Aclaración de voto a la Sentencia C-543 96OMISION LEGISLATIVA ABSOLUTA-Vulneración de la Constitución(Aclaración de voto)Si el control constitucional versa sobre normas, y las omisiones legislativas absolutas tienen efectos normativos, se concluye que puede haber en el constitucionalismo colombiano un cierto control sobre las omisiones legislativas absolutas, el cual recae sobre la norma derivada de la omisión legislativa, la cual puede ser contraria a la Carta. Esta Corporación se pronuncia sobre los contenidos materiales de las leyes, esto es, sobre las normas legales, más que sobre los textos mismos, y una omisión legislativa absoluta no genera un vacío de regulación sino una norma específica. Por ello creemos que no es válida la afirmación esencial, según la cual la Constitución sólo prevé control sobre las actuaciones del Legislador y no sobre sus omisiones absolutas pues, en determinados casos, éstas pueden implicar una violación de la Carta, que no podría esta Corporación dejar de controlar, pues le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución.Referencia: Sentencia C-543
96. Demanda por la omisión del Legislador en reglamentar los artículos 87 y 88 de la Constitución.Con el respeto que nos acostumbra, los suscritos magistrados EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ y ALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO, nos vemos obligados a aclarar nuestro voto en relación con la decisión de la Corporación en el presente caso. Consideramos que efectivamente la Corte debía efectuar un pronunciamiento inhibitorio. Igualmente coincidimos con la sentencia cuando distingue entre omisiones legislativas relativas y absolutas, y señala que la Corte "ha sido uniforme al admitir su competencia para conocer de las demandas de inconstitucionalidad por omisión legislativa relativa". Creemos que esa precisión es de gran importancia. Sin embargo, no compartimos la tesis según la cual la Corte no tiene competencia sobre las omisiones legislativas absolutas, por las razones que a continuación exponemos. 1- Según nuestro criterio, el argumento central de la sentencia puede ser resumido así: al juez constitucional le corresponde controlar los productos de la actuación del Legislador, por lo cual, cuando hay omisión legislativa absoluta no puede haber control, pues "si no hay actuación, no hay acto que pueda ser sujeto de control". Esta tesis tiene unos presupuestos que la propia sentencia señala de manera expresa, a saber, que "en las acciones de inconstitucionalidad lo que se controla es el texto mismo de la norma y si se está ante una omisión, existe es un vacío de regulación, es decir hay ausencia de texto". Esto significa que, según la sentencia, el objeto sobre el que recae el control constitucional es el texto legal, y que allí en donde no hay texto, entonces existe un vacío de regulación que imposibilita la actividad del juez constitucional. Precisamente esas tesis, que son la base de la conclusión de la Corte, no sólo nos parecen equivocadas sino que contradicen la propia jurisprudencia de esta Corporación, como lo mostraremos a continuación. El objeto del control constitucional: ¿los textos legislativos o las normas que se desprende de ellos? 2- En general las expresiones normas legales, enunciados normativos, proposiciones normativas, artículos, disposiciones legales y similares se asumen como sinónimas. Sin embargo, lo cierto es que la teoría jurídica, y en particular la teoría constitucional, distingue con claridad entre, de una parte, los enunciados normativos, esto es, los textos legales y, de otra parte, las normas o proposiciones jurídicas o reglas de derecho que se desprenden, por la vía de la interpretación, de esos textos. Mientras que el enunciado o el texto es el objeto sobre el que recae la actividad interpretativa, las normas o proposiciones normativas son el resultado de las misma. Conforme a lo anterior, para la doctrina es perfectamente claro que un texto o enunciado legal puede contener diversas normas, mientras que una misma norma puede estar contenida en diversos textos o enunciados legislativos, porque la relación entre norma y enunciado normativo no es siempre unívoca. Dos ejemplos de la jurisprudencia de la Corte ilustran con claridad ese fenómeno. Así, en la sentencia