Aclaración de voto

Aclaración de voto a la Sentencia C-596 98CORPORACION AUTONOMA REGIONAL-Naturaleza (Aclaración de voto)La sentencia de la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos". Eso no está demostrado. No lo dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la preceptiva constitucional.CLAUSULA GENERAL DE COMPETENCIA LEGISLATIVA-Límites (Aclaración de voto)Entender la cláusula general de competencia como autorización ilimitada para que el Congreso asuma amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho.CORPORACION AUTONOMA REGIONAL Y PRINCIPIO DE RIGOR SUBSIDIADO (Aclaración de voto)Como la Corte condiciona la exequibilidad, "en los términos de la parte considerativa de esta Sentencia", del conjunto resulta un contrasentido: las corporaciones autónomas regionales están encargadas por la ley "de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables" -y ello se aviene a la Constitución, de acuerdo con el Fallo-, pero deben ejercer su función "en observancia del principio de rigor subsidiario", que se ha admitido para las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores. Aunque simultáneamente la Corte reitera que las corporaciones autónomas regionales son entidades de carácter nacional y no descentralizadas territorialmente. ¿Cómo se aplica el indicado principio? ¿Hasta dónde llegan las competencias de las corporaciones y dónde principian, según la Corte, las de los departamentos y municipios? Y, por otra parte, ¿dónde terminan las competencias del Ministerio del Medio ambiente y dónde comienzan las de las corporaciones autónomas regionales?CORPORACIONES AUTONOMAS REGIONALES-Naturaleza (Aclaración de voto)Estimo que la Corte contraría sus propios precedentes jurisprudenciales, específicamente el que resulta de la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997, que equiparó a las corporaciones autónomas regionales con entidades territoriales para los efectos de la destinación de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Ahora, sin embargo, se dice que son entidades descentralizadas pero por servicios. Me parece, con el acostumbrado respeto, que la Corte no ha definido con claridad ni la naturaleza ni las atribuciones de las corporaciones autónomas regionales.Referencia: Expediente D-2021Acato la jurisprudencia de la Corte en torno al grado de autonomía -muy restringido en ella- de las corporaciones autónomas regionales, pero, como me aparto de los criterios hasta ahora acogidos, debo reproducir lo que ya tuve ocasión de expresar en el salvamento de voto que en su momento suscribí con el H. Magistrado Carlos Gaviria Díaz (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa): "1) De acuerdo con el artículo 76, numeral 10, de la Constitución Política anterior, correspondía al Congreso, por medio de leyes, "expedir los estatutos básicos de las corporaciones autónomas regionales y otros establecimientos públicos".El artículo 7 Ibídem había advertido que, fuera de la división general del territorio, existirían otras, para arreglar el servicio público, y que las divisiones relativas a lo fiscal, lo militar, la instrucción pública, la planificación y el desarrollo económico y social podrían no coincidir con la división general.Pese a que las aludidas eran las únicas referencias que la Constitución hacía a la competencia del Congreso en la materia, de allí podía deducirse que las corporaciones autónomas regionales eran, por mandato constitucional, establecimientos públicos, y que, si el legislador era el llamado a crearlos (artículo 76, numeral 9, de la Constitución), estaba facultado, desde luego, para crear dicha especie de ellos.No había duda en el sentido de que era el legislador el encargado de expedir las leyes que contuvieran los estatutos básicos de cada una de las corporaciones autónomas que se crearan.También era claro que el legislador actuaba sin sujeción a reglas diferentes de las que se desprendían de la propia Constitución.2) La Carta Política en vigencia modificó de manera expresa el alcance de las atribuciones legislativas al respecto.El artículo 150, numeral 7, de la Constitución estatuye que al Congreso corresponde, por medio de leyes, "reglamentar la creación y funcionamiento de las Corporaciones Autónomas Regionales dentro de un régimen de autonomía".A diferencia de lo que en la misma disposición se encuentra para los ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, cuya creación sí compete de manera expresa al Congreso de la República, el Constituyente le atribuyó una función bien distinta en cuanto a las corporaciones autónomas regionales, a las que no incluyó dentro de la categoría de los establecimientos públicos: la de reglamentar su creación y funcionamiento. Se trata de una norma