Salvamento parcial de voto

Salvamento parcial de voto a la Sentencia C-533 05SOBRETASA A LA GASOLINA-Fuente endógena de financiación de entidades territoriales RECURSOS ENDOGENOS DE LAS ENTIDADES TERRITORIALES-Excepción a la prohibición de intervención del legislador SOBRETASA A LA GASOLINA-Destinación a la infraestructura vial (Salvamento parcial de voto)Aun cuando la sobretasa a la gasolina es una fuente de recursos endógenos de las entidades territoriales que, en principio, deben ser manejados directamente por éstas en virtud de la autonomía que les es propia, resulta constitucionalmente admisible que el legislador intervenga en su manejo con el fin de asegurar, de forma uniforme para todo el territorio nacional, el cumplimiento de los objetivos señalados: el manejo adecuado y óptimo de la infraestructura vial. De este modo, sobre la base de que lo relacionado con la malla vial es un asunto de interés general que desborda el ámbito local y que involucra aspectos de política social, en la medida en que facilita la efectiva prestación de servicios públicos esenciales, no queda duda que la previsión normativa acusada se enmarca dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia para justificar la intervención del legislador en el manejo de los recursos endógenos de las entidades territoriales.Magistrado Ponente:Dr. ALVARO TAFUR GALVISReferencia: expedientes D-5445 y 5453 Acumulados Demanda de inconstitucionalidad contra el aparte normativo contenido en el artículo 8 de la Ley 812 de 2003, "por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario"Bogotá, D.C., veinticuatro (24) de junio de dos mil cinco (2005)Con el debido respeto hacia las decisiones adoptadas por la Sala Plena, procedo a explicar las razones que me llevaron a salvar el voto en el proceso de la referencia, precisando que mi disentimiento es parcial, puesto que, como lo manifesté durante el curso del debate, comparto los argumentos de la providencia relacionados con la autonomía territorial y con el origen naturaleza de los recursos de las entidades territoriales. Mi disentimiento frente a la declaratoria de inexequibilidad del aparte normativo acusado se concreta en que, contrario a lo afirmado en la sentencia, considero que en este caso la intervención excepcional del legislador en la administración de los recursos endógenos de las entidades territoriales se encontraba plenamente justificada, pues con la disposición acusada se buscaba favorecer objetivos que transcienden el ámbito local y que revisten un interés general.Los actores de este proceso demandaban un aparte normativo del artículo 8° de la Ley 812 de 2003. Concretamente, el inciso 3° del numeral 3°, el cual le imponía a las entidades territoriales destinar por lo menos el 50% de los recursos provenientes de la sobretasa a la gasolina para la construcción, mantenimiento y conservación de las vías urbanas, secundarias y terciarias.Para los demandantes esta medida resultaba contraria al principio de autonomía territorial, en cuanto conllevaba una intromisión indebida en el manejo de recursos propios de las entidades territoriales.En la sentencia, luego de referirse in extenso al principio de autonomía territorial y a las reglas que le son aplicables, se concluye que la norma es inexequible, pues es a las autoridades territoriales a quienes les compete el manejo de los recursos propios o endógenos, como lo son aquellos provenientes de la sobretasa a la gasolina. Se advierte adicionalmente que el manejo de las vías que se encuentran en la jurisdicción de una entidad territorial es un asunto local que sólo le compete resolver a la respectiva entidad y, por tanto, no se encuentra dentro de las excepciones que fija la jurisprudencia para justificar la intervención del legislador nacional en tales asuntos.Es precisamente en ese punto en el que discrepo sustancialmente de la posición de la mayoría, pues lo relacionado con el manejo de la infraestructura vial dentro de un determinado territorio es un asunto de interés general que concentra la atención de toda la comunidad nacional, razón por la cual desborda el ámbito de lo meramente local. La construcción, mantenimiento y conservación de carreteras y, en particular de las vías urbanas, secundarias y terciarias, es un objetivo prioritario de la