C-473 94 esta Corporación consideró que el enunciado normativo según el cual la huelga está prohibida en los servicios públicos esenciales contiene en realidad dos normas o proposiciones jurídicas diferentes, a saber, que la huelga está prohibida en los servicios públicos esenciales y que la huelga también está prohibida en los servicios públicos no esenciales. Igualmente, esta misma Corporación también consideró, en reciente sentencia, que la norma que excluye la audiencia pública en la justicia regional se encontraba en dos enunciados normativos o textos legales diferentes.3- Es más, incluso en un ordenamiento existen normas que no tienen una consagración en un enunciado linguístico particular, pues surgen de la articulación e interpretación sistemática de diversas disposiciones o textos jurídicos. Así, en ninguna parte la Constitución establece expresamente la siguiente norma: "la ley de presupuesto no está sometida a la regla según la cual entre la aprobación de un proyecto en una de las cámaras y su inicio en la otra deben transcurrir por lo menos quince días". Sin embargo, una interpretación armónica de los artículos 160 y 346 permite concluir que esa norma hace parte de la Constitución, por la obvia razón de que el artículo 346 señala que, presentado el proyecto de presupuesto, las comisiones de asuntos económicos de las dos cámaras deliberan en forma conjunta para dar primer debate a ese proyecto. No es pues necesario en este caso esperar el término exigido por el artículo 160, pues el primer debate se ha efectuado de manera conjunta en ambas cámaras.Igualmente, la mayoría de los principios o reglas generales del ordenamiento no se encuentran en ninguna disposición específica, pero no por ello dejan de ser normas vinculantes. Así lo ha reconocido esta Corporación cuando se interrogó si hacía parte del derecho colombiano una regla general como "nemo auditur propriam turpitudinem allegans". La Corte señaló que era evidente que se trataba de una norma vinculante a pesar de que "su formulación explícita no se halla en ningún artículo del ordenamiento colombiano".4- Una vez establecida la diferencia entre norma y texto, un interrogante obvio surge: el control ejercido por la Corte en las acciones públicas de inconstitucionalidad, ¿recae sobre la norma o sobre el texto?. Una primera lectura del artículo 241 de la Carta sugiere que la Corte debe pronunciarse exclusivamente sobre los textos pues, según el ordinal 4, la Corte decide sobre las demandas "que presenten los ciudadanos contra las leyes", y en general por ley se entiende el texto expedido por el Congreso. Sin embargo, un análisis más profundo muestra que ello no es así, pues el propio literal agrega que el pronunciamiento puede versar tanto sobre el contenido material de la ley, como sobre los vicios de formación de la misma. La propia Carta señala entonces que, salvo en los vicios de formación, el control constitucional no recae sobre el texto legal como tal sino sobre su contenido material, esto es, sobre las normas contenidas en la ley. Y no podía ser de otra manera, pues al control constitucional lo que le interesa es que no se mantengan en el ordenamiento contenidos normativos legales contrarios a la Carta. Esto muestra entonces que el control constitucional recae sobre las normas, esto es, sobre las reglas o los contenidos normativos derivados de los textos legales, más que sobre los textos en sí mismos considerados. 5- La propia práctica de la Corte confirma lo anterior. Así, si un ciudadano impugna un texto legal pero éste carece de toda fuerza normativa, la Corte debe inadmitir la demanda, a pesar de que se ha acusado un texto legal vigente, pues no existe ningún contenido normativo o proposición jurídica sobre el cual pueda recaer el pronunciamiento de la Corte, por lo cual éste sería inocuo. Igualmente, la propia figura de la unidad normativa, regulada por el artículo 6º del decreto 2067 de 1991, que regula los procedimientos constitucionales, implica también admitir que el control recae primariamente sobre los contenidos normativos, pues permite a la Corporación decidir sobre el conjunto de disposiciones que forman una unidad normativa, incluso si las disposiciones no fueron acusadas por el actor. Finalmente, y más importante aún, toda la práctica