Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-619 03CORTE CONSTITUCIONAL-Efectos de los fallos de inexequibilidad (Salvamento parcial de voto)SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efecto temporal concreto deriva de la ponderación de dos valores (Salvamento parcial de voto)SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Efecto hacia el futuro, por regla general (Salvamento parcial de voto)DECRETO LEGISLATIVO DE DESARROLLO EN CONMOCION INTERIOR-Inexequibilidad debió tener efectos hacia el futuro (Salvamento parcial de voto)ESTADOS DE EXCEPCION-Regla general varía cuando existe la inexequibilidad por consecuencia (Salvamento parcial de voto)CORTE CONSTITUCIONAL-Jurisprudencia en torno a la inexequiblidad por consecuencia (Salvamento parcial de voto)INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-No se pueden retrotraer los efectos de la decisión hasta la fecha de expedición del decreto mismo (Salvamento parcial de voto)INEXEQUIBILIDAD POR CONSECUENCIA-Regla sobre los efectos temporales de la sentencia (Salvamento parcial de voto)SENTENCIA DE INEXEQUIBILIDAD-Alternativas para determinar los efectos del fallo genera inseguridad jurídica (Salvamento parcial de voto)1- Los suscritos magistrados Rodrigo Escobar Gil, Eduardo Montealegre Lynett y Alvaro Tafur Galvis, con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte, nos permitimos salvar parcialmente nuestro voto en la sentencia de la referencia. Compartimos la decisión de declarar la inconstitucionalidad del Decreto 900 de 2003, pues es obvio que si la sentencia C-327 de 2003 había declarado inexequible el decreto 245 de 2003, mediante el cual fue prorrogado el estado de conmoción interior, entonces el decreto 900 de 2003, que había sido expedido con fundamento en esa prórroga, perdió su sustento jurídico y debía obligatoriamente ser retirado del ordenamiento. Estamos pues de acuerdo con esa decisión. Nuestra discrepancia radica en los efectos que la presente sentencia confiere a esa declaración de inexequibilidad. 2- La sentencia establece que la decisión de inexequibilidad del Decreto Legislativo 900 de 2003 surte efectos a partir de la expedición de ese decreto, esto es, a partir del 10 de abril de 2003. La Corte argumenta que este efecto retroactivo radical de esa decisión de inexequibilidad se justifica debido a las particularidades del control constitucional de los estados de excepción, que implican una alteración de las reglas generales sobre los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad, así como a la necesidad de que las sentencias de la Corte tengan un efecto útil. Aunque compartimos buena parte de la argumentación de la sentencia, discrepamos de la conclusión a la que ésta llega. Según nuestro parecer, si bien la declaración de inexequibilidad del Decreto 900 de 2003 debía tener efectos retroactivos, éstos no debían retrotraerse hasta la fecha de expedición de dicho decreto sino únicamente hasta el momento en que fue declarada inexequible la prórroga del estado de Conmoción Interior, tal y como lo proponía la ponencia originaria. Presentamos entonces brevemente los puntos que compartimos con la sentencia y aquellos frente a los cuales nos distanciamos.3- La sentencia acierta en señalar que los efectos temporales de una decisión de inexequibilidad derivan de la naturaleza misma del juicio de constitucionalidad. La inexequibilidad, como lo ha explicado esta Corte, surge de un conflicto normativo entre la Constitución y la ley, que es resuelto jurídicamente por el juez constitucional, a quien compete preservar la supremacía de la Carta. Por ello la declaración de inexequibilidad no opera siempre sólo hacia el futuro, o ex nunc, sino que puede tener ciertos efectos hacia el pasado, o ex tunc, pues la validez de la norma estaba en entredicho por su oposición a la Constitución. Sin embargo, los efectos retroactivos o ex tunc del fallo de inexequibilidad pueden tener consecuencias negativas sobre la seguridad jurídica. Por ello, el efecto temporal concreto de la sentencia de inconstitucionalidad deriva de una ponderación de dos valores que pueden estar en tensión: el principio de supremacía constitucional, que sugiere que la sentencia debe tener efectos retroactivos, pues la norma estaba viciada de inconstitucionalidad; y la seguridad jurídica y la buena fe, que insinúan que la decisión de inexequibilidad debe tener efectos sólo hacia el futuro, pues la ley gozaba de la presunción de constitucionalidad y los ciudadanos orientaron su comportamiento con base en la creencia de que dichas normas legales eran válidas. 