Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-673 99LIBERTAD DE CONFIGURACION LEGISLATIVA INCORA-Competencia restrictiva para adquisición de predios invadidos (Salvamento de voto)El Congreso, al expedir la regulación normativa que se acusa, se ajustó a la Constitución al hacer uso de la libertad de configuración legislativa pues, inspirado en razones de política, en este caso, agraria y, a partir de consideraciones jurídicamente atendibles, estableció regímenes diferenciados para la adquisición por el INCORA de predios invadidos o cuya propiedad se halla perturbada, con fines de reforma agraria. Nuestro pensamiento sobre el tema debatido parte del supuesto de que en materia de adquisición de predios invadidos o cuya propiedad se hallare perturbada, la competencia del INCORA es restrictiva, pues el Legislador en forma excepcional se la ha concedido, tan sólo en la medida en que ello sea estrictamente necesario para hacer efectivo el fin constitucional de democratizar el acceso campesino a la propiedad agraria.ADQUISICION DE PREDIOS INVADIDOS-Tratamiento diferenciado (Salvamento de voto)Estimamos que era perfectamente razonable la diferenciación que establecía el legislador, al someter a requisitos más restrictivos la adquisición de predios perturbados por hechos acaecidos un año antes de la entrada en vigor de la ley, pues, en nuestro criterio, ciertamente tal diferenciación consulta razones constitucionalmente atendibles pues tenía en cuenta las peculiaridades que de hecho diferencian los predios perturbados a partir de la fecha en que ocurrieron los actos de posesión o de perturbación- para, precisamente en consideración a esas circunstancias, establecer regímenes diferenciados con miras a la adquisición directa por el INCORA de tales predios perturbados que, además guardaban proporcionalidad pues, a mayor complejidad de la problemática exigía el cumplimiento de mayores requisitos y supeditaba tal posibilidad a la observancia de condiciones más restrictivas y viceversa. PROPOSICION JURIDICA COMPLETA-Integración (Salvamento de voto)Al no haberse integrado la proposición jurídica se descontextualizó el sentido y significado de la norma materia de acusación, lo que de contera conllevó a que el pronunciamiento cambiara el enfoque que tuvo en mente el Legislador al expedir la regulación pues, lo que había previsto como una competencia excepcional, a causa de la decisión, devino en una autorización ampliada al quedar convertida la excepción en regla general.Con el acostumbrado respeto a la decisión adoptada por la mayoría, nos permitimos, a continuación, consignar las razones de nuestro disentimiento, las cuales en esencia, corresponden a las consideraciones en que se fundamentaba la propuesta de exequibilidad sustentada en el proyecto que presentó el H. Magistrado Fabio Morón Díaz a consideración de la Sala Plena, y que no acogió el Pleno de la Corte.En nuestro sentir, la norma cuestionada ha debido ser declarada exequible, pues, somos de la opinión que, al igual que en otros casos relativos a regímenes normativos diferenciados de regulación de una misma situación, que en este estrado la Corte ha examinado a la luz de la igualdad y que ha juzgado constitucionales, en el que fue materia de la decisión de la cual discrepamos, el Congreso, al expedir la regulación normativa que se acusa, se ajustó a la Constitución al hacer uso de la libertad de configuración legislativa que en un sin número de ocasiones precedentes esta Corte ha reconocido en su favor, pues, inspirado en razones de política, en este caso, agraria y, a partir de consideraciones jurídicamente atendibles, estableció regímenes diferenciados para la adquisición por el INCORA de predios invadidos o cuya propiedad se halla perturbada, con fines de reforma agraria, que fue lo que hizo al someter a requisitos distintos las dos hipótesis previstas en el numeral 20 del artículo 12 de la Ley 160 de 1994 que, además, por conformar una unidad normativa, en nuestro criterio ha debido fallarse como un todo, por lo cual, la ponencia comenzaba por proponer la previa integración de la proposición jurídica completa.Nuestro pensamiento sobre el tema