ACLARACIÓN DE VOTO DE LA MAGISTRADA ADRIANA MARÍA GUILLÉN ARANGO A LA SENTENCIA C-572 12PRECEDENTE CONSTITUCIONAL EN RELACION CON USO DE FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA REASIGNAR FUNCIONES DEL MINISTERIO DE AMBIENTE Y DESARROLLO SOSTENIBLE A LA ANLA-Desconocimiento (Aclaración de voto)Si bien comparto la decisión adoptada de declarar la exequibilidad del Decreto 3573 de 2011 que crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA, decidí aclarar mi voto por cuanto considero que la Sala Plena esta desconociendo el precedente establecido en la sentencia C-366 de 2012 en que se determinó el alcance de las facultades dadas por la Ley 1444 de 2011 con relación a la reasignación de las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en que se consideró que la reasignación de una función central del Ministerio a una entidad ajena a la escisión, no estaba comprendida dentro de los ámbitos de la norma, y en ese sentido iba más allá de las facultades otorgadas.AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLA-Función principal (Aclaración de voto) AUTORIDAD NACIONAL DE LICENCIAS AMBIENTALES ANLA-Carece de personería jurídica (Aclaración de voto)La Autoridad Nacional de Licencias Ambientales ANLA es la entidad cuya función principal es otorgar o negar licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, de conformidad con la ley y los reglamentos, y fue creada mediante Decreto 3573 de 2011 como una entidad con autonomía administrativa y financiera, pero sin personería jurídica.RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Alcance (Aclaración de voto) RATIO DECIDENDI DE SENTENCIA DE CONSTITUCIONALIDAD-Carácter vinculante (Aclaración de voto)La ratio decidendi de una decisión de la Corte Constitucional es parte del ordenamiento jurídico, por ser una interpretación válida de la Constitución Política y constituye una regla aplicable en todos los casos similares, salvo que se cumpla con la carga de apartarse del mismo.RATIO DECIDENDI-Su desconocimiento vulnera la cosa juzgada constitucional y la Constitución Política (Aclaración de voto)PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Concepto (Aclaración de voto) PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Importancia (Aclaración de voto) PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Fuerza vinculante (Aclaración de voto)El precedente ha sido definido como una regla universable, susceptible de aplicarse a casos futuros con identidad de hipótesis y busca garantizar una estabilidad en la aplicación del derecho, sin llegar a congelar su progreso como reflejo del desarrollo de la sociedad. Esta Corporación ha sostenido que las previsibilidad de las decisiones judiciales da certeza sobre el contenido material de los derechos y obligaciones de las personas, y la única forma en que se tiene dicha certeza es cuando se sabe que, en principio, los jueces han interpretado y van a seguir interpretando el ordenamiento de manera estable y consistente. Esta certeza hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la ley.PRECEDENTE CONSTITUCIONAL-Desconocimiento (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-8856Demanda de inconstitucionalidad contra el Decreto 3573 de septiembre 27 de 2011, “por la cual se crea la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA- y se dictan otras disposiciones”.Actor: Remberto Quant GonzálezMagistrado Ponente:NILSON PINILLA PINILLACon el acostumbrado respeto, paso a exponer las razones por las cuales, si bien comparto la decisión adoptada de declarar la exequibilidad del decreto demandado, decidí aclarar mi voto por cuanto considero que la Sala Plena esta desconociendo el precedente establecido en la sentencia C-366 de 2012. En dicha providencia, se determinó el alcance de las facultades dadas en la Ley 1444 de 2011 con relación a la reasignación de las funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, decisión de la cual me aparte en su momento.El Decreto 3573 de 2011, en este caso demandado, dispone la creación de la Autoridad Nacional de Licencias Ambientales –ANLA-, entidad que cuenta con autonomía administrativa y financiera, mas