4- Con todo, resulta problemático que el juez constitucional determine caso por caso los efectos temporales de sus decisiones, por lo cual, los distintos ordenamientos tienden a establecer una regla general sobre los efectos temporales de los fallos de inconstitucionalidad del tribunal constitucional, como bien lo muestra el recorrido en derecho comparado que adelanta la sentencia. Así, ciertos países, como Estados Unidos o Alemania, privilegian la supremacía constitucional, y por ello señalan que las decisiones de inconstitucionalidad tienen en general efectos hacia el pasado, aunque excepcionalmente los efectos de la decisión pueden ser puramente prospectivos, esto es, hacia el futuro. En cambio, otros ordenamientos, como el austriaco, establecen la regla contraria, pues privilegian la seguridad jurídica, y por ello confieren a las decisiones de inconstitucionalidad efectos hacia el futuro, aunque excepcionalmente esos fallos pueden tener efectos retroactivos. 5- En el caso colombiano, la regla general es que las decisiones de inexequibilidad de esta Corte tienen efectos hacia el futuro, tal y como lo establece el artículo 45 de la Ley Estatutaria de Administración de Justicia, que señala que las “sentencias que profiera la Corte Constitucional sobre los actos sujetos a su control en los términos del artículo 241 de la Constitución Política, tienen efectos hacia el futuro a menos que la Corte resuelva lo contrario”. Conforme a esa disposición, que fue declarada exequible por la sentencia C-037 de 1996, las decisiones de esta Corte tienen, por regla general, efectos hacia el futuro, salvo que esta Corte determine otros efectos. Y efectivamente, en ocasiones otros valores y principios constitucionales han obligado a esta Corporación a atribuir efectos retroactivos o diferidos a sus decisiones de inexequibilidad, como bien lo recuerda la presente sentencia.6- La anterior presentación sugiere que la presente decisión de inexequibilidad del decreto 900 de 2003 debió tener efectos hacia el futuro, puesto que tal es la regla general en el ordenamiento constitucional colombiano. Sin embargo, compartimos con la presente sentencia la tesis de que esa regla general varía en los estados de excepción, cuando existe la llamado “inexequibilidad por consecuencia”, esto es, cuando un decreto expedido con base en un estado de excepción es declarado inconstitucional por cuanto el decreto que había declarado o prorrogado el estado de excepción ya había sido declarado inexequible. 7- Una revisión de la jurisprudencia de la Corte, muestra que ha habido algunas vacilaciones en torno a los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad por consecuencia. Así, en ciertas ocasiones la Corte ha señalado que la inconstitucionalidad de un decreto con fuerza de ley expedido con base en la declaratoria de una estado de excepción, que había sido encontrada inexequible, tiene efectos exclusivamente hacia el futuro. Por ejemplo la sentencia C-488 de 1995 declaró inexequible el Decreto Legislativo 1371 de 1995, que había sido expedido con base en el Decreto 1370 de 1995, que había declarado el Estado de Conmoción Interior, pero que había sido hallado inexequible por la sentencia C-466 de 1995. Sin embargo, la sentencia C-488 de 1995 precisó que la inexequibilidad del Decreto 1371 de 1995 tendría efectos hacia el futuro. En cambio, en otras oportunidades, la Corte ha señalado que la declaratoria de inexequibilidad del decreto con fuerza de ley tiene efectos desde el momento mismo en que había sido encontrado inexequible el decreto que había establecido el correspondiente estado de excepción. Por ejemplo, la sentencia C-187 de 1997 declaró la inexequibilidad del Decreto 254 