actividad estatal, en cuanto constituye un presupuesto básico para garantizar no sólo la seguridad de las regiones bajo la actual coyuntura sociopolítica del país, sino también el crecimiento y el desarrollo económico de éstas, facilitando el acceso de sus habitantes a la mayoría de servicios públicos como la salud, la educación y el transporte. En concreto, el modo de transporte terrestre automotor ha sido calificado como un servicio público esencial en los términos del artículo 56 del Estatuto General del Transporte, ley 336 de 1996, lo cual confirma la transcendencia nacional y no meramente local del manejo del patrimonio vial nacional dentro del territorio colombiano, pues sin una adecuada conservación y mantenimiento del mismo, no sería posible la efectiva prestación del servicio público de transporte, ni de otros que de manera tangencial requieren de una infraestructura vial óptima.La posición según la cual, el manejo de la infraestructura vial -urbana y secundaria- es un asunto que interesa a toda la Nación y no solamente a cada entidad territorial, ya había sido compartida por esta Corporación en la Sentencia C-562 de 1998 (M.P. Alfredo Beltrán Sierra), a propósito de la declaratoria de exequibilidad del artículo 44 de la Ley 413 de 1997, por la cual se decretó el Presupuesto de Rentas para la vigencia fiscal del año 1998, y en el que se autorizaba al Gobierno Nacional para financiar en el presupuesto de inversión del Instituto Nacional de Vías, proyectos de la red secundaria prioritarios en el Plan Nacional de Desarrollo y que se ajustaran al cumplimiento de ciertos requisitos. En esa oportunidad, sostuvo la Corte que autorizar al Gobierno, a través del Ministerio de Transporte, para concurrir a la construcción y mantenimiento de la red vial secundaria, que como es sabido se encuentra a cargo de los municipios, encuentra plena justificación en dos aspectos esenciales: (i) ser el Gobierno Nacional el ejecutor de la política del Estado en materia de vías, tanto principales como secundarias, y (ii) existir la necesidad de lograr la integración de los municipios del país a las carreteras principales, lo que solamente se logra con la implementación de la red secundaria. Sobre el punto, se dijo en la citada Sentencia:“Siendo ello así, queda entonces sin apoyo la aseveración del actor en el sentido de que se atribuyeron en el artículo 44 de la Ley 413 de 1997, nuevas funciones al Instituto Nacional de Vías, porque a éste sólo corresponde lo atinente a la red vial primaria (troncales y transversales), cuando, en realidad, como aparece demostrado, en el Plan Nacional de Desarrollo y de Inversiones se le asignó, también, la función de atender el mantenimiento, mejoramiento, rehabilitación y construcción de vías secundaria, como un subprograma específico, con precisos requisitos para que se pueda acceder por las entidades territoriales locales a tales recursos, pues resulta indispensable la integración de los municipios del país a las carreteras principales, lo que solo puede hacerse con vías secundarias.Por otra parte, y como consecuencia lógica de lo expuesto, tampoco resulta quebrantado el artículo 17 del Decreto 111 de 1996 -Estatuto Orgánico del Presupuesto-, pues no es cierto que por ausencia de discriminación de los montos de las partidas correspondientes a la atención de la red vial secundaria se desconozca el principio de la “Programación Integral” del presupuesto, pues, el mecanismo para atender las necesidades de la red vial secundaria es el de la cofinanciación de los proyectos respectivos y con sujeción a la política del Gobierno Nacional como ejecutor de la política del Estado en materia de vías, tanto principales como secundarias.”En este contexto, aun cuando la sobretasa a la gasolina es una fuente de recursos endógenos de las entidades territoriales que, en principio, deben ser manejados directamente por éstas en virtud de la autonomía que les es propia, resulta constitucionalmente admisible que el legislador intervenga en su manejo con el fin de asegurar, de forma uniforme para todo el territorio nacional, el cumplimiento de los objetivos señalados: el manejo adecuado y óptimo de la infraestructura vial.Según lo ha precisado esta Corporación, si bien el concepto de autonomía territorial se orienta esencialmente