especialmente aplicable a esos organismos y, puesto que toca con asignación de atribuciones constitucionales, es de interpretación estricta sin que ello signifique desconocer la cláusula general de competencia.A nuestro juicio, los términos usados por la Constitución no pueden ser más claros; de ellos surge, sin mayores complicaciones, que el Congreso tiene a su cargo la responsabilidad de dictar las leyes que, por vía general, dispongan las reglas pertinentes a la creación y funcionamiento de tales entidades.La creación es, entonces, un acto que estará a cargo de aquél organismo al que la ley designe. Este, al proferirlo, deberá someterse a los requisitos, trámites y condicionamientos que el legislador en cumplimiento de su función de regulación general, haya dispuesto.Puede inclusive admitirse que el Congreso plasme en esas normas generales la competencia de la ley para establecer en concreto las corporaciones autónomas, pero claro está, dentro de un régimen de autonomía como el que contempla la Carta, a partir de la asociación entre departamentos o municipios de una determinada región, siempre que se sigan las directrices y las pautas que la ley general señale.Lo que sí resulta evidente es que ni el Congreso ni organismo alguno está hoy autorizado para crear corporaciones autónomas regionales sin haberse dictado con anterioridad la ley que reglamente la creación y funcionamiento de las mismas, pues al hacerlo estaría pretermitiendo una exigencia constitucional expresa.Estimamos, de todas maneras, que el sentido con el cual quiso el Constituyente estructurar el ordenamiento territorial, consistió en ampliar las posibilidades de iniciativa de las regiones, dando ocasión a la gestión directa de sus intereses y de los asuntos que les conciernen, entre otros el relativo al medio ambiente.Una interpretación como la acogida por la Corte hace incoherente la normatividad sobre corporaciones autónomas regionales con las posibilidades que el propio Constituyente ha previsto de convertir a las regiones en entidades territoriales mediante ley orgánica dictada previo concepto de la Comisión de Ordenamiento Territorial y sometida a referendo de los ciudadanos de los departamentos interesados.Consideramos que la ley general a la que nos referimos -sin cuya existencia previa no puede la Rama Legislativa asumir en casos particulares la competencia para crear corporaciones autónomas regionales- debe ser una ley orgánica, de aquéllas previstas en el artículo 151 de la Constitución, a las cuales estará sujeto el ejercicio de la actividad legislativa, y dar cabida a la iniciativa y a la participación de las entidades territoriales. Interpretada la Constitución de manera sistemática, el tema encaja dentro de las materias que corresponde regular a la Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial (artículos 285, 286, 287, 288, 297, 302, 306 y 307 de la Constitución, entre otros).3) La sentencia de la cual discrepamos señala, sin sustentarlo, que "con la promulgación de la Constitución de 1991, las corporaciones autónomas regionales mantuvieron su condición de establecimientos públicos".Eso no está demostrado. No lo dice la Constitución, como sí lo hacía la precedente, ni la Corte elabora razonamiento alguno que permita deducir tal afirmación de la preceptiva constitucional.Ante el silencio de la Carta, corresponde al legislador -según resulta del mismo artículo 150, numeral 7- definir la naturaleza jurídica de los aludidos organismos.Aún ubicados en la hipótesis de que la norma indicada para regular el tema desde el punto de vista general fuera precisamente la Ley de la cual hacen parte los artículos acusados, es decir, la 99 de 1993, deberíamos atenernos a la definición que ella adopta en su artículo 23 -no demandado- sobre tal naturaleza. De los términos usados por el precepto tampoco se desprende que las corporaciones tengan carácter de establecimientos públicos, ya que muy concretamente se las concibe como "entes corporativos de carácter público, creados por la ley, integrados por las entidades territoriales que por sus características constituyen geográficamente un mismo ecosistema o conforman una unidad geopolítica, biogeográfica o hidrogeográfica, dotados de autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica, encargada por la ley de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables y propender por su desarrollo sostenible, de conformidad con las disposiciones legales y las políticas del Ministerio del Medio Ambiente".Si se observa, la definición legal introduce diferencias específicas respecto del género "entidades descentralizadas", de lo cual se infiere que pertenecen a dicho género pero no que correspondan a la especie de los establecimientos públicos. Atribuye a las