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-712 01REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Especialidad (Salvamento de voto)REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Contenido sustancial y procedimental (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS EN REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Contenido sustancial y procedimental (Salvamento de voto)CODIGO DISCIPLINARIO UNICO-Norma legal ordinaria (Salvamento de voto)REGIMEN DISCIPLINARIO DE LA POLICIA NACIONAL-Adopción de procedimientos (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-No afectación de esencia ni modificación de aspectos estructurales de un código FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Reforma de elementos de un código (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Modificación de procedimiento de un código (Salvamento de voto)FACULTADES EXTRAORDINARIAS-Exclusión de destinatarios de un código (Salvamento de voto)REGLAMENTO DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA POLICIA NACIONAL-Facultades para modificación de procedimiento (Salvamento de voto)NORMAS DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA POLICIA NACIONAL-Concepto de reglamento (Salvamento de voto)REGLAMENTO DE DISCIPLINA Y ETICA DE LA POLICIA NACIONAL-No constituye un código (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-3328Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto Ley 1798 de 2000Actor: Miguel Arcángel Villalobos ChavarroMagistrado ponente: Dr. JAIME CORDOBA TRIVIÑOCon el debido respeto, salvamos nuestro voto por las siguientes razones:

1. Estimamos que el problema jurídico que debía resolver la Corte era si hubo exceso en el ejercicio de las facultades extraordinarias para expedir el reglamento de disciplina de la Policía Nacional. Para abordar el problema la Corte ha debido analizar varias preguntas: a) ¿puede haber un régimen disciplinario especial para la policía? b) ¿cuáles son las materias que puede comprender dicho régimen en caso de que sea constitucionalmente permitido? c) ¿puede un decreto legislativo regular dichas materias o éstas son de reserva del legislador ordinario? d) ¿el ámbito de las facultades extraordinarias desarrolladas por el decreto demandado cobijaba tan solo algunas de estas materias y por lo tanto la regulación de todas ellas representa, en lo pertinente, un exceso en el ejercicio de dichas facultades?El análisis constitucional de la sentencia y de la discusión en Sala Plena se centró en la tercera pregunta y quizás ello condujo a una interpretación que no compartimos acerca de los límites que tenía el legislador extraordinario cuando ejerció las facultades que le confirió la Ley 578 de 2000. Nos apartamos de dicha interpretación porque contradice la jurisprudencia sostenida de la Corte Constitucional y no es consistente con las premisas en que se funda la opinión mayoritaria.2. Estimamos que el decreto era exequible porque esa es la conclusión inevitable de una respuesta a las preguntas enunciadas basada en el texto de la Constitución y en la jurisprudencia de esta Corte.2.1 Respecto de la pregunta a), no hay duda de que la Constitución autoriza de manera expresa que exista un régimen disciplinario especial para la Policía Nacional. Así lo dispone el artículo 218 de la Carta.2.2 Respecto de la pregunta b), dicho régimen puede comprender tanto aspectos sustanciales como procedimentales. Del texto de la Constitución no se puede concluir que el régimen disciplinario especial tan sólo abarque una de estas dos materias. Tampoco se puede deducir ello de la jurisprudencia de esta Corte. La sentencia citada en la providencia no exige que el régimen disciplinario especial se limite a aspectos sustanciales. Claramente permite que el legislador ordinario someta los aspectos sustanciales a normas especiales y los aspectos procedimentales a normas comunes a todos los servidores públicos. La Corte en esa oportunidad declaró exequible el art. 175 del Código Disciplinario Unico que lo permitía, pero no hizo imperativo que siempre fuera así.2.3 Respecto de la pregunta c), ni del texto de la Constitución ni de la jurisprudencia de esta Corte se puede concluir tampoco que el legislador extraordinario sólo puede ocuparse de los aspectos sustanciales, mas no de los procedimentales del régimen disciplinario especial. La Corte en la providencia de la cual nos apartamos