de 1997, que había sido expedido con fundamento en el Decreto 080 de 1997, mediante el cual se había decretado el Estado de Emergencia, el cual había sido declarado inexequible por la sentencia C-122 de marzo de 1997. En esa oportunidad, la Corte determinó que la inexequibilidad del decreto 254 de 1997 tendría efectos hacia el pasado, pues operaría a partir del día siguiente a la notificación de la sentencia C-122 de 1997, por medio de la cual se había declarado inexequible el Decreto 080 de 1997, que había decretado el Estado de Emergencia Económica y Social. A pesar de algunas variaciones, lo cierto es que en la mayor parte de los casos, la Corte ha desarrollado una regla jurisprudencia precisa y bastante consistente, que es la siguiente: la declaración de inexequibilidad por consecuencia tiene, en parte, efectos hacia el pasado, pues se produce a partir del momento en que hubiere sido retirado del ordenamiento el decreto inicial, que había declarado el estado de excepción y había dado sustento jurídico a los decretos legislativos posteriores. 8- Esa doctrina tiene además sólidos fundamentos, pues armoniza adecuadamente la seguridad jurídica y la protección de la supremacía constitucional. En efecto, la sentencia de inexequibilidad que retira del ordenamiento el decreto que había declarado el estado de excepción erosiona la presunción de constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos con base en dicha declaratoria, por lo que dichos decretos deben dejar de ser aplicados por las autoridades, al haber desaparecido su fundamento jurídico. 9- Esto no significa que la Corte quede relevada de su competencia para estudiar estas normas. Debe darse cumplimiento al artículo 241 de la Constitución, que expresamente le asigna competencia a la Corte para decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos expedidos con fundamento en los artículos 212, 213 y
215. Por tanto es indispensable que la Corte haga un pronunciamiento formal sobre la inexequibilidad de cada uno de los decretos que han adoptado medidas en desarrollo del correspondiente estado de excepción. Sin embargo, debido a que el fundamento jurídico que servía de base a esos decretos desapareció desde el momento en que fue declarado inexequible el decreto que había establecido el estado de excepción, es obvio que los efectos de la sentencia de inexequibilidad de cada uno de los decretos se retrotraen a ese momento. Lo anterior se justifica porque resulta inconcebible que una medida dictada en desarrollo de un decreto que establece o prorroga un estado de excepción, declarado inexequible por este Tribunal, pueda continuar produciendo efectos jurídicos, aún después de la declaratoria de inexequibilidad de la prórroga o del decreto declaratorio. Lo anterior sería tanto como hacer nugatorios los efectos del fallo de inexequibilidad y admitir que normas inconstitucionales pudieran continuar rigiendo, contrariando lo dispuesto por la Constitución. Ello se agrava aún más si se tienen en cuenta los rasgos extraordinarios de las facultades concedidas por los estados de excepción y la posible afectación que pueden sufrir los derechos fundamentales y el principio de división de poderes cuando se avala la vigencia de normas del Estado de Conmoción mas allá de los límites que la Carta establece. 10- Sin embargo, como en virtud de la declaratoria de un estado de excepción, el Presidente queda temporalmente investido de facultades extraordinarias, los decretos legislativos que expide gozan de una cierta presunción de constitucionalidad, siempre y cuando el decreto que estableció el estado de excepción se encuentre vigente. Por ello, la regla general de una decisión de inexequibilidad por consecuencia no puede ser retrotraer los efectos de la decisión hasta la fecha de expedición del decreto mismo, por cuanto la Corte estaría dejando de lado que durante un determinado período, ese decreto legislativo gozaba de presunción de constitucionalidad. Para precisar lo anterior, conviene distinguir cuatro momentos, dos decretos y dos sentencias: el primer momento es la promulgación del decreto legislativo 1 que declara el estado de excepción; el segundo momento es la expedición de un decreto legislativo 2 que toma medidas con fundamento en esa declaratoria; en el momento 3, la sentencia No 1 de la Corte declara inexequible el decreto 1; y en el momento 4, la sentencia No 2 declara inexequible por consecuencia el decreto