corporaciones un carácter corporativo proveniente específicamente de la integración entre entidades territoriales, vinculadas entre sí por razones geográficas, geopolíticas y ecológicas, a la vez que les señala un objeto específico y determinado, relativo a la conservación del medio ambiente y de los recursos naturales renovables, que habrán de cumplir dentro del área de su jurisdicción.Los elementos que, con arreglo a tal disposición, comparten dichas entidades con los establecimientos públicos -autonomía administrativa y financiera, patrimonio propio y personería jurídica- también son rasgos de otras entidades descentralizadas como las empresas industriales y comerciales del Estado y las sociedades de economía mixta.Pensamos que la mínima consecuencia del régimen de autonomía dispuesto por la Constitución para las corporaciones autónomas regionales es la de reconocerles una naturaleza jurídica propia y distinta de la prevista para otras entidades descentralizadas.Por otra parte, no se ve cómo podría conciliarse el concepto de establecimiento público nacional, proveniente de la voluntad unilateral del centro de la organización del Estado, expresada en la ley, con la voluntad asociativa entre entidades territoriales, a partir de la cual deberían surgir las corporaciones autónomas regionales según la filosofía de la Constitución de 1991.4) Las ideas que exponemos en este Salvamento de Voto no son incompatibles con el sentido de la cláusula general de competencia en materia legislativa, que reside en el Congreso. Otra cosa es afirmar la necesidad de que éste se someta a los expresos lineamientos y requisitos establecidos de manera directa por la Constitución, en este caso el de no proceder a legislar por vía específica (creando una Corporación) sino con arreglo a normas legislativas previas y generales.Entender la cláusula general de competencia como autorización ilimitada para que el Congreso asuma amplísimas funciones, pese al expreso mandato constitucional que les asigna determinado alcance, representa un exceso no admisible en el Estado de Derecho.5) La interpretación que prohijamos tampoco desconoce el carácter unitario del Estado colombiano, pues en modo alguno lleva a que cada departamento o municipio pueda establecer, sin control ni orden, corporaciones autónomas regionales.Por el contrario, la tesis esbozada defiende la imperatividad de unas reglas generales trazadas por el Congreso de la República con sujeción a las cuales -y sólo dentro de ellas- pueda procederse a la creación de los mencionados entes.Como surge de la preceptiva constitucional, el sistema introducido en 1991 buscó conciliar la prevalencia del Estado Unitario con la descentralización y autonomía de las entidades territoriales, de donde resulta que su correcto entendimiento rechaza por igual la idea de una exagerada independencia de dichas entidades, llevada hasta el punto de romper la unidad política del Estado, como la que menoscabara los derechos mínimos que a ellas reconoció el Constituyente, dentro de unos márgenes razonables de decisión sobre los asuntos que más directamente tocan con su interés". Ahora bien, descendiendo al caso particular de la Sentencia, me veo precisado a señalar que, frente a los alcances de la norma examinada -que no se declara inexequible- aparece como contradictorio el párrafo siguiente:"Por ello la gestión administrativa que estos entes descentralizados llevan a cabo de conformidad con la ley, debe responder a los principios establecidos para la armonización de las competencias concurrentes del estado central y de las entidades territoriales. Específicamente, esta gestión no puede ir tan allá que vacíe de contenido las competencias constitucionales asignadas a los departamentos y municipios en materia ambiental y debe ejercerse en observancia del principio de rigor subsidiario anteriormente definido".La Corte había dicho sobre el aludido principio:"En el campo ecológico, tal y como lo ha señalado la doctrina y lo ha recogido el artículo 63 de la Ley 99 de 1993, rige entonces un principio de rigor subsidiario (CP art. 288), según el cual las normas nacionales de policía ambiental, que limitan libertades para preservar o restaurar el medio ambiente, o que por tales razones exijan licencias o permisos para determinadas actividades, pueden hacerse más rigurosas, pero no más flexibles, por las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores, por cuanto las circunstancias locales pueden justificar una normatividad más exigente. En el caso del patrimonio ecológico local, este principio es aún más claro, pues al ser una competencia propia de los concejos municipales y los territorios indígenas, su potestad reglamentaria no puede ser limitada por la ley, al punto de vaciarla de contenido, por cuanto el Congreso desconocería la garantía institucional de la autonomía territorial. Pero sí puede la ley dictar aquella normatividad básica indispensable a la protección del patrimonio ecológico en todo el territorio nacional". (Cfr. