ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ A LA SENTENCIA C-521/23 Referencia: Expediente RE-354 Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 1272 del 31 de julio de 2023, "[p]or medio del cual se crea una transferencia no condicionada para atender a las familias con niños y niñas en primera infancia y/o madres gestantes, que se encuentren en estado de desnutrición o en riesgo inminente de estarlo en el departamento de La Guajira y se toman otras medidas que permiten la atención integral de esta población en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica" Magistrada ponente: Cristina Pardo Schlesinger Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Corte Constitucional, expongo las razones que me motivaron a salvar y a aclarar el voto respecto de la Sentencia C-521 de 2023.
1. A diferencia de la mayoría de la Sala, que resolvió declarar inexequible con efectos retroactivos las medidas y competencias contempladas en el decreto legislativo objeto de revisión, por falta de conexidad material, considero que debió declararse la inexequibilidad por consecuencia del Decreto Legislativo 1272 del 31 de julio de 2023 y aplicar el diferimiento previsto en la Sentencia C-383 de 202329. Esta providencia analizó el Decreto Legislativo 1085 del 2 de julio de 2023, mediante el cual se declaró el estado de emergencia económica, social y ecológica en el departamento de La Guajira, en relación con la garantía del acceso al agua por los efectos de la conjunción de factores climáticos advertida como causa de aquel.
2. A mi juicio la creación e implementación de una transferencia monetaria no condicionada destinada a atender la falta de recursos económicos de sectores vulnerables del ente territorial, en especial niños, niñas y adolescentes y personas gestantes, afectados por desnutrición crónica, guardaba relación con la situación que el estado de emergencia pretendía conjurar. En efecto, como se resaltó en los considerandos de la norma revisada, esta medida estaba ligada no solo con la garantía del derecho al agua, sino que promovía el acceso a otros derechos fundamentales tales como la alimentación, el mínimo vital o la salud, los cuales se encuentran íntimamente relacionados con la crisis humanitaria advertida en la Sentencia C-383 de 2023.
3. En este sentido, la normativa cumplía con el criterio de conexidad y estricta necesidad, lo cual implicaba que, ante la inexequibilidad por consecuencia, la Corte debía aplicar el diferimiento antes mencionado. Por lo tanto, estimo que en esta oportunidad debió aplicarse un criterio similar al fijado en la Sentencia C-492 de 202330, por la que se reconocieron efectos diferidos a la inexequibilidad del Decreto Legislativo 1269 de 2023, norma que contenía medidas relacionadas con la garantía de la alimentación escolar y el PAE para el departamento.
4. Ahora bien, dado que se cumplía el requisito preliminar de conexidad material necesario para que operara el condicionamiento previamente enunciado, reitero que en esta oportunidad se debió dar aplicación al mismo dado que se acreditaban los supuestos establecidos en la Sentencia C-492 de 2023, en lo concerniente con las obligaciones estatales de la protección de derechos fundamentales como el acceso al agua, la alimentación y la salud afectados por una crisis humanitaria. En esa ocasión la Corte Constitucional indicó que existe una relación íntima y estrecha entre el derecho al acceso al agua y otros derechos fundamentales, tales como la alimentación y la salud, y que resulta imposible en términos jurídicos hacer distinciones artificiales entre la prevalencia o primacía de un derecho humano sobre otro, de manera que existe una obligación ineludible del Estado para garantizar de forma eficaz e integral los derechos humanos más básicos y fundamentales. Si bien esa conclusión se hizo en relación con medidas en materia de alimentación escolar, la misma resulta aplicable a la creación e implementación de una transferencia monetaria no condicionada destinada a atender las necesidades básicas de poblaciones vulnerables afectadas por desnutrición crónica para varias causas, entre ellas la escasez de agua potable, lo cual como se expuso constituye una obligación inescapable a cargo del estado colombiano.
5. En relación con esta obligación estatal la referida providencia puso de presente varias observaciones del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, como intérprete autorizado del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales -del cual Colombia hace parte- y de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) sobre la garantía, entre otros, de los derechos a la alimentación adecuada y al acceso al agua de poblaciones vulnerables como los niños, niñas y adolescentes. Tales pronunciamientos concuerdan con el artículo 44 de la Constitución Política sobre los derechos de estos sujetos de especial protección constitucional31, entre ellos la alimentación adecuada, de manera que refuerzan la conclusión de la conformidad de las normas con el mandato constitucional de proteger derechos fundamentales intrínsecamente relacionados por la afectación causada por la crisis humanitaria del departamento de La Guajira.