debatido parte del supuesto de que en materia de adquisición de predios invadidos o cuya propiedad se hallare perturbada, la competencia del INCORA es restrictiva, pues el Legislador en forma excepcional se la ha concedido, tan sólo en la medida en que ello sea estrictamente necesario para hacer efectivo el fín constitucional de democratizar el acceso campesino a la propiedad agraria.De ahí que, en nuestro concepto, los casos en que se autoriza tal adquisición deban probadamente demostrar que ameritan en forma excepcional, el esfuerzo que representa una cuantiosa inversión de recursos públicos como la que demanda un proceso de saneamiento de propiedades sobre predios perturbados.Por ello, estimamos que era perfectamente razonable la diferenciación que establecía el legislador, al someter a requisitos más restrictivos la adquisición de predios perturbados por hechos acaecidos un año antes de la entrada en vigor de la ley, pues, en nuestro criterio, ciertamente tal diferenciación consulta razones constitucionalmente atendibles pues tenía en cuenta las peculiaridades que de hecho diferencian los predios perturbados a partir de la fecha en que ocurrieron los actos de posesión o de perturbación- para, precisamente en consideración a esas circunstancias, establecer regímenes diferenciados con miras a la adquisición directa por el INCORA de tales predios perturbados que, además guardaban proporcionalidad pues, a mayor complejidad de la problemática exigía el cumplimiento de mayores requisitos y supeditaba tal posibilidad a la observancia de condiciones más restrictivas y viceversa. Ciertamente, a nuestro juicio esta era la ratio inmanente en la distinción de trato que, con razón, establecía el Legislador y que está ínsito en la medida de prudencia que, por obvias razones, dicta que en el terreno de lo público debe limitarse al máximo la destinación de recursos públicos, por razones de eficiencia en el gasto, en la adquisición de predios cuya propiedad está perturbada por hechos de vieja data precisamente, por la problemática que acompaña a las situaciones de perturbación de la propiedad que se han prolongado por un tiempo significativo en situación de pleito o disputa, que es lo que significó el legislador al señalar que cuando el problema de perturbación a la propiedad permaneciere insoluto un año antes de entrar en vigor la ley, la adquisición directa de predios perturbados procedería únicamente si razones prevalentes de interés general lo ameritaren, como son las definidas por el Acuerdo 04 de agosto 14 de 1996 de la Junta Directiva del INCORA, relacionadas con la necesidad de solventar un problema de malestar social o de alteración del orden público, o de adelantar programas de adquisición de tierras en el municipio en el que persisten las perturbaciones a la propiedad de un predio rural.La ponencia explicaba lo anterior, en las Consideraciones Tercera y Cuarta, que en aras del entendimiento cabal de esta salvedad de voto, estimamos pertinente transcribir: “...Tercera.- La adquisición por el INCORA de predios rurales aptos para la reforma agraria, cuya propiedad se hallare perturbada.3.1. ... es relevante recordar que, según lo prescribe el artículo 64 de la Constitución Política, es deber del Estado: “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios, en forma individual o asociativa, ...con el fin de mejorar el ingreso y la calidad de vida de los campesinos”3.2. El parágrafo del artículo 54 de la Ley 135 de 1961, introducido por el artículo 21 de la Ley 30 de 1988, ordenó al INCORA abstenerse de iniciar procedimientos de adquisición directa de tierras, o adelantar procesos de expropiación de inmuebles rurales, cuando éstos estuvieren invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión se hallare perturbada por medio de violencia, mientras que por alguna de estas causas estuvieren pendientes querellas policivas, o acciones civiles o penales.3.3. Luego, la Ley 30 de 1988 -que modificó de la Ley 135 de 1961 dispuso que el INCORA podría adquirir mediante un procedimiento de negociación directa o a través de la expropiación, tierras y mejoras de propiedad privada de los particulares, o