ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTO A LA SENTENCIA C-623 DE 2007.SENTENCIA SOBRE OBJECIONES PRESIDECIALES-Carácter definitivo del control de constitucionalidad (Aclaración de voto)La tesis acogida por la mayoría en el Auto núm. 168 de 2007, en el sentido de que la Corte Constitucional podía remitir, por segunda vez, un proyecto de ley que había sido objetado por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad, cuando quiera que no hubiese sido debidamente rehecho, no encuentra asidero alguno en nuestra historia constitucional. Todo lo contrario: ésta evidencia la necesidad de estructurar controles judiciales efectivos y seguros de constitucionalidad mediante los cuales se resuelvan de manera definitiva, y con efectos de cosa juzgada, aquellos conflictos que surjan entre el Presidente de la República y el Congreso Nacional, referentes a la conformidad de un proyecto de ley con la Constitución. Aunado a lo anterior, la decisión acogida en Auto núm. 168 de 2007, en la cual se acogió un precedente equivocado sentado en Auto 008A de 2004, condujo, en la práctica a establecer nuevas etapas en el ejercicio del control de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad. En efecto, so pretexto de aplicar los principios de conservación del derecho y colaboración armónica entre las ramas del poder público, la Corte Constitucional ideó una nueva fase en el control de constitucionalidad de las objeciones presidenciales, cuando quiera que éstas se funden en motivos de inconstitucionalidad, consistente en que cuando la Cámara en que tuvo origen el proyecto de ley no proceda a rehacerlo e integrarlo, en concordancia con el fallo proferido por esta Corporación, en vez de pronunciarse sobre el fondo del asunto, procederá, una vez más, a remitirlo a la mencionada Cámara. La anterior interpretación del artículo 167 Superior, no sólo contrarió la literalidad de la norma constitucional, sino que introdujo un elemento de inseguridad jurídica por cuanto, no quedó claro, a partir de entonces, cuántas veces podía la Corte remitirle a la respectiva Cámara el proyecto de ley, a efectos de que ésta lo rehiciera. Se instauró, de esta manera, una perversa lógica de error - corrección, entre el juez constitucional y el Congreso, sin que hubiese quedado del todo claro cuándo se iba a tener un fallo realmente definitivo en la materia. En efecto, ese “diálogo interinstitucional”, no puede volverse indefinido ni justificar modificaciones de las etapas procesales que conforman el control de constitucionalidad en Colombia. Referencia: expediente OP-090Objeciones presidenciales al proyecto de ley núm. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara “por la cual se dictan disposiciones en materia de talento humano”. Magistrado Ponente: Dr. MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA.TemasControl de constitucionalidad de las objeciones presidenciales.Interpretación del artículo 167 Superior.Con el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales aclaró mi voto en relación con la decisión adoptada por la Sala Plena en sentencia C- 623 de 2007, mediante la cual declaró cumplida “la exigencia constitucional del artículo 167 de la Carta, en relación con la sentencia C-889 de 2006 y, por lo tanto declarar EXEQUIBLE, respecto de las cuestiones analizadas en lo que fue materia de objeciones presidenciales, el Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado y 404 de 2005 Cámara, “por la cual se dictan disposiciones en materia del Talento Humano en Salud”, por las razones que paso a explicar.Contenido de la sentencia C- 623 de 2007.La sentencia C- 623 de 2007 versa sobre el cumplimiento, por parte del Congreso de la República, de lo dispuesto en sentencia C- 889 de 2006, providencia en la cual la Corte declaró infundadas ciertas objeciones presentadas por el Gobierno Nacional al “Proyecto de Ley No. 024 de 2004 Senado, 404 de 2005 Cámara, por la cual se dictan disposiciones en materia del talento humano en salud”, y a su vez, fundadas otras, y por ende, inexequibles, procediendo a remitir “copia del expediente legislativo y de esta sentencia a la Cámara de origen, para que oído el Ministro del ramo, se rehagan e integren las disposiciones afectadas en términos concordantes con le dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, el proyecto de ley deberá ser devuelto a la Corte Constitucional para fallo definitivo”.Pues bien, en el texto de la citada sentencia esta Corporación estimó que el Congreso había dado cumplimiento a lo ordenado en sentencia C-889 de 2006, y por lo tanto, el texto rehecho del proyecto de ley bajo revisión fue declarado exequible en relación con los asuntos objeto de examen en la presente sentencia. A renglón seguido, la Corte precisó que “esta sentencia produce efectos de cosa juzgada relativa a las objeciones y no versa sobre textos no objetados, sin que ello haya impedido a la Corte interpretar las disposiciones objetadas de manera sistemática aludiendo a normas no objetadas y por ende no juzgadas. Por lo tanto, lo no juzgado podrá, en el futuro, ser objeto de control de constitucionalidad ante eventuales demandas que puedan interponer los ciudadanos”. Así las cosas, en el presente caso, el Congreso de la República sí acató lo ordenado por la Corte Constitucional, motivo por el cual compartí la decisión de la Sala Plena de declarar cumplida la exigencia del artículo 167 de la Carta, y por ende, exequibles aquellas disposiciones que fueron materia de las objeciones presidenciales. Con todo, decidí aclarar mi voto precisamente para mostrar que el presente supuesto de facto dista mucho de aquel examinado en auto 168 de 2007.
