ACLARACIÓN DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-492/17 Referencia: Expediente RDL-022 Asunto: Control automático del Decreto Ley 889 del 27 de mayo de 2017, "Por el cual se adiciona un artículo transitorio al Decreto 2067 de 1991", con el fin de que se surta el procedimiento de control automático y posterior a su entrada en vigencia, en los términos previstos en el Tercer inciso del artículo 2º del Acto Legislativo 01 de 2016. Con el debido respeto por las decisiones de la mayoría, aclaro mi voto con el fin de insistir en el planteamiento que he venido haciendo en relación con el criterio de necesidad estricta que la Corte aplica al análisis de constitucionalidad de las normas de implementación del Acuerdo de Paz adoptadas en ejercicio de las facultades presidenciales para la paz previstas en el Acto Legislativo 01 de 2016. La mayoría considera que la acreditación del requisito de necesidad estricta resulta imperativa a fin de establecer si "la utilización de la potestad legislativa por parte del Gobierno podría derivar en la vulneración del principio de separación de poderes y la vigencia del modelo constitucional democrático". Dicho argumento desconoce que las facultades presidenciales para la paz otorgadas por el constituyente derivado mediante el artículo 2 del precitado acto legislativo, tienen por objeto facilitar y asegurar la implementación y el desarrollo normativo del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera, pues la experiencia internacional ha demostrado que el fracaso de los acuerdos celebrados se encuentra directamente relacionado con las demoras en su ejecución y cumplimiento, razón que expresamente tuvo en consideración el constituyente al diseñar los mecanismos de implementación previstos en el Acto Legislativo 01 de 2016. En efecto, la necesidad de las facultades extraordinarias encuentra su razón de ser en la obligación de cumplir cuanto antes, y del mejor modo posible, los compromisos adquiridos en el acuerdo de paz para hacer realidad lo que las partes han estimado indispensable para la consecución de la paz. Acudir a las vías ordinarias podría prolongar el tiempo requerido para la implementación del Acuerdo, lo cual minaría la confianza entre quienes suscribieron el Acuerdo, en contravía del propósito principal, cual es el logro de la paz. La Corte ha reconocido que el mecanismo de facultades extraordinarias otorgadas al Presidente de la República se justifica en el marco de negociaciones de paz, según se desprende de los antecedentes legislativos del Acto Legislativo 01 de 2016, en los cuales se tuvieron en cuenta otras experiencias comparadas que han demostrado la necesidad de una implementación oportuna que no ponga en riesgo lo acordado. Así, desde la ponencia para primer debate en Senado se menciona, por ejemplo, el caso de Angola, donde hubo dos procesos de paz: "el primero fracasó debido a que los acuerdos no se implementaron de manera efectiva; en el primer año solo se logró implementar el 1,85% de lo acordado y para el quinto año solo se había avanzado en el 53.7%. Sin embargo, en el segundo proceso de paz que por el contrario sí fue exitoso, durante el primer año se logró implementar el 68.42% de los acuerdos"44. Luego el debate sobre la estricta necesidad del ejercicio de facultades especiales para dictar decretos con fuerza de ley con el objeto de implementar el Acuerdo de Paz es un asunto que ya fue decidido por el constituyente derivado mediante una regulación precisa y detallada, al punto que estableció un término máximo para su ejercicio y excluyó expresamente algunas materias de dicha autorización, tales como la de expedir actos legislativos, leyes estatutarias, leyes orgánicas, leyes códigos, leyes que necesitan mayorías especiales para su aprobación, o la decretar impuestos. Se trata, en consecuencia, de un asunto que, habiendo sido valorado y decidido por el constituyente derivado, no le corresponde valorar nuevamente a la Corte, con menor razón si dicha valoración la hace aplicando un estándar propio del control de los decretos expedidos en los estados de excepción, respecto de los cuales el constituyente expresamente exige un criterio de estricta necesidad. En efecto, el artículo 212 que regula el Estado de Guerra Exterior, dispone que, mediante tal declaración, el gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para repeler la agresión, defender la soberanía, atender los requerimientos de la guerra, y procurar el restablecimiento de la normalidad. El articulo 213 que regula el Estado de Conmoción Interior, establece que mediante tal