SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR A LA SENTENCIA C-474/23 (Expediente D-15.223)
1. En la Sentencia C-474 de 2023, mayoritariamente, la Corte Constitucional decidió declarar la exequibilidad del enunciado "[n]o podrá proponer excepciones de ninguna clase", contenido en el numeral 5° del artículo 399 (parcial) del Código General del Proceso. Para sustentar su decisión, la mayoría consideró que el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuración normativa en materia de regulación procesal que le permite diseñar los distintos procedimientos y las formas propias de cada juicio. Incluso, puede suprimir etapas o recursos, siempre y cuando observe los límites impuestos por la Constitución.
2. Luego, advirtió que la disposición acusada debía interpretarse teleológicamente en atención al objeto y finalidad del proceso judicial de expropiación. Desde esa perspectiva, indicó que el proceso judicial de expropiación tiene sustento en la prevalencia del interés público o social sobre el privado y cuenta con ciertas particularidades que lo diferencian de los demás procesos declarativos en materia civil. Aquel pretende materializar la decisión de la administración de expropiar determinado predio y garantizar la correspondiente indemnización justa al afectado, con el agotamiento de una serie de etapas procesales destinadas a prevenir cualquier actuación arbitraria. Para la mayoría, eso significa que "en él existe certidumbre sobre el derecho sustancial de que es titular la parte demandante y, por lo tanto, la controversia no gravita en torno al reconocimiento de esa prerrogativa, a diferencia de lo que ocurre con la generalidad de los litigios de naturaleza declarativa en los que dicho aspecto es el núcleo de la disputa". En consecuencia, la parte demandada no puede oponerse a la pretensión procesal y, por tanto, la formulación de excepciones carece de sentido.
3. En esa misma línea, la Corte aseguró que la etapa judicial del proceso es "a penas la fase de ejecución del acto administrativo" y las personas afectadas cuentan con otro tipo de herramientas para hacer valer sus intereses hasta el final de la actuación. En concreto, pueden: (i) cuestionar el acto administrativo de expropiación ante la autoridad que lo profirió; (ii) debatir el monto de la indemnización con un avalúo presentado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi; o, (iii) incluso, someter la decisión de la administración al control de los jueces de lo contencioso administrativo, caso en el cual pueden solicitar la suspensión del proceso por prejudicialidad. Además, resaltó que los jueces que conocen de ese tipo de procesos están facultados para adoptar las medidas correctivas que consideren oportunas para para hacer efectivos los derechos de las partes. Finalmente, afirmó que ese proceso judicial "no es el escenario para discutir en lo sustancial la pretensión de la entidad demandante, en tanto allí́ lo que se hace es ejecutar el acto administrativo que ordena la expropiación y cuya esencia es determinar cuál es el monto y los conceptos que ha de comprender la justa indemnización a favor del demandado, en los términos del numeral 6 del artículo 399 del Código General del Proceso". De manera que, la norma no desconoce los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia.
4. Con el acostumbrado respeto por las decisiones de la Honorable Corte Constitucional, a la cual honrosamente pertenezco, me aparto de la Sentencia mayoritaria por las razones que expondré a continuación. Primero, la certeza del derecho sustancial de la administración de expropiar por motivos de utilidad pública o de interés social, de ninguna manera implica que la pretensión principal de la demanda sea indiscutible, como lo asegura la providencia judicial cuestionada. De hecho, el artículo 58 de la Constitución es claro en advertir que la expropiación judicial solo puede darse como consecuencia de un proceso que termine con una sentencia y el Legislador estableció que ese debate debía adelantarse a través de un proceso declarativo especial, más no de un ejecutivo. Por esa razón, contrario a lo establecido en la providencia, el proceso declarativo especial de expropiación es el escenario procesal dispuesto por el ordenamiento jurídico para discutir la pretensión de la demanda, motivo por el cual los demandados deben contar con herramientas procesales idóneas para ejercer sus garantías de audiencia, defensa y contradicción.
5. Segundo, el propósito del proceso declarativo especial de expropiación no corresponde a la simple ejecución del acto administrativo de expropiación. Por el contrario, este trámite judicial tiene por objeto garantizar que el derecho de propiedad de los ciudadanos solo resulte afectado con ocasión de una decisión judicial que haya verificado que la administración ejerció su facultad de expropiación en debida forma y con el pleno de las garantías constitucionales. En todo caso, si en gracia de discusión se admitiera que ese trámite judicial es equiparable a un proceso ejecutivo, lo cierto es que, incluso, en ese escenario las partes deben contar con mecanismos procesales idóneos para debatir las pretensiones de la demanda, tales como la formulación de excepciones.
6. Tercero, contrario a la postura de la mayoría, considero que ni el agotamiento de la vía gubernativa, ni los controles oficiosos del juez que conoce del trámite, ni la posibilidad de objetar la indemnización, ni el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho, pueden ser considerados como herramientas procesales idóneas para el ejercicio del derecho de defensa de los afectados. Y, cuarto, la sentencia no aplicó la metodología establecida por la jurisprudencia para el control de constitucionalidad de estas normas. En vez de aplicar el test de proporcionalidad en su intensidad intermedia, como lo ha dispuesto de forma reiterada esta Corporación, realizó una serie de consideraciones aisladas sobre otros mecanismos procesales, sin detenerse a valorar la idoneidad y la proporcionalidad de esas medidas. A continuación, procedo a explicar de forma puntual los argumentos esbozados. El proceso declarativo especial es el escenario judicial idóneo para discutir la pretensión sustancial de expropiación
7. Ciertamente, el artículo 58 Superior dispone que "[p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio". Ello significa que existe certeza de que la administración está facultada para adelantar los trámites administrativos o judiciales que correspondan para expropiar determinado bien, por motivos de utilidad pública o de interés social, motivo por el cual esa potestad es indiscutible. Sin embargo, de ninguna manera implica que la pretensión expropiatoria concreta de la administración sobre un bien resulte cierta e indiscutible per se. Todo lo contrario, de hecho, la Constitución es clara en advertir que la expropiación solo aplica cuando existe tensión entre el derecho a la propiedad y el interés público y social; y, está sometida a un proceso judicial. Es más, estableció dos mecanismos de control judicial, cuya aplicación depende de la actuación que pretenda desplegar la administración para materializar su fin expropiatorio. Para que ese control judicial sea efectivo, es necesario que los jueces competentes aborden los debates sobre la pretensión expropiatoria de la administración y que las partes cuenten con las garantías suficientes para discutir si existe un conflicto entre el derecho de propiedad del demandado y los intereses públicos o sociales y si, en caso de existir, la expropiación es el medio adecuado para resolverse la situación. Por tanto, no comparto la apreciación de la mayoría frente al alcance del proceso declarativo especial de expropiación.
8. Para desarrollar en detalle este asunto, me referiré (i) al ámbito de protección del derecho fundamental a la propiedad privada; (ii) a la tensión que puede suscitarse entre esa garantía constitucional y el interés público o social; y, (iii) a los mecanismos establecidos por el ordenamiento jurídico para resolver esa tensión, entre ellos, la declaratoria de utilidad pública para la adquisición de un bien por parte del Estado. A partir de esos elementos, (iv) concluiré que, al someter el trámite de expropiación a una sentencia judicial, la Constitución previó un verdadero control judicial para este tipo de actuaciones y no un simple "aval" de la actuación desplegada por la administración. (i) Derecho fundamental a la propiedad privada
9. La propiedad privada es un derecho fundamental "que faculta a su titular a usar, gozar, explotar y disponer de sus bienes y que lo protege de interferencias injustificadas por parte del Estado y terceros".83 Aquel está amparado por varias normas del bloque de constitucionalidad, entre ellas, los artículos 58 de la Constitución,84 17 de la Declaración Universal de Derechos Humanos85 y 21 de la Convención Americana de Derechos Humanos.86 A partir de esas disposiciones, la jurisprudencia ha establecido que esa garantía constituye un mecanismo para alcanzar la realización personal y familiar. Asimismo, ha advertido que es un medio para obtener la satisfacción de intereses comunitarios. Por lo tanto, constituye un pilar fundamental del Estado Social de Derecho.87
10. En cuanto a su ámbito de protección, esta Corporación ha señalado que la propiedad comprende los atributos de uso, goce y disposición de los bienes, es decir, de todas las cosas que son apropiables, tales como los objetos materiales o inmateriales susceptibles de valor.88 Sobre estas prerrogativas, ha precisado que el uso (ius utendi) refiere a la facultad que tiene el propietario de disfrutar la cosa. Por su parte, el goce (ius fruendi) tiene que ver con la posibilidad de recoger el producto de la explotación del bien. Y, finalmente, la disposición (ius abutendi) garantiza que el dueño del objeto apropiado pueda enajenarlo cuando así lo disponga.89
11. Respecto de sus características esenciales, ha identificado que esta garantía iusfundamental (a) es un derecho real90 de carácter pleno, porque le otorga a su titular una serie de atribuciones amplias que puede ejercer dentro de los límites previstos por el ordenamiento jurídico.91 Además, (b) corresponde a un derecho exclusivo, es decir, a una garantía que permite al propietario oponerse a la intromisión indebida de terceros o del Estado en su ejercicio.92 También, (c) tiene una duración perpetua ligada a la existencia del bien que incorpora el dominio, la cual no se extingue ante la falta de uso.93 De igual forma, (d) se ejerce autónomamente, porque su existencia no depende de otro derecho principal. Y, finalmente, (e) es, prima facie, irrevocable en la medida en que su disposición generalmente depende del titular, más no de causas ajenas.94
12. Con todo, la jurisprudencia ha sido enfática en señalar que el derecho a la propiedad privada no es absoluto, sino relativo. En esa medida, debe ceder ante el interés público o social, tal y como se expone a continuación. (ii) La tensión entre la propiedad privada y el interés público o social. El carácter relativo del derecho a la propiedad privada
13. Inicialmente, el ordenamiento constitucional colombiano privilegiaba una concepción individualista de la propiedad privada, en virtud de la cual, ese derecho solo podía limitarse en escenarios de guerra o de calamidad públicas.95 En línea con esa concepción, el artículo 669 del Código Civil establecía que la propiedad correspondía a un derecho real sobre una cosa corporal, del cual se podía gozar y disponer arbitrariamente. Con todo, a partir de la Constitución de 1886, ese concepto absolutista del derecho a la propiedad privada empezó a aminorarse. A partir de ese momento, el Constituyente estableció que "el Estado se reservaba la potestad de limitar los atributos del derecho de propiedad privada, en beneficio de un interés que juzgaba superior".96
14. Posteriormente, con la reforma constitucional de 1936,97 la idea de la propiedad como un derecho subjetivo que podría ejercerse de forma arbitraria fue sustituida por la noción de función social. En efecto, esa reforma constitucional (a) incluyó de manera explícita el concepto de propiedad privada; (b) reiteró la prevalencia de la utilidad pública y el interés social, sobre el beneficio particular; y, (c) estableció que la propiedad es una función social que supone obligaciones. De igual forma, instauró la posibilidad de expropiar, mediante sentencia judicial e indemnización previa.
15. Sobre este cambio en la concepción de la propiedad privada, en Sentencia del 10 de marzo de 1938, la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia indicó que, durante la primera mitad del Siglo XIX, la Constitución de 1886 adoptó una concepción de la propiedad privada ligada a la libertad y a su concepción económica.98 Bajo esa perspectiva, los principios referidos eran básicos para el desarrollo de la personalidad y exigían una propiedad privada que, en la medida de lo posible, se ejerciera de forma libre, sin trabas, ni vínculos.99 Sin embargo, el "constituyente de 1936 relativizó el derecho fundamental de la propiedad, acentuando la sumisión de ésta a los intereses de la colectividad y con ello la limitación del libre arbitrio del propietario",100 la cual solo puede ocurrir en el marco de un procedimiento regulado y en una cuantía que se pueda medir.101
16. Para la Corte Suprema de Justicia, el Constituyente adoptó un concepto de propiedad: "que se apoya únicamente sobre la utilidad social [, es decir, que] no debe existir sino en la medida de esta utilidad social. El Legislador puede, por lo tanto, introducir a la propiedad individual todas las restricciones que sean conformes con las necesidades sociales a las cuales debe sujetarse. Si en un momento dado la propiedad individual deja de corresponder a una necesidad social, el Legislador debe intervenir para organizar otra forma de apropiación de las riquezas. En un país en donde la propiedad individual esté reconocida por la legislación positiva, el propietario tiene, por el hecho de ser propietario, una cierta función social que realizar; la extensión de su derecho de propiedad debe ser determinada por la ley y por la jurisprudencia que aplica ésta, según la función social que le corresponde desempeñar: no puede pretender otro derecho que el de poder cumplir libre, plena y enteramente su función social de propietario. Puede decirse que de hecho la concepción de la propiedad derecho subjetivo desaparece para dar lugar a la concepción de la propiedad función social".102
17. A pesar de los avances descritos, la jurisprudencia ha señalado que la Constitución de 1991 es la que finalmente consolida la relativización de esta garantía iusfundamental. En efecto, esta Corporación ha advertido que la Carta fue determinante para relativizar la propiedad privada, en la medida en que acentuó la función social de la propiedad, incorporó el concepto de la función ecológica y estableció el mandato constitucional de proteger y promover las formas asociativas y solidarias de la propiedad.103 Lo expuesto, en concordancia con la consolidación de un Estado social de derecho fundado, entre otros asuntos, en la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general sobre el particular.104 A partir de ese momento, "se superó la vieja e individualista concepción clásica de derecho subjetivo al servicio exclusivo y excluyente de su titular, en cuyo favor se consagraban facultades irrestrictas de uso, abuso y disposición, que ahora aparece remplazada por la concepción solidarista de la propiedad que encuentra un campo abonado para su desarrollo en el Estado Social de Derecho, y hace posible el cumplimiento de variadas acciones e intervenciones estatales encaminadas al mejoramiento económico de los sectores marginados de la comunidad y a dar solución a los conflictos sociales que afectan a la sociedad civil".105
18. Ciertamente, el artículo 58 Superior prevé que, si en aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, se suscita un conflicto con la propiedad privada, esta última debe ceder ante el provecho público o social. De igual forma, establece que esa garantía constitucional tiene una función social y otra ecológica, las cuales generan obligaciones para sus titulares. De manera que, el Constituyente adoptó un concepto amplio de propiedad privada, en virtud del cual no se trata de un derecho subjetivo al servicio exclusivo de su titular, sino que también constituye un instrumento para proveer beneficios comunitarios.106 De manera que, el derecho a la propiedad privada dejó de ser absoluto para convertirse en una garantía relativa.107
19. Ahora bien, la nueva concepción del derecho a la propiedad privada no implica en lo absoluto una desprotección del interés privado. Por el contrario, se trata de garantizar el ejercicio de esa prerrogativa, sin que sobre pase los límites establecidos por la misma Constitución. En los términos de la jurisprudencia, "la propiedad, en tanto que derecho individual, tiene el carácter de fundamental, bajo las particulares condiciones que [la Carta] ha señalado. Justamente los atributos de goce y disposición constituyen el núcleo esencial de ese derecho, que en modo alguno se afecta por las limitaciones originadas en la ley y el derecho ajeno pues, contrario sensu, ellas corroboran las posibilidades de restringirlo, derivadas de su misma naturaleza, pues todo derecho tiene que armonizarse con las demás que con él coexisten, o del derecho objetivo que tiene en la Constitución su instancia suprema".108
20. A partir de lo expuesto, es posible concluir que el derecho a la propiedad privada contiene una tensión intrínseca entre el interés de los particulares en ejercer el goce y la disposición de su derecho real sobre determinado bien; y, la utilidad pública o el interés social que pueda existir en torno a la apropiación de ese bien en particular. Para resolver esa situación, la Constitución dispone un principio general de interpretación, en virtud del cual, los conflictos que se susciten entre la propiedad privada y la utilidad pública o el interés social, deben resolverse en favor de estos últimos. Sin embargo, ello no implica que, ante esas situaciones, el Estado pueda interferir de manera arbitraria en el derecho a la propiedad privada de los particulares, sino que debe resolver la tensión advertir, a través de los mecanismos dispuestos en la Constitución y la Ley. En los términos de la Sentencia C-750 de 2015: "el derecho de propiedad concede a su titular el poder de usar, gozar, explotar y disponer del bien, siempre y cuando se respeten las inherentes funciones sociales y ecológicas que se derivan del principio de solidaridad. Los límites al derecho de dominio se encuentran encaminados al cumplimiento de deberes constitucionales estrechamente vinculados con la noción de Estado Social de Derecho, por ejemplo, la protección al medio ambiente, la salvaguarda de los derechos ajenos, la promoción de la justicia y la equidad y el interés general prevalente. Tales fines autorizan al Estado a restringir el derecho de propiedad y adquirir inmuebles para materializar los objetivos superiores. Esa labor debe realizarse en el marco de un procedimiento que respete los requisitos establecidos en la Constitución para privar del derecho de propiedad a una persona".
