Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-498 98INICIATIVA GUBERNATIVA-Carencia es vicio de forma CADUCIDAD DE LA ACCION PUBLICA DE INCONSTITUCIONALIDAD-Vicios de forma (Salvamento de voto)Mi visión sobre el problema sigue siendo la que me he permitido exponer en varios salvamentos de voto: la carencia de cualquiera de los requisitos señalados en la Constitución para el trámite de las leyes -entre los cuales está, para algunas de ellas, la iniciativa privativa del Ejecutivo- no es otra cosa que un vicio de forma, pues alude al procedimiento que se debe seguir para la aprobación válida del acto. A mi juicio, tal carencia no puede considerarse vicio de fondo de la respectiva ley, toda vez que no afecta la materia misma de ella, aunque sea la materia la que, en los términos constitucionales, define los casos en que la iniciativa ha de provenir del Gobierno. Si era, pues, un vicio de forma el que, con razón o sin ella, alegaban los accionantes, operó el fenómeno de la caducidad y la que había perdido competencia para pronunciarse, por expreso mandato del artículo 242-3 de la Constitución Política, era la Corte Constitucional.FACULTADES EXTRAORDINARIAS PARA SUPRIMIR, FUSIONAR O MODIFICAR DEPENDENCIAS, ORGANISMOS Y ENTIDADES DE RAMA EJECUTIVA (Salvamento de voto)De lo dicho parece concluirse que la Corte Constitucional otorga a las funciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución naturaleza legislativa. De otro modo no se explicaría que para su ejercicio exija una ley de facultades extraordinarias, precisas y temporales, de aquellas que prevé el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política. Tal idea es equivocada, pues los indicados numerales hacen parte de la norma constitucional que consagra las atribuciones del Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa. Son específicamente funciones de esta última índole y en modo alguno legislativas. Y si la Constitución expresa que se ejercerán por el Presidente "de conformidad con la ley" o "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", ello apenas ratifica su carácter administrativo, supeditado a la ley. Pero no a una ley de facultades extraordinarias, ya que el Congreso a través de este tipo de leyes confía al Ejecutivo atribuciones legislativas de las cuales normalmente carece; nunca son indispensables para que el Presidente ejerza funciones administrativas que le son propias, como las de los mencionados numerales. A pesar de la repetición terminológica en que incurrió el Constituyente en las normas citadas (artículos 150, numeral 7, y 189, numerales 15 y 16), no es fácil admitir que una misma función haya sido confiada simultáneamente a dos ramas del poder público, ni tampoco que para el ejercicio de atribuciones administrativas se utilice la vía de las facultades extraordinarias, por cuanto ello desfiguraría el sistema normativo plasmado en la Constitución. Referencia: Expediente D-1995Varias son las razones de mi salvamento de voto, que, como siempre, me permito expresar con el debido respeto:1. Los demandantes, al presentar cargos de inconstitucionalidad contra algunos de los artículos acusados por considerar que hubo vicios referentes a la iniciativa, que dijeron no debía ser de los ministros del Despacho sino del Presidente de la República, aludieron sin duda a un problema de forma.Independientemente de si los impugnantes tenían o no razón -coincido con la mayoría en que carecían de ella-, es claro que no podía la Corte proferir fallo de mérito, al menos en cuanto a dichos cargos, puesto que el numeral 3 del artículo 242 de la Constitución es suficientemente explícito cuando establece que "las acciones por vicios de forma caducan en el término de un año, contado desde la publicación del respectivo acto".En este caso, la Ley 344 de 1996 fue promulgada el 31 de diciembre de 1996 (Diario Oficial número 42951) y, por tanto, cuando fue presentada la demanda -26 de febrero de 1998-, ya había vencido el término de caducidad.La propia sentencia lo reconoce en los siguientes términos, al desestimar el cargo referente a la falta de iniciativa presidencial:"Por lo anterior, teniendo en cuenta que el proyecto que culminó convirtiéndose en la Ley 344 de 1996 fue presentado ante las cámaras por los Ministros de Hacienda y Minas, en cumplimiento de lo dispuesto en las normas superiores, el cargo no es procedente. Adicionalmente, tratándose de un presunto vicio de forma, la Corte carecería de competencia para pronunciarse por caducidad de la acción, ya que ha transcurrido más de un año desde la publicación oficial de la ley". (Subrayo).A pesar de haberlo expuesto en tales términos la versión final de la Sentencia, resulta cierto e indiscutible