Aclaración de voto

ACLARACIÓN DE VOTO DE LOS MAGISTRADOS MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSA Y JAIME CÓRDOBA TRIVIÑO A LA SENTENCIA C-514 DE 2004MECANISMOS PARA LA EFECTIVIDAD DE LA DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Incentivo por el legislador de la participación de los ciudadanos (Aclaración de voto)DEMOCRACIA PARTICIPATIVA-Estímulo de la participación activa de los ciudadanos (Aclaración de voto)Referencia: expediente D-4938Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 1°, 2° y 6° (parciales) de la Ley 403 de 1997 “por la cual se establecen estímulos para los sufragantes.” Demandantes:Jorge Alberto Gómez GallegoManuel Antonio Muñoz UribeMagistrado Ponente:Dr. ALVARO TAFUR GALVISEn atención a la cosa juzgada constitucional, la Sala Plena de esta Corporación resolvió en la sentencia C-514 de 2004 estarse a lo resuelto en la sentencia C-041 de 2004, que declaró inexequibles los apartes de los artículos 2° y 6° de la Ley 403 de 1997. En aquella oportunidad aclaramos el voto, pues aunque estuvimos de acuerdo con la decisión adoptada en la sentencia, consideramos que “(…) algunos argumentos de la parte motiva (…) podrían llegar a ser interpretados en el sentido de que al legislador le está vedado incentivar la participación de los ciudadanos en los mecanismos de los cuales depende la efectividad de la democracia participativa.” Teniendo en cuenta que semejante interpretación contraría abiertamente los principios fundamentales que informan la Constitución, reiteramos respetuosamente nuestra aclaración de voto, máxime cuando esta interpretación errada de la ratio decidendi de la sentencia C-041 de 2004 puede ser favorecida por la forma en que el fallo C-514 de 2004 cita aquel precedente.

1. En la sentencia C-041 de 2004, la Corte Constitucional decidió lo siguiente:“(…) para el caso (i) del referendo, (ii) plebiscito, (iii) revocatoria del mandato y (iv) consulta popular (…) no le está permitido al legislador establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales. (…)” La Corte consideró que “(…) la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición”, por lo que en estos casos es objeto de protección constitucional.

2. Compartimos en su oportunidad esta decisión, especialmente en lo que a la parte resolutiva de la sentencia se refiere, pues extender de manera generalizada el sistema de estímulos originalmente concebidos para las elecciones, sin atender a la especificidad de cada mecanismo de participación directa, carece de razonabilidad. No obstante, tal como se indicó en aquella oportunidad, el legislador sí puede estimular la participación de los ciudadanos en actividades democráticas diferentes a las elecciones tradicionales.3. Como dijimos, reiterar la aclaración de nuestro voto a la sentencia C-041 de 2004 se hace necesario, toda vez que la presente sentencia (C-514 de 2004) resuelve estarse a lo resuelto en aquella providencia y que la forma en que se cita el precedente puede sugerir una interpretación errada del mismo. En efecto, dice el fallo al respecto, “(…) en la sentencia C-041 de 2004 la Corporación estableció que si bien en materia de elecciones el estímulo a los sufragantes resulta legítimo, en el caso de los demás mecanismos de participación política dicho estímulo contraviene la Constitución, por cuanto en relación con ellos la abstención, además de tener eficacia jurídica, es una estrategia legítima de oposición, y en este sentido establecer estímulos para las personas que mediante el voto participan en estos eventos democráticos no electorales significa desconocer los derechos reconocidos en la Constitución para quienes decidan abstenerse.” (acento fuera del texto original) Es preciso aclarar que cuando la decisión de la Sala Plena de la Corte Constitucional se refiere “a los demás mecanismos de participación política” lo hace únicamente a propósito del sufragio. Como se dijo, esta se restringe (i) al referendo, (ii) al plebiscito, (iii) a la revocatoria del mandato y (iv) a la consulta popular.