llega a una conclusión contraria con fundamento en el art. 175 citado, dándole un alcance que no tiene y contrariando la jurisprudencia sostenida de esta Corte.2.3.1 El artículo 175 de Código Disciplinario Unico es tan sólo una norma legal ordinaria. El hecho de que pertenezca a un cuerpo normativo denominado código no le otorga un rango supralegal ni lo convierte en un referente normativo al cual esté obligado a someterse el legislador extraordinario. Tampoco ha sido su rango elevado a un nivel superior al de la ley por el hecho de que la Corte Constitucional lo haya declarado exequible. En la sentencia de la cual nos apartamos se le ha conferido a dicho artículo una jerarquía superior al de la ley. Por eso, se convierte en el criterio determinante de lo que es exequible o inexequible. Así, se concluye que el libro primero del decreto legislativo, al no regular procedimientos, es exequible, mientras que el libro segundo que se ocupa del procedimiento disciplinario especial aplicable a la Policía Nacional es inexequible.Se aduce que dicho artículo si es un límite al legislador extraordinario porque la Constitución prohíbe que mediante decretos legislativos se expidan códigos. Nos apartamos de este argumento. El decreto demandado se limita a dictar las normas especiales del orden disciplinario aplicables a la Policía Nacional. La regulación de esta materia es completa y desarrolla los criterios que esta Corte había sentado en la misma sentencia que ahora es invocada por la mayoría para justificar la inexequibilidad. En ella se dice expresamente que el régimen especial que después de haber entrado en vigor el Código Disciplinario Unico sea adoptado para la Policía Nacional o las Fuerzas Militares puede comprender principios rectores, faltas disciplinarias, autoridades disciplinarias competentes y procedimiento disciplinario. Dijo la Corte: “La existencia de estatutos especiales no impide al legislador incluir en ellos normas que se identifican con las de estatutos de carácter general o remitirse a normas que regulen materias semejantes, por el contrario, si ellas sustentan su contenido la reiteración es pertinente. Los principios rectores del proceso disciplinario - debido proceso, principio de legalidad, principio de favorabilidad, presunción de inocencia, igualdad ante la ley, reconocimiento de la dignidad humana, resolución de la duda en favor del disciplinado, etc.- deben necesariamente identificarse, cualquiera que sea el régimen al que se pertenezca, pues se han instituido para garantizar al servidor público, objeto de investigación, el respeto de sus derechos constitucionales en el adelantamiento del proceso respectivo. Como lo que pretende el demandante es que se elimine el régimen especial y, en consecuencia, se aplique la totalidad de las normas del Código Disciplinario Unico a los miembros de la Fuerza Pública, basta recordar, como ya se expuso en párrafos anteriores, que es la misma Constitución la que autoriza al legislador para expedir el régimen especial disciplinario aplicable a los miembros de la Fuerza Pública; y que el legislador, de acuerdo con una política preestablecida, goza de autonomía y cierta discrecionalidad para describir las conductas que constituyen falta disciplinaria, las sanciones imponibles y el procedimiento que ha de seguirse para su aplicación, siempre y cuando con este comportamiento no vulnere normas superiores. Ante estas circunstancias mal podría el legislador desconocer la Constitución y ordenar la abolición del citado régimen especial. La aplicación de normas sustanciales con procedimientos especiales, deberá hacerse por las instancias competentes señaladas en los ordenamientos correspondientes. (subrayado fuera del texto)Así las cosas, no encuentra la Corte que le asista razón al accionante y, en consecuencia, el artículo 175 de la ley 200 de 1995 será declarado exequible por no vulnerar norma constitucional alguna”. Además de contradecir los propios lineamientos que había trazado anteriormente la Corte en esta materia específica, la sentencia de la cual nos apartamos no es compatible con la jurisprudencia reiterada de esta Corporación sobre la posibilidad de modificar códigos por vía de decretos legislativos. Al respecto la Corte ha sostenido que el legislador extraordinario no puede afectar la esencia de un código ni modificar sus aspectos estructurales, pero si puede reformar elementos