declaración el Gobierno tendrá las facultades estrictamente necesarias para conjurar las causas de la perturbación e impedir la extensión de sus efectos. El 215, por su parte, que regula el Estado de Emergencia, faculta al presidente para dictar decretos con fuerza de ley destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. El criterio de necesidad estricta se justifica, además, porque cada uno de los estados de excepción a que se refieren las mencionadas disposiciones solo se pueden declarar ante la ocurrencia de los hechos expresamente señalados por el constituyente y con el único objeto de enfrentarlos ante la inexistencia de medidas en la legislación ordinaria. En tales casos, la declaratoria la hace el presidente de la República previa valoración de la ocurrencia de los hechos y de la inexistencia de mecanismos ordinarios para superarlos, razón por la que es razonable que la Corte Constitucional al ejercer control de las medidas adoptadas en ejercicio de tales facultades haga la valoración de la estricta necesidad de hacer uso de dichas facultades por parte del presidente. Entonces, mientras que en los estados de excepción la valoración de la necesidad asociada a la urgencia es hecha inicialmente por el ejecutivo, en el caso de las facultades presidenciales para la paz, la necesidad y la urgencia fueron valoradas y decididas por el constituyente secundario con el objeto de asegurar la implementación de un Acuerdo cuyo contenido fue, además, previamente refrendado por el propio Congreso. En el punto 6 de dicho Acuerdo se pactó expresamente, entre otras medidas de implementación inmediata, que, "con el fin de garantizar la implementación de las primeras medidas a partir de la entrada en vigor del Acuerdo Final, el Gobierno Nacional elaborará un listado de medidas de implementación temprana (D+1 hasta D+180) que presentará a la Comisión de Seguimiento, Impulso y Verificación a la Implementación del Acuerdo Final (CSIVI) dentro de los 15 días siguientes a la firma del Acuerdo Final". Así las cosas, no correspondía exigir al presidente una carga argumentativa adicional para justificar el ejercicio de las facultades extraordinarias para la expedición del Decreto Ley 889 de 2017, pues las facultades presidenciales para la paz han sido otorgadas expresamente para dicho objeto. Exigir dicho requisito no establecido por el constituyente ni por el legislador orgánico constituyen un exceso en la competencia de control a cargo de la Corte que pone en riesgo la pronta y oportuna implementación del Acuerdo. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Folio 65. 2 Folios 37-40. 3 Folio 39. 4 Folios 41-57. 5 Folios 42-44. 6 Folios 44-51. 7 Corte Constitucional Sentencias C-699/17, C-160/17, C-174/17, C-224/17, C-253/17 y C-289/17. 8 Folio 44. 9 Folio 47. 10 Folio 51. 11 Folios 58-62. 12 Folio 61. 13 Folios 63-64. 14 Folio 64. 15 Folios 66-80. 16 Folios 74-77. 17 Corte Constitucional Sentencia C-699 de 2016. 18 Corte Constitucional Sentencia C-174 de 2017. 19 ARTICULO
169. El título de las leyes deberá corresponder precisamente a su contenido, y a su texto precederá esta fórmula: "El Congreso de Colombia, DECRETA" 20 ARTICULO
115. El Presidente de la República es Jefe del Estado, Jefe del Gobierno y suprema autoridad administrativa. El Gobierno Nacional está formado por el Presidente de la República, los ministros del despacho y los directores de departamentos administrativos. El Presidente y el Ministro o Director de Departamento correspondientes, en cada negocio particular, constituyen el Gobierno. Ningún acto del Presidente, excepto el de nombramiento y remoción de Ministros y Directores de Departamentos Administrativos y aquellos expedidos en su calidad de Jefe del Estado y de suprema autoridad administrativa, tendrá valor ni fuerza alguna mientras no sea suscrito y comunicado por el Ministro del ramo respectivo o por el Director del Departamento Administrativo correspondiente, quienes, por el mismo hecho, se hacen responsables. Las gobernaciones y las alcaldías, así como las superintendencias, los establecimientos públicos y las empresas industriales o comerciales del Estado, forman parte de la Rama Ejecutiva. 21 El texto auténtico del Decreto Ley 889 de 2017 fue remitido a la Corte mmediante oficio del 27 de mayo de 2017, suscrito por la Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. 22 Acuerdo Final Para la Terminación del Conflicto y la Construcción de una Paz Estable y Duradera. Capítulo: "Otros Acuerdos y Proyectos de Ley de Amnistía, Indulto y Tratamientos Penales Especiales. Acuerdo de 7 de noviembre de 2017", página 277. 