6. De otro lado, superados los presupuestos formales, se cumplían los presupuestos de finalidad y necesidad jurídica, por lo que resultaba aplicable que la inexequibilidad por consecuencia de la norma se difiriera. Lo anterior porque, como ya se expuso, se evidencia la necesidad y la obligación de que el Estado adopte medidas urgentes e impostergables para atender la satisfacción de los derechos de las poblaciones afectadas por la crisis humanitaria advertida en la Sentencia C-383 de 2023.
7. En torno al cumplimiento de los requisitos de finalidad y necesidad, es menester recordar que esta corporación ha reconocido el importante rol que pueden tener las transferencias monetarias no condicionadas para aliviar la afectación de diversos derechos fundamentales de sectores vulnerables en escenarios de emergencia o de grave crisis. Así lo hizo cuando revisó la constitucionalidad de varios decretos legislativos expedidos en el marco del estado de emergencia decretado con ocasión de la pandemia de Covid-1932
8. Tales normativas establecían medidas similares a las contenidas en el decreto revisado en esta oportunidad, y la Corte siempre encontró que estas superaban los juicios de conexidad material, necesidad y finalidad. Esto porque el proveer recursos monetarios que permitieran a sujetos de especial protección constitucional, y que veían afectada la garantía de varios derechos de rango constitucional por una contingencia de inusitadas proporciones, se acreditaba una estrecha relación con la concreción de fines y principios constitucionales como la dignidad humana o la prevalencia de los derechos fundamentales.
9. Por lo tanto, no se advierten las razones por las cuales, en esta oportunidad, no fueron diferidos los efectos de la inexequibilidad de la norma analizada. A pesar de que se trata de un decreto que es inconstitucional por consecuencia, es evidente que sí guardaba estrecha relación con el cumplimiento de obligaciones constitucionales e internacionales a cargo del Estado colombiano por lo que debió analizarse la posibilidad de diferimiento y concluirse su procedencia.
10. Por lo anterior, en mi criterio, las medidas debieron mantenerse vigentes hasta el mes de diciembre del 2023 con el fin de atender las necesidades alimentarias, en especial de sujetos de especial protección, asunto esencialmente ligado a la disponibilidad de agua.
11. Finalmente, considero pertinente aclarar mi voto en relación con la presente decisión. Al respecto, resultan relevantes las mismas razones que me llevaron a salvar el voto frente a la Sentencia C-383 de 2023. Considero que sobre el Decreto Legislativo 1085 de 2023 procedía declarar la exequibilidad parcial, únicamente en lo que respecta a la atención del agravamiento de la crisis de La Guajira por la conjunción atípica y sobreviniente de fenómenos climáticos. Adicionalmente, debía declararse la inexequibilidad de algunas expresiones del artículo 3.º de aquel Decreto, para garantizar que su aplicación se limitara a esta finalidad. En general, no estoy de acuerdo con la decisión de inexequibilidad diferida, por las razones que presento a continuación.
12. Estimo que procedía una exequibilidad parcial del decreto que declaró el estado de excepción, por cuanto era viable la emergencia exclusivamente para atender el agravamiento de la crisis en La Guajira por la conjunción atípica y sobreviniente de factores climáticos. En especial, en lo referido a la escasez de agua y sus efectos particulares sobre las poblaciones vulnerables y la realización de derechos. La delimitación del estado de emergencia en estos términos era acorde con el alcance de la competencia que correspondía a la Corte al examinar aquella normativa. Se trataba de una oportunidad única a nivel nacional e internacional para que la jurisprudencia constitucional evaluara el manejo de los estados de excepción, en particular el de emergencia económica, por asuntos relacionados la crisis climática global. En estos términos, la situación presentaba las condiciones para crear un nuevo precedente.