a fortalecer el manejo libre e independiente de la política administrativa y fiscal de estas entidades, dicha autonomía no tiene un carácter absoluto. Sobre la base de que Colombia se proclama como un Estado unitario, la autonomía de sus regiones y territorios está limitada en su campo de acción por la propia Constitución y en ciertas ocasiones por la ley, cuando está de por medio la satisfacción del interés general. Precisamente, en la Sentencia C-284 97, esta Corporación tuvo la oportunidad de precisar que la autonomía territorial: “no significa autarquía, sino que comporta la atribución de competencias propias y la afirmación de derechos y poderes exigibles y oponibles a las autoridades de los niveles superiores del Estado. De modo que la autonomía que se reconoce a dichos entes debe adecuarse a los términos de la Constitución y de la ley; no le es posible en consecuencia al legislador dictar normas que restrinjan o lesionen el núcleo esencial de la referida autonomía y, por lo tanto, las limitaciones que eventualmente establezca deben ser las necesarias, proporcionadas a los hechos que les sirven de causa y a la finalidad que se pretenda alcanzar en un momento dado”.Sobre esa base, en la Sentencia C-579 de 2001, la Corte sostuvo que el Legislador cuenta con una mayor potestad para intervenir sobre los temas atinentes a la administración territorial, cuando se trata de asuntos presupuestales, y que en estos casos el núcleo esencial de la autonomía de los entes descentralizados territoriales se reduce correlativamente, en la medida en que permite una mayor injerencia legislativa nacional, siempre y cuando se demuestre la razonabilidad y proporcionalidad de cada medida en concreto.Frente a la autonomía financiera y presupuestal de las entidades territoriales, la competencia con que cuenta el Legislador para su intervención dependerá del tipo de recursos que, en cada caso, se estén regulando. Así, la Corte ha sostenido que las entidades territoriales cuentan con dos fuentes de financiación: las fuentes exógenas, y las fuentes endógenas (Sentencia C-579 de 2001). Las primeras proceden de la transferencia o cesión de las rentas nacionales a las entidades territoriales, así como de los derechos de éstas a participar en las regalías y compensaciones. Este tipo de fuentes admite una amplia intervención del Legislador, puesto que se trata de fuentes nacionales de financiación. Los recursos provenientes de fuentes endógenas o recursos propios de las entidades territoriales, reconocen una mayor autonomía para éstas en cuanto a su manejo. Estos son los recursos que resultan, bien sea de la explotación de los bienes de su propiedad, o bien de las rentas tributarias propias. La intervención del Legislador respecto de la destinación de los recursos provenientes de fuentes endógenas es, por regla general, excepcional y limitada. Sin embargo, existen casos en los cuales el Legislador, en uso de las atribuciones reconocidas por la Constitución puede intervenir en el manejo de los recursos endógenos de los entes territoriales, siempre y cuando existan ciertas condiciones que así lo justifiquen. En ese entendido, ha expresado la Corte que frente a recursos endógenos es posible la intervención del legislador cuando “(i) lo señala expresamente la Constitución; (ii) es necesario proteger el patrimonio de la Nación, es decir, para conjurar amenazas sobre los recursos del presupuesto nacional; (iii) resulta conveniente para mantener la estabilidad económica interna y externa; (iv) las condiciones sociales y la naturaleza de la medida así lo exigen por trascender el ámbito simplemente local o regional.De este modo, sobre la base de que lo relacionado con la malla vial es un asunto de interés general que desborda el ámbito local y que involucra aspectos de política social, en la medida en que facilita la efectiva prestación de servicios públicos esenciales, no queda duda que la previsión normativa acusada se enmarca dentro de las excepciones previstas por la jurisprudencia para justificar la intervención del legislador en el manejo de los recursos endógenos de las entidades territoriales. Por estas razones, considero que había lugar a la declaratoria de exequibilidad del aparte normativo acusado.Fecha ut Supra,RODRIGO ESCOBAR GILMagistrado