de la Corporación de establecer sentencias interpretativas o interpretaciones conformes a la Constitución de los textos legales acusados supone el reconocimiento de que el control constitucional recae en esencia sobre las normas derivadas de las leyes por vía de interpretación, más que sobre los textos en sí mismos considerados. En efecto, la doctrina internacional reconoce que si el control recae sobre los textos, no podrían existir sentencias interpretativas, pues el tribunal tendría que limitarse a mantener o retirar del ordenamiento el texto acusado, pero no podría expulsar una interpretación y conservar otra, como lo ha hecho reiteradamente esta Corporación. Así, en el caso de la huelga, la Corte mantuvo el texto legal pero excluyó del ordenamiento una de las normas que se podían inferir del mismo, lo cual significa que la Corte distinguió claramente entre norma y enunciado, de suerte que su decisión recayó finalmente sobre las normas contenidas en los textos. Dijo entonces esta Corporación:"Comienza la Corte por analizar la prohibición de la huelga en los servicios públicos, la cual puede ser descompuesta en dos contenidos normativos complementarios, si tenemos en cuenta que los servicios públicos esenciales son una especie del género de los servicios públicos: de un lado, el artículo 430 prohibe la huelga en los servicios públicos esenciales; y de otro lado, este artículo prohibe también la huelga en los servicios públicos que no son esenciales. La primera prohibición es constitucional, ya que la huelga no está garantizada en los servicios públicos esenciales; esta prohibición legal se adecúa entonces al ordenamiento constitucional, ya que el Legislador puede prohibir la huelga en los servicios públicos esenciales, con el fin de proteger los derechos constitucionales fundamentales de los usuarios de tales servicios. (...)La segunda prohibición contenida en el inciso primero del artículo 430 del Código Sustantivo del Trabajo, y que se refiere a los servicios no esenciales, se sitúa, por definición, por fuera del ámbito en donde es restringible el derecho de huelga; ella no es entonces admisible desde el punto de vista constitucional. "Por consiguiente, para nosotros es claro que, en sentido estricto, no es válida la afirmación según la cual la Corte controla únicamente los textos legales, pues en realidad sus pronunciamientos recaen primariamente sobre las normas. Esta precisión semántica, que es esencial en este caso, no es indispensable en otros eventos, lo cual explica que la Corte, en muchas de sus sentencias, utilice como sinónimas muchas de esas expresiones, con el fin de aligerar el lenguaje de las sentencias, sin que ello afecte el rigor del argumento. Pero en este caso, la distinción entre enunciado y norma es decisiva pues precisamente la sentencia argumenta que en las omisiones legislativas absolutas no puede haber control, pues no hay texto sobre el cual éste pueda recaer. ¿Es la omisión legislativa un vacío de regulación?6- Ligado a lo anterior, creemos también que una omisión legislativa -incluso absoluta- no implica un vacío de regulación, sino una regulación diversa, pues en los ordenamiento jurídicos no existen lagunas normativas. Así, esta misma Corporación ha señalado que una de las características más importantes de los ordenamientos es su plenitud hermética, según la cual, si bien pueden existir vacíos legislativos, por cuanto la ley puede no haber regulado un tema, en realidad no hay vacíos normativos, pues los principios del ordenamiento y la propia actividad judicial se encargan de llenar el vacío legal. Dijo entonces la Corte que si bien puede haber vacíos legales "lógicamente, en el derecho no hay lagunas: porque habiendo jueces (y tiene que haberlos) ninguna conducta puede escapar a la valoración jurídica concreta."Por ende, si el Legislador no expide una normatividad sobre un tema, ello no significa que la materia deje de estar regulada sino que su regulación es diferente a la que existiría de haber sido expedida la correspondiente legislación. La conclusión es entonces obvia: las omisiones legislativas absolutas tienen efectos normativos, pues la ausencia de texto legal produce normas. Así, según la Carta, el Legislador debe sancionar penalmente la evasión fiscal de rentas provenientes