21. Ciertamente, el Constituyente estableció de manera explícita que el Estado puede restringir el derecho a la propiedad privada, a través de los procesos de extinción del derecho de dominio,109 expropiación en caso de guerra110 o expropiación por motivos de utilidad pública o interés social,111 los cuales deberán ser regulados por el Congreso de la República. Además, facultó "al legislador y excepcionalmente a las autoridades administrativas para establecer restricciones a dicho derecho cuando medien razones de interés general que razonablemente las justifiquen".112 Con fundamento en esa potestad, el ordenamiento jurídico consagró restricciones a la propiedad privada, a través de la enajenación forzosa,113 el comiso,114 el decomiso,115 entre otros. De manera que, solo podrá restringirse el derecho a la propiedad privada para dar prevalencia al interés general, a través del agotamiento de alguno de los trámites judiciales o administrativos previstos por el ordenamiento jurídico para esos efectos. (iii) La expropiación por motivos de utilidad pública o de interés social, como un mecanismo para resolver la tensión entre el derecho a la propiedad privada y el interés general
22. El inciso 4° del artículo 58 de la Constitución dispone que "[p]or motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio".
23. En reiteradas oportunidades, la jurisprudencia ha definido la expropiación por motivos de utilidad pública o de interés social como "una operación de derecho público por la cual el Estado obliga a un particular a cumplir la tradición del dominio privado al dominio público de un bien, en beneficio de la comunidad y mediante una indemnización previa".116 En ella intervienen, "en distintos momentos, (i) el legislador, al decantar los motivos de utilidad pública o interés social; (ii) la administración, al desarrollar el proceso expropiatorio; y (iii) los jueces, quienes controlan "el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales, garantizan el respeto a los derechos de los afectados, fijan la indemnización y pueden decidir si decretan o se abstienen de decretar la expropiación".117
24. Adicionalmente, la expropiación consta de tres elementos, a saber: (a) los sujetos involucrados en la operación. Es decir, la entidad con potestad expropiatoria (sujeto activo), el titular del derecho de propiedad (sujeto pasivo), y el o los beneficiados con la expropiación (beneficiarios); (b) el objeto material que corresponde al derecho de dominio del sujeto pasivo sobre un bien, respecto del cual era su propietario legítimo, el cual ingresará será declarada la expropiación del derecho de dominio, e ingresará al patrimonio público; y, (c) la causa que refiere a la finalidad prevista en la Ley que motiva y justifica la expropiación.118 Sobre este último componente, la Sentencia C-085 de 2022 afirmó que: "[d]ebe quedar claro que los procedimientos judiciales o administrativos, dirigidos a obtener una expropiación, no pueden, en ningún caso, fundarse en motivos ajenos a aquellos que la ley definió como de interés social o utilidad pública". Por su parte, la Sentencia T-284 de 1994 indicó que "[l]a declaración de la utilidad pública o del interés social hace referencia a la causa o fin que justifica la operación de desapoderamiento o sacrificio de la propiedad privada de contenido patrimonial afectada, es decir, a la determinación y proclamación formales de uno de los términos del conflicto: el interés general o público, que han de ser obviamente previos al ejercicio de la potestad expropiatoria. La distinción entre utilidad pública e interés social traduce la amplitud con que se configura la causa expropiatoria: ésta puede consistir tanto en un fin cuya cuestión esté legalmente atribuida a las Administraciones públicas (utilidad pública), como en un fin ciertamente social tutelado como tal, pero que puede estar y normalmente está entregado en su realización a la actividad privada (interés social). Encuentra cabal explicación ahora, pues, la clara distinción legal entre expropiante y beneficiario de la expropiación, pues en el caso de causa de interés social lo normal es que ambos sujetos de la expropiación no coincidan y el beneficiario pueda ser, como ya nos consta, una persona privada".
25. A partir de estos elementos, la jurisprudencia ha señalado de manera enfática que, al momento de privar a una persona de la titularidad del derecho de propiedad, en contra de su voluntad, las autoridades deben: (a) verificar que se configure alguno de los motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el Legislador; (b) agotar la etapa previa de enajenación voluntaria o de negociación directa, con fundamento en una oferta del sujeto activo de la operación de derecho público; (c) adelantar el procedimiento dispuesto en la ley, con el debido respeto del derecho al debido proceso, para proferir un acto administrativo u obtener una decisión judicial que ordene la expropiación del bien; y, (d) pagar la indemnización justa correspondiente, en los términos del artículo 21.2 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, antes del traspaso del derecho de propiedad al patrimonio público.119
26. En cuanto al procedimiento que se debe agotar, las Sentencias C- 476 de 2007, C-750 de 2015, C-085 de 2022 y C-020 de 2023, entre otras, han identificado que, por regla general, la expropiación por motivos de utilidad pública o interés social debe adelantarse por vía judicial. Excepcionalmente, procede la expropiación administrativa, en los casos especiales que determine el Legislador.120 En el primer supuesto, la expropiación la ordena una autoridad judicial, en ejercicio de sus funciones jurisdiccionales, a través de una sentencia.121 Aquella está regulada en las Leyes 9 de 1989, 388 de 1997, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y en el artículo 399 del Código General del Proceso. Por el contrario, en el segundo escenario, la autoridad administrativa dispone la expropiación del bien, a través de un acto administrativo. Actualmente, este trámite está regulado en la Ley 388 de 1997 y en otros regímenes especiales, como el previsto en la Ley 2044 de 2020.122
27. Con todo, la jurisprudencia ha sido enfática en advertir que en ambas vías las autoridades deben (a) observar el principio de legalidad, (b) atender a la garantía del debido proceso y (c) otorgar de una indemnización previa y justa. Además, ha señalado que en los dos tipos de proceso previstos en la Constitución comparten una etapa previa denominada enajenación voluntaria en la que la autoridad expropiante intenta llegar a un acuerdo formal con el titular del derecho, la cual debe agotarse adecuadamente, para efectivizar el derecho al debido proceso de los sujetos involucrados en la operación de derecho público.
28. Al respecto, la Sentencia C-669 de 2015 advirtió que: "[l]a garantía del debido proceso implica, por tanto, que en la expropiación judicial como en la administrativa deben garantizarse el cumplimiento de una serie de etapas previas de negociación o enajenación voluntaria, mediante la cual la entidad administrativa intente adquirir el predio, de manera que se haga innecesaria la iniciación del proceso expropiatorio propiamente dicho. Esta etapa comienza con una oferta de la administración al particular con el fin de adquirir el bien por el precio base fijado por la entidad. Luego se continúa con la etapa de negociación directa con el particular. En caso de que el proceso de negociación directa prospere, se pasa a la etapa de transferencia del bien y al pago del precio acordado. En caso contrario, esto es, si el proceso de negociación fracasa, empieza la etapa expropiatoria propiamente dicha, la cual [puede ser judicial o administrativa y] debe culminar con el traspaso del título traslaticio de dominio al Estado y el pago de la indemnización al particular expropiado".
29. En suma, la propiedad privada es un derecho fundamental de carácter real que comprende los atributos de uso, goce y disposición de los bienes materiales o inmateriales que sean susceptibles de apropiación. Su ejercicio es pleno, exclusivo, perpetuo, autónomo y, prima facie, irrevocable. Con todo, no es una garantía absoluta, sino relativa. En caso de entrar en tensión con la aplicación de una norma proferida por utilidad pública o interés social, esta debe ceder para garantizar el interés general. De manera que, la propiedad privada admite restricciones, con fundamento en la prevalencia del interés público sobre el interés privado.
30. Una de ellas permite declarar de utilidad pública o de interés social un bien privado y ulteriormente proceder a su adquisición mediante la expropiación conforme lo permite la Constitución mediante un proceso judicial o un proceso administrativo, según corresponda. En efecto, la Constitución consagra la posibilidad de expropiar la propiedad privada, a través de una operación de derecho público en la que intervienen: (a) el Legislador al decantar los motivos de utilidad pública o de interés de social, (b) la administración al adelantar el proceso expropiatorio y (c) los jueces al controlar el cumplimiento de los requisitos legales y constitucionales y garantizar el respeto de los derechos de los involucrados. Aquella está compuesta por los sujetos involucrados en el trámite, el objeto material de la expropiación y la causa prevista en la ley que motiva y justifica la expropiación. Las autoridades que la adelanten deben observar el principio de legalidad, atender la garantía del debido proceso y otorgar una indemnización previa y justa. En atención a la garantía del debido proceso, deben agotar la etapa previa de negociación voluntaria que involucra una oferta por parte de la administración y la negociación directa del predio. En caso de que esta prospere, las partes procederán a la transferencia del bien y el pago de lo acordado. De lo contrario, tramitarán la expropiación propiamente dicha, la cual, por regla, debe ser judicial y, excepcionalmente, administrativa. (iv) La expropiación judicial por motivos de utilidad pública o de interés social, exige que se agote un debate procesal frente al derecho de la administración de materializar su pretensión expropiatoria
31. Tal y como se advirtió con anterioridad, la Constitución exige que la intención que tiene la administración de expropiar se someta a un control jurisdiccional, en el que las autoridades judiciales competentes deben corroborar que las entidades demandantes cumplan con los requisitos constitucionales y legales para llevar a cabo la expropiación. El artículo 58 Superior señaló dos tipos de control judicial. Respecto del primero de ellos, solo señaló que el despojo del derecho de propiedad solo puede darse a través de sentencia Judicial; mientras que, estableció que el control jurisdiccional de la expropiación administrativa solo puede darse a través de los jueces de lo contencioso administrativo. Con ocasión de esas disposiciones, el Legislador determinó que serían los jueces civiles los encargados de verificar en cada caso concreto si hay o no lugar a ordenar el despojo del derecho de propiedad de una persona, a través del proceso declarativo especial de expropiación. De manera que, el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho es el mecanismo judicial que debe activarse para controlar la expropiación por vía administrativa; y, el proceso declarativo especial de expropiación es el que debe aplicarse como regla general, cuando la administración pretende expropiar un bien en concreto.
32. Esta distinción es relevante al momento de analizar la norma acusada. En el primer escenario, basta la expedición del acto administrativo que decreta la expropiación para materializarla. De manera que, el control judicial ocurre con posterioridad a la afectación del derecho de propiedad y exige el restablecimiento del derecho en caso tal de que a ello haya lugar. Por el contrario, en el segundo caso, la administración tiene que esperar a la decisión judicial para despojar al demandado de su derecho de propiedad, pues es el juez quien finalmente determina si se cumplen o no los requisitos legales y constitucionales para expropiar. Además, para esos efectos, no solo debe corroborar que las actuaciones previas de la demandante estén ajustadas a derecho y que la indemnización ofrecida sea justa, sino que tengan sustento en los motivos de utilidad pública o social que determina la ley. Ello implica que el proceso declarativo especial de expropiación si es el escenario judicial idóneo para discutir la pretensión que tiene la administración de despojar a una persona de su derecho de propiedad. En esa medida, los demandados deben contar con herramientas procesales suficientes para oponerse a la pretensión de expropiación como tal, a través de la formulación de excepciones o de cualquier otro mecanismo que haga sus veces.
33. En efecto, uno de los aspectos que deben verificar las autoridades judiciales es el relativo a indemnización justa que debe darse como retribución al desconocimiento del derecho de propiedad, como señala la decisión mayoritaria. Sin embargo, no es el único asunto que está sujeto a supervisión por parte del juez. Las autoridades judiciales también deben revisar, entre otras cosas, la legitimación de la entidad demandante para materializar la expropiación, el agotamiento de los trámites administrativos dispuestos para exteriorizar la pretensión de expropiar, la configuración de uno de los motivos de utilidad pública o de interés social y si ello genera una verdadera tensión con el derecho de propiedad del demandado. Si bien es cierto que el Legislador es quien define cuales son los motivos de utilidad pública o de interés social que habilitan a la administración para expropiar un predio, también lo es que lo hace a través de una norma impersonal y abstracta. Por tanto, es necesario que la autoridad judicial competente determine si, en virtud de esas normas, la administración tiene o no derecho de materializar su propósito de despojar a una persona de su derecho de propiedad, a partir de los argumentos que presenten las partes frente a la pretensión expropiatoria. El escenario establecido por el Congreso de la República para esos efectos es el proceso declarativo especial de expropiación.
34. En conclusión, el hecho de que exista certeza respecto de la potestad que tiene la administración para adelantar procesos de expropiación en los escenarios previstos por el Legislador no implica que su pretensión concreta resulte indiscutible. Por el contrario, es la misma Constitución la que establece que la intención de expropiación de la administración está sometida a un debate judicial en el que los jueces competentes deben determinar si hay lugar o no a expropiar. Aquel exige que los demandados puedan ejercer sus derechos de audiencia, defensa y contradicción, para que el jue cuente con los elementos necesarios para adoptar una decisión ajustada a derecho. Antes de ello, la resolución a través de la cual la administración exterioriza su interés de expropiar es una mera expectativa. El proceso declarativo especial de expropiación no es equiparable a un ejecutivo especial
35. En línea con lo expuesto, considero que el proceso declarativo especial de expropiación no puede reducirse a la simple ejecución de un acto administrativo. Ese trámite judicial tiene un alcance diferente, en la medida en que exige que el juez valore todos los elementos disponibles para determinar si la entidad demandante tiene derecho o no a materializar su pretensión expropiatoria.
36. Ciertamente, la expropiación judicial o administrativa por motivos de utilidad pública o interés social da lugar a una limitación gravosa de la propiedad privada, en la medida en que impide que el dueño ejerza las prerrogativas que componen esa garantía iusfundamental.123 Bajo esa perspectiva, la jurisprudencia ha resaltado la importancia de que el Legislador establezca procedimientos que otorguen garantías procesales y sustanciales mínimas a los demandantes que resulten idóneas para evitar que la expropiación se convierta en una privación arbitraria y desproporcionada del derecho de dominio.124 En ejercicio de esa función, el legislador estableció el siguiente trámite procesal para llevar a cabo la expropiación judicial de un bien privado.
37. Presupuestos del proceso judicial declarativo especial de expropiación. El trámite referido exige que, en virtud del principio de legalidad, la ley haya determinado de forma clara y suficiente: (a) los motivos de utilidad pública o de interés social que justificarían la expropiación; y, (b) las autoridades administrativas que están habilitadas para adelantar el procedimiento.125 Asimismo, requiere que, antes de iniciar la etapa de negociación, la entidad administrativa facultada para el efecto profiera una decisión administrativa en la que declare la utilidad pública o el interés social de adquirir determinados predios para destinarlos a los fines establecidos por el Legislador, en los términos previstos por el artículo 10 de la Ley 9 de 1989, modificada por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997.126
38. Inicialmente, el artículo 58 de la Constitución establecía: "[l]as razones de equidad, así como los motivos de utilidad pública o de interés social, invocados por el legislador, no serán controvertibles judicialmente". Con fundamento en esa disposición, la jurisprudencia del Consejo de Estado consideraba que ese acto administrativo era de trámite y, por mandato constitucional, no admitía control judicial por medio de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.127 Sin embargo, el Acto Legislativo 01 de 1999 eliminó la prohibición constitucional de controvertir esas decisiones de la administración por vía judicial. Para justificar esa decisión, el Constituyente derivado argumentó que la expropiación debe ejercerse dentro del margen previsto en la Constitución, la cual prevé que Colombia es un Estado de derecho que se rige por el principio de legalidad, cuyo pilar fundamental es que las actuaciones del Estado no pueden estar exentas de control. De manera que, la prohibición que establecía la Carta resultaba contrario a las previsiones del Título Primero de la Constitución. En su criterio, ese mandato constitucional permitía que se profirieran actuaciones dictatoriales y, por esa razón, lo eliminó.128
39. Con fundamento en lo expuesto, mediante Sentencia de Unificación del 11 de diciembre de 2015, el Consejo de Estado cambió su postura, en virtud de la cual la declaratoria de un bien privado como de utilidad pública o interés social es un mero acto de trámite. En efecto, la Corporación precisó que "se trata de un acto que produce efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado, por cuanto ordena adelantar e iniciar el trámite expropiatorio respecto de unos bienes determinados. Lo anterior cobra mayor fuerza en el entendido de que el mismo constituye la etapa inicial del procedimiento expropiatorio sin el cual no resulta posible habilitar a la autoridad para adelantarlo; no puede olvidarse que entre al acto expropiatorio y el que declara las condiciones de utilidad pública e interés social existe una relación de causa a efecto, pues sin la existencia de los primeros no pueden expedirse los segundos".129 En consecuencia, el acto administrativo referido puede generar perjuicios a los titulares del derecho de dominio, motivo por el cual es susceptible de control judicial, a través de la acción de nulidad y restablecimiento del derecho.
40. De igual forma, enfatizó en que la decisión fue proferida en el marco de la expropiación de tipo administrativo y estableció las siguientes reglas para unificar su jurisprudencia en la materia: "- Todo procedimiento expropiatorio debe respetar el principio de legalidad como expresión democrática del Estado Social de Derecho. - No puede haber actos exentos de control judicial; se proscribe la inexistencia de controles judiciales respecto de las actuaciones resultantes del ejercicio del poder público en materia expropiatoria. - Los actos que declaran los motivos de utilidad pública o de interés social crean una situación jurídica particular y concreta; producen efectos jurídicos inmediatos y directos respecto del administrado. - La revisión judicial de los motivos de utilidad pública o de interés social se puede hacer vía judicial a través del ejercicio de acción de nulidad y restablecimiento del derecho. - La acción especial contencioso - administrativa también procede contra el acto administrativo que decide la expropiación con el fin de "obtener su nulidad y el restablecimiento del derecho lesionado, o para controvertir el precio indemnizatorio reconocido", al tenor de lo dispuesto en el artículo 71 de la Ley 388 de 1997 Se hace énfasis que la decisión guarda relación con la expropiación administrativa figura diferente a la expropiación judicial".130
41. Etapa previa de negociación. En virtud de los establecido en las Leyes 9 de 1989 y 388 de 1997, antes de iniciar el proceso judicial declarativo especial de expropiación, las autoridades administrativas habilitadas para el efecto deben agotar una fase administrativa que consta de dos etapas,131 las cuales se describen a continuación.