de entidades de derecho público para dar cumplimiento a los fines de interés social y utilidad pública definidos en las leyes de reforma agraria.3.4. Finalmente la Ley 160 de de 1994 que derogó las Leyes 135 de 1961 y 30 de 1988, en desarrollo del artículo 64 de la Constitución Política de 1991, con miras a facilitar el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra, previó a manera de regla general el mecanismo de la negociación voluntaria de predios rurales entre los campesinos y los respectivos propietarios. Artículo 1º., ordinal tercero y artículo 12 numerales 3º, 5º y 6º Capítulo V de la Ley 160 de 1994. A manera de excepción facultó al INCORA para adquirir predios rurales, mediante negociación directa o expropiación, en los casos expresamente señalados en el capítulo VI de la Ley 160 de 1994 y otros específicamente autorizados en dicho estatuto. (Numeral 20 del artículo 12; artículos 47 y 73 ibídem).Por otro aspecto, importa destacar que en desarrollo del mandato constitucionalconsagrado en el artrículo 64 de la Carta, el artículo 2º., Capítulo II de la Ley 160 de 1994 creó el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino integrado por las entidades oficiales, las del Sistema Nacional de Crédito Agropecuario, las organizaciones campesinas y los demás organismos encargados de realizar las actividades relacionadas con el logro de los objetivos constitucionales reseñados.Al tenor de lo preceptuado por el artículo 3º. de la citada Ley, el Sistema Nacional de Reforma Agraria y Desarrollo Rural Campesino, es responsable de la adquisición y adjudicación de tierras para los fines previstos en la Ley.Por su parte, el artículo 4º. ibídem confiere al INCORA la calidad de ejecutor exclusivo de los programas relacionados con el subsistema de adquisición y adjudicación de tierras en beneficio de los sujetos de reforma agraria.De ahí que el artículo 12 de la multicitada ley, al relacionar las funciones que le competen al INCORA, señale que esta entidad le corresponda, entre otras, las siguientes:“7. Otorgar subsidios directos que permitan la adquisición de tierras a los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos que no la posean, a los minifundistas, a los beneficiarios de los programas especiales que establezca el Gobierno Nacional, a mujeres campesinas jefes de hogar y a las que se encuentren en estado de desprotección social y económica por causa de la violencia, el abandono o la viudez y carezcan de tierra propia o suficiente, de conformidad con lo establecido en el Capítulo IV de esta Ley.8. Determinar las Zonas en las cuales deben cumplirse los programas a su cargo y ejecutados conforme a los procedimientos respectivos.9. Realizar directamente programas de adquisición de tierras mediante negociación directa con los propietarios que las enajenen en la forma prevista en el Capítulo VI de esta Ley, para redistribuirlas en favor de los hombres y mujeres campesinos de escasos recursos, los minifundistas especiales que establezca el Gobierno Nacional, a los habitantes de regiones afectadas por calamidades públicas, mujeres campesinas jefes de hogar, o solas por causa de violencia, abandono o viudez y para reubicar ocupantes de zonas que deban someterse a un manejo especial o de interés ecológico.....15. Clarificar la situación de las tierras desde el punto de vista de su propiedad, con el objeto de identificar las que pertenecen al Estado y facilitar el saneamiento de la propiedad privada." (Enfasis fuera de texto) 3.5. Es, pues, claro que la Ley 160 de 1994 diferencia claramente el procedimiento de negociación voluntaria de tierras -entre campesinos y propietarios con subsidio del Estado- que se regula en el capítulo V, del procedimiento de adquisición directa de tierras por el INCORA para dotar con ellas a los sujetos de Reforma Agraria,que reglamenta en su Capítulo VI.Son estas, dos de las vías que puede utilizar la entidad para lograr los objetivos legales que desarrollan el mandato constitucional de “promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios.”3.6. Por otra parte, en el artículo 12, numeral 20 de la Ley 160 de 1994 el legislador se ocupó de regular lo