2. El supuesto fáctico examinado en el presente fallo dista de lo decidido en Auto 168 de 2007.Como se ha explicado, en sentencia C- 623 de 2007 la Corte se limitó a cumplir lo estipulado en la Constitución, en el sentido de que, una vez el Congreso de la República procedió a rehacer el proyecto de ley con base en lo decidido en providencia C- 889 de 2006, el juez constitucional profirió un “fallo definitivo”, en los términos del artículo 167 Superior, situación completamente distinta a aquella presente en Auto 168 de 2007, decisión frente a la cual decidí salvar mi voto.En efecto, la tesis acogida por la mayoría en el Auto núm. 168 de 2007, en el sentido de que la Corte Constitucional podía remitir, por segunda vez, un proyecto de ley que había sido objetado por el Presidente de la República por motivos de inconstitucionalidad, cuando quiera que no hubiese sido debidamente rehecho, no encuentra asidero alguno en nuestra historia constitucional. Todo lo contrario: ésta evidencia la necesidad de estructurar controles judiciales efectivos y seguros de constitucionalidad mediante los cuales se resuelvan de manera definitiva, y con efectos de cosa juzgada, aquellos conflictos que surjan entre el Presidente de la República y el Congreso Nacional, referentes a la conformidad de un proyecto de ley con la Constitución.Sobre el particular es preciso recordar que un examen de los diversos textos constitucionales nacionales, evidencia que, con diversos matices y particularidades, el Presidente siempre ha contado con la facultad constitucional de oponerse a la sanción de un determinado proyecto de ley, invocando diversas razones de orden jurídico o político, dentro de unos determinados tiempos, en función de la cantidad de artículos objetados. A partir de entonces, se traba una discusión con el órgano legislativo, la cual finalmente es zanjada mediante diversas soluciones establecidas por las Cartas Políticas, dentro de las cuales, aparecería el control constitucional.En tal sentido, es preciso recordar que la Constitución de 1886 reguló la figura de las objeciones presidenciales por motivos de inconveniencia o de inconstitucionalidad, introduciendo como importante novedad el control de constitucionalidad para este último caso, en cabeza de la Corte Suprema de Justicia. En efecto, en los términos del original artículo 90 de la citada Carta Política “Exceptuase de los dispuesto en el artículo 88 el caso que el proyecto fuere objetado por inconstitucionalidad. En este caso, si las Cámaras insistieren, el proyecto pasará a la Corte Suprema, para que ella, dentro de los seis días, decida sobre su exequibilidad. El fallo afirmativo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si fuere negativo, se archivará el proyecto”. Pues bien, dentro de las reformas que conoció la Constitución de 1886 en materia de control de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales, se tiene que el Acto Legislativo núm. 3 del 31 de octubre de 1910, dispuso lo siguiente:“Artículo
41. A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá las siguientes:Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los Actos Legislativos que hayan sido objetados como inconstitucionales por el Gobierno, o sobre todas las leyes o decretos acusados ante ella por cualquier ciudadano como inconstitucionales, previa audiencia del Procurador General de la Nación”.Años más tarde, el Acto Legislativo núm. 1 del 16 de febrero de 1945 modificó la regulación del control de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales, en los siguientes términos: “Artículo
53. El artículo 147 de la Constitución quedará así: Artículo 147.A la Corte Suprema de Justicia se le confina la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que el confieren ésta y las leyes, tendrá las siguientes:Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, o sobre todas las leyes o decretos dictados por el Gobierno en ejercicio de las atribuciones de que tratan los artículos 11 y 12 del artículo 69 y el artículo 117 de la Constitución Nacional, cuando fueren acusados ante ella de inconstitucionalidad por cualquier ciudadano.En las acciones de inexequibilidad deberá intervenir siempre el Procurador General de la Nación.Posteriormente, el Acto Legislativo núm. 1 del 11 de diciembre de 1968 dispuso en relación con las competencias de la Corte Suprema de Justicia en materia de objeciones presidenciales por inconstitucionalidad, lo siguiente: “Artículo