4. Dos conclusiones surgen del anterior análisis. Primera, la sentencia C-041 de 2004 sólo comprende los mecanismos en los cuales los ciudadanos, en lugar de firmar o deliberar entre ellos, participan mediante el voto. Segunda, la constitucionalidad de un estímulo a la participación política de los ciudadanos depende de (1) el tipo de estímulo, (2) de las condiciones en que éste sea otorgado y (3) de su razonabilidad, dadas las características propias del mecanismo de participación al cual se aplican.5. Así pues, con base en las consideraciones anteriores y tal como lo sostuvimos en la aclaración de voto a la sentencia C-041 de 2004, la abstención puede ser una estrategia legítima de la oposición y puede tener efectos jurídicos que la Corte debe preservar. Sin embargo, en una democracia participativa no se puede sostener que la participación activa de los ciudadanos no es deseable ni estimulable. Fecha ut supra,MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAMagistradoJAIME CÓRDOBA TRIVIÑOMagistrado ---pies de página--- La Parte resolutiva de dicha sentencia en el aparte pertinente señala: “Primero. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997.Segundo. Declarar INEXEQUIBLE la expresión “o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997. (…)” Dicho artículo señala: Artículo 1º. El voto es un derecho y un deber ciudadano. La participación mediante el voto en la vida política, cívica y comunitaria se considera una actitud positiva de apoyo a las instituciones democráticas, y como tal será reconocida, facilitada y estimulada por las autoridades. (Los apartes subrayados son los demandados por el actor). Ver, entre otras las C-221 97 y C-320 97 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Al respecto ha dicho la Corte : “Ahora bien, en determinados casos, la Corte debe estudiar una proposición normativa que fue acusada por un ciudadano, pero frente a la cual resulta materialmente imposible pronunciarse sobre su exequibilidad o inexequibilidad sin analizar globalmente los elementos esenciales del conjunto normativo del cual ella forma parte. En estos eventos, y con el fin de evitar un pronunciamiento inhibitorio, es válido que la Corte proceda a integrar la unidad normativa, siempre y cuando ello sea estrictamente necesario para examinar en debida forma las acusaciones formuladas en la demanda. Algunos podrían objetar que esta posibilidad desborda la competencia de la Corte ya que, si es necesario establecer una unidad normativa para poder estudiar los cargos, es porque la demanda es inepta, pues el actor no habría acusado una proposición jurídica autónoma. Sin embargo, la Corte considera que este argumento no es de recibo, porque confunde dos fenómenos jurídicos diversos. Así, la proposición jurídica incompleta opera en aquellos casos excepcionales en que el actor no acusa una norma autónoma, por lo cual ésta no puede ser estudiada, por carecer de sentido propio. En cambio, en otros eventos, la demanda no es inepta, por cuanto el demandante verdaderamente impugna un contenido normativo inteligible y separable. Lo que sucede es que el estudio de ese contenido presupone el análisis de un conjunto normativo más amplio, por lo cual se hace necesaria la integración de una proposición jurídica mayor. Es pues diferente el caso de la demanda inepta, por falta de proposición jurídica inteligible, situación en la cual procede la inadmisión e incluso, excepcionalmente, la sentencia inhibitoria, de aquellos eventos en que el contenido normativo impugnado por el actor es inteligible y autónomo, pero no puede ser estudiado independientemente, por cuanto su examen remite inevitablemente al estudio del conjunto normativo del cual forma parte. Con todo, se podría objetar también que mediante estas integraciones normativas, la Corte se convierte en una instancia de revisión oficiosa de toda la legislación, cuando la Constitución le atribuye otra función más específica: pronunciarse sobre las demandas ciudadanas. Según este razonamiento, una norma siempre hace parte de un conjunto normativo mayor, el cual a su vez hace parte de otros conjuntos mayores, que se interrelacionan entre sí hasta abarcar la totalidad del ordenamiento. Entonces, conforme a este argumento, un sola demanda obligaría a la Corte a estudiar todas las regulaciones legales, lo cual no es admisible, pues desvirtúa la función del control constitucional. Esta objeción es en parte válida, por lo cual la Corte entra a precisar el alcance excepcional de la unidad normativa en estos casos. Así, ésta procede cuando la proposición jurídica acusada, si bien tiene un contenido propio, se encuentra tan íntimamente ligada con otros contenidos jurídicos, que resulta imposible estudiar su constitucionalidad sin analizar las otras disposiciones. En los otros casos, esto es, cuando la relación entre las proposiciones jurídicas no es tan estrecha, la unidad normativa no procede, salvo si la regulación de la cual forma parte la disposición acusada aparece prima facie de una constitucionalidad discutible. En efecto, si esa regulación mayor es constitucionalmente sospechosa, ineludiblemente debe la Corte examinarla, pues no podría declarar constitucional un aspecto de una determinada institución, si ésta última puede ser globalmente inexequible.La unidad normativa no opera entonces exclusivamente en los fallos de inexequibilidad, lo cual explica que esta Corporación, en varias decisiones, haya extendido los efectos de una decisión de constitucionalidad a contenidos normativos que no habían sido formalmente demandados por el actor, pero cuyo examen era indispensable para poder pronunciarse de fondo sobre las disposiciones acusadas. Así, frente a una acusación parcial del artículo 45 del Código de Procedimiento Penal, la Corte concluyó que “aunque es sólo una expresión la acusada de inconstitucional, dado que ella sólo es inteligible dentro del precepto íntegro de que forma parte, y en vista de que las consideraciones que atrás quedan consignadas se refieren a la norma en su integridad, sobre ésta versará el pronunciamiento de exequibilidad.” Igualmente, frente a una demanda parcial del artículo 495 del estatuto procesal civil, la Corte concluyó que era necesario analizar la totalidad de la disposición, pues no sólo “el aparte demandado constituye una unidad jurídica o un todo inescindible en relación con el texto integral de dicha norma” sino que, además, “de declararse la inexequibilidad del referido segmento normativo la norma quedaría incompleta, sin sentido, porque básicamente éste es parte importante y esencial de la regulación que el legislador quiso hacer”. 5- Conforme a lo anterior, la Corte concluye que la unidad normativa es excepcional, y sólo procede cuando ella es necesaria para evitar que un fallo sea inocuo, o cuando ella es absolutamente indispensable para pronunciarse de fondo sobre un contenido normativo que ha sido demandado en debida forma por un ciudadano. En este último caso, es procedente que la sentencia integre la proposición normativa y se extienda a aquellos otros aspectos normativos que sean de forzoso análisis para que la Corporación pueda decidir de fondo el problema planteado por los actores. Igualmente es legítimo que la Corte entre a estudiar la regulación global de la cual forma parte la norma demandada, si tal regulación aparece prima facie de una dudosa constitucionalidad.” Sentencia C-320 97 M.P. Alejandro Martínez Caballero. Ver Sentencia C-337 97 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Ver Sentencia C-041 04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández, SV. Manuel José cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Treviño. Sentencia C-337 97 M.P. Carlos Gaviria Díaz. Montesquieu, De l’esprit des lois, libro II, Vol. I, p. 15, París, 1999. Instituto Interamericano de Derechos Humanos, Diccionario Electoral, San José de Costa Rica, 2000. J. Barthelemy, “Le vote obligatoire”, Révue de Droit Public et de la Science Politique, Tomo V, libro I, París, 1923; W.H., Morris, Indefense of apathy, Political Srudies, 2 ( 1954 ), R. Rose, Electoral participation. A comparative analysis, Saga, 1980 y R.E. Wolfinger y S.J. Rosentone, Who votes?, Yale University Press, New Haven, 1980. Ver al respecto, entre otros, los siguientes fallos: T-469 de 1992 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-011 de 1994 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-089 de 1994 M.P Eduardo Cifuentes Muñoz; C-336 de 1994 M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-386 de 1996 M.P. Alejandro Martínez Caballero; SU-747 de 1998 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-602 de 2000 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C- 1110 de 2000 M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-866 de 2001 M.P. Jaime Córdoba Triviño; T- 1337 de 2001 M.P. Rodrigo Uprimny Yepes; T-637 de 2001 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; T-596 de 2002 M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C- 827 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández. Sobre esas diversas fórmulas, ver Francis Hamon. Le referéndum... Loc-cit, p