que -como lo acredita la motivación destinada a desvirtuar el cargo y la parte resolutiva- la Corte Constitucional entró a pronunciarse sobre el vicio de forma sin argumentar, al menos en el texto del fallo, la razón por la cual profería decisión de mérito.Se dijo en la Sala Plena algo que no encuentro en las motivaciones de la Sentencia y de lo cual discrepo: que el vicio endilgado por los actores a la Ley era de fondo -no de forma-, toda vez que si la Constitución exige la iniciativa exclusiva del Gobierno -o su solicitud expresa cuando se trata de la concesión de facultades extraordinarias-, la falta de esa iniciativa o solicitud, en el caso de configurarse, implica la falta de competencia del Congreso para expedir la Ley.Fue justamente esa la base aceptada por la mayoría para admitir que no había operado la caducidad, fenómeno jurídico que a mi modo de ver era ostensible. A diferencia de la opinión de la Sala, mi visión sobre el problema sigue siendo la que me he permitido exponer en varios salvamentos de voto: la carencia de cualquiera de los requisitos señalados en la Constitución para el trámite de las leyes -entre los cuales está, para algunas de ellas (artículos 150-10 y 154 C.P.), la iniciativa privativa del Ejecutivo- no es otra cosa que un vicio de forma, pues alude al procedimiento que se debe seguir para la aprobación válida del acto.A mi juicio, tal carencia no puede considerarse vicio de fondo de la respectiva ley, toda vez que no afecta la materia misma de ella, aunque sea la materia la que, en los términos constitucionales, define los casos en que la iniciativa ha de provenir del Gobierno.Tampoco creo que la falta, si se presenta, repercuta en la competencia del Congreso. Este la tiene en asuntos como los que han ocupado la atención de la Sala, por disposición del artículo 150 de la Constitución, a cuyo tenor "corresponde al Congreso hacer las leyes" y por medio de ellas ejerce, entre varias más, las atribuciones que la norma acusada enuncia. En otras palabras, es el Congreso el autorizado por la Carta para expedir disposiciones como la que confiere al Presidente de la República facultades legislativas extraordinarias, que es lo mismo que afirmar su competencia, sin que la pierda por el hecho de que el proyecto haya sido presentado por un congresista cuando según la Constitución ha debido tener origen en la iniciativa del Gobierno. En tal evento se incumple una formalidad, que es muy importante -a tal punto que ese incumplimiento acarrea la inconstitucionalidad de la ley aprobada-, pero que no por serlo incide en la competencia del órgano llamado a expedir la ley.Si era, pues, un vicio de forma el que, con razón o sin ella, alegaban los accionantes, operó el fenómeno de la caducidad y la que había perdido competencia para pronunciarse, por expreso mandato del artículo 242-3 de la Constitución Política, era la Corte Constitucional.2. La Sentencia alude de manera inexacta al contenido del Fallo C-428 de 1997, del cual tuve el honor de ser ponente junto con los magistrados Alejandro Martínez Caballero y Vladimiro Naranjo Mesa, relativo a la constitucionalidad del artículo 30 de la Ley 344 de 1996, que concedió facultades extraordinarias al Presidente de la República.En efecto, el texto final de la Sentencia ahora proferida manifiesta que allí la Corte "solamente examinó lo concerniente a si tales facultades se refieren a una ley marco y por lo tanto, no podían ser conferidas al Presidente, habiendo sido declarado exequible".Nada tenía que ver ese Fallo con las leyes marco. El cargo formulado se relacionaba de manera muy específica con una posible falta de precisión de las facultades extraordinarias otorgadas al Gobierno. La Corte, como puede verse en tal Sentencia, desvirtuó la afirmación de la demanda señalando que el hecho de que las materias objeto de legislación extraordinaria afectasen o pudiesen afectar a gran número de entidades y organismos de la Rama Ejecutiva no implica la falta de precisión en cuanto al asunto confiado al Presidente de la República -la supresión o fusión de dependencias, órganos y entidades que venían desarrollando las mismas funciones, tratando las mismas materias, o cumpliendo ineficientemente sus funciones-, toda vez que la habilitación legislativa estaba determinada con claridad en el artículo atacado.3. No puedo compartir el concepto jurídico subyacente en los siguientes párrafos de la Sentencia:"De otro lado, según lo dispuesto en el artículo 189 de la Carta Política, las atribuciones del Presidente de la República para suprimir o fusionar entidades u organismos de la administración nacional, así como de modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades u organismos administrativos