Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-644 12AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO (2010 -2014) A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No constituyen medidas regresivas pues no modifican el diseño de una política pública y no implican un retroceso en materia de derechos sociales (Salvamento de voto)AUTORIZACIONES EN PLAN NACIONAL DE DESARROLLO A PERSONA NATURAL O JURIDICA PARA ADQUISICION, APORTE, USO O APROVECHAMIENTO DE TIERRAS BALDIAS ADJUDICADAS INICIALMENTE COMO BALDIOS O ADQUIRIDAS POR SUBSIDIO INTEGRAL-No sujetas a reserva de ley (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-8924Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el plan de desarrollo 2010-2014”.Magistrada Ponente: ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGOCon el acostumbrado respeto, el suscrito Magistrado disiente de la decisión mayoritaria, en virtud de la cual se declararon inexequibles los artículos 60, 61 y 62 de la ley 1450 de 2011, “por la cual se expide el plan de desarrollo 2010-2014”.A juicio de la mayoría los articulos objeto de examen son “inexequibles en tanto regresivos respecto de los mecanismos de protección hasta entonces garantizados por el Estado con el fin de asegurar los mandatos constitucionales relacionados con el derecho de acceso a la propiedad rural de los trabajadores del campo…”. En las conclusiones de la sentencia en cuestión se consigna: “Nada se señaló respecto de la creación de zonas de reserva campesina, nada se puntualizó sobre el alcance de las alianzas productivas ¿es realmente necesario el aporte de la tierra para desarrollar este modelo asociativo? ¿no pueden los campesinos ser incluidos dentro de la cadena productiva a través del aporte de su fuerza de trabajo, su conocimiento e incluso sus parcelas sin necesidad de desprenderse del derecho de dominio?”. Más adelante se agrega “ninguno de estos interrogantes y, otros más expuestos a lo largo de esta providencia fueron absueltos, razón por la cual se confirma la regresividad de sus contenidos en la medida en que estas disposiciones por sí solas dejan al campesino enajenante o desposeído en manifiesta situación de debilidad”. El segundo argumento esgrimido por la mayoría consiste en la supuesta vulneración de la reserva legal en la materia debido a que “el Legislador en materia tan importante cede a la Administración la concreción del mecanismo creado, olvidando el contenido del artículo 150 numeral 18 superior. De forma que la pobre regulación sobre esos mecanismos, incrementa la vulnerabilidad del campesino mientras el Congreso deslegaliza materias que imperativamente le corresponde decidir y garantizar”.Considero que los argumentos antes expuestos son incorrectos por razones tanto de técnica de interpretación constitucional como de comprensión del papel del juez constitucional dentro de un estado democrático de derecho, dentro del cual la determinación de las políticas públicas en materia de desarrollo económico corresponde prima facie al legislador.En efecto, la postura mayoritaria parte de la idea preconcebida que las medidas contenidas en los artículos demandados eran regresivas a priori, sin detenerse a analizarlas en su conjunto. Esta postura tiene origen en una serie de conjeturas sobre sus supuestos peligros sin considerar que los mismos preceptos establecían una serie de medidas dirigidas a la protección de los adjudicatarios originales de baldíos, tales como la Comisión de Proyectos Especiales de Desarrollo Agropecuario y Forestal, encargada de aprobar los proyectos especiales agropecuarios o forestales. En consecuencia el test de regresividad que se adelanta para verificar la constitucionalidad de las disposiciones acusadas –además de presentar inconvenientes en su diseño como se pasará a explicar- parte de un supuesto errado, esto es, considerar como regresivas unas medidas legislativas que no lo son una vez apreciadas en su conjunto. En efecto la posibilidad de que se aporte la propiedad de tierras adjudicadas como baldíos o adquiridas a través del subsidio integral de tierras para proyectos especiales agropecuarios o forestales no constituye per se una medida regresiva en relación con el conjunto de deberes estatales respecto de los campesinos, precisamente porque no modifica el diseño original de la politica pública de adjudicación de baldíos en cuanto a quienes pueden ser destinatarios de los mismos.Lo mismo puede predicarse respecto de la posibilidad de autorizar a las empresas especializadas del sector agropecuario y forestal para el uso y aprovechamiento de baldíos, porque por una parte ya estaba prevista en la regulación vigente antes de la promulgación de los preceptos demandados, y no se consigue demostrar en la sentencia que la nueva regulación implique un retroceso en materia de derechos sociales. Adicionalmente el conjunto de disposiciones constitucionales que establecen deberes estatales en materia de acceso a la propiedad de los trabajadores agrarios (esencialmente los artículos 60 y 64 constitucionales) distan de tener el contenido cierto y específico que se les atribuye en la sentencia de la cual disiento, que considera que esos preceptos constitucionales imponen un único modelo de desarrollo agropecuario. Por el contrario la Corte Constitucional ha sostenido de manera reiterada que se trata de preceptos que tenían una estructura de principios y que por lo tanto permitían un amplio ejercicio de la libertad de configuración en cabeza del Congreso de la república.Considero por lo tanto que ampliar el concepto de regresividad a todas aquellas medidas con las cuales los jueces constitucionales no simpaticen ideológicamente entraña un riesgo cierto, consistente en que el juez constitucional usurpe las funciones propias del Legislador y en general de los poderes que cuentan con legitimidad democrática para tomar decisiones en materia de asignación de bienes escasos y de recursos económicos.A lo anterior se auna que la metodología del juicio de regresividad propuesto incurre en algunas imprecisiones técnicas pues en todo caso se trata de un test de proporcionalidad e invertir el orden de los subprincipios propios de esta modalidad de examen constitucional (pues se estudia supuestamente la afectación del contenido mínimo de los derechos sociales antes que la idoneidad de la medida), implica una restricción mayor de la libertad de configuración del legislador. Tampoco se entiende porque se excluye la etapa de estudio de la necesidad de la medida supuestamente regresiva.La segunda razón esgrimida para declarar la inconstitucionalidad de los artículos en cuestión, esto es, el supuesto déficit de regulación legal de la materia, constituye a mi juicio un argumento aun más problemático que el primero. En efecto, se confunde el concepto de reserva de ley con la competencia del Congreso de regular la apropiación, recuperación o adjudicación de tierras baldías (numeral 18 del artículo 150 constitucional). Esta confusión es recurrente en cierta jurisprudencia de la Corte Constitucional, que parece entender que hay una reserva de ley general en todas las materias que son competencia del Congreso, postura que tiene origen en una lectura errónea de las distribución de competencias normativas entre el Legislador y el Gobierno, y en una confusión sobre el concepto de reserva de ley. Cabe recordar que el artículo 150 numeral 18 de la Constitución consigna que corresponde al Congreso dictar las normas sobre la apropiación, adjudicación y recuperación de baldíos. Lo anterior no significa que la ley deba ocuparse de manera exhaustiva a estas materias y que no haya lugar a la expedición de reglamentos por parte del Gobierno. Nuevamente en la sentencia se parte de un prejuicio consistente en que los reglamentos expedidos por el Gobierno no serán suficiente garantía de los derechos de los adjudicatarios de baldíos, pero parece olvidarse que estas normas a su vez pueden ser controladas por la jurisdicción de lo contencioso administrativo que será la encargada de velar porque sean ajustadas a la Constitución y a la ley.Fecha ut supra.HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO Magistrado