42. Oferta de compra. El trámite inicia con un acto administrativo, denominado oficio, en el que la entidad facultada para el efecto realiza una oferta de compra al propietario del bien requerido. Aquel debe identificar de manera precisa el bien y el precio que será tenido como base para efectos de la negociación, el cual se establece a partir del valor comercial fijado por el Instituto Agustín Codazzi, quien haga sus veces, o por peritos privados.132 Esa decisión debe ser notificada al afectado a través de los mecanismos dispuestos por el Código de Procedimiento Administrativo y de lo Contencioso Administrativo.133 Asimismo, corresponde inscribirlo en el folio de matrícula inmobiliaria del predio, tal y como lo dispone el artículo 13 de la Ley 9 de 1989, "para evitar que el dominio del bien sea traspasado a otras personas y, por esta vía retrasar el proceso expropiatorio".134 Lo expuesto, en la medida en que este trámite (a) saca el bien del comercio; e (b) impide que se otorguen licencias relacionadas con las atribuciones de uso, goce y disposición del predio.135 Sobre el control judicial de este acto administrativo, la Sentencia C-1074 de 2002 afirmó que "[c]ontra ese oficio no proceden los recursos propios de la vía gubernativa, ni acciones ante la jurisdicción contencioso administrativa", tal y como lo dispone el artículo 61 de la Ley 388 de 1997.
43. Enajenación voluntaria. Una vez concluye la fase de oferta, los interesados cuentan con un término de 30 días hábiles para negociar directamente y llegar a un acuerdo formal de enajenación voluntaria.136 En esta etapa las partes pueden modificar el precio señalado en la oferta. En caso de que las partes lleguen a un acuerdo, este deberá consignarse en un contrato de compraventa o de promesa de compraventa. En esa etapa se debe pagar el precio acordado. Sin embargo, si queda un saldo por pagar, la entidad deberá otorgar una garantía bancaria incondicional.137
44. Ahora bien, si el término referido acaece sin llegar a un acuerdo o las partes celebran un contrato de promesa de compraventa que no se perfecciona dentro de los dos meses siguientes a su celebración, la entidad correspondiente debe proferir una "resolución de expropiación", para iniciar la etapa de expropiación propiamente dicha.
45. Contra esa decisión procede el recurso de reposición dentro de los 10 días siguientes a su notificación y las acciones.138 En caso de transcurrir un mes sin que la autoridad resuelva el recurso, se entenderá negado y la decisión quedará en firme.139 En estos supuestos también procede la acción de nulidad y restablecimiento del derecho, la cual deberá presentarse dentro de los 4 meses siguientes a la notificación de la decisión, ante el Tribunal Administrativo competente, quien deberá decidir el asunto en única instancia dentro de los 8 meses siguientes a la presentación de la demanda.140 Si la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo define el asunto, en favor del demandante, antes que el juez civil, este último deberá abstenerse de dictar sentencia antes del término previsto en la norma y procederá la restitución del predio con la correspondiente indemnización de perjuicios. Por el contrario, si el juez civil ordena la expropiación antes de la definición del caso por el juez administrativo, y este último concede las pretensiones del propietario, entonces quedará en firma la decisión de los jueces civiles y se pagará la indemnización correspondiente. 141
46. Expropiación propiamente dicha. Esta fase corresponde al adelantamiento del proceso judicial regulado en el artículo 399 del Código General del Proceso, el cual está previsto en el Capítulo I del Título III de la norma que regula los procesos declarativos especiales. Aquel consta de las etapas que se describen a continuación.
47. Presentación de la demanda. La autoridad correspondiente deberá interponer una demanda de expropiación, dentro de los 3 meses siguientes a la fecha en la cual quede en firme la resolución previamente referida. Aquella estará dirigida en contra de: (a) los titulares de los derechos reales principales del bien; (b) las partes involucradas en litigios pendientes sobre la titularidad de esos derechos, en caso de existir; (c) los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y (d) los acreedores hipotecarios y prendarios inscritos en el certificado de registro.142 Con ella, la entidad deberá allegar copia de la resolución que decreta la expropiación vigente, un avalúo del bien, un certificado acerca de la propiedad y de los derechos reales constituidos por un periodo de 10 años, en caso de ser posible.143
48. En caso de no presentarla dentro del término previsto, la resolución y las inscripciones realizadas en el folio de matrícula correspondiente perderán su fuerza ejecutoria de manera automática. Como consecuencia de ello, previa solicitud, el registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes si constata el hecho.144
49. Entrega anticipada del bien. Una vez iniciado el proceso, podrá decretarse la entrega anticipada del bien, si la entidad lo requiere. Para el efecto, deberá consignar a órdenes del despacho judicial el valor establecido en el avalúo aportado. En la práctica de esa diligencia, el juez ordenará entregarle al propietario el dinero consignado, si demuestra que el predio estaba destinado de manera exclusiva a su vivienda. Lo expuesto, siempre y cuando la demandante no se oponga y el predio no tenga gravámenes hipotecarios, embargos, ni demandas registradas.145
50. Traslado de la demanda. Se correrá traslado de la demanda al propietario del predio por un término de 3 días. Si transcurren 2 día sin poder notificar a los demandados, el juez los emplazará y fijará copia de la actuación en la puerta de acceso del inmueble a expropiar o del lugar en el que se encuentran los muebles.146
51. En caso de estar en desacuerdo con el avalúo del predio, el propietario deberá allegar un dictamen pericial elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC)147 o por una lonja de propiedad raíz. Este se trasladará a la demandante por un término de 3 días. De no hacerlo, la objeción será rechazada de plano.148 Con todo, el demandado no podrá proponer excepciones de ninguna clase. De oficio, el juez adoptará las medidas necesarias para subsanar los defectos formales de la demanda.149
52. Audiencia. Vencidos los términos de traslado referidos previamente, el juez convocará a audiencia. En ella, interrogará a los peritos involucrados en los dictámenes y dictará sentencia, en la resolverá sobre la expropiación, ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones y determinará el valor de la indemnización150 que corresponda.151
53. Ejecutoria de la decisión. Dentro de los 20 días siguientes a la ejecutoria de la decisión, la entidad demandante deberá consignar el saldo de la indemnización que corresponda. De no hacerlo, el juez librará mandamiento ejecutivo. Una vez entregado el dinero, el despacho judicial dispondrá la entrega definitiva del bien, ordenará el registro de la sentencia y del acta de la diligencia para que funjan de título para el demandante.152
54. Si hubo entrega anticipada del predio y el juez niega la expropiación, entonces ordenará adoptar las medidas para devolverle la posesión del predio al demandado. Por el contrario, si en la diligencia de entrega un tercero alega la posesión material del bien, este deberá promover un incidente para que se le reconozca su derecho, dentro de los 10 días siguientes a la terminación de la diligencia.153 Una vez evaluada la indemnización, se realizará el pago con la suma consignada a órdenes del despacho.154
55. Con posterioridad al registro de la decisión y del acta, el juez entregará el valor de la indemnización, salvo en los casos en los que los predios tengan gravámenes. En esos casos, los dineros seguirán a disposición del despacho para que los acreedores puedan ejercer sus derechos en proceso separado.155
56. Recursos. El numeral 13 del artículo 399 del Código General del Proceso, establece que "la sentencia que deniegue la expropiación es apelable en el efecto suspensivo; la que la decrete, en el devolutivo".
57. El recuento previo permite concluir que fue el mismo Legislador quien le otorgó un alcance diferente a este proceso judicial en atención al desequilibrio implícito de las cargas que existe en los trámites de expropiación. En esa medida, no es posible modificar su naturaleza a la de un proceso ejecutivo especial en atención a la necesidad de obtener decisiones prontas en materia expropiatoria. Por el contrario, a la hora de determinar el alcance del proceso declarativo especial de expropiación, resulta indispensable valorar las demás condiciones que rodean el proceso, entre ellas, la necesidad de evitar el ejercicio arbitrario del poder por parte del Estado. Se trata, entonces, de un proceso judicial que tiene por objeto declarar si hay lugar o no a expropiar un predio, más no ejecutar una decisión de la administración que, entre otras cosas, no tiene la posibilidad de ordenar la expropiación, como lo asegura la decisión mayoritaria.
58. En efecto, cuando la etapa de negociación previa se declara fallida, las entidades públicas que tienen facultades expropiatorias expiden una resolución en la que identifican el predio que requieren y su avalúo, con el fin de tasar la indemnización que corresponda con ocasión de la expropiación. Sin embargo, ese acto administrativo no tiene la virtualidad de disponer la expropiación. Esa actuación corresponde a una mera intención que se materializa en el proceso de expropiación. Ciertamente, es en esa actuación en la que el juez debe resolver si procede o no la declaratoria de expropiación con todos los elementos de juicio necesarios. De manera que, la línea argumentativa de la decisión de la mayoría en este caso dejó de lado las diferencias que existen entre la expropiación de carácter administrativo, la cual procede ante circunstancias excepcionalísimas, y el proceso judicial declarativo especial de expropiación que es la regla general en estos casos.
59. Ahora bien, si en gracia de discusión se admitiera que el proceso judicial declarativo especial de expropiación es equiparable a los procesos ejecutivos, es del caso señalar que en últimos la ley prevé la posibilidad de que los demandados se opongan a las pretensiones de la demanda. En concreto, los artículos 422 y 423 del Código General del Proceso establecen de forma precisa las excepciones que pueden proponerse en los procesos ejecutivos y la forma en la que deben ser tramitadas. Lo mismo ocurre con otros procesos judiciales que deben resolverse de forma ágil. En efecto, el artículo 421 del mismo código prevé que los demandados en esos procesos podrán oponerse a todas las pretensiones de la demanda en la contestación. La norma solo limita el derecho a la defensa respecto de algunas excepciones previstas de forma taxativa en la misma norma.
60. De manera que, incluso, bajo la equiparación inadecuada del proceso declarativo especial de expropiación con otros procesos como el ejecutivo, es evidente que la prohibición contenida en la norma demandada es desproporcionada, porque impide el ejercicio de las garantías de audiencia, defensa, contradicción y en general el debido proceso de los demandados. Las herramientas dispuestas en el ordenamiento jurídico para discutir algunos asuntos relacionados con la expropiación no protegen en debida forma las garantías de audiencia, defensa, contradicción y en general el debido proceso de los demandados
61. La decisión de la mayoría señaló que la norma no desconoce las garantías de defensa y contradicción, porque los demandados (i) pueden oponerse a la pretensión expropiatoria en fase administrativa; (ii) tienen la posibilidad de discutir el monto de la indemnización; y, (iii) cuentan con el medio de control de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir el acto administrativo que dispone la expropiación. Además, consideró que las facultades oficiosas del juez en el proceso también garantizan el derecho al debido proceso de los involucrados.
62. Sin embargo, no comparto la aproximación de la mayoría. Respecto de las actuaciones en sede administrativa, es importante precisar que no tienen la entidad suficiente para garantizar el derecho a la defensa de quienes son demandados en un proceso declarativo especial de expropiación. Aquellas constituyen un mecanismo para que la administración reconsidere sus decisiones y tenga oportunidad de corregirlas en caso tal que resulten contrarias a derecho, más no suplen el derecho de las personas de acceder a la administración de justicia para presentar sus pretensiones u oponerse a las que planteen en su contra ante un tercero imparcial e independiente que este facultado para pronunciarse de forma definitiva sobre el derecho en cuestión156.
63. En cuanto a la posibilidad de oponerse al monto de la indemnización, considero que, a pesar de su relevancia en este tipo de procesos, no es el único asunto discutible. Tal y como lo expliqué con anterioridad, la pretensión de expropiación en si misma es debatible. Por tanto, las discusiones sobre la indemnización justa no suplen de manera satisfactoria el derecho de defensa, de contradicción y de audiencia de los demandados.
64. Por otra parte, la posibilidad de acudir al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho advierto que la viabilidad de un trámite judicial adicional no es suficiente para demostrar que los demandados en este tipo de procesos cuenten con un mecanismo de defensa idóneo dentro del trámite judicial que genera la controversia. Además, la posibilidad de acudir a este medio jurisdiccional de control no está prevista de forma clara en la legislación. Tan es así que solo a partir de la Sentencia de Unificación del 11 de diciembre de 2015, proferida por el Consejo de Estado, se les permitió a los demandados acudir a ese trámite judicial para cuestionar las pretensiones de las entidades públicas. De manera que, la procedencia de este mecanismo adicional no está previsto de forma clara en la ley, motivo por cual no se puede considerar como un mecanismo supletorio de las garantías de audiencia, defensa y contradicción que deben garantizarse en el proceso declarativo especial de expropiación.
65. Finalmente, las facultades oficiosas del juez no hacen parte del derecho de defensa y contradicción de las partes. Su ejercicio depende de la voluntad de la autoridad judicial que conoce del proceso y, en esa medida, no pueden considerarse como parte del derecho de acción de los demandados. En suma, los mecanismos que la decisión mayoritaria identifica como garantes de los derechos de los afectados por trámites de expropiación judicial no son idóneos para garantizar los derechos fundamentales al debido proceso y de acceso a la administración de justicia de las personas afectadas por este tipo de trámites. El control de constitucionalidad de la norma, a través del juicio intermedio de constitucionalidad, necesariamente conllevaba a la declaratoria de inexequibilidad de la norma
66. Por último, considero que la decisión mayoritaria debió aplicar un juicio de proporcionalidad en su intensidad intermedia para evaluar la constitucionalidad de la norma cuestionada. Para justificar esta postura, explicaré (i) el amplio margen de configuración normativa del Legislador en materia de expropiación; (ii) los límites a de la función mencionada; con énfasis en (iii) la eficacia de las garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la administración de justicia como restricción a la configuración normativa del asunto; y, (iv) precisaré el rol de las excepciones previas y de mérito en la salvaguardia de los derechos a la defensa y contradicción. A partir de ello, (v) concluiré que la norma acusada debió declararse inexequible, en aplicación del juicio intermedio de proporcionalidad referido. (i) El Legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa en lo relativo a la expropiación
67. En virtud del artículo 58 de la Constitución, el Legislador participa, directamente, en la operación de derecho público que implica la expropiación, a través de la definición: (a) de los motivos de utilidad pública o de interés social que habilitarían a las entidades públicas a adquirir un bien privado a través de la expropiación; (b) de los eventos en los cuales procederá la expropiación por vía administrativa;157 y (c) de la forma en la que debe garantizarse el derecho a la indemnización.
68. Al respecto, la Sentencia C-216 de 1996 aclaró que "cuando [la norma] se refiere al legislador y no específicamente al Congreso, permite que los motivos de utilidad pública o de interés social sean definidos excepcionalmente por el Ejecutivo, investido, desde luego, de las precisas facultades extraordinarias contempladas en su artículo 150, numeral 10º (76, numeral 12, de la Carta Política anterior, a cuyo amparo se expidieron las normas atacadas), vale decir, en su calidad de legislador extraordinario".158 Por su parte, la Sentencia C-750 de 2015 precisó que "[e]l legislador tiene una amplia libertad de configuración en materia expropiatoria. No obstante, esa competencia no puede vaciar el marco de acción que tiene el juez y la administración para fijar una indemnización que atienda las circunstancias de cada caso, así como los intereses en tensión. La ley no puede estandarizar a todos los eventos unos topes o cómputo de indemnización, porque en ocasiones puede que las reglas estáticas sean una barrera e impedimento para que las autoridades cancelen una indemnización justa".159
69. Esas no son las únicas facultades que tiene el Legislador en la materia. También le corresponde definir los procedimientos judiciales y administrativos que deben agotar las autoridades públicas para declarar la expropiación de un bien privado. Aunque el mandato constitucional aludido no se refiere explícitamente al deber señalado, lo cierto es que reconoce que esa potestad solo puede ejercerse con posterioridad al agotamiento de un trámite administrativo o judicial que respete las garantías propias del debido proceso.160 De manera que, una interpretación sistemática de la norma aludida con lo previsto en la cláusula general de competencia consagrada en los numerales 1 y 2 del artículo 150 de la Constitución, permite concluir que le corresponde al Congreso de la República determinar los procedimientos administrativos y judiciales que deben agotarse en materia expropiatoria.