del mismo. Por ejemplo, la Corte ha dicho:“no toda reforma a la legislación que toque de algún modo con una materia regulada en un código, se encuentra limitada por el precepto del art. 150-10 de la Constitución que prohíbe el otorgamiento de facultades extraordinarias para la expedición de códigos, dentro de las cuales se comprenden los cambios esenciales o las modificaciones de cierta envergadura o magnitud que comprometen su estructura normativa. Por lo tanto, no están cobijadas por la prohibición las reformas por la vía de las facultades extraordinarias que no afectan la estructura general de un código ni establecen la regulación sistemática e integral de una materia.En este caso el decreto legislativo demandado no modifica el procedimiento establecido en el Código Disciplinario Unico. Dicho estatuto no sufre ningún cambio en cuanto a etapas procesales, términos, recursos, providencias, etc. Y no hay cambio alguno por la sencilla razón de que el decreto demandado no pretende modificarlo. Su objeto es dictar el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional. Sin duda ello entraña no una modificación al código mencionado sino la exclusión de unos destinatarios, v.gr. el personal uniformado de la Policía Nacional. Se dirá que ello constituye un cambio esencial al Código Disciplinario Unico en la medida en que a estos destinatarios no se les aplicará el procedimiento establecido en dicho código sino el especial fijado en el decreto demandado. Es cierto pero en esto consiste obviamente un régimen especial para unos determinados sujetos. Se dirá que en el caso del régimen especial para los funcionarios de la DIAN, citado en la presente sentencia, la Corte señaló que éstos no podían ser excluidos del ámbito de aplicación de Código Disciplinario Unico. Lo que sucede es que dicho antecedente jurisprudencial no es aplicable en este caso por la sencilla razón de que no existe ninguna norma constitucional que permita que los funcionarios de la DIAN estén sometidos a un régimen especial disciplinario mientras que el art 218 de la Constitución dice expresamente que los miembros de la Policía Nacional sí están sometidos a un régimen disciplinario especial el cual, como se anotó, comprende también la materia procedimental.2.3.2 Adicionalmente, estimamos que la Corte no ha aplicado de manera consistente la premisa en la cual ha fundado su decisión. El criterio determinante para definir qué apartes del decreto demandado son contrarios a la Constitución fue el texto del art. 175 de Código Disciplinario Unico este dice:De los regímenes Disciplinarios Especiales Aplicables a los Miembros de la Fuerza Pública. En los procesos disciplinarios que se adelanten contra los miembros de la Fuerza Pública se aplicarán las normas sustantivas contenidas en sus respectivos estatutos disciplinarios especiales con observancia de los principios rectores y por el procedimiento señalado en este Código, cualquiera sea la autoridad que adelante la investigación.Del texto de dicha norma concluye la mayoría de nuestros colegas que los principios rectores y el procedimiento señalado en este código deben aplicarse a los miembros de la fuerza pública. Sin embargo, en la sentencia de la cual nos apartamos sólo se declara inexequible el libro segundo sobre aspectos procedimentales pero se declara constitucional el título primero del libro primero dedicado expresamente a los principios rectores. Ello no es consistente. En conclusión, nada impide que mediante un decreto extraordinario se regulen tanto los aspectos sustanciales como los procedimentales del régimen disciplinario especial de la Policía Nacional.2.4 La anterior conclusión no es suficiente para declarar exequible el decreto demandado pero si lo es para que nos apartemos respetuosamente de lo decidido por la Corte en esta oportunidad. Para nosotros lo determinante para apreciar la exequibilidad del decreto demandado no era el texto de una ley, v.gr. el art. 175 del Código Disciplinario Unico, sino las normas y la doctrina constitucionales relativas a la institución de las facultades extraordinarias. Esto nos conduce a la cuarta pregunta enunciada anteriormente: ¿el decreto demandado excede el ámbito de las facultades que le confirió al Ejecutivo la ley habilitante correspondiente? La respuesta a este interrogante exige abordar dos puntos.En primer lugar, es preciso analizar el concepto de reglamento de disciplina