relativo al saneamiento de predios invadidos para fines de reforma agraria, mediante su adquisición directa por el INCORA. La regulación normativa que en el multicitado artículo 12 de la Ley 160 de 1994 hizo el Legislador respecto de la adquisición de predios rurales ocupados o invadidos permite inferir las siguientes reglas básicas, que se diferencian por las situaciones de que tratan, a saber:La primera, contemplada en el inciso primero, atinente a los predios que por hechos ocurridos antes del 5 de agosto de 1993, o sea 1 año antes de la vigencia de la Ley 160 de 1994, se hallaren en una cualquiera de las siguientes situaciones:Invadidos, ocupados de hecho o cuya posesión estuviere perturbada por medio de violencia;b) Cuando por causa de una de aquellas situaciones se hubieren adelantado por el titular del dominio, o los legítimamente interesados, los correspondientes procesos judiciales y estos hayan obtenido sentencia definitiva favorable para restaurarles sus derechos, pero las medidas de lanzamiento o desalojo de los invasores y ocupantes de hecho no hayan podido llevarse a efecto. c) Cuando en general y, en cualquier forma, persistan las perturbaciones a la propiedad de un predio rural.En el caso de los predios que se encuentran en una de estas hipótesis, la adquisición por la vía de la negociación directa que prevé el capítulo VI de la misma Ley, además de los requisitos generales relativos a que los ocupantes acrediten la calidad de sujetos de reforma agraria y que los predios tengan la aptitud agropecuaria requerida, de acuerdo a la norma sub-examine está sometida a los siguientes requisitos especiales: Reglamentación previa, que deberá expedir la Junta Directiva del INCORA cuyos supuestos normativos subsuman la hipótesis fáctica de que se trate. El referido Reglamento fue expedido por la Junta Directiva del INCORA mediante Acuerdo 04 de agosto 14 de 1996 (Diario Oficial No. 42910 de octubre 31 de 1996), el cual, únicamente la autoriza en los siguientes dos (2) casos:a) Cuando tales circunstancias “hayan generado grave malestar social o alteración del orden público en el municipio respectivo, o para prevenir sus consecuencias”. b) Cuando “se trate de municipios en los cuales no se hubieren adelantado programas de adquisición de tierras por el Instituto.”El citado artículo primero del Acuerdo 04 de Agosto 14 de 1996 señala que antes de que el Gerente General del INCORA pueda autorizar la adquisición de predios que se encuentren en una de las ciurcunstancias indicadas, con arreglo al procedimiento de negociación directa previsto en el Capítulo VI de la Ley 160 de 1994, el Instituto deberá tener en cuenta que los ocupantes acrediten la calidad de sujetos de la reforma agraria, reúnan los requisitos señalados en el reglamento General de dotación de las Tierras ingresadas al Fondo Nacional Agrario y que los predios cumplan los requerimientos o exigencias mínimas que se hubieren establecido.2. Autorización de la Junta Directiva del INCORALa segunda, tocante a aquellos inmuebles rurales que hubieren sido objeto de invasión, ocupación de hecho o perturbación a la propiedad un año antes de la vigencia de la ley 160 de 199, ( esto es, a partir de agosto 5 de 1993).Estos inmuebles podrán ser adquiridos directamente por el INCORA, sin que medie reglamentación previa ni se precise de autorización de su Junta Directiva, mediante el procedimiento administrativo de adquisición directa contemplado en el capítulo VI del Estatuto agrario.A ese fín, se requiere que el predio rural a adquirirse:Sea apto para la reforma agraria;Cumpla con lo ordenado en el Capítulo VI, esto es, presente aptitudes técnico-económicas para programas de reforma agraria.Es este, pues, un régimen más sencillo en cuanto a los requisitos que deben llenarse para que pueda adelantarse la adquisición por el INCORA, la cual también se surte mediante el procedimiento de negociación directa previsto en el Capítulo VI de la Ley 160 de 1994.Cuarta.