70. Sobre este asunto, la Sentencia C-035 de 2016 aseguró que el legislativo puede establecer límites del derecho a la propiedad, al facultar a la administración para adelantar procesos de expropiación. Sin embargo, la Constitución consagra varias garantías en favor de los sujetos pasivos de la acción. Entre ellas que el legislador: (a) defina de manera previa los motivos de utilidad pública y de interés social que habilitarían al Gobierno para iniciar este tipo de procesos, (b) establezca la competencia de las entidades públicas para adelantar esos trámites; y (c) regule todo lo relativo al proceso de expropiación. Respecto de esta garantía, la providencia mencionada destacó que "la participación de la rama legislativa dentro de la expropiación es de especial importancia en nuestro sistema constitucional, ya que garantiza el principio de legalidad del procedimiento. Con ello impide el ejercicio arbitrario de la facultad de expropiación por parte del gobierno en sus diferentes niveles. Esta garantía del principio de legalidad limita el margen de acción del gobierno, y con ello ampara, desde el punto de vista subjetivo, el derecho fundamental al debido proceso de los administrados".161
71. En efecto, la jurisprudencia ha indicado de manera reiterada que la definición de los procedimientos judiciales y administrativos le corresponde al Congreso de la República y tiene una especial relevancia en el ordenamiento jurídico, en la medida en que, a través de ellos, se garantiza el derecho de acceso a la administración de justicia. Lo expuesto, porque su regulación "contribuye a la protección y efectividad de los derechos, fortalece la seguridad jurídica, materializa el debido proceso, impacta en la racionalidad y la pacificación social, viabiliza un orden justo, y hace efectivo el mandato dirigido a las autoridades de protección de la vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades de los asociados".162
72. Sobre el ejercicio de la competencia referida, la Corte ha advertido que aquella involucra "la configuración de todos los elementos de cada una de las actuaciones que se adelantan en la jurisdicción".163 En concreto, ha precisado que le corresponde al Congreso de la República determinar: (a) el procedimiento a seguir, (b) la naturaleza de las actuaciones judiciales, (c) las etapas procesales y sus términos, (d) las instancias que procedan, (e) las formalidades que se deben cumplir, (f) el régimen de competencias, (g) el sistema de publicidad de las actuaciones, (h) la forma de vinculación al proceso, (i) los medios de prueba, (j) los recursos para controvertir las decisiones y, en general, (k) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes. Esto último lo faculta, incluso, para prescindir de etapas o recursos.164
73. Asimismo, esta Corporación ha señalado que "el margen de configuración legislativa en materia de diseño de los procedimientos judiciales es amplio "en tanto la Carta Política no prevé un modelo particular sobre la materia, de modo que corresponde al Congreso, legitimado en el principio democrático representativo, regular esa materia a partir de los criterios que considere más convenientes". En otras palabras, "todo cuanto concierne a los procedimientos judiciales, a menos que lo haya establecido directamente la Constitución, corresponde al legislador (...)"".165
74. En suma, la jurisprudencia ha indicado que el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa en lo relativo a la expropiación. En ejercicio de esa función, le corresponde establecer los motivos de utilidad pública o de interés social que habilitarían a las entidades públicas a adquirir un bien privado a través de la expropiación; los eventos en los cuales procederá la expropiación por vía administrativa;166 la forma en la que debe garantizarse el derecho a la indemnización; y, los procedimientos judiciales y administrativos que deban adelantarse para expropiar un bien privado. Al diseñar esos trámites judiciales o administrativos, en principio, debe definir (a) el procedimiento a seguir, (b) la naturaleza de las actuaciones judiciales, (c) las etapas procesales y sus términos, (d) las instancias que procedan, (e) las formalidades que se deben cumplir, (f) el régimen de competencias, (g) el sistema de publicidad de las actuaciones, (h) la forma de vinculación al proceso, (i) los medios de prueba, (j) los recursos para controvertir las decisiones y, en general, (k) los deberes, obligaciones y cargas procesales de las partes. Esto último lo faculta, incluso, para prescindir de etapas o recursos.167 (ii) Los límites a la amplia libertad de configuración normativa que tiene el Legislador para diseñar los procedimientos para la expropiación
75. A pesar de la amplia libertad que tiene el Legislador para diseñar los procedimientos judiciales y administrativos en general y, específicamente, en los que respectan a la expropiación, la jurisprudencia ha señalado de forma enfática que esa función no es ilimitada. La Corte ha determinado que en "toda atribución de competencia en el Estado Democrático, existen límites sustantivos que contienen y dan forma al poder congresional de fijar esos procedimientos",168 los cuales "corresponden a la compatibilidad de las normas procesales con la Constitución".169 Al respecto, ha agrupado estos límites en cuatro categorías que son aplicables a todos los procedimientos judiciales en general y se describen a continuación.
76. Las previsiones constitucionales: Este grupo de restricciones corresponden a las cláusulas constitucionales que definen de forma directa y explícita procedimientos o reglas procesales. Tal es el caso de la previsión constitucional de los procesos judiciales de tutela (artículo 86 Superior), extinción del derecho de dominio (artículo 34 Superior), y de las disposiciones que permiten impugnar los fallos de primera instancia en sede de tutela (artículo 86 Superior), o de las sentencias penales condenatorias (artículo 29 Superior).170
77. En materia expropiatoria, el artículo 58 de la Constitución prevé de manera explícita que el Legislador debe diseñar un trámite judicial de expropiación y otro, excepcional, de índole administrativa. Además, prevé que aquel debe ligarse a la configuración de los motivos de utilidad pública o de interés social; así como, consagrar mecanismos idóneos para que las personas puedan acceder a una indemnización previa. De manera que, estos mandatos constituyen un límite cierto y preciso al ejercicio de la función de regulación atribuida al Congreso en la materia.
78. El cumplimiento de los fines esenciales del Estado y, particularmente, de la administración de justicia. A partir de la idea de que los procedimientos judiciales son un instrumento idóneo para materializar el derecho sustancial, más no un fin en sí mismo, la jurisprudencia ha advertido que uno de los límites a la función regulatoria de los procedimientos tiene que ver con garantizar que las formas procesales otorguen eficacia a los principios que rigen la administración de justicia, previstos en el artículo 228 de la Constitución.171 En consecuencia, la Corte ha señalado que serán inadmisibles las "formas de procedimiento judicial que nieguen la función pública del poder judicial, en especial la imparcialidad y autonomía del juez, impidan la vigencia del principio de publicidad, privilegien otros parámetros normativos distintos al derecho sustancial, impongan procedimientos que impiden el logro de una justicia oportuna, o hagan nugatorio el funcionamiento desconcentrado y autónomo de la función jurisdiccional (Art. 228 C.P.)".172
79. La observancia de los principios de razonabilidad y proporcionalidad. Sobre estas restricciones, la jurisprudencia ha señalado que están relacionadas con la aplicación de los preceptos mencionados a todas las actuaciones públicas o de los particulares. En ese sentido, ha precisado que aquellos "se derivan de la previsión del Estado Social de Derecho, la protección de los derechos y libertades de las personas como mandatos principales de las autoridades públicas, el respeto de la dignidad humana como fundamento del Estado, el carácter inalienable de los derechos de la persona, la responsabilidad de los servidores públicos por omisión o extralimitación en el ejercicio de sus funciones, y el requisito de proporcionalidad de las medidas adoptadas durante los estados de excepción".173 En esa medida, implican que los procedimientos deben dirigirse a cumplir propósitos constitucionalmente admisibles y ser idóneos para alcanzar ese fin. Además, "no deben interferir con el núcleo esencial de derechos, principios o valores superiores".174
80. La eficacia de las garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. Según la jurisprudencia, este límite está relacionado con la vigencia de los derechos fundamentales relacionados con los trámites judiciales. Al respecto, la Sentencia C-124 de 2011 afirmó que, en la medida en que: "el procedimiento judicial encuentra su justificación constitucional en la obtención de decisiones justas que resuelvan los conflictos de la sociedad, el mismo debe garantizar que las garantías que la Carta confiere a las partes no sean menoscabadas. Específicamente, el proceso judicial debe permitir el logro efectivo de los distintos componentes del derecho al debido proceso, como son los principios de legalidad, contradicción y defensa, de favorabilidad en los casos que resulte aplicable, de presunción de inocencia para los trámites propios del derecho sancionador, etc. Estas garantías se suman a otras, vinculadas a distintos derechos fundamentales, como son la igualdad de trato ante autoridades judiciales, la vigencia de la intimidad y la honra, la autonomía personal y la dignidad humana, entre muchas otras".175
81. En conclusión, al diseñar los trámites judiciales y administrativos de expropiación, el legislador (a) debe observar los mandatos previstos en el artículo 58 de la Carta. Asimismo, (b) le corresponde garantizar la eficacia de los principios de la administración de justicia. En esa medida, debe evitar procedimientos judiciales que afecten la publicidad, privilegien la forma sobre el derecho sustantivo, dilaten injustificadamente la resolución de las controversias, desconozcan los principios de imparcialidad y autonomía judicial, o impidan el funcionamiento desconcentrado de la función jurisdiccional. De igual forma, el Congreso de la República (c) tiene que aplicar los principios de razonabilidad y proporcionalidad en el diseño de los trámites; y, (d) establecer mecanismos para materializar las garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la administración de justicia. (iii) La eficacia de las garantías que conforman el debido proceso y el acceso a la administración de justicia, como límite a la potestad del Legislador para diseñar los trámites judiciales y administrativos en materia de expropiación
82. La jurisprudencia ha indicado que el derecho fundamental de acceso a la administración de justicia, consagrado en el artículo 229 de la Constitución, corresponde a la garantía que tienen las personas de poner en marcha el aparato judicial para resolver sus controversias. Al respecto, la Sentencia C-543 de 2011 indicó que la Constitución de 1991 adoptó un concepto material del acceso a la administración de justicia, en virtud del cual, no solo debe garantizarse la posibilidad de acudir a las autoridades judiciales para que se reciban y tramiten sus demandas, escritos y alegatos, sino el derecho de obtener una respuesta pronta y oportuna por parte de la administración de justicia.176
83. Por su parte, la Sentencia C-410 de 2015 explicó que esa garantía fundamental "deriva en la posibilidad de acudir a las autoridades judiciales para buscar la preservación del orden jurídico y la protección o restablecimiento de sus derechos, con base en los procedimientos establecidos, y atendiendo a las garantías fundamentales del ordenamiento. Su protección implica la salvaguarda real y efectiva del acceso a las autoridades, para evitar escenarios de indefensión de los particulares o la imposibilidad de resolver las controversias que surjan entre ellos". Asimismo, precisó que su alcance debe entenderse en un sentido material. Es decir, como un derecho que involucra la posibilidad real de obtener justicia, a través de las decisiones que adopten las autoridades competentes, para resolver la controversia sometida a su consideración de manera oportuna y con el respeto correspondiente al debido proceso.177
84. En esa misma línea, la Sentencia C-284 de 2021 aseguró que el acceso a la administración de justicia tiene un carácter instrumental, en la medida en que su ejercicio permite materializar y proteger otros derechos fundamentales. Asimismo, expuso que ese derecho fundamental le impone al legislador el deber de definir procedimientos que viabilicen "el funcionamiento adecuado de las vías institucionales para la resolución de los conflictos que surgen de la vida en sociedad, con el propósito de que los ciudadanos puedan gozar de la efectividad de sus derechos fundamentales y se garantice la convivencia pacífica entre los asociados".178 Por tanto, consideró que, además de exigir la previsión y acceso a un mecanismo judicial, ese precepto constitucional "involucra la efectividad de los procedimientos para la protección de los derechos e intereses de los asociados".179
85. En atención a lo expuesto, la jurisprudencia ha precisado que ese derecho fundamental comprende, entre otras, el deber de garantizar: (a) el acceso a un recurso judicial efectivo, es decir, a procedimientos idóneos y efectivos para la determinación legal de derechos y obligaciones, así como para la solución de las controversias;180 (b) la celeridad procesal, en el sentido de obtener decisiones prontas y sin dilaciones injustificadas;181 (c) el derecho a que la controversia sea resuelta por un juez o tribunal imparcial competente para resolver el conflicto;182 (d) la posibilidad de utilizar los instrumentos procesales para plantear pretensiones ante la jurisdicción;183 (e) el respeto pleno del debido proceso;184 (vi) la previsión de medidas que faciliten el acceso de las personas de escasos recursos económicos al sistema judicial;185 (f) la oferta de justicia en todo el territorio nacional;186 y, (g) el derecho a obtener una providencia judicial que resuelva las pretensiones de conformidad con las normas vigentes y pueda cumplirse de manera efectiva.187
86. A mi juicio, lo expuesto no impide que el legislador establezca límites al ejercicio del derecho de acceso a la administración de justicia. Tal y como lo advirtió la Sentencia C-652 de 1997, esa garantía iusfundamental no puede entenderse como una posibilidad abierta e ilimitada de los ciudadanos de acceder al aparato de justicia sin condición alguna.188 Por el contrario, en los términos de la Sentencia C-1195 de 2001, su ejercicio puede restringirse a través de la previsión de requisitos de procedibilidad, límites temporales, oportunidades procesales, entre otros medios, siempre y cuando estén dirigidos a garantizar el derecho sustancial y resulten razonables.189
87. En cuanto al debido proceso, la jurisprudencia ha identificado que esa garantía corresponde a una cláusula compleja prevista en los artículos 29 de la Constitución190 y 8.1 de la Convención Americana de Derechos Humanos.191 Aquella contempla una serie de garantías que deben observarse en todos los procesos judiciales y administrativos, entre ellas, los derechos de las personas a ser oídas, a obtener justicia en un plazo razonable, a contar con un juez imparcial y competente que resuelva la controversia, a defenderse de las acusaciones que se presenten en su contra y a contradecir las pretensiones de su contraparte.
88. Sobre estas últimas, las Sentencias C-029 y C-284 de 2021 destacaron que aquellas garantizan que "el acceso a la justicia no sea formal o nominal, sino que las personas cuenten con posibilidades reales de exigir y obtener la protección de sus derechos e intereses en los mecanismos administrativos y judiciales".192 Según la jurisprudencia, aquellas viabilizan la participación de los ciudadanos involucrados como parte activa o pasiva de los distintos procesos judiciales. En esa medida, es una manifestación del principio de dignidad humana y un presupuesto para que se materialice el valor superior de la justicia. Por ese motivo, en "la definición de los mecanismos judiciales resulta imperativo asegurar los derechos de contradicción y defensa como elementos medulares del debido proceso".193
89. Asimismo, aseguraron que existe una relación intrínseca entre ambas garantías. Sin embargo, las providencias mencionadas destacaron que esos preceptos tienen componentes diferenciables. Ciertamente, las providencias referidas advirtieron que, de un lado, el derecho de defensa involucra la posibilidad de utilizar los medios legítimos e idóneos que establece el ordenamiento para ser oído en un proceso y obtener una decisión favorable a sus intereses. Aquel comprende "(i) la efectiva vinculación al trámite; (ii) la asistencia de un abogado cuando sea necesario; (iii) el derecho a ser oído en el proceso; (iv) la posibilidad de aportar medios probatorios; (v) el derecho a impugnar la sentencia condenatoria; (vi) el diseño de trámites y la fijación de plazos razonables; y, (vii) el otorgamiento del tiempo y los medios adecuados para la preparación de la defensa".194 Y, del otro, el derecho de contradicción tiene que ver con la confrontación de los elementos sustantivos y procesales que afectan los derechos e intereses del proceso respectivo, a pesar de que en términos amplios está dirigido a proteger los intereses de una de las partes en el procedimiento. Bajo esta perspectiva, la jurisprudencia de la Corte precisó que ese precepto contempla "(i) el derecho de contradecir o debatir las pretensiones, que incluye la formulación de excepciones formales y sustancialeshttps://www.corteconstitucional.gov.co/relatoria/2021/C-284-21.htm - _ftn98;195 (ii) la posibilidad de oponer pruebas a las que se presentaron en su contra; (iii) participar efectivamente en la producción de la prueba solicitada por la contraparte, (iv) exponer los argumentos en torno a los medios de prueba; y (v) presentar recursos en contra de las decisiones desfavorables".196
90. Ahora bien, en los términos expuestos, los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso tienen una relación intrínseca, al punto que comprenden garantías que se entrelazan entre sí.197 Al respecto, la Sentencia C-410 de 2015 aseguró que el debido proceso protege los derechos subjetivos de los ciudadanos en los procedimientos que adelantan ante las autoridades; mientras que, el acceso a la administración de justicia constituye un pilar fundamental de la sociedad democrática, en la medida en que es el instrumento que le permite a las personas defenderse de las intromisiones indebidas de terceros o del Estado.198 En consecuencia, "el sistema judicial se articula como una serie de herramientas para la defensa de los derechos del ciudadano y sus intereses a través de las formas procesales".199
91. En esa misma providencia, la Corte resaltó que "[a] la luz de ese orden de valores que irradian a los procedimientos en el Estado de Derecho, surge estándares para las formas procesales, en particular los recursos judiciales. En concordancia con ello, los sistemas regionales de protección de derechos humanos han establecido dos criterios específicos con los que deben cumplir los recursos para que haya una garantía verdadera del acceso a la justicia".200 El primero de ellos consiste en que el proceso judicial debe ser un instrumento útil para materializar el acceso a la justicia y la eficacia del debido proceso. Al respecto, destacó que, en los casos en que la Corte Interamericana de Derechos Humanos ha determinado la responsabilidad internacional del Estado colombiano por violaciones a los derechos humanos, ha analizado si los trámites judiciales dispuestos por el ordenamiento jurídico cumplen de manera conjunta con las garantías previstas en los artículos 8 y 25 de la Convención Americana de Derechos humanos. Y, el segundo tiene que ver con la importancia de verificar la eficacia de esos recursos en el caso a caso. Lo expuesto, porque, si bien los procesos judiciales pueden cumplir con las garantías exigidas de manera global, es probable que en determinado caso no resulten idóneos para materializar los derechos de la persona afectada. Para justificar su punto, la sentencia aludió a las sentencias proferidas por esa Corporación en los casos Masacre de Pueblo Bello, Masacre de la Rochela, Masacre de Mapiripán, Escué Zapata, Valle Jaramillo, Manuel Cepeda Vargas y Vélez Restrepo contra Colombia.