no con personería jurídica, y cuya función principal es otorgar o negar las licencias, permisos y trámites ambientales de competencia del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible de conformidad con la ley y los reglamentos, entre otras funciones desarrolladas por la Ley 99 de 1993, entre otras.Según el demandante, dicha norma excedía las facultades del Presidente, puesto que consideró que al Presidente nunca le fue dada la facultad de crear una Autoridad Nacional de Licencias, al no estar consagrada en la Ley de facultades. Además, explicó que de acuerdo a los artículos 11 y 12 de la Ley 1444 de 2011, la función de asignar licencias y permisos ambientales le pertenece en exclusiva al Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, como consecuencia de una escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, por cuanto modificar dicha función llevaría a la desnaturalización de la entidad recién dividida.No obstante, para la Sala Plena de esta Corporación, la norma no excedía las facultades otorgadas al Presidente de la República, puesto que éste había sido dotado con facultades para ”crear (…) otras entidades u organismos de la rama ejecutiva del orden nacional”, bajo el propósito de “garantizar la eficiencia en la prestación del servicio público, hacer coherente la organización y funcionamiento de la Administración Pública y con el objeto de lograr la mayor rentabilidad social en el uso de los recursos públicos”. Encontró, entonces la Corporación, que el Presidente se atuvo a la literalidad de la norma al crear una Autoridad Nacional de Licencias Ambientales, con el fin de mejorar la eficiencia, eficacia y efectividad de la gestión ambiental y desarrollo sostenible en el tema de licencias y permisos. Igualmente, consideró la Sala que contaba la facultad de reasignar funciones entre las entidades de la Administración Pública, concluyendo entonces, que válidamente podía redistribuir la función de asignar licencias y permisos a la nueva entidad creada, dotándola de finalidad en el ordenamiento jurídico.Así las cosas, encontró la Corte que el Presidente de la República no había excedido las facultades extraordinarias otorgadas y declaró exequible la disposición.Sin embargo, es preciso recordar que en la sentencia C-366 de 2012 dicha Sala Plena, al estudiar el artículo primero del Decreto Ley 3565 de 2011 que reasignaba una función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible a las Corporaciones Autónomas, concluyó que el Presidente había incurrido en un exceso de facultades. En dicha oportunidad, se evaluó que no había una relación teleológica entre la reasignación de funciones y la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial que ordenaba la Ley de facultades y se debía entender que las facultades de reasignar estaban directamente relacionadas con el marco de la escisión y la reorganización de la rama ejecutiva. Por tanto, consideró que la reasignación de la función del artículo primero del Decreto 3565 de 2011, al referirse a traslado de una función central del Ministerio a una entidad ajena a la escisión, no estaba comprendida dentro de los ámbitos de la norma, y en ese sentido iba más allá de las facultades otorgadas.Asimismo, en dicha sentencia, se estableció que también había un exceso, por cuanto el legislador ordinario plasmó su voluntad inequívoca de radicar en el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible las funciones señaladas en la Ley 99 de 1993 y de la Ley 399 de 1997, en razón de la escisión consagrada en el artículo 12 de la ley habilitante. Por ello, entendió que la función trasladada a las Corporaciones Autónomas por la norma demandada no podía ser reasignada, puesto que la misma ley habilitante, a juicio de la Sala, disponía específicamente que tal competencia permaneciera en cabeza del nuevo Ministerio.En ese momento, me aparte de dicha decisión por cuanto considere que la decisión radicaba en una interpretación equivocada de la Ley de Facultades. En ese momento, considere que lo que pretendía el Presidente por medio de la reasignación era mejorar la eficiencia del servicio público en temas de desastres