71. El artículo 214 de la Constitución Nacional quedará así:A la Corte Suprema de Justicia se le confía la guarda de la integridad de la Constitución. En consecuencia, además de las facultades que le confieren ésta y las leyes, tendrá las siguientes:Decidir definitivamente sobre la exequibilidad de los proyectos de ley que hayan sido objetados por el Gobierno como inconstitucionales, tanto por su contenido material como por vicios de procedimiento en su formación.A su vez, la actual regulación del trámite de las objeciones presidenciales se encuentra en los artículos 165, 166, 167, 168 y 241.8 constitucionales; 79.4, 196 a 201 de la Ley 5ª de 1992 y el decreto 2067 de 1991.En tal sentido, las objeciones presidenciales pueden ser por inconveniencia o por inconstitucionalidad. El Gobierno dispone del término constitucional de seis días para devolver con objeciones cualquier proyecto cuando no conste de más de veinte artículos; de diez días, cuando el proyecto contenga de veintiuno a cincuenta artículos; y hasta de veinte días cuando los artículos sean más de cincuenta. En ambos casos se devuelve el proyecto de ley a la Cámara en que tuvo origen para que tenga lugar un nuevo debate en Plenaria. En caso de que ambas Cámaras insistan, con la mayoría absoluta de los votos de sus miembros, pueden presentarse dos posibilidades: si el proyecto hubiese sido objetado por inconveniente se remite nuevamente al Presidente de la República, quien deberá sancionarlo sin poder formular nuevas objeciones; si lo hubiese sido por inconstitucionalidad se enviará a la Corte Constitucional, la cual decidirá definitivamente, en el término de seis días, sobre la exequibilidad del mismo. El fallo de la Corte obliga al Presidente a sancionar la ley. Si lo declara inexequible, se archivará el proyecto. Si la Corte considera que el proyecto es parcialmente inexequible, así lo indicará a la Cámara en que tuvo su origen para que, oído el Ministro del ramo, rehaga e integre las disposiciones afectadas en términos concordantes con el dictamen de la Corte. Una vez cumplido este trámite, remitirá a la Corte el proyecto para fallo definitivo.Aunado a lo anterior, es preciso tener en cuenta que el artículo 79.4 de la Ley 5ª de 1992 dispone que en cada sesión de las Cámaras y sus Comisiones Permanentes sólo podrán tratarse los temas incluidos en el orden del día, “en el siguiente orden: 4) objeciones del Presidente de la República, o quien haga sus veces, a los proyectos aprobados por el Congreso, e informes de las comisiones respectivas”. De igual manera, el artículo 200 de la misma normatividad establece que “Cuando una Cámara hubiere declarado infundadas las objeciones presentadas por el Gobierno a un proyecto de ley, y la otra las encontrare fundadas, se archivará el proyecto”.En este orden de ideas, la actual regulación constitucional de las objeciones presidenciales, si bien presenta ciertas semejanzas con aquella de la anterior Carta Política, ofrece como novedades que el control judicial de constitucionalidad lo realiza la Corte Constitucional y que a diferencia de la Constitución expirada, que encargaba de la objeción parcial a la respectiva comisión constitucional permanente y de la total a la Cámara de origen, la Constitución de 1991 señala que en todo caso, la reconsideración del proyecto de ley corresponde a las Cámaras en pleno, con prescindencia de la naturaleza parcial o total de la objeción formulada o de la causa que la suscite. Así pues, un repaso por la historia del constitucionalismo colombiano evidencia la presencia de ciertas constantes, aparejadas con nuestro sistema presidencial de gobierno: (i) el Presidente ha contado con la facultad constitucional de negarse a sancionar un proyecto de ley aprobado debidamente por las Cámaras, por motivos de inconveniencia; (ii) tal competencia puede ser ejercida sobre la totalidad del proyecto o respecto a ciertos artículos del mismo; (iii) las objeciones deben ser presentadas durante un determinado tiempo, en función de la cantidad de artículos objetados; (iv) el Congreso puede optar por acoger las observaciones del Ejecutivo o insistir en la aprobación del texto inicial; (v) en esta segunda hipótesis, a condición de que medien determinadas mayorías congresionales, el proyecto será finalmente adoptado, debiendo ser sancionado por el Presidente de la República. De igual manera, en materia de objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad se tiene que (i) en determinadas Constituciones decimonónicas, aquéllas eran tramitadas