nacionales, deben desarrollarse de conformidad con la ley.Ahora bien, al tenor de lo dispuesto en el numeral 7o. del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso, a través de una ley ordinaria, "determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional...".En efecto, como lo expresó el señor Procurador, los numerales 15 y 16 armonizan con el mandato del numeral 10 del artículo 150 superior, de manera que cuando en ella se hace alusión a la ley como condición para el ejercicio de las atribuciones de supresión y fusión de entidades del orden nacional, se está refiriendo a una ley ordinaria habilitante expedida con carácter pro tempore por el Congreso". (He subrayado). De lo allí dicho parece concluirse que la Corte Constitucional otorga a las funciones previstas en los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Constitución naturaleza legislativa. De otro modo no se explicaría que para su ejercicio exija una ley de facultades extraordinarias, precisas y temporales, de aquellas que prevé el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política.Tal idea es equivocada, pues los indicados numerales hacen parte de la norma constitucional que consagra las atribuciones del Presidente de la República como Jefe del Estado, Jefe de Gobierno y suprema autoridad administrativa (art. 189 C.P.). Son específicamente funciones de esta última índole y en modo alguno legislativas. Y si la Constitución expresa que se ejercerán por el Presidente "de conformidad con la ley" o "con sujeción a los principios y reglas generales que defina la ley", ello apenas ratifica su carácter administrativo, supeditado a la ley. Pero no a una ley de facultades extraordinarias, ya que el Congreso a través de este tipo de leyes confía al Ejecutivo atribuciones legislativas de las cuales normalmente carece; nunca son indispensables para que el Presidente ejerza funciones administrativas que le son propias, como las de los mencionados numerales.Por ello, el suscrito magistrado considera que -como lo entendió la Corte en la Sentencia C-428 del 4 de septiembre de 1997 y como seguramente lo estimó el Congreso- las facultades extraordinarias conferidas al Presidente mediante el artículo 30 de la Ley 344 de 1996 tenían por objeto el ejercicio de la función legislativa contemplada en el artículo 150, numeral 7, de la Constitución Política -"determinar la estructura de la administración nacional y crear, suprimir o fusionar ministerios, departamentos administrativos, superintendencias, establecimientos públicos y otras entidades del orden nacional, señalando sus objetivos y estructura orgánica"-, esto es, para dictar, bajo la forma de decretos, las "leyes" -en sentido material- requeridas para la supresión o fusión concreta de entidades u organismos administrativos nacionales (art. 189, numeral 15), o para modificar la estructura de los ministerios, departamentos administrativos y demás entidades y organismos administrativos nacionales (art. 189, numeral 16).Quiero significar con ello que, a pesar de la repetición terminológica en que incurrió el Constituyente en las normas citadas (artículos 150, numeral 7, y 189, numerales 15 y 16), no es fácil admitir que una misma función haya sido confiada simultáneamente a dos ramas del poder público, ni tampoco que para el ejercicio de atribuciones administrativas se utilice la vía de las facultades extraordinarias, por cuanto ello desfiguraría el sistema normativo plasmado en la Constitución. Ocurre, en cambio, que el Congreso, siempre en ejercicio de una atribución legislativa, puede dictar las normas generales para la supresión o fusión de tales entidades, sus objetivos y estructura orgánica, o para modificar la estructura de los organismos y entidades indicados, dejando al Gobierno -por la vía administrativa- los aspectos concretos orientados a esa supresión, fusión o modificación. O puede dictar una ley de facultades extraordinarias, como lo hizo en este caso, para expedir dichas normas generales, y para indicar sus objetivos y la estructura de los organismos objeto de ellas. Los decretos leyes serán, entonces, las reglas legales reclamadas para el desempeño de la función administrativa, a las que el Presidente, en virtud de la actividad que le es propia, debe estar sujeto, según los numerales 15 y 16 del artículo 189 de la Carta.La tesis que expongo no es otra que la acogida por la Corte en Sentencia C-448 del 9 de julio de 1992, que es, en mi criterio, la que debe preservarse en aras de una adecuada interpretación de la Carta Política.JOSE GREGORIO HERNANDEZ GALINDOMagistradoFecha, ut supra. ---pies de página--- Cf. sentencia No. C-119 de 1996. Cf. sentencia No. C-025 de 1993. Cf. sentencia ibídem.