24 de noviembre de 2016. 23 Corte Constitucional Sentencia C-253 de 2017. 24 Corte Constitucional Sentencia C-331 de 2017. 25 Sobre el particular, la parte resolutiva de la decisión dispuso lo siguiente: Primero - DECLARAR EXEQUIBLE, por su aspecto procedimental, el Decreto ley 121 de 2017 por el cual se adiciona un capitulo transitorio al Decreto 2067 de 1991'. Segundo.- DECLARAR EXEQUIBLES los artículos 1o, 2o, 4o y último del Capítulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 por el cual se adiciona un capitulo transitorio al Decreto 2067 de 1991'. Tercero - DECLARAR EXEQUIBLE el artículo 3o del Capitulo X transitorio del Decreto 2067 de 1991, en los términos en que fue adicionado por el Decreto ley 121 de 2017 por el cual se adiciona un capítulo transitorio al Decreto 2067 de 1991', salvo la expresión "'equivalente al tiempo que faltare para que se cumplan dos (2) meses, contados a partir de la fecha de entrada en vigencia del decreto sometido a control", contenida en el numeral 8º de dicho precepto, y su parágrafo, que se declaran INEXEQUIBLES. 26 Corte Constitucional, Sentencias C-562 de 1997, C-927 de 2000, C-204 de 2001, C-555 de 2001, C-1104 de 2001, C-043 de 2002, C-309 de 2002, C-426 de 2002, C-428 de 2002, C-123 de 2003, C-622 de 2004, C-718 de 2006, C-738 de 2006, C-790 de 2006, C-1186 de 2008, C-227 de 2009, C-520 de 2009, C-203 de 2011, C-279 de 2013 y C-083 de 2015, entre otras. 27 El Artículo 25 de la Ley 1395 de 2010 fue derogado por el literal c) del art. 626 de la Ley 1564 de 2012. 28 Artículo 16º.- Recursos. Las providencias que se dicten en el trámite de la Acción de Cumplimiento, con excepción de la sentencia, carecerán de recurso alguno, salvo que se trate del auto que deniegue la práctica de pruebas, el cual admite el recurso de reposición que deberá ser interpuesto al día siguiente de la notificación por estado y resuelto a más tardar al día siguiente (Subrayas propias). 29 Sentencia T-429 de 1994, reiterado en la T-618 de 2013. 30 Por ejemplo, en materia penal constituye un referente relevante la Sentencia C-401 de 2010. En dicha oportunidad se le solicitó a la Corte declarar la inexequiblidad de la caducidad de 20 años establecida para la acción sancionatoria ambiental, a partir de que dicho término supuestamente impedía al Estado cumplir sus funciones. La Corte determinó la exequibilidad de la norma atacada, con fundamento en el margen de configuración legislativa sobre los diversos aspectos procesales. En el ámbito contencioso administrativo, por virtud de la Sentencia C-437 de 2013, esta Corporación conoció una acción pública de inconstitucionalidad dirigida a cuestionar el término para reformar la demanda dentro del plazo de caducidad de la acción electoral. La Corte reiteró el amplio margen de configuración legislativa respecto de los procedimientos judiciales y, consecuentemente, declaró la exequibilidad de la norma. 31 Corte Constitucional Sentencia C-089 de 2011. 32 Ver entre otras las sentencias T-001 de 1993, T-345 de 1996, C-731 de 2005, SU-250 de 1998, C-653 de 2001, C-506 de 2002, T-1142 de 2003, T-597 de 2004, T-031, T-222, T-746, C-929 de 2005, C-1189 de 2005 y C-980 de 2010, Sentencia C-248 de 2013." 33 En dicha providencia se siguen las consideraciones expuestas en las sentencias C-562 de 1997, C-680 de 1998, C-1512 de 2000, C-131 de 2002, C-204 de 2003 y C-598 de 2011. 34 Sentencia C-253 de 2017. En este caso la Corte realizó la revisión oficiosa de constitucionalidad del Decreto Ley 248 del 14 de febrero de 2017 "por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera". La Corte sostuvo que cuando se realiza el control constitucional de una ley o decreto ley surtidos en el marco de las competencias excepcionales, además de los límites formales y materiales anotados, la Ley o el Decreto bajo examen está sometido a las demás normas constitucionales y, en particular, a aquellas vinculadas a la materia que es objeto de regulación. Por ende, como la previsión de las facultades extraordinarias supone la vigencia y vinculatoriedad de las disposiciones superiores, también debe determinarse la compatibilidad del Decreto Ley frente a ese parámetro. 35 Sentencia C-253 de 2017, Corte Constitucional. 