Salvamento parcial de voto

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO MAURICIO GONZALEZ CUERVO A LA SENTENCIA C-644 12Demanda de inconstitucionalidaden contra de los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011Referencia: Expediente D-8924.Actores: Jorge Enrique Robledo Castillo y Wilson Neber Arias Castillo Magistrado Ponente: Adriana María Guillen Arango1. Comparto la decisión de declarar inexequible la autorización que establecía el artículo 60 de la ley 1450 de 2011 para enajenar -con un propósito diferente a la realización de un aporte a una sociedad-, los predios baldíos adjudicados o adquiridos con subsidio integral sin que interesara la consolidación de propiedades con una superficie superior a la Unidad Agrícola Familiar fijada por el Incoder.2. No obstante lo anterior, considero improcedente la declaración de inexequibilidad de la totalidad del citado artículo 60 así como de los artículos 61 y 62 de la misma ley.2.1. El artículo 60 admitía, además de la enajenación de los predios adjudicados o adquiridos con el subsidio integral de tierras establecía la posibilidad de celebrar actos o contratos que tuvieren como objeto el aporte de bienes para el desarrollo de proyectos de desarrollo agropecuario o forestal. Esta posibilidad implicaba que al aportante se le confería un derecho de participación y, en esa medida, no se desprendía de la posibilidad de participar en las utilidades de la explotación de la tierra y en la gestión de los proyectos. La eliminación de las restricciones en los casos en los que el acto o contrato tuviera como propósito la realización de un aporte para el desarrollo de un proyecto agroindustrial o forestal, no equivalía a una desprotección o retroceso en el deber del Estado de promover el acceso progresivo a la propiedad de la tierra de los trabajadores agrarios. Esta conclusión se fundamenta en las siguientes razones:2.1.1. Los artículos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011 –sin perjuicio de la declaración de inexequibilidad- se ocupaban de regular la posición de los actuales propietarios estableciendo una autorización para disponer del derecho de dominio aportando la tierra a una organización o asociación y, en esa medida, constituía una forma de potenciar las facultades que confiere la propiedad y no un mecanismo para establecer límites a su acceso. De acuerdo con ello, las facultades de uso, goce y disposición jurídica, se encontraban debidamente protegidas por los artículos acusados, cuyo propósito consistía en incentivar la asociación de propietarios para el desarrollo de proyectos empresariales. 2.1.2. Disposiciones como las acusadas pueden tener como resultado –de hecho ese es su objetivo- la consolidación de propiedades superiores a la Unidad Agrícola Familiar para la configuración de asociaciones de propietarios. Sin embargo, de ese estado de cosas no se desprende que el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios resulte inhibido, anulado y ni siquiera restringido. Ampliar la extensión posible de tierras, eliminando las restricciones para su aporte, implica también la posibilidad de que a través de medios asociativos complejos en los que participan los propietarios se instrumenten formas de cooperación diferentes cuyo resultado consista (i) en una percepción más eficiente de los frutos naturales o civiles que provienen de la explotación de la tierra, (ii) en la ampliación de las posibilidades de acceder al crédito, (iii) en la creación de escenarios propicios para el despliegue de formas de democracia económica y (iv) en la generación de condiciones más adecuadas para los procesos de integración económica regional y global que, amparados en la Constitución, vienen desarrollándose. 2.1.3. Las normas cuestionadas preveían limitaciones de diferente naturaleza para asegurar que las operaciones allí contempladas no derivaran en prácticas opuestas a la Constitución. En efecto, se encontraba establecido que debía tratarse de un proyecto de desarrollo agropecuario o forestal, que los propietarios rurales eran titulares de un derecho preferente para la readquisición de los predios en los eventos en los que la que la ejecución se terminara anticipadamente y que en algunos casos se requería de una autorización especial. El resultado que se asocia a los artículos cuestionados –concentración de la tierra- no es necesario ni tampoco inevitable. Ellos permitían la creación de alianzas entre campesinos propietarios, la constitución de sociedades para el desarrollo de proyectos y la gestión empresarial con la participación de los trabajadores agrarios de diferente forma. 