de monopolios rentísticos (CP art. 336). Ahora bien, supongamos que no se haya expedido la correspondiente legislación. Eso no quiere decir que exista un vacío de regulación en este campo sino que, en virtud de la cláusula general de libertad y el principio de legalidad en materia penal (CP arts 6 y 28), esa omisión legislativa absoluta tiene la siguiente consecuencia normativa: la evasión fiscal no está penalizada. Igualmente, la omisión absoluta en el desarrollo legislativo de los jueces de paz no implica un vacio de regulación sino que tiene una consecuencia precisa: en Colombia no hay jueces de paz.Los fundamentos del control de la omisión legislativa absoluta: la Constitución como norma y el Estado social de derecho. 7- En ese orden de ideas, si el control constitucional versa sobre normas, y las omisiones legislativas absolutas tienen efectos normativos, se concluye que puede haber en el constitucionalismo colombiano un cierto control sobre las omisiones legislativas absolutas, el cual recae sobre la norma derivada de la omisión legislativa, la cual puede ser contraria a la Carta. En efecto, si la Constitución ordena la penalización de ciertas formas de evasión, pero el Legislador no desarrolla ese mandato, habrá una contradicción entre el orden legal -en donde esas evasiones no son punibles- y la norma constitucional, que ordena su criminalización. 8- Para comprender lo anterior, es necesario tener en cuenta que la Constitución, que es norma de normas (CP art. 4º), no sólo contiene prohibiciones o reglas de competencia y organización pues el Constituyente también exige deberes positivos a los diversos órganos del Estado, entre los cuales está obviamente incluido el Legislador. Por consiguiente, si el Legislador no cumple esos mandatos específicos, podría configurarse una violación a la Carta que, en caso de ser demandada, caería bajo la competencia de esta Corte (CP art. 241 ord 4º). En efecto, conforme ya lo mostramos, esta Corporación se pronuncia sobre los contenidos materiales de las leyes, esto es, sobre las normas legales, más que sobre los textos mismos, y una omisión legislativa absoluta no genera un vacío de regulación sino una norma específica. Por ello creemos que no es válida la afirmación esencial de la sentencia, según la cual la Constitución sólo prevé control sobre las actuaciones del Legislador y no sobre sus omisiones absolutas pues, en determinados casos, éstas pueden implicar una violación de la Carta, que no podría esta Corporación dejar de controlar, pues le corresponde la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución (CP art. 241).Esto deriva de la propia naturaleza normativa de la Constitución y de la definición de Colombia como Estado social de derecho (CP arts. 1º y 4º), pues en un ordenamiento de esta naturaleza, las autoridades no sólo tienen deberes negativos o de abstención, como en el Estado liberal, sino que tienen obligaciones positivas o de hacer, las cuales son, en muchas ocasiones, la contrapartida de los derechos prestacionales de las personas. Por consiguiente, las autoridades, incluído obviamente el Legislador, pueden violar la Carta si no cumplen esas obligaciones, lo cual implica un cierto cambio de la función del control constitucional. Así, el tribunal constitucional, como guardián de la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241), sigue siendo esencialmente un "Legislador negativo" -como en el modelo liberal kelseniano-, puesto que su tarea esencial sigue siendo la de expulsar del ordenamiento las normas inconstitucionales producidas por el legislador ordinario o extraordinario. Sin embargo, si se asume en todas su consecuencias la fuerza normativa de la Carta y las consecuencias de la adopción del Estado social de derecho, es necesario concluir que el juez constitucional puede ser, excepcionalmente, un garante del propio desarrollo de la Carta, por lo cual su función es también estimular la actividad de las otras autoridades, tal y como la ha reconocido esta Corporación desde sus primeras sentencias. Dijo entonces la Corte:"..el dilema que se impone es el siguiente: ante la falta de intervención legislativa que desarrolle los derechos-prestación del capítulo segundo título segundo de la Constitución, debe el juez permanecer a la espera de que se