de igual forma que las objeciones por inconveniencia; (ii) sólo hasta 1910 fue establecido un control judicial de constitucionalidad sobre las mismas, a cargo de la Corte Suprema de Justicia; (iii) a lo largo de las diversas reformas que conoció la Carta Política de 1886, se fue perfeccionando el control de constitucionalidad en materia de objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad, disponiendo la participación del Procurador General de la Nación y de los ciudadanos; y (iv) el control de constitucionalidad se extendió al contenido material de las objeciones y al examen de vicios de procedimiento en el trámite de las mismas.Así las cosas, la tesis acogida por la mayoría en Auto núm. 168 de 2007 conduce, en la práctica, a debilitar y a introducir elementos de inseguridad jurídica, en el ejercicio del control de constitucionalidad que se ejerce en materia de objeciones presidenciales, desconociendo de esta manera la evolución que el mismo ha tenido en Colombia. Aunado a lo anterior, la decisión acogida en Auto núm. 168 de 2007, en la cual se acogió un precedente equivocado sentado en Auto 008A de 2004, condujo, en la práctica a establecer nuevas etapas en el ejercicio del control de constitucionalidad sobre las objeciones presidenciales por motivos de inconstitucionalidad.En efecto, so pretexto de aplicar los principios de conservación del derecho y colaboración armónica entre las ramas del poder público, la Corte Constitucional ideó una nueva fase en el control de constitucionalidad de las objeciones presidenciales, cuando quiera que éstas se funden en motivos de inconstitucionalidad, consistente en que cuando la Cámara en que tuvo origen el proyecto de ley no proceda a rehacerlo e integrarlo, en concordancia con el fallo proferido por esta Corporación, en vez de pronunciarse sobre el fondo del asunto, procederá, una vez más, a remitirlo a la mencionada Cámara. La anterior interpretación del artículo 167 Superior, no sólo contrarió la literalidad de la norma constitucional, sino que introdujo un elemento de inseguridad jurídica por cuanto, no quedó claro, a partir de entonces, cuántas veces podía la Corte remitirle a la respectiva Cámara el proyecto de ley, a efectos de que ésta lo rehiciera. Se instauró, de esta manera, una perversa lógica de error - corrección, entre el juez constitucional y el Congreso, sin que hubiese quedado del todo claro cuándo se iba a tener un fallo realmente definitivo en la materia. En efecto, ese “diálogo interinstitucional”, no puede volverse indefinido ni justificar modificaciones de las etapas procesales que conforman el control de constitucionalidad en Colombia.En suma, en el presente caso decidí aclarar mi voto por cuanto, si bien comparto la decisión de declarar cumplida la exigencia constitucional del artículo 167 de la Carta Política, también lo es que el presente caso dista mucho de lo decidido en Auto núm. 168 de 2007.Fecha ut supra,HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOMagistrado ---pies de página--- Gaceta del Congreso No. 95 de 2007, página 22: “Por instrucciones de la Presidencia y de conformidad con el Acto Legislativo número 01 de 2003, la Secretaría anuncia los proyectos que se discutirán y aprobarán en la próxima sesión. Sí, señor Presidente, los proyectos para la próxima sesión, en sesiones extraordinarias, son los siguientes: • Proyecto de ley número 136 de 2006 Senado, por medio de la cual se dictan disposiciones en materia salarial y prestacional de las asambleas departamentales. • Proyecto de ley número 39 de 2006 Senado, Acumulados 121 y 146 de 2006 Senado, por medio de la cual se establecen tarifas diferenciales en los servicios públicos de transporte de pasajeros. • Proyecto de ley número 102 de 2006 Senado, por medio de la cual se establece un proceso especial para el saneamiento de la titulación de la propiedad inmueble. • Proyecto de ley número 28 de 2006 Senado, por la cual se modifican y adicionan el Título II “Patrimonio Cultural de la Nación”, los artículos 4°, 49 y 56 del Título III “del Fomento y los Estímulos a la Creación, a la Investigación y a la Actividad Artística y Cultural”, y los artículos 6° y 62 del Título IV “de la Gestión Cultural” de la Ley 397 de 1997, se otorgan unas facultades extraordinarias y se dictan otras disposiciones. Están leídos y anunciados los proyectos para la próxima sesión señor Presidente.” Cfr. Folio Certificación del Secretario General del Senado, Marzo 13 de 2007, Cuaderno 1 de pruebas. Gaceta