92. Con fundamento en la correlación señalada, las Sentencias C-410 de 2015, C-029 y C-284 de 2021 advirtieron que, para evaluar si una medida procesal afecta la eficacia de los derechos de acceso a la administración de justicia y de debido proceso, puntualmente, en sus garantías de contradicción y defensa, es necesario atender a las siguientes reglas jurisprudenciales: * El Legislador cuenta con amplio margen de configuración normativa para diseñar los diferentes procesos judiciales y administrativos. Ello significa que las normas proferidas en ejercicio de esa función gozan de presunción de constitucionalidad. Por tanto, su escrutinio debe realizarse a través de un juicio de proporcionalidad que evalúe el impacto de la disposición acusada en las garantías constitucionales advertidas. En principio, la intensidad del "test" debe ser débil, en atención a la presunción referida. Sin embargo, tal y como lo advirtió la Sentencia C-213 de 2017, "el rigor del escrutinio puede incrementarse en atención a las múltiples dimensiones de los derechos fundamentales que involucra el ejercicio de esa competencia".201 * Los procesos judiciales deben garantizar que las controversias sean resueltas de fondo, de manera definitiva y dentro de un término razonable, sin dilaciones injustificadas,202 por el juez legalmente competente para el efecto, quien debe ser funcionalmente independiente, imparcial y estar sometido al imperio de la ley. * Al diseñar los trámites judiciales, el Congreso de la República debe establecer mecanismos procesales que materialicen el derecho a la defensa. Entre otros asuntos, debe prever que las partes del proceso cuenten con "la facultad de pedir y allegar pruebas y controvertir las que se alleguen en su contra, formular peticiones y alegaciones e impugnar las decisiones que se adopten. El ejercicio de este derecho tiene como presupuesto indispensable la publicidad del proceso, mediante las citaciones para obtener comparecencia, los traslados de actos procesales de las partes o de los auxiliares de la justicia, y las notificaciones, comunicaciones y publicaciones de las decisiones adoptadas".203 * Los derechos de acceso a la administración de justicia, contradicción y defensa deben ser garantizados en todos los mecanismos judiciales. Con todo, en los términos señalados por la Sentencia C-820 de 2011, ello no implica que exista una sola forma de materializar estas prerrogativas. Por el contrario, estos mandatos pueden materializarse de diferentes maneras, en atención al diseño procesal establecido. * El diseño de los trámites judiciales debe responder a la naturaleza de los asuntos y a los objetivos que aquellos pretendan satisfacer. Como consecuencia de ello, la Sentencia C-282 de 2017 indicó que, por regla general, la posible afectación de una norma a las garantías previstas en los artículos 29 y 229 de la Carta no puede establecerse a partir de una comparación con otros procedimientos de igual jerarquía que establezca el ordenamiento jurídico. * El legislador puede establecer cargas procesales para el ejercicio del derecho de contradicción. Ello no implica prima facie una afectación de las garantías del debido proceso. En todo caso, "su definición debe guardar una conexidad razonable con el fin del proceso y no puede eliminar, por completo, la posibilidad de que el demandado se defienda efectivamente en el trámite mediante excepciones que tengan un impacto directo en los presupuestos del proceso".204 Con fundamento en esta regla jurisprudencial, la Sentencia C-886 de 2004 declaró la inexequibilidad de una norma que le exigía a las personas demandadas en procesos de restitución de inmueble arrendado demostrar que habían pagado algunos rubros, entre ellos, los servicios públicos dentro de los 30 días siguientes a la exigibilidad del pago, para ser oídos en el proceso. Para la Corte, ese requisito tenía la potencialidad de eliminar la posibilidad de que los arrendatarios ejercieran su derecho a la defensa. * Las normas que disponen mecanismos procesales que eliminan la posibilidad de ejercer la defensa o que inciden de manera grave en su ejercicio son contrarias al artículo 29 de la Constitución. Además, como lo señaló la Sentencia C-383 de 2000, desconocen los principios de igualdad, justicia y protección de los bienes y derechos de todos los asociados. * En algunas ocasiones, el derecho a la defensa puede entrar en tensión con la garantía de celeridad en la administración de justicia. Esto ocurre cuando el Legislador limita las oportunidades o reduce los términos procesales para presentar pruebas o controvertir argumentos, con el fin de garantizar decisiones judiciales prontas. Según las Sentencias C-543 de 2011 y C-648 de 2001, para solucionar esta pugna, la Corte debía determinar si la restricción del derecho a la defensa es proporcionada. Para el efecto, debe adelantar un juicio de proporcionalidad, en el que no solo verifique si la norma logre una finalidad legítima. También, debe evaluar "si la limitación era necesaria y útil para alcanzar tal finalidad. Además, para que dicha restricción sea constitucional, se requiere que sea ponderada o proporcional en sentido estricto. Este paso del juicio de proporcionalidad se endereza a evaluar si, desde una perspectiva constitucional, la restricción de los derechos afectados es equivalente a los beneficios que la disposición genera. Si el daño que se produce sobre el patrimonio jurídico de los ciudadanos es superior al beneficio constitucional que la norma está en capacidad de lograr, entonces es desproporcionada y, en consecuencia, debe ser declarada inconstitucional".205
93. A partir de lo expuesto, considero que los derechos de acceso a la administración de justicia y de debido proceso constituyen un límite importante al amplio margen de configuración del Legislador en el diseño de los procedimientos en general y, en especial, de aquellos que deben establecerse en materia expropiatoria. Estos preceptos constitucionales tienen una relación intrínseca que exige una valoración conjunta de ambos mandatos, en tanto las garantías que los componen se entrelazan. Su observancia exige que los procesos que establezca el Congreso de la República permitan a los ciudadanos un acceso real y efectivo a la administración de justicia, para que su causa sea resuelta con las formas propias de cada juicio, las cuales deben ofrecer a las partes las garantías mínimas para que planteen sus pretensiones y ejerzan su defensa. Con todo, las normas proferidas por el legislativo en estos asuntos gozan de presunción de constitucionalidad. En esa medida, el escrutinio de constitucionalidad debe realizarse a través de un juicio de proporcionalidad, cuya intensidad dependerá de la naturaleza de los múltiples derechos involucrados en el trámite regulado. Con fundamento en lo expuesto, precisaré la relación de la figura procesal de las excepciones previas y de mérito y con las garantías de defensa y contradicción. (iv) Las excepciones previas y de mérito y su relación con el derecho de defensa y contradicción
94. Ahora bien, las excepciones son instrumentos procesales que otorga el ordenamiento jurídico a las personas demandadas en los diferentes procesos judiciales para que puedan ejercer su derecho de contradicción y defensa. A través de ellas, la parte pasiva del proceso puede (a) atacar las pretensiones de la demanda; (b) enderezar el litigio para evitar posibles nulidades; o (c) solicitar la terminación de los procesos que no cuentan con las formalidades exigidas para ser adelantado.206
95. La jurisprudencia ha identificado tres tipos de excepciones, a saber.207 Las previas son aquellas que están relacionadas con el procedimiento, tienen por propósito sanear el proceso y se resuelven en las primeras etapas del proceso.208 En materia civil, este tipo de excepciones están consagradas de forma taxativa en el artículo 100 del Código General del Proceso.209 Por su parte, las mixtas pretenden cuestionar asuntos sustanciales del trámite, pero la autoridad judicial se pronuncia sobre ellas en la audiencia inicial, para garantizar la economía procesal. Con todo, este mecanismo procesal no está contemplado para todos los procedimientos.210 En el ámbito civil, inicialmente, estaban contempladas en el artículo 97 del Código de Procedimiento Civil.211 Sin embargo, el Legislador no las reprodujo en el Código General del Proceso. Finalmente, las de mérito o fondo están dirigidas a desvirtuar las pretensiones propuestas por el demandante, es decir, constituyen un verdadero ataque al fondo de la demanda. En los términos de la jurisprudencia, aquellas: "constituyen un verdadero contraderecho del demandado, preexistente al proceso y que excluye los efectos jurídicos perseguidos por la demanda; quien propone una excepción al ser demandado, en realidad lo que hace es alegar hechos nuevos, distintos a los expuestos en el libelo introductorio e impeditivos o extintivos del derecho pretendido por el actor. [... Además,] están constituidas por hechos que i) desvirtúan las pretensiones, al ser demostrativos de la inexistencia del derecho alegado por el demandante, bien sea porque el mismo nunca surgió a su favor o porque habiendo existido, se extinguió; o ii) sin demostrativos de que la reclamación del derecho resulta inoportuna, por estar sujeta a un plazo o condición que no se haya cumplido".212
96. Lo expuesto, permite concluir que las excepciones tienen una relación estrecha con el derecho de contradicción y de defensa de las personas que son demandadas en los diferentes procesos judiciales. Sin embargo, ello no significa que todos los procesos judiciales deban contemplar este instrumento procesal de forma abierta e ilimitada. Tal y como lo advertí previamente, las garantías de contradicción y defensa no son absolutas, sino que pueden ser restringidas. Como consecuencia de ello, el Legislador puede limitar la presentación de excepciones en los diferentes procesos judiciales, siempre que no afecte el núcleo esencial de las garantías mencionadas y atienda a los principios de razonabilidad y proporcionalidad.213 Esta tensión ha sido analizada en sede de control abstracto de constitucionalidad en varias ocasiones, tal y como se expone a continuación.
97. De manera previa a la Constitución de 1991, en Sentencia del 27 de junio de 1978, la Corte Suprema de Justicia analizó la constitucionalidad de los artículos 453, 454 y 457 del Código de Procedimiento Civil, los cuales regulaban el proceso de expropiación judicial por motivos de utilidad pública, a la luz de la reforma constitucional de 1936 en materia del derecho a la propiedad. Una de las censuras planteadas por el demandante consistía en señalar que el artículo 453 referido214 era contrario a los derechos de igualdad y de debido proceso, porque, al impedir la presentación de excepciones en los procesos judiciales de expropiación, sometía a los demandados a un procedimiento que elimina el derecho de defensa. A su juicio, esa situación, a su vez, colocaba a la persona en una situación de desventaja respecto de las demás personas.
98. En esa oportunidad, la Sala Plena de esa Corporación advirtió que la disposición acusada obligaba al juez a emitir un pronunciamiento de oficio sobre las circunstancias que darían lugar a presentar excepciones previas. Además, precisó que, en caso de encontrar configurado alguno de los eventos señalados, la autoridad judicial debía abstenerse de decretar la expropiación. De manera que, a su juicio, la norma otorgaba mecanismos suficientes para garantizar el ejercicio del derecho al debido proceso, la igualdad y el derecho de propiedad del sujeto pasivo de la expropiación. En sus propios términos, "la actuación oficiosa y obligatoria que la ley impone al juez suple cabalmente la defensa del interés privado a la vez que permite hacer efectivo el interés social o la razón de utilidad pública que justifica la expropiación y que debe prevalecer, en los términos del artículo 30 de la Constitución".215
99. En esa misma línea, aseguró que el fin último del proceso era evitar el desconocimiento del derecho de propiedad del demandado, el cual queda igualmente materializado con la tutela eficaz del juez, dispuesta por la norma. Además, como fundamento para considerar que la norma acusada no era contraria a la Constitución, afirmó que: "las excepciones no son el único medio de defensa de que disponen los particulares para la protección de sus derechos y que, en el presente caso, esa garantía está constituida precisamente por el juicio de expropiación, dentro del cual hay amplia y equitativa controversia entre la administración y la persona afectada por la expropiación. En dicho proceso se determina, y ese es uno de sus objetivos, el monto de la indemnización que debe pagarse y en ese aspecto no hay restricción alguna del derecho de defensa, ni el Estado tiene una situación de parte privilegiada, pues la ley lo coloca en igualdad de situación que al expropiado. Y el pago de tal indemnización no es otra cosa que la garantía del derecho afectado, porque es la compensación legal del perjuicio sufrido".216
100. Posteriormente, en Sentencia C-1335 de 2000, la Corte Constitucional estudió la constitucionalidad de una disposición que establecía un término para que los demandados en procesos ejecutivos con título hipotecario o prendario propusieran excepciones previas y de mérito. En esa ocasión, la Sala Plena advirtió que, en atención a la naturaleza del proceso, la determinación de un lapso para presentar excepciones previas y de mérito no vulnera el debido proceso, sino que lo desarrolla. Lo anterior, porque establece un término razonable para que se ejerzan las garantías de defensa y contradicción por parte de los demandados.
101. En ese mismo sentido, las Sentencias C-641 de 2002 y C-393 de 2003 advirtieron que, en virtud del artículo 29 Superior, los procesos judiciales deben proteger varias garantías mínimas. Entre ellas, "el derecho de contradecir o debatir las pretensiones o excepciones propuestas".217 Al respecto señalaron que el mandato constitucional referido exige, de un lado, garantizar la intervención plena y eficaz de los sujetos procesales. Y, del otro, protegerlo de las posibles conductas abusivas en que puedan incurrir las autoridades involucradas en el asunto y las encargadas de definir la situación jurídica sometida a su consideración.218
102. Por su parte, la Sentencia C-886 de 2004 se pronunció sobre una norma que exigía que los sujetos demandados en procesos judiciales de restitución de bien inmueble arrendado haber cancelado algunas de las expensas previstas en el contrato, entre ellas, los servicios públicos, dentro de los 30 días siguientes a la exigibilidad del pago, para poder ejercer su derecho de defensa. Al analizar el impacto de la norma, la Corte advirtió que la disposición podía generar como efecto la anulación del derecho a la defensa de los accionados. En consecuencia, el Legislador había previsto una carga procesal desproporcionada que contradecía la Constitución. Por tanto, declaró la inexequibilidad del contenido normativo acusado.
103. En Sentencia C-1193 de 2005, la Sala Plena analizó la constitucionalidad de una disposición que, en los procesos ejecutivos, solo permitía proponer excepciones previas, a través del recurso de reposición presentado en contra de la providencia judicial que libraba mandamiento de pago. Para la demandante, la disposición desconocía el derecho de defensa, porque impedía eliminar los errores judiciales que podría cometer la autoridad judicial de primera instancia, a través del trámite de apelación. Sin embargo, la Corte advirtió que el Legislador está facultado para definir los recursos que proceden en contra de una determinación, la forma de ejercerlos y la oportunidad procesal en la que deben presentarse. De manera que, la norma corresponde a una decisión de política legislativa que pretende descongestionar la justicia. Además, señaló que la disposición no afectaba el derecho a la defensa, porque el efecto de la norma no era dejar de tramitar la oposición del demandante, sino "que ellas no serán tramitadas como un incidente de previo y especial pronunciamiento, en el que, además, la providencia que lo resolvía era susceptible de impugnación con el recurso de apelación. De esta suerte, si los hechos constitutivos de excepciones previas de todas maneras pueden ser alegados, resulta evidente que no le asiste la razón a la actora sobre la supuesta violación del derecho de defensa como sucedería si se le impidiera por completo su alegación".219 Esta perspectiva fue reiterada en la Sentencia C-032 de 2006, la cual, además, precisó que ese tipo de decisiones por parte del legislativo están amparadas por el mandato de celeridad en la administración de justicia.
104. Por último, en Sentencia C-726 de 2011, la Corte tuvo oportunidad de analizar si la regulación del proceso monitorio, establecida en los artículos 419 y siguientes del Código General del Proceso, afectaba los derechos de igualdad y debido proceso, en la medida en que le permitía al juez adoptar una decisión de fondo, sin escuchar a la parte demandada. En atención a las censuras propuestas, la Sala Plena estudió la norma a través de un juicio de proporcionalidad y razonabilidad leve, en atención al amplio margen de configuración normativa del Legislador en la materia. A partir de ello, consideró que la norma no desconocía las garantías del demandado, porque dispuso otros mecanismos para garantizar el derecho de defensa de las personas denominado oposición. En efecto, se advirtió: "de una parte, que la regulación acusada persigue una finalidad constitucionalmente legítima, como es la de facilitar el acceso a la justicia, particularmente en relación con controversias de mínima cuantía, y de otra, que pese a que en este caso se haya invertido la secuencia que usualmente tienen los procesos judiciales, existen en la normatividad acusada suficientes garantías del derecho de defensa del demandado, entre ellas la imposibilidad de notificarle a través de curador ad -lítem, o la regla según la cual, en caso de oposición fundada por parte del demandado, el proceso se transforma en un trámite declarativo (proceso verbal sumario), dentro del cual aquél podría ejercer plenamente su derecho de defensa. Por ello concluyó que la aplicación de estas normas no rompe la igualdad entre las partes procesales, ni tampoco lesiona el debido proceso, como en este caso se alegó, razón por la cual estas normas resultan exequibles".220
105. Con fundamento en lo expuesto hasta este punto, es posible concluir que las excepciones son mecanismos procesales que viabilizan el ejercicio de los derechos de defensa y contradicción, las cuales no son garantías absolutas. En esa medida, el legislador cuenta con un amplio margen de configuración normativa para establecer si esos instrumentos proceden o no y la forma en la que estas pueden interponerse, en atención a la naturaleza del proceso y al principio de celeridad, siempre que no afecte el núcleo esencial de las garantías mencionadas y atienda a los principios de razonabilidad y proporcionalidad. (v) La disposición acusada debió declararse inexequible en aplicación del juicio de proporcionalidad en sentido estricto
106. Los demandantes consideraron que la expresión "[n]o podrá proponer excepciones de ninguna clase", prevista en el numeral 5° del artículo 399 del Código General del Proceso, desconoce los derechos fundamentales de acceso a la justicia (artículo 229 Superior) y de debido proceso (artículo 29 Superior). Lo expuesto, en la medida en que impide que los afectados por el proceso judicial declarativo especial de expropiación ejerzan sus garantías de contradicción y defensa, al punto que les imposibilita acceder a la justicia, desde un punto de vista material. Además, señalaron que el deber del juez de subsanar los errores formales de la demanda es insuficiente para materializar las garantías mencionadas, en la medida en que la autoridad judicial no puede suplir las actuaciones de las partes y traslada el derecho de las partes a una autoridad imparcial sin permitir a los demandados defenderse bajo su propia comprensión del asunto.