y ética para la Policía Nacional. Sin duda la noción de reglamento no se refiere en este caso a los decretos que ordinariamente y sin necesidad de ley habilitante alguna puede expedir el Presidente de la República en el ejercicio de la potestad reglamentaria. El concepto de reglamento en este campo fue usado por el legislador de acuerdo con el uso que en esta rama del derecho se le ha dado y por lo tanto comprende el conjunto de normas que regulan el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional. Antes de la expedición del decreto demandado dicho reglamento se encontraba en las siguientes disposiciones:  El Decreto 2584 del 22 de diciembre de 1993, por medio del cual se modificó el Reglamento de Disciplina para la Policía Nacional; El Decreto 575 del 4 de abril de 1995, que modificó parcialmente el Decreto 2584 de 1993, Reglamento de disciplina para la Policía Nacional.Estas dos disposiciones, derogadas expresamente por el Decreto Ley 1798 de 2000 demandado, contenían normas sustantivas y procedimentales en materia disciplinaria para la Policía Nacional. Definían las obligaciones especiales de la policía y las conductas que podían generar responsabilidad disciplinaria. Consagraron las faltas y el sistema de graduación de sanciones en las que podrían incurrir los funcionarios de la Policía Nacional que desconocieran tales obligaciones especiales en el ejercicio de sus atribuciones. Establecían las competencias de las autoridades disciplinarias dentro de la institución y regulaban expresamente el procedimiento disciplinario, sus principios rectores y las formalidades del mismo. Correspondían, por lo tanto, al concepto de reglamento disciplinario especial para la Policía empleado por el legislador y aceptado por esta Corporación. Por ello, no es cierto que al dictarse el Decreto Ley cuestionado el Ejecutivo sólo podía establecer normas sustantivas por ser éste el ámbito dentro del cual se ubicaban las normas que con anterioridad al Decreto 1798 de 2000 establecían el régimen disciplinario especial para la Policía Nacional. Del texto del reglamento anterior se deduce con toda claridad que el procedimiento fue regulado expresamente en las normas para cuya modificación el Presidente de la República recibió facultades. En segundo lugar, es necesario analizar si el reglamento demandado es en realidad un código. Concluimos que no lo es. El hecho de que el legislador extraordinario haya tocado todos los aspectos propios del régimen disciplinario no le confiere la naturaleza de código. Tampoco se la da el que el legislador extraordinario se preocupe por expedir un régimen armónico. Además la ley habilitante expresamente indica que no tiene naturaleza de código y así lo establece en el parágrafo del artículo 3 de la Ley 578 de 2000 que dice “Los decretos legislativos que se dicten en desarrollo de estas facultades no serán considerados códigos.” Este criterio no es puramente formal ya que es el Congreso el que determina en qué casos la regulación de una materia tiene las características propias de un código. En otras palabras es el Congreso el que puede codificar o descodificar una materia. En este caso decidió no codificar el régimen disciplinario especial de la Policía Nacional. Adicionalmente, ni la Constitución le dio estatus de código a las normas disciplinarias ni el régimen disciplinario de la fuerza pública constituye en sí misma una rama del derecho como lo puede ser el derecho penal, el civil, el comercial, o el laboral.Se dirá que lo determinante para apreciar si un estatuto es o no es un código no es la voluntad del Congreso sino las características del mismo. Aplicando este criterio, tampoco se concluye que el decreto demandado sea un código. Las normas examinadas no introducen modificaciones sustanciales a la estructura del Código Disciplinario Único, no modifican los principios ni la finalidad que lo orienta, ni comprometen su unidad. Se limitan a tener en cuenta las particulares condiciones del servicio de policía y, en consecuencia, a establecer prohibiciones y obligaciones específicas, aplicables sólo a los miembros de la Policía Nacional. Ello se justifica por la especificidad del servicio de policía y por las necesidades que surgen de asegurar la cabal ejecución de las funciones y responsabilidades que la Carta les asigna. Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistradoALVARO TAFUR GALVIS Magistrado