del Congreso No. 323 de 16 de julio de 2007, Acta número 62 de la sesión ordinaria del día miércoles 30 de mayo de 2007. Gaceta del Congreso No. 327 de 2007, páginas 11-12. El artículo 160 de la Constitución fue adicionado por el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de fecha 3 de julio de 2003 así: “Artículo 8°. El artículo 160 de la Constitución Política tendrá un inciso adicional del siguiente tenor: ║ Ningún proyecto de ley será sometido a votación en sesión diferente a aquella que previamente se haya anunciado. El aviso de que un proyecto será sometido a votación lo dará la Presidencia de cada Cámara o Comisión en sesión distinta a aquella en la cual se realizará la votación.” M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa; SV: Jaime Araujo, Alfredo Beltrán, Jaime Córdoba y Clara Inés Vargas. Corte Constitucional, Auto 038 de 2004, MP. Manuel José Cepeda Espinosa y Sentencia C-533 de 2004 MP. Álvaro Tafur Galvis. Corte Constitucional, Sentencia C-644 de 2004, MP: Rodrigo Escobar Gil, SV: Rodrigo Uprimny Yepes. Corte Constitucional, Sentencia C-533 de 2004, MP. Álvaro Tafur Galvis. Corte Constitucional, Sentencia C-473 de 2005, MP: Manuel José Cepeda, SV parcial: Alfredo Beltrán Sierra., Jaime Araujo Rentería. Reza el artículo 94: “Artículo
94. Debates. El sometimiento a discusión de cualquier proposición o proyecto sobre cuya adopción deba resolver la respectiva Corporación, es lo que constituye el debate. El debate empieza al abrirlo el Presidente y termina con la votación general.” Corte Constitucional, Sentencia C-168 de 2001, MP: Fabio Morón Díaz, donde la Corte encontró que el Congreso había dejado vencer el plazo establecido en el artículo 162 de la Constitución, al aprobar el informe de conciliación después de vencido el término de dos años. El Congreso insistía en que el término de dos años no cobijaba la votación del informe de conciliación. Dijo entonces la Corte. “Visto lo anterior, la Corte comparte el argumento sostenido por la Presidencia de la República, a través del Ministro de Transporte, en cuanto a la objeción presentada del proyecto de ley en referencia por cuanto la ley debe ser expresión auténtica de la voluntad legítima del Congreso de la República y es claro que un proyecto de ley cuyo objeto resulte ser al final de su trámite distinto del concebido inicialmente, en virtud de dilaciones indebidas será contrario a los fundamentos básicos de la democracia representativa en un Estado Social de Derecho, ya que extender la discusión y aprobación de un proyecto de ley a un término superior al previsto en la Carta genera claras distorsiones de la voluntad inicial del legislador al concebir los proyectos de ley, independientemente de la causa que implique la demora en el trámite, sea ello por factores internos o externos que induzcan al legislador a modificar los contenidos iniciales de un texto normativo con el fin de acomodarlos a las nuevas circunstancias que, por las distintas evoluciones constantes de la sociedad, puedan presentarse durante la larga trayectoria en el trámite de producción de una ley. ║ En consecuencia, no puede esta Corte aceptar el argumento esbozado por el Congreso cuando, en su insistencia, manifiesta que estamos ante un evento sui generis, en donde el trámite del Proyecto de ley No. 188 99 Senado de la República y 123 99 Cámara de Representantes "Por medio del cual se modifica el artículo 6 de la Ley 105 de 1993", terminó una vez finalizado el debate en plenaria en la Cámara de Representantes y no una vez presentado el informe por la Comisión de Conciliación, pues en criterio de esta Corporación, es claro que cuando el artículo 162 constitucional hace referencia a que ningún proyecto de ley será considerado en más de dos legislaturas ha de entenderse que esta prohibición incluye también la reunión de la Comisión Accidental de Mediación y Conciliación y la consecuente aprobación que hagan las plenarias de las células legislativas del informe que esta presente, pues mientras no exista una identidad en los textos normativos aprobados en una y otra Cámara, lo cual constituye la naturaleza y la conformación de la mencionada comisión, el proyecto de ley no ha cumplido la exigencia constitucional contenida en el artículo 157 de la Constitución, referente a los cuatro debates reglamentarios, y en consecuencia el mismo no podrá ser considerado una ley conforme a las reglas constitucionales.” Corte Constitucional, Sentencia C-068 de 2004, MP: Jaime Araujo Rentería,