ambientales, y por tanto, al ser ese el propósito mismo de la Ley habilitante, estaba actuando dentro de sus competencias. Adicionalmente, en mi concepto, explique que el parágrafo del artículo 12 de la Ley 1444 de 2011, en ningún momento limitaba las facultades del Presidente, pues se trataba de la regulación necesaria para llevar a cabo la escisión del Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial, y el sólo hecho de reasignar una de las funciones consagradas en la Ley 99 de 1993, no llevaba a la desnaturalización del acto del legislador ordinario de dotar de funciones al nuevo Ministerio escindido.De lo anterior, en mi criterio es acertada la decisión tomada en esta sentencia por responder a una interpretación histórica y finalista de la norma que siempre ha defendido; sin embargo, es claro que la decisión desconoce la ratio decidendi de una sentencia previa que ya había analizado el tema de la facultad extraordinaria del Presidente de reasignar una función del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible. Así las cosas, las mismas consideraciones hechas en la C-366 de 2012, eran aplicables a la norma demandada en este caso: se trataba de una entidad ajena a la escisión del Ministerio y de la transferencia de una función central de la entidad recién separada que le había sido expresamente entregada por la Ley habilitante, encontrándose la Sala en un supuesto idéntico al anterior, y por tanto, en principio, debiendo llegar a la misma conclusión. No obstante, la Sala decidió apartarse de su precedente, desconociendo el valor y respeto debido por sus propias decisiones.El precedente, definido como una regla universable, susceptible de aplicarse a casos futuros con identidad de hipótesis, busca garantizar una estabilidad en la aplicación del derecho, sin llegar a congelar su progreso como reflejo del desarrollo de la sociedad. En esos términos, ha sostenido esta Corporación que “La previsibilidad de las decisiones judiciales da certeza sobre el contenido material de los derechos y obligaciones de las personas, y la única forma en que se tiene dicha certeza es cuando se sabe que, en principio, los jueces han interpretado y van a seguir interpretando el ordenamiento de manera estable y consistente. Esta certeza hace posible a las personas actuar libremente, conforme a lo que la práctica judicial les permite inferir que es un comportamiento protegido por la ley. La falta de seguridad jurídica de una comunidad conduce a la anarquía y al desorden social, porque los ciudadanos no pueden conocer el contenido de sus derechos y de sus obligaciones. Si en virtud de su autonomía, cada juez tiene la posibilidad de interpretar y aplicar el texto de la ley de manera distinta, ello impide que las personas desarrollen libremente sus actividades, pues al actuar se encontrarían bajo la contingencia de estar contradiciendo una de las posibles interpretaciones de la ley.”Así las cosas, la ratio decidendi de una decisión de la Corte Constitucional es parte del ordenamiento jurídico por ser la interpretación válida de la Constitución Política de 1991, y volverse una regla a aplicar en todos los casos similares, salvo que se cumpla con la carga de apartarse del mismo. En tanto, seguir los precedentes fijados por la Corte en los diferentes temas constituye una garantía de un orden social y justo, representado en el Estado Social de Derecho, y garantiza la armonía de la Constitución Política como el centro de la organización social y política del Estado Colombiano.En los momentos en que la Corporación se pronuncia como juez de constitucionalidad sobre las normas que conforman el sistema jurídico, dicha carga se convierte aún mayor, no sólo porque sus decisiones constituyen parámetro para determinar los límites constitucionales a las funciones legislativas o reglamentarias de los demás poderes públicos, sino que hacen parte de la Carta misma. Lo anterior, ha llevado a que la Corporación sostenga que “el desconocimiento del precedente constitucional, en últimas se traduce en un desconocimiento directo de la Carta Política”.En ese mismo sentido, se sostuvo que “En reciente decisión, T-254 de 2006, la