produzca dicho desarrollo, y en tal caso, considerar los textos que consagran tales derechos como desprovisto de fuerza normativa, o por el contrario, debe el juez definir el contenido de tales derechos, anticipándose al legislador y aplicándolos de manera directa a partir del propio texto constitucional ?.Ante este dilema el juez debe actuar con prudencia y firmeza a la vez. En primer lugar, la intervención judicial en el caso de un derecho económico social o cultural es necesaria cuando ella sea indispensable para hacer respetar un principio constitucional o un derecho fundamental. En estas circunstancias, el juez actúa bajo condiciones similares a aquellas que se presentan cuando debe resolver un problema relacionado con un vacío o una incoherencia de la ley. Es claro que en todos estos casos el juez decide algo que en principio le corresponde al legislador. Sin embargo, en estas precisas condiciones, la falta de solución proveniente del órgano que tiene la facultad de decidir, implica la posibilidad de que otro órgano, en este caso el judicial, decida, para un caso específico, con la única pretensión de garantizar la validez y efectividad de la norma constitucional.La solución opuesta - es decir la que supone la no intervención judicial- desconoce los valores y principios constitucionales que consagran la efectividad de los derechos (art.2: "Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados..."; Art. 5 "El Estado reconoce, sin discriminación alguna, la primacía de los derechos inalienables..."; Art 13 inc. 2:" El Estado promoverá las condiciones para que la igualdad sea real y efectiva..." ) y desconoce la prevalencia del derecho sustancial sobre los procedimientos, consagrada en el artículo
228. Pero quizás lo más grave de la solución que se comenta consiste en el desconocimiento del artículo cuarto de la Constitución, en el cual se afirma que "La Constitución es norma de normas. En todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley u otra norma jurídica, se aplicarán las disposiciones constitucionales". Este artículo no solo plantea un asunto relacionado con la validez de las normas constitucionales, también prescribe una clara definición en cuanto a su efectividad. Con independencia de la función programática-finalista y de la función simbólica que sin duda ocupan un lugar importante en los preceptos sobre fines y valores, la Constitución es una norma jurídica del presente y debe ser aplicada y respetada de inmediato. Por esta razón , sostener que los derechos sociales, económicos y culturales se reducen a un vínculo de responsabilidad política entre el constituyente y el legislador, es no sólo una ingenuidad en cuanto a la existencia de dicho vínculo, sino también una distorsión evidente en cuanto al sentido y coherencia que debe mantener la Constitución. Si la responsabilidad de la eficacia de los derechos mencionados estuviese sólo en manos del legislador, la norma constitucional no tendría ningún valor y la validez de la voluntad constituyente quedaría supeditada a la voluntad legislativa. Lineamientos para un control constitucional de las omisiones legislativas absolutas.10- Una vez precisada la competencia de la Corte en este campo, es necesario señalar unos breves lineamientos de los alcances de este control, sin pretender agotar el tema, pues se trata de un asunto de gran dificultad, sobre el cual eventualmente deberá volver la Corporación en un futuro. Así, en primer término, coincidimos con la sentencia cuando señala que sólo se puede hablar de omisión legislativa allí en donde la Carta impone al Legislador el deber de expedir una determinada regulación. En efecto, conviene recordar que el Legislador no es simplemente un ejecutor de la Constitución sino que es un órgano que toma decisiones libres dentro del marco permitido por la Carta. Por ello es necesario distinguir aquellos ámbitos en donde el Congreso tiene la facultad de desarrollar o no un determinado tema, de aquellas otras hipótesis en donde la Constitución impone al Legislador la obligatoria reglamentación de una institución o un derecho. Así, la Carta faculta la reglamentación de los jueces de paz, pero no obliga su establecimiento, pues el artículo 247 superior señala que la ley "podrá" crear estos jueces. Por consiguiente, en estricto sentido, no se puede jurídicamente hablar de omisión legislativa en este campo, pues el Congreso no tiene la obligación constitucional de consagrar esta figura. Por el contrario, el artículo 53 superior no sólo faculta al Congreso para que expida el estatuto del trabajo sino que le ordena hacerlo, por lo cual en este caso podría existir una verdadera omisión inconstitucional del Legislador. 