41. Sentencia C-041 01 M.P. Clara Inés Vargas Hernández . AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. Dicho numeral señalaba: “6. Como una contribución a la formación de buenos ciudadanos, las Universidades no Oficiales podrán establecer, dentro de sus estrategias de mercadeo, un descuento en el valor de la matrícula a los estudiantes de pregrado y postgrado que acrediten haber sufragado en las últimas elecciones o eventos de participación ciudadana directa.” Sentencia C- 224 04 M.P. Rodrigo Escobar Gil Itálica fuera de texto. Ver Sentencia C-041 04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández .AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño. Ver sentencias C-041 04 M.P. Clara Inés Vargas Hernández .AV. Manuel José Cepeda Espinosa y Jaime Córdoba Triviño, C- 224 04 y C- 352 04 M.P. Rodrigo Escobar Gil. En la sentencia C-041 de 2004 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) la Corte resolvió (1) declarar inexequible la expresión “y en los eventos relacionados con los demás mecanismos de participación constitucionalmente autorizados”, contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997; (2) declarar inexequible la expresión “o del día en que deba realizarse un evento de participación ciudadana de carácter nacional o territorial”, contenida en el artículo sexto de la Ley 403 de 1997; (3) declarar inexequible la expresión “o eventos de participación ciudadana directa”, contenida en el artículo segundo de la Ley 403 de 1997; (4) declarar exequible la expresión “y si el empate persiste, en quien demuestre haber cumplido con el deber de votar en las elecciones públicas inmediatamente anteriores”, contenida en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000, en el entendido de que dicho estímulo sólo rige cuando se vota para elegir gobernantes; y (5) declarar exequible la expresión “si no se puede dirimir el empate, el nominador escogerá discrecionalmente”, contenida en el quinto inciso del artículo 216 del Decreto 262 de 2000. Sentencia C-337 97 M.P. Carlos Gaviria Díaz Dice la Sala en la sentencia C-041de 2004: “(…) no viene al caso examinar si es viable el establecimiento de estímulos para los eventos en que los ciudadanos participen en la vida pública, ya sea como promotores de una iniciativa legislativa o normativa o de una solicitud de referendo o de quienes los respaldan, o en las reuniones que se surten con ocasión al cabildo abierto, es decir en todos aquellos eventos en que no se requiere sufragio. (…)”