- El examen de las acusacionesYerra el demandante cuando asevera que la norma prevé la negociación directa tan sólo respecto de los predios que fueron invadidos u ocupados un año antes de la vigencia de la Ley y que a los restantes los somete al procedimiento de negociación voluntaria, situación que supondría tener que contar con la aquiescencia de invasores y ocupantes de hecho la que, por obvias razones, el accionante estima altamente improbable. Se reitera que en ambas hipótesis el procedimiento que se aplica es el contemplado en el capítulo VI de la Ley 160 de 1994, con la única diferencia que la negociación directa de los predios cuya propiedad se hubiese perturbado a partir del agosto 5 de 1993, no está sometida ni a autorización de la Junta Directiva del INCORA ni a reglamentación previa, a diferencia de lo que ocurre con las propiedades cuya perturbación se remonte en el tiempo a fecha anterior a la señalada, las cuales, además, deberán propender por la normalización del conflicto ocasionado por la tenencia de la tierra, o por la realización del programa de reforma agraria aquellos municipios en los que el INCORA no la haya adelantado programas.Se trata, pues, de una competencia excepcionalísima que pretende permitirle al INCORA contribuir a sanear la titulación de predios en los que persisten las perturbaciones a la propiedad, en los precisos casos que se han reseñado, en los que es evidente que debe prevalecer el interés general, por estar de por medio intereses constitucionalmente prevalentes, tales como la preservación del orden público-socialo el deber de dar un tratamiento preferencial a aquellas zonas en las que el INCORA no ha adelantado programas de titulación de tierras. Precisamente por haber generado tales circunstancias “grave malestar social o alteración del orden público en el municipio respectivo, o para prevenir sus consecuencias.”En suma, esta atribución busca dotar al INCORA de las herramientas legales que le habiliten para que en la práctica pueda cumplir su misión legal de contribuir al saneamiento de la propiedad, lo cual, implica que deba estar en condiciones de adquirir inmuebles rurales que precisamente tienen impedimentos en el ejercicio del derecho a causa de hechos generadores de perturbación en su ejercicio.La circunstancia de servir instrumentalmente a los propósitos constitucionales de facilitar el acceso de los trabajadores agrarios a la propiedad de la tierra hace constitucionalmente válida la habilitación intemporal que, con prescindencia de la época de la cual datan los hechos generadores del gravamen siempre y cuando sean anteriores a agosto 3 de 1993, dió el Legislador al INCORA en consideración a las circunstancias mencionadas, y que supeditó a estrictos requisitos objetivos, precisamente para que la decisión sea controlable. Repárese en que esta competencia está supeditada, como ya quedó precisado, a aquellos casos en los que la definición de la tenencia de la tierra y de su propiedad trasciende la esfera individual y tiene repercursiones aún en el orden público y social de la zona, bien por precisamente haber generado tales circunstancias “grave malestar social o alteración del orden público en el municipio respectivo, o para prevenir sus consecuencias” ; o, por tratarse “... de municipios en los cuales no se hubieren adelantado programas de adquisición de tierras por el Instituto.”Es que no puede olvidarse que la cuestión agraria y la tenencia de la tierra han estado históricamente asociadas a los fenómenos de violencia social y política en algunas zonas del país. No en vano, la Ley 434 de 1998 da asiento permanente en el Consejo Nacional de Paz a dos representantes de las organizaciones campesinas nacionales (art. 4º.) , en tanto a este cuerpo, entre otras funciones, debe “elaborar el mapa del conflicto del país e identificar un orden de prioridades para la implementación de la política social y las inversiones para posibilitar la paz y el desarrollo en esas regiones.” (art. 6º.)Es, pues, infundado el cargo que aduce supuesta violación al derecho de propiedad y al derecho de igualdad pues, según quedó visto, no es cierto que el Legislador haya dado el derecho a unos y lo haya negado a otros; como tampoco tiene asidero la afirmación según la cual, sin razón sometió a procesos diferentes la adquisición de predios invadidos, haciendo mas difícil