11- De otro lado, consideramos que la omisión debe ser manifiesta, lo cual supone tomar en cuenta diversos criterios. Por ejemplo, si la Carta ha fijado un determinado plazo para que el Legislador cumpla el mandato, la verificación de la omisión legislativa plantea menos dificultades. Por ello, si no existe tal término, el juez constitucional debe analizar otros elementos, como la razonabilidad del tiempo transcurrido, las dificultades para expedir la regulación por la complejidad del tema, la existencia o no de tentativas para aprobar la ley, las implicaciones de la omisión legislativa para el goce de los derechos constitucionales, etc. Así, con base en tales criterios, el tribunal constitucional alemán estableció que el Legislador había incurrido en una omisión inconstitucional al no reglamentar, como lo ordenaba la Ley Fundamental, la igualdad entre los distintos hijos.En ese orden de ideas, si la Corte no encuentra que haya una omisión legislativa absoluta, ya sea porque no es evidente el deber impuesto al Congreso, o porque no es claro que haya transcurrido un término de inactividad que haga flagrante el incumplimiento legislativo de los deberes constitucionales, creemos que la decisión debe ser inhibitoria. En este caso no procede una declaratoria de constitucionalidad de la omisión, pues ésta tendría fuerza de cosa juzgada constitucional, con lo cual no podría la Corporación estudiar en el futuro el tema, cuando ello puede ser necesario pues, como se desprende de lo analizado, el paso del tiempo tiene un peso decisivo en el análisis de las conductas omisivas de las autoridades en general, y del Legislador en particular. 12- En cambio, si la Corte concluye que existe la omisión legislativa, creemos que el sentido de la decisión de la Corte varía según los casos, pues es necesario tener en cuenta que incluso cuando la Constitución impone al Congreso el deber de regular una materia, el Legislador mantiene en general una muy amplia libertad de configuración, pues puede cumplir ese mandato constitucional de muy diversas maneras. Así, en aquellos casos en que son posibles diversas regulaciones, en principio no corresponde a la Corte desarrollar la correspondiente normatividad. Por ello, en estos eventos, que pueden ser los más usuales, una primera modalidad, que aparece expresamente consagrada en el artículo 283 de la constitución portuguesa, es que el tribunal constitucional se limita a verificar o declarar la omisión legislativa, pero sin establecer una regulación sustitutiva o pronunciarse sobre sobre la manera de llenar la inactividad del Congreso. En otros eventos, en cambio, la Constitución no sólo ordena al Legislador desarrollar un tema sino que fija, a veces con mucha precisión, los contenidos mismos de la normatividad a ser expedida. Así, el artículo 53 no sólo señala que el "Congreso expediría el estatuto del trabajo" sino que, además, establece los principios mínimos fundamentales que éste debe contener. En tales circunstancias, siendo la Constitución norma de normas, la omisión legislativa obliga a una aplicación directa de esos principios constitucionales, tal y como esta Corte lo ha hecho en numerosas sentencias de tutela. Finalmente, y sin que esta enumeración pretenda ser exhaustiva, puede haber casos supremamente difíciles. Así, la Corte puede constatar una evidente omisión legislativa inconstitucional, que puede ser llenada con diversas regulaciones legales de la materia, lo cual sugiere una sentencia de simple verificación de la situación inconstitucional. Sin embargo, la ausencia de regulación legal puede tener implicaciones normativas supremamente graves para importantes principios y valores constitucionales, por lo cual, ciertos tribunales constitucionales han establecido, en estos casos excepcionales, regulaciones transitorias, mientras que el Legislador subsana su omisión. 