107. Por su parte, algunos intervinientes indicaron que la norma no podía leerse de manera aislada. En su criterio, los afectados cuentan con mecanismos idóneos de defensa, en la medida en que pueden acudir a la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo para discutir el contenido de los actos administrativos proferidos en la etapa previa al proceso de expropiación propiamente dicho. Asimismo, advirtieron que el contenido normativo demandado, inicialmente, estaba contemplado en el artículo 453 del Código de Procedimiento Civil y fue declarado exequible por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia. Lo expuesto, entre otras cosas, al considerar que el deber oficioso del juez era suficiente para garantizar los derechos de las partes, en la medida en que, en últimas, evitaba las limitaciones arbitrarias del derecho a la propiedad que era lo importante. Y, finalmente, señalaron que la norma fue expedida en ejercicio de las amplias facultades del Legislador para el efecto y es constitucional en la medida en que pretende garantizar la celeridad del proceso en aras de materializar el interés general.
108. Para abordar el examen del asunto, la Corte debió (i) precisar el alcance de la decisión adoptada por la Corte Suprema de Justicia en la Sentencia del 27 de junio de 1978; (iii) establecer la metodología aplicable al caso concreto; y, (iii) estudiar el cargo propuesto, en los siguientes términos (a) Alcance de la decisión adoptada por la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia en Sentencia del 27 de junio de 1978
109. El proceso judicial de expropiación estaba regulado el Código de Procedimiento Civil. Sobre la posibilidad de presentar excepciones, el artículo 453 de esa norma establecía que "[e]n este proceso no son admisibles excepciones de ninguna clase, pero en la sentencia el juez se pronunciará de oficio sobre las circunstancias contempladas en los numerales 1., 3., 4., 5. y 7. del artículo 97, y si encontrare establecida alguna, así lo expresará y se abstendrá de resolver la expropiación". A su vez, el artículo 97 de ese Código establecía las excepciones previas y mixtas que podían presentar los demandados en los procesos de naturaleza civil.221
110. Esa norma fue demandada, antes de la entrada en vigencia de la Constitución de 1991, por un cargo similar al que ocupa a esta Corporación actualmente. Para el accionante, la prohibición de presentar excepciones en el trámite judicial de expropiación desconocía el derecho de defensa de los propietarios. Lo expuesto, porque aquella "equival[ía] a eliminar medios de defensa que garantizan la situación jurídica subjetiva del propietario [, al punto de] convertir la expropiación en un verdadero despojo".222 A su juicio, esa situación también vulneraba el derecho a la igualdad, en la medida en que ponía a los afectados por este tipo de trámites en una situación de desventaja frente a los demás.
111. La Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia resolvió la controversia en Sentencia del 27 de junio de 1978. En esa oportunidad, consideró que la norma no vulneraba la Constitución, porque el juez estaba obligado de oficio a pronunciarse sobre algunas excepciones previas. Además, la demanda debía acompañarse de la resolución que decretaba la expropiación y del certificado proferido por la Oficina de Registro sobre la propiedad y los derechos reales constituidos, de manera que "no se ve cuáles excepciones pudiera proponer el demandado, sin las cuales quedaran anuladas o se menoscabaran sus posibilidades de defensa".223
112. Por otra parte, la Corporación precisó que la disposición acusada debía interpretarse a la luz de los artículos 4, 5 y 6 del mismo Código, en virtud de los cuales los jueces debían aplicar las normas procesales de manera tal que garantizaran los derechos reconocidos por la ley sustancial y los principios constitucionales, entre ellos, el derecho a la defensa, el debido proceso y la igualdad de las partes. En consecuencia, los jueces estaban obligados a observar esas disposiciones a la hora de pronunciarse de oficio sobre las excepciones consagradas en el artículo 97 de la misma normativa. Por tanto, "la actuación oficiosa y obligatoria que la ley impone al juez suple cabalmente la defensa del interés privado a la vez que permite hacer efectivo el interés social o la razón de utilidad pública que justifica la expropiación y que debe prevalecer, en los términos del artículo 30 de la Constitución".224
113. Para la Corte, en su momento, lo relevante era evitar una afectación del derecho de propiedad. De manera que, el hecho de que la tutela estuviese en cabeza del juez y no de la parte resultaba irrelevante. Además, en su criterio, las excepciones no son el único mecanismo de defensa procesal, sino que esa garantía está protegida por el juicio en sí mismo, "dentro del cual hay amplia y equitativa controversia entre la administración y la persona afectada por la expropiación. En dicho proceso se determina, y ese es uno de sus objetivos, el monto de la indemnización que debe pagarse y en ese aspecto no hay restricción alguna del derecho de defensa, ni el Estado tiene una situación de parte privilegiada, pues la ley lo coloca en igualdad de situación que al expropiado. Y el pago de tal indemnización no es otra cosa que la garantía del derecho afectado, porque es la compensación legal del perjuicio sufrido".225
114. Adicionalmente, retomó las consideraciones expuestas en la Sentencia del 10 de marzo de 1938, proferida por esa autoridad, para señalar que en ese proceso los jueces desempeñan una genuina función administrativa, en la medida en que tiene por propósito materializar la expropiación que tiene su máximo nivel de concreción. De manera que, a su juicio, el proceso no pretende debatir el acto mismo de la expropiación, sino hacer cumplir la decisión administrativa y cuantificar el monto de la indemnización correspondiente. En consecuencia, declaró la exequibilidad del artículo mencionado y de las demás disposiciones relacionadas con el proceso judicial ordinario de expropiación.226
115. En virtud de lo expuesto, resulta oportuno aclarar que el problema jurídico objeto de estudio fue analizado por la Corte Suprema de Justicia, a la luz de la Constitución de 1886. Sin embargo, tal y como lo ha advertido esta Corporación en oportunidades previas, este pronunciamiento no genera efectos de cosa juzgada respecto del debate que se plantea en la actualidad. Lo expuesto, en la medida en que la confrontación previa tuvo lugar en relación con la Constitución de 1886; mientras que en la actualidad debe hacerse respecto de la Carta de 1991, la cual ofrece una diferencia significativa en la materia objeto de debate.227
116. Ciertamente, los artículos 26 de la Constitución de 1886 y 29 de la Carta de 1991 adoptan una fórmula similar para definir el derecho al debido proceso, en la medida en que aseguran que "[n]adie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se impute, ante Tribunal competente, y observando la plenitud de las formas propias de cada juicio". Con todo, la Constitución de 1991, en su artículo 93, incorporó la noción del bloque de constitucionalidad, en virtud del cual, los tratados internacionales de derechos humanos prevalecen en el ordenamiento interno y las disposiciones de la Carta deben interpretarse a la luz de esos instrumentos. De manera que, a diferencia del control de constitucionalidad efectuado por la Corte Suprema de Justicia en su momento, esta Corporación debe adoptar una concepción del derecho al debido proceso que incorpora las previsiones de los tratados de derechos humanos sobre el asunto disponen, tal y como lo ha hecho a lo largo de su jurisprudencia. En especial, la Convención Americana de Derechos Humanos, la cual dispone de manera explícita que "[t]oda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, [...] para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil".228
117. Además, la identidad entre los contenidos normativos demandados es meramente formal. Si bien es cierto que el artículo 453 del Código de Procedimiento Civil y el numeral 5° del artículo 399 del Código General del Proceso prohíben que los demandados en procesos judiciales de expropiación presenten excepciones, lo cierto es que cada norma responde a un contexto normativo distinto. En efecto, la disposición analizada por la Corte Suprema de Justicia estaba inmersa en un proceso ordinario, en el que el juez tenía el deber explícito de pronunciarse sobre algunas excepciones y, en caso de encontrarlas configuradas, abstenerse de decretar la expropiación. Por su parte, el numeral 5° del artículo 399 del Código General del Proceso establece que el juez adoptará los correctivos para subsanar los defectos formales de la demanda. Lo expuesto, permite concluir que la norma objeto de control actualmente tiene unas implicaciones diferentes en la medida en que la autoridad judicial no tiene un deber explícito de verificar si se configuran las excepciones previas, advertirlo y, en caso de encontrarlas configuradas, abstenerse de decretar la expropiación. Solo le corresponde adoptar determinados mecanismos para subsanar los defectos formales de la demanda para continuar con el trámite. En consecuencia, la disposición objeto de control no tiene previsiones explícitas para compensar la prohibición de presentar excepciones en el proceso judicial declarativo especial de expropiación. Por tanto, la decisión proferida por la Corte Suprema de Justicia en su momento no genera efectos de cosa juzgada, ni constituye un precedente para este debate. (b) Metodología de análisis y estudio que debió emplearse para conocer de la censura: test intermedio de proporcionalidad
118. En los términos expuestos a lo largo de esta providencia, el Legislador cuenta con una amplia libertad de configuración en el diseño de los procedimientos judiciales en general y, respecto de aquellos establecidos para adelantar la expropiación. Incluso, está facultado para eliminar etapas, recursos y actuaciones de los trámites que determine. Como consecuencia de lo anterior, la jurisprudencia ha señalado que las disposiciones proferidas en ejercicio de esa función gozan de presunción de constitucionalidad, en esa medida el control de constitucionalidad debe adelantarse a través de un juicio de proporcionalidad. En principio, la intensidad del juicio debe ser débil, para otorgar deferencia con el Congreso de la República. Con todo, el rigor puede incrementarse en atención a los principios que se encuentren en tensión.
119. En este caso, considero que la disposición acusada afecta de manera considerable los derechos de acceso a la administración de justicia y al debido proceso. Esas garantías iusfundamentales, a su vez, tienen un carácter instrumental en la medida en que son el mecanismo para proteger los demás derechos de las personas involucradas y lograr un orden justo que alcance la pacificación social. Por esa razón, la jurisprudencia ha considerado que, en estos casos, el control de constitucionalidad debe obedecer a un criterio más intenso.229
120. La censura propuesta planteaba una tensión entre, los derechos fundamentales de acceso a la administración de justicia y de debido proceso, puntualmente, en sus garantías de defensa y contradicción; y, la celeridad y eficacia del procedimiento para materializar el interés general. En concreto, le exigía a la Sala determinar si la prohibición de presentar excepciones en el proceso judicial declarativo especial de expropiación impone una restricción excesiva sobre el derecho de los afectados a contradecir las pretensiones de la entidad expropiante o si es un mecanismo razonable y proporcional para garantizar la celeridad en el trámite. En virtud de la relación intrínseca entre los mandatos constitucionales previstos en los artículos 29 y 229 de la Constitución, la censura debió analizarse de forma conjunta, a través de la aplicación de un "test" intermedio de proporcionalidad, a partir del cual la Corte debió concluir que la disposición acusada vulneraba las garantías invocadas de la siguiente manera.230 * El fin de la medida es legítimo y constitucionalmente relevante
121. La norma objeto de control elimina la posibilidad de proponer excepciones previas y de mérito en el proceso judicial declarativo especial de expropiación. Esta restricción tiene por propósito otorgar celeridad al trámite de expropiación, garantizar la efectividad en la administración de justicia y viabilizar que la ejecución de los proyectos que representen utilidad pública o interés social. Estos fines se advierten del trámite legislativo que surtió la norma y del contexto mismo de la disposición.
122. En efecto, en la exposición de motivos del proyecto de ley que, finalmente, dio lugar al Código General del Proceso, el legislador advirtió que los procesos diseñados en ese cuerpo normativo tenían por propósito garantizar que los trámites judiciales tuviesen una duración razonable, sin afectar los derechos de las personas en ellos involucradas. Al respecto, advirtió que: "no se trata de acelerar por la rapidez misma, sino de lograr una cercanía real entre la coacción de la demanda y la sentencia que permita evitar el lógico desgano u la razonable pérdida de la confianza de los ciudadanos en su órgano judicial y evitar que, como consecuencia de ello, se erosione la democracia. Como la justicia tardía no es verdadera justicia, el nuevo Código fija un término máximo de duración del proceso y proscribe las sentencias inhibitorias y evita las nulidades innecesarias, permitiendo que en cada etapa del proceso existe un saneamiento de los vicios no alegados, lo que genera la imposibilidad de alegar esos hechos como causal de nulidad en etapa posterior del proceso. Se consagran medidas de saneamiento, para que el justiciable tenga la seguridad que el proceso donde se involucra terminará con sentencia que resuelva el asunto y no con una gran frustración: la sentencia inhibitoria o la declaratoria de nulidad de lo actuado. Esta contradice la aptitud y disponibilidad abarcadora que debe tener la jurisdicción para resolver, de una vez por todas, el asunto sometido a ella".231
123. En esa misma línea, la ponencia para primer debate retomó las consideraciones de la jurisprudencia de esta Corporación, puntualmente de la Sentencia C-426 de 2022, para señalar que el legislador debe diseñar procesos que se desarrollen dentro de un término razonable, sin afectar los derechos de los involucrados. Sin embargo, las disposiciones que existían no habían logrado esos propósitos, en especial, el de celeridad, motivo por el cual era necesario realizar una reforma estructural. En esa oportunidad, el Congreso de la República afirmó que: "el sistema judicial colombiano atraviesa por una situación compleja en tanto los procedimientos instituidos no lucen idóneos para asegurar que los procesos judiciales se desarrollen en un término razonable y sin dilaciones injustificadas. La experiencia revela que la duración de los procesos en Colombia supera con creces el tiempo que pudiera considerarse razonable, y los estudios comparativos publicados señalan al sistema judicial colombiano como uno de los más demorados de todo el planeta. El estudio Doing Bussines, con corte al 2010, sobre los tiempos de respuesta de los sistemas de justicia, ubica a Colombia en el puesto
152. Los datos arrojados en el 2011 no son más alentadores, pues el país se ubica en el lugar 150 entre 183 países analizados, lo que indica que el sistema judicial colombiano es uno de los 24 países peor calificados según este indicador internacional. El factor tiempo indica que la controversia contractual tipo que se evalúa en todos los países tiene una tardanza de 1.346 días en su resolución, lo que equivale a casi el doble del promedio latinoamericano que es 707 días. Colombia en el indicador general ocupa el puesto 39 lo que demuestra que la variable justicia impacta negativamente la posición global de la Nación". 232
124. A partir de lo expuesto, es posible concluir que los objetivos del Código son indicadores de los propósitos del contenido normativo acusado. Ciertamente, la norma hace parte de los mecanismos establecidos para garantizar un proceso judicial más ágil que reduzca la congestión judicial y asegure una respuesta efectiva de la administración de justicia dentro de un término razonable.
125. La perspectiva expuesta se ratifica al analizar el objeto del proceso. En efecto, una lectura sistemática del artículo 58 de la Constitución permite señalar que el proceso de expropiación pretende garantizar que el Estado adquiera los bienes que requiere para materializar proyectos de utilidad pública o de interés social que favorezcan a toda la sociedad. Contar con la disponibilidad de esos recursos de manera célere es indispensable para materializar las políticas públicas que haya diseñado el ejecutivo en favor de la comunidad. Es tanto así que el mismo Constituyente estableció un mandato de interpretación en virtud del cual la propiedad privada debe ceder ante la utilidad pública y el interés social. De manera que, la norma persigue el fin constitucional importante de garantizar la celeridad de los procesos judiciales que le permitan al Estado adquirir los bienes que requiere para ejecutar las políticas públicas que ha diseñado para garantizar el interés general.
126. En mi criterio, la norma persigue fines constitucionalmente relevantes en la medida en que pretende garantizar, de un lado, la celeridad de la administración de justicia y, del otro, la posibilidad de materializar los proyectos de utilidad pública o de interés social que materialicen la perspectiva solidarista de la propiedad y la prevalencia del interés general sobre el particular, entendida como una de las finalidades del Estado Social y Democrático de Derecho. Frente a la celeridad, resulta oportuno destacar que aquella debe entenderse desde dos perspectivas. La primera es como un mandato relevante desde el punto de vista constitucional en sí mismo. Ciertamente, este fin constitucional pretende garantizar que las autoridades protejan a las personas, sus bienes y derechos dentro de un tiempo oportuno, materializar las finalidades de la administración de justicia y contribuir a la descongestión judicial para reducir los tiempos de mora del aparato judicial en Colombia. La segunda exige comprender la celeridad, a su vez, como una figura instrumental para viabilizar el acceso a la administración de justicia desde una perspectiva material y el respeto por el debido proceso, tal y como se ha advertido a lo largo de esta decisión. (a) La disposición no es efectivamente conducente para garantizar la celeridad del trámite y materializar el interés general
127. Sin embargo, la disposición acusada impide que los demandados en los procesos declarativos de expropiación presenten excepciones previas y mérito. Esta medida la Corte debió advertir que la medida no es efectivamente conducente para garantizar que los ciudadanos accedan a una justicia material dentro de un término razonable, ni para reducir la descongestión judicial, ni para materializar el fin solidarista de la propiedad privada en Colombia de manera eficiente. Lo expuesto, en la medida en que obliga al demandado a iniciar procesos paralelos ante la Jurisdicción de lo Contencioso Administrativo, para discutir las decisiones frente a la expropiación del predio.