36 En esta providencia la Corte concluyó que el legislador cuenta con libertad de configuración para definir los plazos dentro de los procesos de carácter especial, tal como ocurría con los procesos que versaran sobre los decretos legislativos dictados con base en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución: "Se insiste en que los términos conferidos por el Estatuto Fundamental a la Corte Constitucional, se aplican a actos y decisiones que, según la Constitución, debe proferir la Corporación en Pleno y no a aquellos que, como en el caso de la presentación de ponencia para fallo, implican la actuación de uno solo de sus miembros. En esta materia la Carta considera la existencia del cuerpo colegiado - que es el responsable de la decisión correspondiente y el que goza de competencia constitucional para adoptarla - y no la de los individuos que lo componen. Estos, para hacer posible la determinación del órgano, deben llevar a cabo pasos previos - como la conducción del proceso en sus diligencias preliminares, la práctica de pruebas y la sustanciación - que no pueden imputarse, en cuanto toca con el transcurso y vencimiento de los términos, a los que constitucionalmente han sido otorgados a la Corporación. Tal imputación, que implicaría reducción del término constitucional, comportaría un vicio que sí llevaría a la inexequiblidad de la norma legal que la plasmara." 37 Consejo de Derechos Humanos 34.o período de sesiones Tema 2 de la agenda Informe anual del Alto Comisionado de las Naciones Unidas para los Derechos Humanos e informes de la Oficina del Alto Comisionado y del Secretario General. Disponible en http://www.codhes.org/images/informe-anual-2016.pdf 38 "Por el cual se dictan disposiciones sobre el Fondo Nacional de Regalías en Liquidación y se dispone de los saldos del mismo para financiar proyectos de inversión para la implementación del Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto Armado y la Construcción de una Paz Estable y Duradera." 39 Sobre la razonabilidad la Corte Constitucional en Sentencia C-372 de 2011 ha precisado lo siguiente: "La doctrina y la jurisprudencia constitucional comparadas, así como la propia práctica de esta Corporación, han evidenciado que existen dos grandes enfoques para el examen de la razonabilidad de las medidas que limitan derechos fundamentales u otros principios constitucionales: uno de origen europeo, que se desprende del juicio de proporcionalidad, y otro de origen estadounidense, que diferencia distintos niveles de intensidad dependiendo de la materia sometida a control. Toda vez que estos enfoques presentan ventajas diferentes, esta Corporación ha tratado de integrarlos mediante la fijación de un juicio que, de una parte, comprenda todas las etapas del juicio de proporcionalidad, y de otra, adelante distintos niveles de examen de conformidad con el asunto sobre el que verse la discusión. Este juicio integrado comprende entonces las siguientes etapas: (i) evaluación del fin de la medida, el cual debe ser no solamente legítimo sino importante a la luz de la Carta; (ii) análisis de si la medida es adecuada, es decir, de su aptitud para alcanzar un fin constitucionalmente válido; (iii) estudio de la necesidad de la medida, es decir, análisis de si existen o no otras medidas menos gravosas para los derechos sacrificados que sean idóneas para lograr el mismo fin; y (iv) examen de la proporcionalidad en estricto sentido de la medida, lo que exige una ponderación costo -beneficio de las ventajas que trae las medida frente al eventual sacrificio de otros valores y principios constitucionales. Sin embargo, previo a este estudio, el operador jurídico debe establecer cuál es el grado de intensidad con el que adelantará su análisis, es decir, si aplicará un juicio estricto, moderado o débil, dependiendo de la naturaleza misma de la medida. Sobre las particularidades de cada uno de estos niveles de escrutinio, la Sentencia C-093 de 2001 expone: "8- El juicio integrado de proporcionalidad, que combina las ventajas del análisis de proporcionalidad de la tradición europea y de los tests de distinta intensidad estadounidenses, implica entonces que la Corte comienza por determinar, según la naturaleza del caso, el nivel o grado de intensidad con el cual se va a realizar el estudio de la igualdad, para luego adelantar los pasos subsiguientes con distintos niveles de severidad. Así, la fase de 'adecuación' tendrá un análisis flexible cuando se determine la aplicación del juicio dúctil, o más exigente cuando corresponda el escrutinio estricto. Igualmente sucederá con los pasos de "indispensabilidad" y 'proporcionalidad en estricto sentido'". Más adelante, en esta misma providencia, la Corte analiza los criterios que deben tenerse en cuenta para determinar el nivel de escrutinio aplicable a cada caso y sugiere los siguientes: "(...) el escrutinio judicial debe ser más intenso al menos en los siguientes casos: de un