13- Lo anterior muestra que la Corte es competente para conocer de las omisiones legislativas absolutas, por lo cual no compartimos la motivación de la presente sentencia. Precisamos que nuestra argumentación no es de "lege ferenda", pues no estamos afirmado simplemente que sería conveniente que se atribuyera a la Corte esa competencia. Lo que estamos diciendo es que la Corte tiene actualmente la facultad de pronunciarse sobre las omisiones legislativas absolutas, la cual se desprende de la fuerza normativa de la Constitución como norma de normas (CP art. 4), la definición de Colombia como Estado social de derecho (CP art. 1) y la competencia de la Corporación para conocer de la constitucionalidad de la normas legales, con el fin de garantizar la integridad y supremacía de la Carta (CP art. 241 ord 4). El caso concreto14- Sin embargo, y conforme a lo señalado en esta aclaración, consideramos que en este caso es adecuada la decisión inhibitoria pues no existía una manifiesta omisión legislativa. Así, es cierto que el artículo 88 de la Carta ordena a la ley regular las acciones populares para la protección de los derechos e intereses colectivos, y que en el momento de ser presentada la demanda, y después de cinco años de vigencia de la Carta, la regulación no ha sido expedida por el Congreso. Sin embargo, es necesario tener en cuenta cuatro elementos esenciales: de un lado, la Carta no fijó ningún plazo para la regulación del tema. De otro lado, Colombia sigue viviendo un proceso complejo de transición constitucional. En tercer término, ha habido tentativas legislativas por regular la figura, pero que no han fructificado, pues es un tema de una cierta complejidad. Finalmente, estos derechos colectivos no se encuentran totalmente desprotegidos, pues no sólo existen en el ordenamiento legal algunas acciones populares sino que, además, la jurisprudencia de esta Corporación ha señalado que la tutela es procedente cuando la violación de un derecho colectivo afecta, por conexidad, el goce de un derecho fundamental. Eso obviamente no disminuye la importancia de que se expida una reglamentación posterior a la Constitución de 1991 de las acciones populares y de clase disminuye con el fin de potenciar la eficacia práctica de los derechos colectivos y la posibilidad de goce de los mismos. 15- En relación con la reglamentación legal de la acción de cumplimiento se pueden hacer las mismas consideraciones que con las acciones populares, pero con una importante salvedad. Los magistrados que aquí aclaramos el voto señalamos en su oportunidad que si bien era conveniente reglamentar legalmente la acción de cumplimiento, lo cierto es que este mecanismo podía ser ejercida de manera directa, pues el Constituyente ya había definidos los elementos esenciales de la misma. Dijimos entonces, y lo reiteramos en esta oportunidad por considerarlo plenamente relevante, lo siguiente: Los elementos sustanciales para la operancia de la acción de cumplimiento, así sea en casos excepcionales, están definidos en la norma constitucional. La autoridad judicial es la rama del poder público competente para conocer de aquellas, y el objeto de la acción es hacer efectivo el cumplimiento de leyes y actos administrativos.Las acciones de cumplimiento, a diferencia de las acciones populares (CP. art. 88) cuya regulación es diferida al legislador por voluntad del propio constituyente, no requieren necesariamente de reglamentación legal previa, aunque se admite su conveniencia. El valor normativo de la Constitución hace de esta norma, no condicionada a desarrollo legal, un precepto de aplicación inmediata. La Corte Constitucional no podía ser ajena a su misión y, en su carácter de autoridad judicial y de máximo guardián de la Constitución, había podido asumir excepcionalmente el conocimiento de este tipo de acción, pues se trataba de la defensa de los derechos fundamentales y de la reivindicación de un instrumento diseñado por el constituyente para la defensa del Estado material de derecho y que no podía quedar inactuado.La unidad del ordenamiento hace indispensable que el legislador entre a regular lo relativo a las competencias de los jueces en materia de acciones de cumplimiento, en virtud de lo dispuesto en el artículo 6o. de la Carta. No obstante, si en un plazo razonable el legislador no