128. En atención a la descripción del proceso judicial declarativo especial de expropiación realizado en esta decisión y a las intervenciones recibidas en el proceso, se advierte que, antes de la presentación de la demanda, la entidad expropiante debe proferir, como mínimo, dos actos administrativos que están sujetos a control por parte de los jueces de lo contencioso administrativo, a saber: la declaratoria de utilidad pública o interés social; y la resolución que dispone la expropiación. Dentro de los 3 meses siguientes a la firmeza del último acto, la autoridad debe presentar la demanda de expropiación ante los jueces civiles. Ello implica que el ordenamiento jurídico dispone de tres procesos judiciales que pueden adelantarse de forma simultánea para materializar la pretensión expropiatoria del Estado. Esa situación, aunada a la prohibición dispuesta en la norma acusada, incentiva a las partes a iniciar varios procesos de nulidad y restablecimiento del derecho para discutir la actuación de la administración en el proceso expropiatorio.
129. La multiplicidad de procesos no solo congestiona a la administración de justicia, sino que afecta las garantías de los sujetos activo y pasivo de la expropiación e impide materializar en debida forma el mandato previsto en el artículo 58 Superior. El hecho de que los propietarios puedan acudir a otros procesos paralelos a discutir sus pretensiones afecta la celeridad en el trámite, porque se puede generar una situación de prejudicialidad que impida concluir el proceso declarativo especial expropiatorio hasta que no otra autoridad judicial no determine que la actuación administrativa fue legítima.
130. De igual manera, reduce la seguridad jurídica de las partes en los procesos judiciales, en la medida en que están sometidos a que las autoridades judiciales profieran órdenes contradictorias, ante la imposibilidad que tienen los demandados de participar en el proceso a través de las excepciones. Si bien es cierto esos medios judiciales no son los únicos instrumentos para participar del proceso, lo cierto es que en el diseño procesal establecido por el artículo 399 del Código General del Proceso solo se evidencian dos posibilidades de oposición. La primera dirigida de forma exclusiva a la indemnización y la segunda a garantizar los derechos de los poseedores de los predios, punto que se desarrollará más adelante. Esta situación impide discutir el fondo del asunto o, incluso, debatir asuntos tan trascendentales como la debida identificación de las personas demandadas. De manera que, esta situación puede conllevar a que los jueces fallen con elementos de conocimiento diferentes y emitan decisiones opuestas que afecten la seguridad de las partes frente a las decisiones que adoptan las autoridades competentes para el efecto.
131. Finalmente, la medida tampoco es idónea para garantizar una efectiva materialización del mandato previsto en el artículo 58 Superior. Ciertamente, la expropiación solo se permite por motivos de utilidad pública o interés social. Al impedir que los demandados cuestionen las actuaciones de la entidad expropiante en el proceso judicial referido la norma permitiría que se adelanten expropiaciones sin contar con estas finalidades, en la medida en que los jueces limitarían sus actuaciones a hacer una verificación formal de los requisitos exigidos en la demanda. Esto podría conllevar a que se materialice una expropiación contraria al mandato constitucional, la cual quede en firme y se deba retrotraer con posterioridad, en virtud de un proceso judicial de naturaleza contencioso-administrativa. En conclusión, la medida no es efectivamente conducente para materializar la celeridad procesal, el acceso a la administración de justicia, ni el fin solidarista de la propiedad. * La prohibición es evidentemente desproporcionada
132. Como lo explique previamente, la norma cuestionada limita las posibilidades de las personas demandadas en procesos de expropiación para ejercer su derecho a la defensa. Esta restricción, aunque pretende una mayor celeridad en el proceso, que corresponde a fines legítimos no es efectivamente conducente para el efecto. Aunada a la falta de conducencia, la medida afecta de manera desproporcionada las garantías de defensa y contradicción, las cuales hacen parte del derecho del debido proceso y del acceso a la administración de justicia. Lo anterior, por cuanto, de un lado, la disposición impide que el demandado plantee excepciones para la protección de sus intereses y derechos y, del otro, no establece medidas para que los demandantes se opongan o cuestionen la actuación de la administración durante la fase previa al proceso judicial declarativo especial expropiatorio. De manera que, la norma impide que los demandados sean escuchados en el trámite judicial respecto de la decisión de expropiar y que contradigan o debatan las pretensiones a través de la formulación de excepciones formales y sustanciales.
133. Si bien es cierto que las excepciones no son el único mecanismo judicial que permite ejercer el derecho de defensa o de contradicción y que el legislador puede limitar su ejercicio, también lo es que, en esos casos, debe prever otros mecanismos que para que los involucrados se opongan a las pretensiones de su contraparte. En este caso, el proceso declarativo especial de expropiación solo permite que los demandados cuestionen el valor de la indemnización que la entidad expropiante propone. Sin embargo, el rubro a otorgar como consecuencia de la expropiación no es el único asunto relevante en el proceso. Por el contrario, en virtud del artículo 58 de la Constitución Política, el proceso judicial debe garantizar que las personas afectadas por estas decisiones puedan discutir de manera idónea y efectiva las decisiones de la administración en torno a la declaratoria de utilidad pública o interés social sobre el bien. Al respecto, la Sentencia C-035 de 2016 destacó que: "Uno de los elementos primordiales del derecho al debido proceso lo constituye el deber del Legislador de definir los motivos de utilidad pública e interés social que justifican la limitación del derecho de propiedad. La definición de tales motivos determina el alcance de las facultades del gobierno para adelantar procesos de expropiación, y garantiza que el ejercicio de dicha facultad efectivamente contribuya a la realización de la función social de la propiedad. De tal modo, los jueces pueden evaluar si la declaratoria de un proyecto como de utilidad pública o de interés social efectivamente corresponde a la realización de la función social en el caso concreto, y en esa medida, pueden establecer si una expropiación está justificada constitucional y legalmente. Desde el punto de vista de los derechos subjetivos, la definición de los motivos de interés social y utilidad pública con fundamento en los cuales el gobierno adelanta procesos de expropiación le permiten a los administrados, proteger su derecho a la propiedad, y garantizar el ejercicio efectivo de al menos dos derechos fundamentales: el acceso a la administración de justicia, el derecho al debido proceso, y en particular, el derecho a la defensa. La definición previa de los motivos de interés social y utilidad pública garantizan que las personas tengan un fundamento jurídico con base en el cual pueden demandar la nulidad de las actuaciones administrativas, cuando consideren que la actuación de la administración no corresponde a los motivos definidos por el Legislador. Es decir, les permiten defenderse frente a eventuales desviaciones de poder, o falsas motivaciones en las actuaciones de la administración, entre otras".233 (Énfasis añadido)
134. Para que esa valoración de los jueces tenga el impacto referido resulta indispensable que los involucrados cuenten con mecanismos idóneos para plantearle a las autoridades judiciales las razones por las cuales se oponen a la pretensión expropiatoria de la administración pública. Este objetivo no se alcanza con la mera contradicción del valor de indemnizatorio de la pretensión de expropiación, ni con la posibilidad de los poseedores de oponerse a la diligencia de entrega. Lo expuesto, porque esos mecanismos no garantizan que los demandados puedan cuestionar la motivación de la administración en los actos administrativos que dan lugar a la demanda de expropiación. En esa medida, la disposición acusada genera una barrera para el ejercicio del derecho de defensa que hace a la norma evidentemente desproporcionada.
135. Además, la posibilidad de contradecir la pretensión de la administración en los procesos de nulidad y restablecimiento del derecho es ineficaz, en la medida en que no garantiza de forma oportuna el derecho de contradicción de los propietarios. Ciertamente, los demandados pueden acudir al proceso de nulidad y restablecimiento del derecho para debatir los actos administrativos que declaran la utilidad pública o interés social de un bien privado. Sin embargo, la decisión que adopten los jueces administrativos sobre el asunto puede resultar ineficaz para garantizar el derecho de propiedad de los afectados, en la medida en que la decisión favorable al interesado puede ser posterior a la sentencia que ordena la expropiación en la Jurisdicción Ordinaria en su especialidad civil. Además, la eventual declaratoria de prejudicialidad en el proceso declarativo especial de expropiación no solo depende de la voluntad del juez que adelanta el proceso, sino que implicaría una dilación injustificada del trámite que afectaría el acceso oportuno a la administración de justicia y el debido proceso. En consecuencia, el contenido normativo acusado, a pesar de perseguir un fin legítimo y constitucionalmente relevante, no es efectivamente idóneo para alcanzar su propósito y resulta evidentemente desproporcionado, por lo tanto, la Sala debió declarar la inexequibilidad de la disposición acusada.
136. Con este salvamento, dejo sentada mi posición sobre la importancia de garantizar que las partes de todos los procesos tengan la posibilidad de ejercer sus garantías de audiencia, defensa y contradicción de forma tal que puedan disfrutar de un acceso efectivo y oportuno a la administración de justicia. JORGE ENRIQUE IBÁÑEZ NAJAR Magistrado 1 Las instituciones invitadas a participar en este proceso fueron las siguientes: facultades de Derecho de las Universidades Nacional de Colombia, de Antioquia, de los Andes, Javeriana, del Rosario, Pedagógica y Tecnológica de Colombia, Externado, Libre, EAFIT, Santo Tomás, del Norte y de la Sabana, Centro de Estudios de Derecho, Justicia y Sociedad -Dejusticia-, Academia Colombiana de Jurisprudencia, Comisión Colombiana de Juristas, Instituto Colombiano de Derecho Procesal, Centro Colombiano de Derecho Procesal Constitucional, Asociación Colombiana de Derecho Procesal Constitucional, Grupo de Acciones Públicas de la Universidad del Rosario, Instituto de Estudios Urbanos - IEU de la Universidad Nacional de Colombia, Federación Colombiana de Municipios y Federación Nacional de Departamentos. 2 Cfr. Expediente D-15223, demanda de inconstitucionalidad, archivo "D0015223. Demanda ciudadana.pdf", p. 4. 3 Ibidem. 4Además de los mencionados trece escritos, en el expediente se observa que el Director del Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional allegó un oficio en el que manifestó que no contaba con profesionales disponibles para presentar el concepto requerido por la Corporación; el Ministerio de Transporte remitió dos veces el mismo concepto; y, después de vencido el término de fijación en lista, se recibieron de manera extemporánea escritos provenientes de la Agencia Nacional de Tierras, de la Superintendencia de Notariado y Registro, de la Academia Colombiana de Jurisprudencia, y de la Facultad de Derecho de la Universidad Santo Tomás. 5 Solicitaron que se profiera decisión inhibitoria el Departamento Nacional de Planeación y la Agencia Nacional de Infraestructura. En subsidio, solicitaron que se declare la exequibilidad de la norma acusada. 6 Presentaron solicitudes de exequibilidad el Ministerio de Transporte, el Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio, el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Asociación Colombiana de Ciudades Capitales -Asocapitales-, la Federación Colombiana de Municipios, el Fondo Nacional de Departamentos, el Departamento de Derecho Procesal de la Universidad Externado y el Observatorio de Intervención Ciudadana de la Universidad Libre. 7 Allegó solicitud de inexequibilidad el ciudadano Harold Sua Montaña. 8 Solicitó un pronunciamiento de exequibilidad condicionada el Consultorio Jurídico de la Universidad de los Andes. 9 Corte Constitucional, sentencias C-894 de 2009, C-055 y C-281 de 2013. 10 Corte Constitucional, entre otras, sentencia C-330 de 2013. 11 Dado que se sostiene que las razones de inconstitucionalidad recaen sobre una interpretación incorrecta y no sobre una proposición jurídica real y existente. 12 En tanto se afirma que los actores no plantean una contradicción entre la norma acusada y la Constitución, porque parten de argumentos subjetivos, indeterminados, indirectos y abstractos. 13 Para este acápite la Sala retoma parcialmente las consideraciones vertidas en la sentencia C-440 de 2022. 14 Corte Constitucional, sentencias C-296 de 2002, C-1235 de 2005, C-203 de 2011, C-437 de 2013, C-329 de 2015, C-086 de 2016, C-025 de 2018, C-031 de 2019 y C-210 de 2021. 15 Corte Constitucional, sentencia SU-418 de 2019. 16 Corte Constitucional, sentencia C-341 de 2021, en reiteración de la C-031 de 2019. 17 Cfr. Corte Constitucional, sentencias C-179 de 2016, C-282 de 2017, C-025 de 2018 y C-031 de 2019. 18 Corte Constitucional, sentencia C-750 de 2015. 19 Corte Constitucional, sentencia C-035 de 2016 20 Corte Constitucional, sentencia C-124 de 2011. 21 Corte Constitucional, sentencia C-428 de 2011. 22 Corte Constitucional, sentencias C-394 de 2023, C-440 de 2022, C-091 de 2022, C-284 de 2021, C-210 de 2021, C-605 de 2019, C-031 de 2019, C-025 de 2018, C-282 de 2017, C-179 de 2016, C-319 de 2013, C-180 de 2006, C-1233 de 2005, C-040 de 1997, C-541 de 1996, C-427 de 1996, C-005 de 1994, C-150 de 1993, C-093 de 1993, entre otras. 23 En el mismo sentido la Corte declaró la constitucionalidad de un procedimiento subsidiario para dar a conocer a los particulares la oferta de compra de la administración, cuando ésta tuviera interés en adquirir la propiedad de bienes inmuebles de particulares. Con este mecanismo se permitía a la administración realizar el interés público o social perseguido. Al respecto, sostuvo: "El empleo de medios subsidiarios para lograr la presencia de los interesados en las actuaciones administrativas o para poner en conocimiento los actos de la administración, constituye un procedimiento normal y ordinario, en atención a la necesidad de dar celeridad a dichas actuaciones y satisfacer oportunamente los intereses públicos o sociales, aparte de que la regularidad en la utilización de dichos medios se garantiza a través del control jurisdiccional." Sentencia C-428/94. 24 Corte Constitucional, sentencia C-227 de 2011. 25 Corte Constitucional, sentencia C-153 de 1994. 26 Corte Constitucional, sentencia C-085 de 2022. 27 Corte Constitucional, sentencias C-750 de 2015, C-669 de 2015, C-306 de 2013, C-258 de 2013, C-227 de 2011, C-133 de 2009, C-870 de 2003, C-491 de 2002. 28 Corte Constitucional, sentencia C-207 de 2019, reiterando la sentencia C-133 de 2009. 29 Corte Constitucional, sentencias C-227 de 2011, C-476 de 2007. 30 Corte Constitucional, sentencia C-669 de 2015, reiterando la sentencia C-133 de 2009. En el mismo sentido, sentencias C-750 de 2015 y C-133 de 2009. 31 Corte Constitucional, sentencia C-020 de 2023, reiterando las sentencias C-227 de 2011 y C-764 de 2013. 32 Ibidem. 33 Corte Constitucional, sentencia C-085 de 2022. 34 Corte Constitucional, sentencia C-020 de 2023. 35 Corte Constitucional, sentencia C-669 de 2015, reiterando las sentencias C-306 de 2013, C-153 de 1994 y C-216 de 1993. 36 Corte Constitucional, sentencia C-085 de 2022. 37 Corte Constitucional, sentencia C-1074 de 2002| 38 De acuerdo con lo establecido en los artículos 63 y siguientes de la Ley 388 de 1997 y en otros regímenes especiales. 39 De conformidad con lo previsto en las Leyes 9ª de 1989, 1682 de 2013, 1742 de 2014 y el artículo 399 de la Ley 1564 de 2012. 40 Corte Constitucional, sentencia C-750 de 2015, reiterando la sentencia C-306 de 2013. 41 Corte Constitucional, sentencia C-306 de 2013. 42 Corte Constitucional, sentencias C-476 de 2007 y C-1074 de 2002. 43 Corte Constitucional, sentencia C-476 de 2007, reiterando la sentencia C-1074 de 2002. 44 Artículo 68 de la Ley 388 de 1997. 45 Artículo 71 de la Ley 388 de 1997. 46 Corte Constitucional, sentencia C-1074 de 2002. 47 Numeral 2 del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012. 48 Numeral 1 ejusdem. 49 Numeral 5 ejusdem. 50 Numeral 6 ejusdem. 51 Numeral 7 ejusdem. 52 Numeral 8 ejusdem. 53 Numeral 9 ejusdem. 54 Numeral 10 ejusdem. 55 Numeral 12 ejusdem. 56 Corte Constitucional, sentencia C-1074 de 2002. 57 Artículo 23 de la Ley 9 de 1989. 58 Numeral 1 del artículo 161 de la Ley 1564 de 2012. 59 Al respecto, los tratadistas de derecho procesal colombiano han señalado que, no obstante su naturaleza de proceso declarativo especial, el proceso de expropiación tiende a asemejarse más a un proceso ejecutivo que a uno declarativo. En ese sentido, Jaime Azula Camacho resalta que "el proceso de expropiación tradicionalmente ha sido incluido en nuestro ordenamiento procesal entre los declarativos, no obstante que su verdadera condición, como lo reconocen las legislaciones extranjeras, es la de un ejecutivo, porque se parte de un derecho cierto (el acto administrativo que la decreta) y porque persigue su satisfacción, esto es, el cumplimiento de esa decisión, que se realiza mediante el traspaso de la propiedad y la entrega del bien a la entidad de derecho público beneficiada." (AZULA CAMACHO, Jaime. Manual de Derecho Procesal, Tomo
3. Editorial Temis, Bogotá, p. 358). En similar sentido, Hernán Fabio López Blanco afirma que "[u]bicar la expropiación como un proceso declarativo, es desconocer la esencia del proceso de cognición, por medio del cual se procura, mediante una amplia actividad probatoria, establecer la existencia de un derecho cuya existencia se discute o es incierta, para que el juez lo declare; es decir, todo lo contrario de lo que sucede con la expropiación, que parte de la base de un derecho cierto y, lo más sobresaliente, indiscutible, tanto así que este proceso no admite excepciones de ninguna índole. Su esencia es ejecutar, hacer cumplir la orden de expropiación, por lo cual insisto en sostener éste es un proceso de ejecución y no de declaración." (LÓPEZ BLANCO, Hernán Fabio. Código General del Proceso-Parte Especial, Tomo
2. Editorial Dupré, Bogotá, 2017, p. 354). Ramiro Bejarano Guzmán, por su parte, sostiene que "el proceso de expropiación tiene por objeto forzar al particular a cumplir el acto administrativo por medio del cual se decretó la expropiación de un bien, mueble o inmueble, por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador." (BEJARANO GUZMÁN, Ramiro. Procesos declarativos, arbitrales y ejecutivos. Editorial Temis, 8ª edición, Bogotá, 2018, p. 356). 60 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Nociones Generales de Derecho Procesal. Aguilar S.A., Madrid, 1966, p. 210. 61 CASSASA CASANOVA, Sergio. Las excepciones en el proceso civil. Gaceta civil y procesal civil, Lima, 2014, p. 17. 62 Sentencias C-939 de 2003 M.P. Clara Inés Vargas Hernández y C-641 de 2002 M.P. Rodrigo Escobar Gil. 63 Sentencias C-029 de 2021 M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 64 Corte Constitucional, sentencia C-284 de 2021. 65 La noción de resistencia procesal se vincula con la oposición a la pretensión procesal, la cual "está constituida por cualquier enfrentamiento a la reclamación procesal del actor. Quiere decir lo anterior que el enfrentamiento abarca todo tipo de resistencia por parte del sujeto pasivo de la pretensión procesal. Se define como: la declaración de voluntad por la que el sujeto pasivo de la pretensión procesal reclama al órgano jurisdiccional frente al sujeto activo de la misma la no actuación de la pretensión procesal invocada por este." (QUIROGA CUBILLOS, Héctor Enrique. La pretensión procesal y su resistencia. Ediciones Academia Colombiana de Jurisprudencia, Bogotá, 2005, p. 149). 66 Ibid. p. 177. 67 Ibid. p. 183 68 COUTURE, Eduardo. Fundamentos del Derecho Procesal Civil. 4ª edición, editorial IB de F, Montevideo, 2010, p. 73. 69 DEVIS ECHANDÍA, Hernando. Teoría general del Proceso. Tomo I, Ed. Universidad, Buenos Aires, 1984, p. 264. 70 ROCCO, Ugo. Tratado de Derecho Procesal Civil. Tomo I, traducido por Santiago Sentis Melendo y Marino Ayerra Redín, Ed. Temis y Depalma, Bogotá y Buenos Aires, 1976, p. 324. 71 CASSASA CASANOVA, Sergio. Op. cit., p. 70. 72 Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Laboral, Auto de 10 de febrero de 1983, reiterado en sentencia del 20 de septiembre de 1985. 73 Corte Constitucional, sentencia C-551 de 2016. 74 Corte Constitucional, sentencia C-1237 de 2005. 75 Corte Constitucional, sentencias C-032 de 2006 y C-1193 de 2005, en similar sentido sentencia C-740 de 2003. 76 En esa ocasión se abordó el proceso de constitución de servidumbre pública de conducción de energía eléctrica. 77 Corte Constitucional, sentencia C-831 de 2007. 78 Sobre el particular, dijo la Corte: "19. El límite temporal del término de traslado al demandado dentro del proceso imposición de servidumbre pública (Art. 27-3) no presenta dificultad constitucional alguna. En efecto, no existe una norma superior que imponga un plazo mínimo para que el demandado se oponga a las pretensiones de la entidad actora, razón por la cual la materia está contenida dentro del amplio margen de configuración normativa que tiene el legislador para definir los procesos judiciales. Adicionalmente, la fijación de un término breve de traslado al demandado responde a un fin constitucionalmente valioso, en tanto el proceso de constitución de servidumbre pública de conducción de energía tiene entre sus principales finalidades, como se ha insistido en esta sentencia, la protección del interés general, representado en la pronta ejecución de las obras necesarias para la adecuada prestación del servicio público.