la negociación de los perturbados antes de entrar en vigencia la Ley, al someter la de estos a negociación voluntaria que requeriría de la participación ilógica de ocupantes, según lo afirma el actor.Por ello, ..se estima tal diferenciación razonable, atendidas los propósitos y circunstancias que la inspiran pues, ciertamente el saneamiento de predios cuya propiedad fue perturbada en fecha reciente, sin repercusiones de orden público y social, no tiene las mismas implicaciones ni reviste la complejidad que caracteriza a una situación que sí presenta esas connotaciones. Las consideraciones anteriores permiten ... concluir que también carecen de todo fundamento las acusaciones que no responden a interpretaciones constitucionales objetivamente plausibles sino que se basan en la suposiciones meramente subjetivas del accionante, como la que argumenta que el precepto está circunscribiendo la posibilidad de adquisición directa por el INCORA a una única categoría de predios -en su entender, los ocupados un año antes de entrar en vigor la Ley, en perjuicio de los propietarios de los que lo fueron antes de esa fecha.Se reitera que el Legislador, en forma constitucionalmente válida ha establecido requisitos diferenciados por la complejidad de la perturbación a la propiedad y por sus repercusiones en el orden público-social o en la política social agraria. En tales hipótesis, por obvias razones, es indispensable la participación del INCORA en cuanto es responsable, como ya quedó dicho, como ejecutor exclusivo de los programas relacionados con el subsistema de adquisición y adjudicación de tierras en beneficio de los sujetos de reforma agraria, y estos ameritan los más estrictos controles por parte de su Junta Directiva.Se desvirtúa también el cargo que aduce supuesto desconocimiento del derecho de propiedad del propietario de una finca invadida, cuyos invasores se niegan a consentir en la negociación pues, como quedó dicho, es el accionante quien, sin razón valedera, da por cierto tal desafuero. Es claro, por el contrario, que en forma lógica y sensata, el legislador ha excluido de la negociación voluntaria -que supone el acuerdo entre campesinos compradores y propietarios vendedores- el saneamiento de predios ocupados o invadidos que son aptos para la reforma agraria.Lo expuesto permite concluir que, antes que violar la Constitución Política, el Legislador ha ejercido sus facultades con arreglo a sus preceptos. Se estima que es plenamente válido desde el punto de vista constitucional, que el Legislador en consideración a razones de política agraria y aún razones de política de paz que consultan la realidad de la problemática de saneamiento de predios rurales con perturbaciones en la propiedad, con destino a la reforma agraria, consagre requisitos diferentes para su adquisición directa por el INCORA....”Para concluir, observamos que al no haberse integrado la proposición jurídica se descontextualizó el sentido y significado de la norma materia de acusación, lo que de contera conllevó a que el pronunciamiento cambiara el enfoque que tuvo en mente el Legislador al expedir la regulación pues, lo que había previsto como una competencia excepcional, a causa de la decisión, devino en una autorización ampliada al quedar convertida la excepción en regla general.Fecha ut SupraFABIO MORON DIAZMagistradoEDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistrado ---pies de página--- Cfr. las sentencias Nos. C-592 de 1998 y C-251 de 1999, respectivamente, que sobre la misma ratio, declararon exequibles los regímenes diferenciados de libertad condicional y los regímenes diferenciados del impuesto de rentas, ambas con ponencia del Magistrado Fabio Morón Díaz. Artículo 1º., ordinal tercero y artículo 12 numerales 3º, 5º y 6º Capítulo V de la Ley 160 de 1994. Numeral 20 del artículo 12; artículos 47 y 73 ibídem. Precisamente por haber generado tales circunstancias “grave malestar social o alteración del orden público en el municipio respectivo, o para prevenir sus consecuencias.” . Ciertamente, por tratarse “... de municipios en los cuales no se hubieren adelantado programas de adquisición de tierras por el Instituto.”