hubiera ejercido su potestad, ello no impediría que las acciones de cumplimiento dejaran de tener efectividad, pasando a operar plenamente y de manera irrestricta por decisión tácita del legislador.Del sentido del artículo 4o. de la Constitución se desprende que la ley tiene validez en el marco de la Constitución y no que la Constitución tiene validez en el marco de la ley. Supeditar la eficacia de los derechos constitucionales a la existencia de un pronunciamiento legislativo, es introducir un mecanismo entorpecedor de la voluntad constituyente, bajo el formalismo simplista que consiste en disociar el ámbito de la validez del ámbito de la eficacia, para luego considerar que basta con tener normas válidas para tener los derechos que ellas consagran.El fortalecimiento de las posibilidades de acción para el juez constitucional en el caso específico de la falta de pronunciamiento legal, tiene justificación, no solo desde el punto de vista de la axiología constitucional del Estado social de derecho, según la cual el juez aparece fortalecido como defensor de los derechos y guardián de la organización constitucional, sino también desde un punto de vista lógico-normativo. El hecho de que la Constitución determine cierta competencia para el desarrollo normativo, por ejemplo en cabeza del legislador, no choca de manera alguna con la idea del valor normativo y obligatorio de los preceptos constitucionales. Lo que sí resulta contradictorio con el artículo 4o. de la Carta es pensar que en el asunto de la referencia no existe norma alguna mientras el legislador no se pronuncie. Al pensar de esta manera se supone algo diferente de lo que realmente sucede: que el constituyente dejó en blanco el contenido de una cierta materia para que el legislador la desarrollara. El texto constitucional no puede ser visto como una especie de contrato civil o comercial en el cual lo que no se estipula no existe. Esta óptica contradice los más elementales supuestos del constitucionalismo.La voluntad constituyente de que una materia sea desarrollada por el legislador tiene origen por un lado en la importancia que posee la manifestación del órgano legislativo y, en segundo término, en el principio de distribución de funciones. Ninguno de estos criterios pone en tela de juicio la superioridad constitucional y tampoco la idea de que el texto constitucional es el depositario de los contenidos fundamentales de la organización política.En estas circunstancias, el juez actúa bajo condiciones similares a aquellas que se presentan cuando debe resolver un problema relacionado con un vacío o una incoherencia de la ley. Es claro que en todos estos casos el juez decide algo que en principio le corresponde al legislador. Sin embargo, en estas precisas condiciones, la falta de solución proveniente del órgano que tiene la facultad de decidir, implica la posibilidad de que otro órgano, en este caso el judicial, decida, para un caso específico, con la única pretensión de hacer valer la validez y efectividad de la norma constitucional.Es por eso que el juez constitucional puede entrar a resolver el vacío de la falta de reglamentación -tal como resuelve muchos otros vacíos en el ordenamiento jurídico- con el objeto de hacer efectivo el derecho constitucional.16- Creemos pues que fue desacertada la decisión de la Corte de 1992 de inhibirse de conocer estas acciones de cumplimiento, pues no sólo el Constituyente había definido con suficiente precisión sus elementos sino que, además, el objetivo de esta institución es precisamente garantizar la realización efectiva de las normas jurídicas. Es pues una norma que tiene como objeto asegurar el cumplimiento de las otras normas. No deja pues de ser paradójico que esa acción no puede ser ejercida, a fin de obligar al cumplimiento de otras disposiciones, por cuanto el Legislador no ha cumplido con el desarrollo de la norma que establece figura. Así, los colombianos no podemos invocar la acción de cumplimiento para que se cumplan las otras normas, por cuanto las autoridades no han cumplido con el deber de reglamentar la propia acción de cumplimiento. Tales son pues las razones de nuestro disentimiento con la parte motiva de la presente sentencia. Fecha ut supra, EDUARDO CIFUENTES MUÑOZ MagistradoALEJANDRO MARTINEZ CABALLERO Magistrado