13. Procedía al respecto dejarse claro el objeto acotado de la emergencia y censurar la motivación del decreto y el apartado del artículo 3.º que preveía un alcance muy amplio de sus medidas. En efecto, dicha norma permitía la adopción de disposiciones frente a sectores que no estaban relacionados con la crisis. Sin embargo, el estado de emergencia tenía la finalidad de enfrentar una situación de agravamiento que superaba el carácter crónico de la problemática de la región, cuya atención corresponde a las vías ordinarias. La exclusión de las expresiones "además de las medidas anunciadas en la parte considerativa de este decreto" y la palabra "adicionales", presentes en la referida disposición, habría cumplido el propósito en cuanto restringir las facultades extraordinarias para garantizar su compatibilidad con la Constitución.
14. En este caso y en el ámbito específico señalado anteriormente, se superaban los juicios establecidos por la jurisprudencia constitucional para dar vía a la emergencia. Además, su delimitación no afectaba la competencia de la Corte para ejercer el respectivo control sobre los decretos de desarrollo, con el fin de evitar la adopción por esta vía de medidas ajenas al propósito de conjurar la emergencia y que deberían ser tramitadas por los mecanismos ordinarios.
15. Con todo, también habría podido considerarse declarar la exequibilidad condicionada del Decreto Legislativo 1085 de 2023. Esta opción habría permitido igualmente restringir sus efectos a la atención de los mencionados hechos sobrevinientes por motivos climáticos respecto del agua y sus impactos, que son los únicos de aquellos aludidos por el Gobierno nacional que habilitaban el uso de facultades extraordinarias.
16. No comparto la decisión de inexequibilidad diferida en estos casos, dado que el decreto que declara un estado de emergencia reconoce una situación fáctica y da vía a una consecuencia jurídica de orden constitucional. No encuentro que el diferimiento de la inexequibilidad plena sea adecuado porque la declaratoria de emergencia cumplía con los términos previstos por la Constitución, en la forma antes referida. Ello no impedía la posibilidad de que los decretos de desarrollo pudieran ser declarados inexequibles con diferimiento, pues en el caso de estos, se trata de regulaciones específicas y materiales que deben cumplir los requisitos formales y materiales exigibles para satisfacer sus condiciones de validez. El examen definido para los actos expedidos en desarrollo del estado de emergencia constituye una garantía para prevenir las extralimitaciones del ejecutivo en el uso de estas facultades extraordinarias. Por lo tanto, considero que resultaba procedente declarar exequible el Decreto Legislativo 1085 de 2023, exclusivamente con respecto al ámbito referido, y luego ejercer el respectivo control pleno sobre las medidas de desarrollo. En suma, en lo que respecta a la presente decisión que declara la inexequibilidad por consecuencia del decreto de desarrollo de la referencia, también aclaro mi voto porque estimo que la Corte debió declarar la exequibilidad parcial del Decreto Legislativo 1085 de 2023 y la inexequibilidad de las mencionadas expresiones del resolutivo. Ello con el propósito de delimitar su alcance a la atención de la crisis generada por la confluencia sobreviniente de factores climáticos, con impacto en la provisión de agua y en las afectaciones correlativas a los derechos, especialmente de las poblaciones vulnerables de La Guajira. Esos análisis y decisión habrían determinado una metodología y alcances diferentes en lo que respecta al decreto que en esta ocasión se analiza.