2.1.4. Es indispensable destacar que el artículo 64 de la Constitución en el que se fundamentó la declaratoria de inexequibilidad, prevé que el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios sea instrumentada a través de formas asociativas. Entre ellas, además de las que pueden surgir al amparo de zonas de reserva campesina, se encontraban también las contempladas en los artículos 60 y 61 de la ley 1450 de 2011, cuya estructura no afectaba el acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios ni la obligación de garantizar su participación en los beneficios de la tierra. 2.1.5. Las restricciones establecidas en la ley 160 de 1994 –ahora suprimidas para supuestos excepcionales y controlados-no constituían elementos imprescindibles para el aseguramiento del derecho de acceder a la propiedad si se tiene en cuenta, además de lo señalado anteriormente, que el Estado se encuentra obligado a continuar avanzando en la definición de mecanismos efectivos de apoyo para hacer posible el acceso a la propiedad de los trabajadores del campo.Cabe advertir que la regla de preferencia de adjudicación de baldíos a pequeños campesinos, establecida en el objetivo noveno del artículo 1 de la ley 160 de 1994, se encuentra vigente y debe ser tomada en serio por todas las autoridades. 2.1.6. Es necesario precisar que aunque en la sentencia C-536 de 1997 se declaró la constitucionalidad de la disposición que establece la restricción a la enajenación de predios adquiridos en virtud de adjudicación de baldíos cuando se consolidaran propiedades superiores a la unidad agrícola familiar, ello no implica que toda regulación que se le oponga total o parcialmente resulte inconstitucional. Considerando la apertura del deber establecido en el artículo 64 de la Constitución, existen diversos medios para avanzar en la protección allí consagrada. Así pues, las virtudes que la Corte atribuyó a la norma examinada en esa oportunidad, no constituían un obstáculo insuperable para adoptar una regulación alternativa como la que fue objeto de examen.2.1.7. No existe un retroceso normativo en el grado de protección de los derechos que se adscriben al artículo 64 de la Constitución. Las posibilidades previstas en las normas declaradas inexequibles por la Corte no implicaban un deterioro de la protección del derecho de los trabajadores agrarios de acceder a la propiedad si se considera (i) su carácter excepcional y (ii) su fundamentación en propósitos constitucionales altamente valiosos previstos en el primer inciso del artículo 65 de la Constitución -conforme al cual la producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado y, para ello se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales-, en el artículo 333 -según el cual el Estado fortalecerá las organizaciones solidarias y estimulará el desarrollo empresarial- y en el artículo 334 -que prevé la intervención del Estado en la producción, distribución, utilización y consumo de bienes-.Adicionalmente, la alternativa regulada en los artículos 60 y 61 de la ley 1450 (iii) era una de las modalidades –entre muchas otras- a través de las cuales se pueden afianzar formas de propiedad asociativa, (iv) no contemplaba un impedimento definitivo para acceder a la propiedad, (v) ampliaba las posibilidades de disposición por parte de los trabajadores agrarios, (vi) no alteraba la regla de preferencia en materia de adjudicación de baldíos contemplada en el noveno objetivo de la ley 160 de 1994, (vii) se encontraba sometida a restricciones generales y específicas determinadas por la ley y (viii) preveía mecanismos de reintegro de tierras a los trabajadores agrarios en el evento de no continuarse con el proyecto. 2.2. El artículo 62 de la ley 1450 de 2010, que modificaba el artículo 83 de la ley 160 de 1994, establecía la posibilidad de conferir autorizaciones de explotación de determinados predios rurales para la ejecución de proyectos aprobados por el Incoder. Esta disposición tampoco desconocía la Constitución. 2.2.1. La comprensión conjunta de los artículos 65, 333 y 334 de la Constitución, hace posible concluir que el legislador cuenta con la posibilidad de establecer mecanismos para promover el desarrollo de proyectos empresariales que impliquen una explotación sostenible del campo. Los proyectos a los que aludía el artículo 62 demandado constituían una forma posible de materializar esos objetivos constitucionales. Adicionalmente la ejecución de tales proyectos se encontraría sometida a diferentes límites asegurados, entre otras cosas, por el hecho consistente en que el Estado no se desprendía del derecho de dominio, a diferencia de lo que ocurría en la regulación preexistente en la que se permitía la adjudicación de tierras a empresas especializadas del sector agropecuario.2.2.2. Tampoco violaba -el referido artículo 62 demandado-la competencia del Congreso en materia de adopción de normas relativas a la adjudicación y recuperación de tierras.2.2.2.1. El artículo 150.8de la Constitución establece que le corresponde al Congreso, por medio de leyes, dictar las normas sobre apropiación o adjudicación y recuperación de tierras baldías. De acuerdo con lo anterior, la regulación de los procesos relativos a la apropiación, adjudicación y recuperación de bienes baldíos, se encuentra sometida a reserva legislativa. Se trata entonces de un asunto en el que el mandato de regulación suficiente exige que se disciplinen los ejes centrales para el desarrollo de tales operaciones y los límites que deben serle impuestos. 