Corte reiteró que como máximo órgano de la jurisdicción constitucional al cual se le ha confiado la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (art. 241 Superior), fija el contenido y alcance de las disposiciones constitucionales a través de sentencias de constitucionalidad y de tutela. Así mismo, recordó que la jurisprudencia de la Corte Constitucional puede desconocerse de cuatro (4) formas: “(i) aplicando disposiciones legales que han sido declaradas inexequibles por sentencias de constitucionalidad; (ii) aplicando disposiciones legales cuyo contenido normativo ha sido encontrado contrario a la Constitución; (iii) contrariando la ratio decidendi de sentencias de constitucionalidad; y (iv) contrariando el alcance de los derechos fundamentales fijado por la Corte Constitucional a través de la ratio decidendi de sus sentencias de tutela”.Ello no obsta para que, con miras al progreso de la sociedad y del derecho, los jueces, en uso de su autonomía interpretativa, se aparten del precedente establecido, siempre y cuando cumplan la carga argumentativa requerida. Lo anterior, obliga a señalar ”elementos de juicio no considerados en su oportunidad, (que) permiten desarrollar de manera más coherente o armónica la institución jurídica o ante un tránsito legislativo o un cambio en las disposiciones jurídicas aplicables, circunstancias que pueden exigir una decisión fundada en otras consideraciones jurídicas.”Resaltaba la importancia de una armonía en las decisiones judiciales, especialmente aquellas que se toman en un proceso de revisión constitucional de las normas, es claro que no hubo un apropiado manejo del mismo en la presente providencia. Lo cierto es que la identidad de la situación fáctica en torno a las normas, llevaba a que la Sala, vinculada por su precedente, decidiera en el mismo sentido en que lo hizo en su momento en la C-366 de 2012, sin que hubiera un tránsito legislativo, o circunstancia disímiles que llevaran a la decisión contraria.En ese sentido, aunque me adhiero a la decisión tomada en la presente providencia, por considerar que parte de una interpretación más ajustada de la ley habilitante y del marco de las facultades, tal como lo sostuve desde la primera decisión, debo aclarar el voto y señalar que en este caso específico la Sala Plena está desconociendo su propio precedente al respecto, y en los términos de su jurisprudencia está incurriendo en un desconocimiento de la propia Carta Política en cuanto a su correcta interpretación, y proponiendo un ordenamiento jurídico carente de seguridad jurídica y coherencia alguna.Fecha ut supra,ADRIANA MARIA GUILLÉN ARANGOMagistrada ---pies de página--- En la sentencia C-670 de junio 28 de 2001, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, al pronunciarse sobre la procedencia de la integración normativa con la ley habilitante, cuando ello fuere estrictamente necesario para adelantar el juicio de constitucionalidad de un decreto-ley, la Corte señaló: “(...)
2. Por estas razones, para respetar las reglas básicas del procedimiento constitucional, asegurar la efectividad de los derechos de participación y permitir una deliberación institucionalizada, el estudio que realiza la Corte Constitucional respecto de los decretos expedidos en ejercicio de facultades extraordinarias debe restringirse a los preceptos acusados. Será posible ampliar el objeto del juicio de constitucionalidad a la ley de facultades, en aquellos casos en los que la unidad o integración normativa sea estrictamente necesaria, esto es, cuando para ejercer el control de constitucionalidad sobre el decreto demandado tal operación resulta indispensable, puesto que la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con contenidos jurídicos de la ley habilitante, que resulta imposible estudiar cabalmente su constitucionalidad sin analizar la ley de facultades.” Cfr., C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. Numeral 20 del artículo 150 de la Constitución Política, pero obsérvese lo acotado a continuación, en el pie de página