lado, cuando la ley limita el goce de un derecho constitucional a un determinado grupo de personas, puesto que la Carta indica que todas las personas tienen derecho a una igual protección de sus derechos y libertades (CP art. 13). De otro lado, cuando el Congreso utiliza como elemento de diferenciación un criterio prohibido o sospechoso, como la raza, pues la Constitución y los tratados de derechos humanos excluyen el uso de esas categorías (CP art. 13). En tercer término, cuando la Carta señala mandatos específicos de igualdad, como sucede con la equiparación entre todas las confesiones religiosas (CP art, 19), pues en esos eventos, la libertad de configuración del Legislador se ve menguada. Y, finalmente, cuando la regulación afecta a poblaciones que se encuentran en situaciones de debilidad manifiesta ya que éstas ameritan una especial protección del Estado (CP art. 13)." 40 Artículo
39. Preparación del Programa de Trabajo y Reparto. Los asuntos de constitucionalidad que se reciban después de haberse aprobado el programa de trabajo y reparto, permanecerán en la Secretaría de la Corte para ser clasificados conforme a lo dispuesto en este artículo, a fin de incluirlos en el programa que corresponda. El Presidente de la Corte designará dos de sus Magistrados, rotados cada mes en orden alfabético de apellidos, quienes tendrán a su cargo la clasificación previa de dichos asuntos y deberán presentar a la Sala Plena, un proyecto de programa de trabajo y reparto elaborado de acuerdo con los criterios señalados en este Reglamento. La comisión aquí contemplada deberá reunirse con el Presidente de la Corte, previamente a la sesión de Sala Plena en que deba considerarse y aprobarse el respectivo programa. Artículo
40. Contenido del Programa. El programa mensual de trabajo y reparto contendrá, con indicación de fechas de reparto, la enumeración de los asuntos que deban someterse a su trámite. Los repartos correspondientes se efectuarán durante las reuniones ordinarias de Sala Plena que tengan lugar en el respectivo período. Artículo
41. Criterios para elaborar los Programas. Por regla general, los asuntos constitucionales se incluirán en los programas de trabajo y reparto en el mismo orden sucesivo de su recibo en la Corte. Se exceptúan de lo anterior:
1. En primer lugar, en forma concurrente y excluyendo los negocios ordinarios si fuere necesario, los siguientes asuntos: a. Los indicados en los numerales 1, 2, 3, 7, 8 y 10 del artículo 241 de la Constitución; b. Las demandas de inconstitucionalidad que se refieran a asuntos calificados de urgencia nacional, a juicio de la Sala Plena de la Corte, la cual deberá pronunciarse por mayoría absoluta. 2 En segundo lugar, las consultas sobre el alcance de los fallos de constitucionalidad previstas en el artículo 24 del Decreto 2067 de 1991, las cuales deberán tener prioridad sobre los asuntos ordinarios contemplados en el inciso primero de este artículo, pero no desplazarán los casos indicados en el numeral primero del mismo. 41 Sentencia C-253 de 2017, M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 42 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez y Antonio José Lizarazo Ocampo. 43 Sobre el particular, la sentencia en comento señaló: "En consecuencia, el Acuerdo Final no tiene un valor normativo per se, lo que significa que ex ante de la activación de los mecanismos de implementación y desarrollo, como política de Gobierno vincula al Gobierno Nacional y lo obliga a impulsar su implementación. Sin embargo, a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, los contenidos del Acuerdo Final que correspondan a normas de derecho internacional humanitario y a derechos fundamentales consagrados en la Constitución serán parámetros de interpretación y referentes de desarrollo y validez de las normas de implementación de lo pactado, con sujeción al ordenamiento constitucional. Igualmente, a partir de ese acto legislativo el Acuerdo se adopta como política de Estado, de manera que todos los órganos, instituciones y autoridades del Estado, se encuentran comprometidos con su desarrollo e implementación de buena fe, y por tanto, cualquier desarrollo del mismo debe tener por objeto su cabal cumplimiento y guardar coherencia con sus contenidos, finalidades, espíritu y principios. Por la misma razón de su reconocimiento como política de Estado, teniendo en cuenta su refrendación y a partir del Acto Legislativo 02 de 2017, se dispuso que rigiera durante los tres periodos presidenciales siguientes. " 44 Sentencia C-699 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------