2.2.2.2. El Congreso había definido en las normas acusadas los aspectos cardinales relativos a las condiciones en que debería llevarse a cabo la reglamentación. En primer lugar, establecía los sujetos que podían desarrollar tales actividades precisando que lo serían las sociedades que desarrollen de manera especializada actividades económicas organizadas en el sector agropecuario y forestal. Tales sociedades, además de ello, deberían ser reconocidas por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural. En segundo lugar, la norma fijaba reglas relativas al objeto de uso y explotación, previendo que la autorización para ello debía atender las condiciones establecidas por el Consejo Directivo del Incoder así como las extensiones previstas por parte de dicho Consejo. Este organismo, a su vez, se encontraba en la obligación de ajustarse a la reglamentación que sobre ello adoptara el Gobierno Nacional.En tercer lugar, la ley fijaba parámetros específicos relativos a las condiciones y la forma bajo las cuales habrían de usarse y aprovecharse los bienes baldíos. De esta manera, la ley indicaba que la explotación del bien baldío requería la presentación y la aprobación de un proyecto que sería desarrollado en las tierras. Adicionalmente el desarrollo del proyecto sólo podría iniciarse previa celebración de un contrato con ese propósito que, en ningún caso, implicaría la transferencia de la propiedad. Entre las modalidades contractuales que podían emplearse, que además serían objeto de reglamentación por parte del Gobierno Nacional, se encontraba el leasing, el arrendamiento a largo plazo y la concesión. 2.2.2.3. El artículo demandado se ocupó entonces de regular el núcleo básico de las actividades de uso y explotación de bienes baldíos. La remisión a las disposiciones adoptadas por el Gobierno Nacional, previstas en los incisos primero y tercero, no constituía una deficiencia que desconociera la reserva legal sino un instrumento para precisar las condiciones de ejecución. Además de las razones expuestas, cabe presentar las siguientes respecto de lo indicado por los incisos primero 2.2.2.3.1. El inciso primero del artículo demandado establecía que las actividades de uso y explotación se llevarían a cabo en zonas de desarrollo empresarial. De conformidad con el artículo 82 de la ley 160 de 1994, las zonas de desarrollo empresarial deben orientarse a permitir la incorporación de sistemas sustentables de producción en áreas ya intervenidas, conservando un equilibrio entre la oferta ambiental y el aumento de la producción agropecuaria, a través de la inversión de capital, dentro de criterios de racionalidad y eficiencia y conforme a las políticas que adopten los Ministerios de Agricultura y del Medio Ambiente.El análisis conjunto del primer inciso con lo previsto en el artículo 82 de la ley 160 de 1994, hace factible concluir que en este punto específico el legislador estableció el contenido básico exigido por la existencia de una reserva legislativa. A pesar de que la regulación no resultaba especialmente detallada, sí permitía identificar los criterios a los que debía sujetarse el Gobierno Nacional en esta materia dado que, entre otras cosas, habría de tener en cuenta la articulación del uso y aprovechamiento de bienes baldíos con las finalidades que se encuentran en tal artículo 82 enunciadas.2.2.2.3.2. La remisión que al reglamento se hacía en el tercer inciso del artículo demandado tampoco desconocía el mandato de regulación suficiente que se vincula a la reserva legal. El artículo adoptaba una decisión fundamental relativa a la prohibición consistente en que los contratos que se celebraran para el uso y aprovechamiento de los bienes baldíos implicaran transferencia de la propiedad. Adicionalmente enunciaba algunos tipos contractuales que podrían ser instrumentados para ello. Sin embargo, dado que sería posible prever otras modalidades contractuales en función de la clase de proyectos que se presenten para el uso y explotación de bienes baldíos, dejaba abierta la posibilidad para su definición reglamentaria. Igualmente contemplaba de forma precisa la consecuencia que se sigue del incumplimiento del contrato al establecer que, en esos casos, procedería la reversión de la autorización originalmente dada.Así las cosas, con la excepción que referí al iniciar el presente salvamento, las disposiciones acusadas han debido declararse exequibles. MAURICIO GONZALEZ CUERVO MAGISTRADO