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia C-535 del 16 de octubre de 1996. M.P.: Dr. Alejandro Martínez Caballero).Como la Corte condiciona la exequibilidad, "en los términos de la parte considerativa de esta Sentencia", del conjunto resulta un contrasentido: las corporaciones autónomas regionales están encargadas por la ley "de administrar, dentro del área de su jurisdicción, el medio ambiente y los recursos naturales renovables" -y ello se aviene a la Constitución, de acuerdo con el Fallo-, pero deben ejercer su función "en observancia del principio de rigor subsidiario", que se ha admitido para las autoridades competentes de los niveles territoriales inferiores. Aunque simultáneamente la Corte reitera que las corporaciones autónomas regionales son entidades de carácter nacional y no descentralizadas territorialmente.¿Cómo se aplica el indicado principio? ¿Hasta dónde llegan las competencias de las corporaciones y dónde principian, según la Corte, las de los departamentos y municipios?Y, por otra parte, ¿dónde terminan las competencias del Ministerio del Medio ambiente y dónde comienzan las de las corporaciones autónomas regionales?Además de lo expuesto, estimo que la Corte contraría sus propios precedentes jurisprudenciales, específicamente el que resulta de la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997, que equiparó a las corporaciones autónomas regionales con entidades territoriales para los efectos de la destinación de los recursos del Fondo Nacional de Regalías. Ahora, sin embargo, se dice que son entidades descentralizadas pero por servicios.En esa oportunidad, me permití manifestar en el correspondiente Salvamento de Voto:"La Corte ha resuelto utilizar en esta oportunidad un criterio de interpretación de la Carta Política que no puedo compartir: el de hacer decir a sus normas lo que no dicen.Con base en ese criterio, se otorga a las corporaciones autónomas regionales el carácter de entidades territoriales.Considero que -por elemental que parezca- debe insistirse en que no es lo mismo destinar unos recursos -los del Fondo Nacional de Regalías- a las entidades territoriales que a las corporaciones autónomas regionales. Son entes distintos desde el punto de vista constitucional.Ahora bien, en otro fallo de cuyo sentido discrepo, por lo cual también salvé mi voto (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa), la Corte sostuvo, contra la evidencia de los textos constitucionales, que las corporaciones autónomas regionales son establecimientos públicos.Ahora pueden tomarse, según el presente fallo, como entidades territoriales, o al menos como los organismos que gestionan el interés de ellas.¿En qué quedamos?Ninguna de las dos acepciones encaja dentro de la preceptiva constitucional y, por ende, me aparto en todo de la resolución adoptada y de la motivación en que se funda".También reitero lo que me permití expresar en el Salvamento de Voto referente a la Sentencia C-275 del 3 de junio de 1998 (M.P.: Dra. Carmenza Isaza de Gómez)."Resulta al menos sorprendente que, habiéndose tomado entonces (Sentencia C-423 del 29 de septiembre de 1994. M.P.: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa) a las corporaciones autónomas regionales como establecimientos públicos del orden nacional, se las excluya ahora -así sea parcialmente- de una norma perteneciente a la Ley Orgánica de Presupuesto Nacional (artículo 4 del Decreto 111 del 15 de enero de 1996) que se refiere a personas jurídicas públicas del orden nacional no clasificadas como empresas industriales y comerciales del Estado ni como sociedades de economía mixta o asimiladas a éstas, justamente para hacerles extensivas -dada su no clasificación- las disposiciones que rigen para las que sí son establecimientos públicos del orden nacional"Me parece, con el acostumbrado respeto, que la Corte no ha definido con claridad ni la naturaleza ni las atribuciones de las corporaciones autónomas regionales.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoFecha, ut supra. ---pies de página--- Sentencia C-423 de 1994, M. P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa Cf. Sentencia C-535 de 1996. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero Cf. Sentencia C-535 de 1996. M. P. Dr. Alejandro Martínez Caballero Ibídem M.P. Vladimiro Naranjo Mesa Sentencia C-295de 1995 , M.P. Dr. Antonio Barrera Carbonell Ibidem Sentencia C- 593 de 1995, M. P. Dr. Fabio Morón Díaz. Sentencia C- 423 de 1994, M.P. Dr. Vladimiro Naranjo Mesa