3. Cfr. C-691 de agosto 12 de 2003, M. P. Clara Inés Vargas Hernández, donde se sintetizó lo consignado en los fallos C-510 de septiembre 3 de 1992, M. P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-074 de febrero 25 de 1993 M. P. Ciro Angarita Barón; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C-1316 de septiembre 26 y C-1493 de noviembre 2 de 2000, ambas con ponencia del Magistrado Carlos Gaviria Díaz; C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández; C-417 de mayo 28 de 2002, M. P. Eduardo Montealegre Lynett; C-1028 de noviembre 27 de 2002, M. P. Clara Inés Vargas Hernández y C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa, entre otras. “Aun cuando en todas las ediciones de la Carta de l991 aparece citado este numeral 20 del artículo 150, que se refiere a ‘crear los servicios administrativos y técnicos de las Cámaras’, todo parece indicar que se trata de un error de codificación y que el constituyente quiso señalar como excluidas de las facultades extraordinarias las llamadas ‘leyes cuadros’ o ‘leyes marco’ de que trata el numeral 19 (…)’. Corte Constitucional, Sentencia C-417
92. Ver también C-097 03.” “Ver también C-119 96 M.P. Antonio Barrera Carbonell.” C-074 de febrero 25 de 1993 M. P. Ciro Angarita Barón; C-119 de marzo 21 de 1996 M. P. Antonio Barrera Carbonell; C-050 de febrero 6 de 1997, M. P. Jorge Arango Mejía; C- 032 de enero 27 de 1999 M. P. Vladimiro Naranjo Mesa; C- 503 de mayo 16 de 2001 M. P. Rodrigo Escobar Gil; C-895 de agosto 22 de 2001, M. P. Clara Inés Vargas Hernández. C-097 de febrero 11 de 2003, M. P. Manuel José Cepeda Espinosa. C-1493 de noviembre 2 de 2000, M. P. Carlos Gaviria Díaz. Ley 1444 de 2011, art. 18, parág. 1°. Ley 489 de 1998, art. 8° “Desconcentración Administrativa”. “ARTÍCULO
67. Organización y Funcionamiento de Unidades Administrativas Especiales. Las Unidades Administrativas Especiales son organismos creados por la ley, con la autonomía administrativa y financiera que aquélla les señale, sin personería jurídica, que cumplen funciones administrativas para desarrollar o ejecutar programas propios de un ministerio o departamento administrativo.” Ley 1444 de 2011, artículo 18, literal e) Ley 1444 de 2011, artículo 18, Parágrafo
1. Expedido en el marco de las facultades otorgadas por la Ley 1444 de 2011. “ARTÍCULO
12. REORGANIZACIÓN DEL MINISTERIO DE AMBIENTE, VIVIENDA Y DESARROLLO TERRITORIAL. Reorganícese el Ministerio de Ambiente, Vivienda y Desarrollo Territorial el cual se denominará, Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible y continuará cumpliendo los objetivos y funciones señalados en las normas vigentes, salvo en lo concerniente a la escisión de que trata el artículo 11 de la presente ley.PARÁGRAFO. Serán funciones del Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible, en todo caso, las asignadas al Ministerio de Ambiente en la Ley 99 de 1993 y en la Ley 388 de 1997, en lo relativo a sus competencias.” (Subrayado fuera del texto). C-836 de 2001. Decisión por medio de la cual se declaró la exequibilidad del artículo 4° de la ley 169 de 1896, por medio de la cual se regula la doctrina probable de la Corte Suprema de Justicia, y se establece el valor del precedente. Según la Corporación, la ratio decidendi “i) corresponde a la regla que aplica el juez en el caso concreto, ii) se determina a través del problema jurídico que analiza la Corte en relación con los hechos del caso concreto y iii) al ser una regla debe ser seguida en todos los casos que se subsuman en la hipótesis prevista en ella”. (Sentencia T-117 de 2007) T-082 de 2002, estudió el caso de una sentencia de la Corte Suprema de Justicia que había desconocido el alcance que la Corte Constitucional la había dado al principio no reformatio in pejus en casación. M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra. T-117 de 2007. En dicha sentencia que resolvió un problema de tutela contra una sentencia del Consejo de Estado que desconocía el precedente horizontal y que por lo tanto llevó a que se considerara que había incurrido en una violación al debido proceso. T-292 de 2006. En aquella oportunidad la Corte se pronunció sobre el valor del precedente de la Corte Constitucional cuando éste fue desconocido por una empresa encargada de una pensión.