2. Ahora bien, el decreto legislativo 2 expedido al amparo de ese estado de excepción gozó de presunción de constitucionalidad en el período transcurrido entre el momento 2 y el momento
3. Y por ello, a fin de preservar la seguridad jurídica, resulta inadecuado retrotraer los efectos de la sentencia No 2 de inexequibilidad de ese decreto 2 hasta el momento 2, puesto que entre ese momento 2 y el momento 3, ese decreto estaba amparado por la presunción de constitucionalidad y los operadores jurídicos actuaron con base en esa convicción. 11- Por todo lo anterior, consideramos que la presente sentencia debió precisar y mantener la siguiente regla sobre los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad por consecuencia: estas decisiones tienen efectos ex tunc, pues a pesar de ser adoptadas en el memento 4, surten efectos a partir de la sentencia de inconstitucionalidad del decreto que había declarado el estado de excepción (momento 3). Es posible que en ciertas ocasiones puedan existir razones constitucionales que justifiquen una excepción a esa regla general, y que sea necesario retrotraer aún más los efectos de la decisión, llevándolos incluso hasta el momento 2, pero salvo que aparezcan tales razones, debe aplicarse esa regla general, pues no sólo es la que mejor se ajusta a la práctica jurisprudencial de esta Corporación sino además por cuanto es la que mejor armoniza la seguridad jurídica y la protección de la supremacía constitucional. 12- Creemos entonces que la sentencia, de la cual discrepamos, debió haber mantenido esa regla general sobre los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad por consecuencia. Sin embargo, la presente sentencia no sólo parece rechazarla sino que, además, termina siendo muy ambigua en este punto, pues indica que los efectos de las decisiones de inexequibilidad por consecuencia son ex tunc, pero no precisa con claridad hasta que momento se retrotraen esos efectos, al menos por regla general. La sentencia es muy vacilante en ese aspecto. En unos apartes, parece señalar que, caso por caso, la Corte habrá de indicar el alcance de esos efectos retroactivos. Eso parece desprenderse del final del fundamento 9, en donde la sentencia señala “que la posición de fondo de la Corte se mantiene inalterada, en el sentido de que es esta Corporación la encargada de definir los efectos temporales de sus providencias”. En otro apartes, en cambio, la Corte sugiere que la regla general es que las decisiones de inexequibilidad por consecuencia se retrotraen hasta el momento 2, cuando afirma que el decreto fue expedido “al amparo de un estado de conmoción interior indebidamente prorrogado, por lo que desde su nacimiento soportaba un vicio que lo hacía inconstitucional.”Ahora bien, la ambigüedad de la sentencia en este punto es ya muy problemática, por la inseguridad jurídica que genera, al no existir una doctrina constitucional clara sobre el punto. Pero más grave aún, es que las dos alternativas que ofrece la sentencia son desafortunadas también en términos de seguridad jurídica. 13- Así, la primera alternativa, según la cual la Corte deberá definir, caso por caso, los efectos temporales de esas decisiones, sin que exista ninguna regla general, nos parece inaceptable por la inseguridad jurídica que genera. En efecto, como lo señalamos en el fundamento 4 de este salvamento, y como lo plantea el párrafo final del fundamento 6 de esta misma sentencia, es problemático que no exista una regla general sobre los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad. 14- De otro lado, la segunda alternativa, según la cual, la regla general es que las decisiones de inxequibilidad por consecuencia retrotraen sus efectos hasta la expedición de esos decretos (momento 2) desconoce que esos decretos gozaron de presunción de constitucionalidad entre el momento 2 y el momento 3. 