17. Por las razones expuestas, salvo y aclaro mi voto respecto a la sentencia C-521 de 2023. Fecha ut supra JUAN CARLOS CORTÉS GONZÁLEZ Magistrado 1 Las entidades académicas convocadas fueron la Universidad de la Guajira, la Universidad Externado de Colombia, la Universidad Nacional de Colombia -sede Bogotá-, la Universidad de Antioquia y las facultades de Derecho de las universidades del Rosario, de los Andes y del Norte. 2 MP Diana Fajardo Rivera y José Fernando Reyes Cuartas. 3 En representación de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República intervino el ciudadano Vladimir Fernández Andrade. 4 El documento elaborado y revisado por la Subdirección de Investigación y Producción Científica del ICANH. 5 En representación del ICBF intervino el ciudadano Daniel Eduardo Lozano Bocanegra 6 En representación del DAPS intervino la ciudadana Lucy Edrey Acevedo Meneses. 7 En representación del Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes intervinieron la ciudadana Ingrid Natalia Molano Saavedra y los ciudadanos Juan Camilo Laborde Vera y Juan Pablo Villarreal Acosta. 8 Una síntesis del objeto de los distintos juicios materiales que deben superar los decretos expedidos en desarrollo de un estado de emergencia puede consultarse en la Sentencia C-194 de 2020 (MP Carlos Bernal Pulido). 9 Constitución Política, Artículo 215.- "[...] Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes. [...]" 10 Ley 137 de 1994, Artículo 47. -Facultades. "En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado". 11 Sentencia C-194 de 2020 (MP Carlos Bernal Pulido). 12 Sentencia C-409 de 2017: "La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". Asimismo, ver la sentencia C-434 de 2017. 13 Sentencia C-724 de 2015: "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". Asimismo, ver la sentencia C-701 de 2015. 14 Sentencia C-194 de 2020 (MP Carlos Bernal Pulido). 15 Sentencia C-466 de 2017 (MP Carlos Bernal Pulido). 16 Sentencia C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Gutiérrez). 17 Sentencia C-252 de 2020 (MP Cristina Pardo Schlesinger). 18 Sobre este particular se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-225 de 2009 (MP Clara Elena Reales Hernández), C-294 de 2020 (MP Alejandro Linares Cantillo), 19 Sentencia C-253 de 2010 (MP Nilson Pinilla Pinilla). Ver también Sentencia C-252 de 2010 (MP Jorge Iván Palacio Palacio) y Auto 2230 de 2023 (MP Paola Andrea Meneses Mosquera). 20 Comunicado 35 del dos (2) de octubre de 2023. 21 Ibid. 22 Decreto Legislativo 1272 de 2023, Considerando 9º. 23"¿Cuál es la razón por la cual en el artículo 2º del Decreto 1272 de 2023 se determina que los potenciales beneficiarios de las transferencias no condicionadas sean "los niños y niñas en la primera infancia y/o madres gestantes, de las comunidades Wayuu [...]", sin que dichas transferencias también puedan estar destinadas a, como se señala en el título de dicho decreto, los "niños y niñas en primera infancia y/o madres gestantes, que se encuentren en estado de desnutrición o en riesgo inminente de estarlo en el departamento de La Guajira", independientemente de si pertenecen o no a las comunidades Wayuu en el departamento de La Guajira"? 24 Esto es, "[l]as entidades públicas y privadas están autorizadas a recibir y suministrar los datos personales de los que trata la Ley 1581 de 2012 que sean necesarios para la operación y ejecución de las transferencias no condicionadas, hasta el 31 de diciembre de 2023". 25 El escrito del Departamento Administrativo para la Prosperidad Social fue presentado por la señora Lucy Edrey Acevedo Meneses en su calidad de jefe de la Oficina Asesora Jurídica. 26 El escrito del ICBF fue presentado por el señor Daniel Eduardo Lozano Bocanegra, en su condición de Jefe de la Oficina Asesora Jurídica. 27 El despacho sustanciador le solicitó al profesor Guerra Curvelo que se pronunciara sobre (i) las eventuales diferencias, en materia de nutrición, entre -por una parte los niños y niñas de la primera infancia y/o madres gestantes que pertenezcan a las comunidades Wayuu que habiten en el departamento de La Guajira, y - por otra parte- los mismos sujetos que también habiten en dicho departamento pero que no pertenezcan a las comunidades Wayuu; y (ii) la eventual existencia cualquier característica cultural del pueblo Wayuu que permita priorizar la atención del problema nutricional que sufran los niños y niñas en la primera infancia y/o madres gestantes de dicho pueblo y que habiten en el departamento de La Guajira, sobre la misma atención que requerirían otros niños y niñas en la primera infancia y/o madres gestantes de pueblos que no pertenezcan a dicha etnia pero que, así mismo, habiten en el mencionado departamento. 28 En su representación, obraron la ciudadana Ingrid Natalia Molano Saavedra y los ciudadanos Juan Camilo Laborde Vera y Juan Pablo Villarreal Acosta. 29 M.M.P.P. Diana Fajardo Rivera y José Fernando Reyes Cuartas. 30 M.P. Diana Fajardo Rivera. 31 Fundamentos jurídicos 50 a 57 de la sentencia C-492 de 2023. 32 Sobre este asunto pueden revisarse entre otras, las sentencias C-174, C- 382, C-403 y C-404, todas de 2020. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------