15- Por todo lo anterior, reiteramos que la doctrina constitucional adecuada en este campo es formular una regla general sobre los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad por consecuencia, que no puede ser sino aquella que indicamos anteriormente: esas decisiones retrotraen sus efectos, pero únicamente hasta el momento 3, esto es, hasta la sentencia de inconstitucionalidad del decreto que había declarado el estado de excepción. Por consiguiente, esa regla general debe ser aplicada, salvo que existan razones suficientes que justifiquen que la Corte se aparte de ella. Ahora bien, en el presente caso, los argumentos suplementarios dados por el fundamento 10 de la presente sentencia para retrotraer los efectos de la inexequibilidad hasta la expedición del decreto 900 de 2003 no nos parecen convincentes. La sentencia ofrece tres tipos distintos de razones, pero ninguna de ellas es persuasiva, como se verá a continuación. 16- De un lado, la Corte argumenta que los efectos deben proyectarse hasta la promulgación del Decreto Legislativo No. 900 de 2003 “pues de otra manera la decisión de la Corte carecería de sentido para garantizar la supremacía material de la Constitución.” Pero eso no es cierto; una sentencia que señalara que los efectos de la inexequibilidad se retrotraen hasta la inconstitucionalidad de la prórroga o la declaratoria del estado de excepción (momento 3) no sería inocua, pues confirmaría que en este caso no existen razones especiales para apartarse de la regla general sobre los efectos temporales de las decisiones de inexequibilidad por consecuencia. 17- De otro lado, la Corte indica los efectos no pueden retrotraerse únicamente hasta la declaratoria de inexequibilidad de la prórroga (momento 3), por cuanto no se acreditó de “manera fehaciente que una decisión en sentido contrario generaría una situación aún mas gravosa en términos de valores y principios constitucionales”. Esta argumentación supone entonces que la regla general es que los efectos de una inexequibilidad por consecuencia se surten desde la promulgación del decreto (momento 2), y no desde la inconstitucionalidad de la prórroga o la declaratoria del estado de excepción (momento 3), y por ello exige razones poderosas para apartarse de esa regla general. Sin embargo, conforme lo explicamos anteriormente, esa regla general es inadmisible, pues desconoce que durante un período, esos decretos gozaron de presunción de constitucionalidad. 18- Por último, la sentencia hace referencia al contenido presupuestal del decreto 900 de 2003, en donde usualmente el Congreso juega un papel esencial, y argumenta entonces que hubo una afectación grave del principio democrático, ya que la adición presupuestal hubiera podido ser tramitada ante el Congreso, que ya se encontraba reunido. Ese argumento podría ser aceptable, si la Corte realmente hubiera mostrado que no existía ninguna justificación para modificar el presupuesto por un decreto legislativo, ya que era posible recurrir a una adición presupuestal aprobada directamente por el Congreso. En ese caso, retrotraer el efecto de la inexequibilidad hasta la expedición misma del decreto podría tener sustento, debido a la manifiesta falta de necesidad de la medida de excepción. Sin embargo, lo cierto es que la sentencia realmente no demuestra esta tesis sino que simplemente la sugiere. 19- Por todo lo anterior, concluimos que la Corte debió mantener la regla general sobre los efectos temporales de las inexequibilidades por consecuencia indicada en el fundamento 11 de este salvamento. De otro lado, en el presente caso, no existe ninguna razón especial para apartarse de la regla general. Por consiguiente, los efectos de la inexequibilidad del presente Decreto 900 de 2003 debieron retrotraerse hasta el día siguiente a la expedición de la decisión en la cual la Corte declaró inexequible el decreto que sirvió de causa jurídica para la promulgación del cuerpo normativo bajo examen, y no hasta la fecha de expedición del Decreto Legislativo 900 de 2003. Fecha ut supra,RODRIGO ESCOBAR GILMagistradoEDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado ALVARO TAFUR GALVISMagistrado