20. Similares argumentos son predicables para el caso de la prohibición de excepciones dentro del proceso de constitución de servidumbre pública (Art. 27-5). Si se parte de afirmar que el interés del demandado se circunscribe a la obtención de una indemnización justa y las normas acusadas otorgan una instancia para discutir ese aspecto en específico, la prohibición de excepciones no configura una decisión legislativa irrazonable, en tanto responde a la limitación que la Carta Política impone al derecho a la propiedad privada, afectada con gravámenes derivados de la protección del interés general de los usuarios del servicio público de energía eléctrica. En ese sentido, el derecho de contradicción del propietario o poseedor del bien sirviente se circunscribe a la discusión acerca del monto de la compensación económica, excluyéndose otros asuntos. Por lo tanto, la prohibición en comento no sólo es compatible con la Constitución, sino que es un desarrollo de los mandatos superiores que imponen la función social de la propiedad y la adecuada prestación de los servicios públicos para todos los asociados. Del mismo modo, debe tenerse en cuenta que la legislación en comento establece mecanismos concretos para que el juez del conocimiento pueda y deba ejercer, a través de las reglas fijadas por el Código Procedimiento Civil, norma supletoria para el proceso de constitución de servidumbres públicas de energía eléctrica, los controles procesales correspondientes. Estas medidas estarían dirigidas a acreditar las condiciones para proferir sentencia de fondo, entre ellas, la titularidad de la jurisdicción, la capacidad de las partes en el proceso y, en general, las demás causales constitutivas de excepciones previas dentro del procedimiento civil ordinario." Corte Constitucional, sentencia C-831 de 2007. 79 Numeral 5° del artículo 399 de la Ley 1564 de 2012. 80 Si bien el artículo 58 de la Carta señala que la indemnización previa se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado, es pertinente tener en cuenta que dentro de cualquier proceso que se surta ante la Administración de Justicia, la valoración de daños irrogados a las personas y a las cosas, atenderá los principios de reparación integral y equidad y observará los criterios técnicos actuariales (artículo 16, Ley 446 de 1998). 81 Cfr. OSPINA FERNÁNDEZ, Guillermo. Régimen General de las Obligaciones. Editorial Temis, Bogotá, 2018 (p.91). 82 Corte Constitucional, sentencia C-831 de 2007. 83 Corte Constitucional, Sentencia C-020 de 2023. Esta providencia, a su vez, reiteró las Sentencias C-750 de 2015, C-269 de 2021 y C-284 de 2021. 84 Constitución Política de Colombia. Artículo 58. "Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con arreglo a las leyes civiles, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de los particulares con la necesidad por ella reconocida, el interés privado deberá ceder al interés público o social. // La propiedad es una función social que implica obligaciones. Como tal, le es inherente una función ecológica. // El Estado protegerá y promoverá las formas asociativas y solidarias de propiedad. // Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio". 85 Declaración Universal de los Derechos Humanos. "1. Toda persona tiene derecho a la propiedad, individual y colectivamente. //
2. Nadie será privado arbitrariamente de su propiedad". 86 Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 21. "1. Toda persona tiene derecho al uso y goce de sus bienes. La ley puede subordinar tal uso y goce al interés social. //
2. Ninguna persona puede ser privada de sus bienes, excepto mediante el pago de indemnización justa, por razones de utilidad pública o de interés social y en los casos y según las formas establecidas por la ley. //
3. Tanto la usura como cualquier otra forma de explotación del hombre por el hombre, deben ser prohibidas por la ley". 87 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-192 de 2016, C-284 de 2021 y C-020 de 2023. 88 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-364 de 2012, C-410 de 2015 y C-020 de 2023. 89 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-189 de 2006, C-133 de 2009 y T-585 de 2019. 90 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-020 de 2023. 91 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-189 de 2006, C-133 de 2009, T-575 de 2011, T-837 de 2012, C-278 de 2014, C-410 de 2015, C-750 de 2015 y C-035 de 2016. 92 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-020 de 2023. 93 Ibidem. 94 Ibidem. 95 Constitución Política 1810. "2. Nadie será molestado en su persona o en su propiedad sino por la ley. [...]4. La tierra es el patrimonio del hombre que debe fecundar con el sudor de su frente, y así una generación no podrá limitar o privar de su libre uso a las generaciones venideras con las vinculaciones, mayorazgos y demás trabas contrarias a la naturaleza, y sagrado derecho de propiedad y a las leyes de la sucesión". Constitución Política de la República de Colombia de 1886. (antes de la reforma constitucional de 1936). Artículo 31. "Los derechos adquiridos con justo título con arreglo a las leyes civiles por personas naturales o jurídicas, no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. // Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley; el interés privado deberá ceder al interés público. Pero las expropiaciones que sea preciso hacer requieren plena indemnización con arreglo al Artículo siguiente". Artículo 32. "En tiempo de paz nadie podrá ser privado de su propiedad en todo ni en parte, sino por pena, o apremio, o indemnización, o contribución general, con arreglo a las leyes. Por graves motivos de utilidad pública, definidos por el Legislador, podrá haber lugar a enajenación forzosa, mediante mandamiento judicial, y se indemnizará el valor de la propiedad, antes de verificar la expropiación". 96 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999. 97 Acto Legislativo 1° de 1936 (agosto
05) Reformatorio de la Constitución. Artículo 10. "Se garantizan la propiedad privada y los demás derechos adquiridos con justo título, con arreglo a las leyes civiles, por personas naturales o jurídicas, los cuales no pueden ser desconocidos ni vulnerados por leyes posteriores. Cuando de la aplicación de una ley expedida por motivos de utilidad pública o interés social, resultaren en conflicto los derechos de particulares con la necesidad reconocida por la misma ley, el interés privado deberá ceder al interés público o social. // La propiedad es una función social que implica obligaciones. // Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación, mediante sentencia judicial e indemnización previa. // Con todo, el legislador, por razones de equidad, podrá determinar los casos en que no haya lugar a indemnización, mediante el voto favorable de la Mayoría absoluta de los miembros de una y otra Cámara". 98 Cfr., Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 10 de marzo de 1938. 99 Ibidem. 100 Ibidem. 101 Ibidem. 102 Ibidem. Sobre este asunto, también se pronunció la Sala Plena de la Corte Suprema de Justicia, en Sentencia del 17 de agosto de 1989. En esa oportunidad, la Corporación reiteró que, a la luz de la Constitución, Colombia había adoptado una "concepción solidarista de la propiedad", la cual exigía que el ejercicio de este derecho estuviese dirigido a garantizar el bien común. Lo expuesto, en la medida en que la reforma constitucional de 1936 permitió la expropiación no solo por razones de utilidad pública, históricamente referidas a las obras públicas, sino por motivos de interés social. 103 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999. 104 Ibidem. 105 Ibidem. 106 Corte Constitucional, Sentencia C-306 de 2013. 107 Corte Constitucional, Sentencias C-258 de 2013, C-410 de 2015 y C-669 de 2015, entre muchas otras. 108 Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999. 109 Constitución Política de Colombia. Artículo 34. "Se prohíben las penas de destierro, prisión perpetua y confiscación. // No obstante, por sentencia judicial, se declarará extinguido el dominio sobre los bienes adquiridos mediante enriquecimiento ilícito, en perjuicio del Tesoro público o con grave deterioro de la moral social". 110 Constitución Política de Colombia. Artículo 59. "En caso de guerra y sólo para atender a sus requerimientos, la necesidad de una expropiación podrá ser decretada por el Gobierno Nacional sin previa indemnización. // En el expresado caso, la propiedad inmueble sólo podrá ser temporalmente ocupada, para atender a las necesidades de la guerra, o para destinar a ella sus productos. // El Estado será siempre responsable por las expropiaciones que el Gobierno haga por sí o por medio de sus agentes". 111 Constitución Política de Colombia. Artículo 58. "[...] Por motivos de utilidad pública o de interés social definidos por el legislador, podrá haber expropiación mediante sentencia judicial e indemnización previa. Esta se fijará consultando los intereses de la comunidad y del afectado. En los casos que determine el legislador, dicha expropiación podrá adelantarse por vía administrativa, sujeta a posterior acción contenciosa - administrativa, incluso respecto del precio". 112 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias T-245 de 1997 y C-750 de 2015. 113 Ley 388 de 1997. Artículo 55. "Corresponderá al alcalde municipal o distrital, mediante resolución motivada, ordenar la enajenación forzosa de los inmuebles que no cumplan su función social en los términos aquí previstos. En dicha resolución se especificará el uso o destino que deba darse al inmueble en lo sucesivo, de conformidad con lo establecido en el plan de ordenamiento y normas urbanísticas que lo desarrollen. // La resolución que ordene la enajenación forzosa se notificará de conformidad con lo establecido en el Código Contencioso Administrativo. // Contra la resolución que declare la enajenación forzosa sólo procederá, por la vía gubernativa, el recurso de reposición, que deberá interponerse dentro de los quince (15) días siguientes a la fecha de la notificación. Transcurrido el término de dos meses, contados a partir de la fecha de la interposición del recurso de reposición contra esta resolución sin que se hubiere resuelto dicho recurso, éste se entenderá negado y la autoridad competente no podrá resolverlo, sin perjuicio de las sanciones disciplinarias y judiciales a que hubiere lugar. // Una vez en firme el acto administrativo que ordena la enajenación forzosa se inscribirá en el folio de matrícula inmobiliaria de los terrenos e inmuebles correspondientes. Los inmuebles así afectados quedarán fuera del comercio a partir de la fecha de inscripción y mientras subsista, ninguna autoridad podrá otorgar licencias urbanísticas. // La situación de enajenación forzosa se consignará en los certificados de libertad y tradición de los inmuebles objeto de dicho proceso". 114 Ley 599 de 2000. Artículo 100. "Los instrumentos y efectos con los que se haya cometido la conducta punible o que provengan de su ejecución, y que no tengan libre comercio, pasarán a poder de la Fiscalía General de la Nación o a la entidad que ésta designe, a menos que la ley disponga su destrucción. // Igual medida se aplicará en los delitos dolosos, cuando los bienes, que tengan libre comercio y pertenezcan al responsable penalmente, sean utilizados para la realización de la conducta punible, o provengan de su ejecución. // En las conductas culposas, los vehículos automotores, naves o aeronaves, cualquier unidad montada sobre ruedas y los demás objetos que tengan libre comercio, se someterán a los experticios técnicos y se entregarán provisionalmente al propietario, legítimo tenedor salvo que se haya solicitado y decretado su embargo y secuestro. En tal caso, no procederá la entrega, hasta tanto no se tome decisión definitiva respecto de ellos. // La entrega será definitiva cuando se garantice el pago de los perjuicios, se hayan embargado bienes del sindicado en cuantía suficiente para atender al pago de aquellos, o hayan transcurrido diez y ocho (18) meses desde la realización de la conducta, sin que se haya producido la afectación del bien". 115 Ley 1801 de 2016. Artículo 179. "Es la privación de manera definitiva de la tenencia o la propiedad de bienes muebles no sujetos a registro, utilizados por una persona en comportamientos contrarios a las normas de convivencia, mediante acto motivado. // PARÁGRAFO 1o. Los bienes muebles utilizados en la comisión de los comportamientos contrarios a la convivencia contenidos en el presente Código, serán decomisados. // PARÁGRAFO 2o. Cuando se trate de bebidas, comestibles y víveres en general que se encuentren en mal estado, o adulterados, o medicamentos vencidos o no autorizados por las autoridades de salud, o elementos peligrosos, el inspector de Policía ordenará su destrucción, sin perjuicio de lo que disponga la ley penal. // PARÁGRAFO TRANSITORIO. El Gobierno nacional, dentro del año siguiente a la expedición de la presente ley, definirá la entidad de orden nacional o territorial responsable del traslado, almacenamiento, preservación, depósito, cuidado, administración y destino definitivo de los bienes decomisados por las autoridades y la asignación de los recursos para tal fin, en razón al tipo de bien decomisado, a la especialidad de la entidad, y la destinación. Los bienes decomisados podrán ser donados o rematados de conformidad con la reglamentación. En el marco de esta facultad, el Gobierno nacional podrá considerar la tercerización, contratación y concesión de dichos servicios. Mientras se expida y toman las medidas para la implementación de esa ley, las entidades que a la fecha vienen adelantando esa labor, la continuarán realizando y se mantendrá la destinación actual de dichos bienes". 116 Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002. Este concepto fue reiterado en las Sentencias C-476 de 2007, T-360 de 2011, T-638 de 2011, C-227 de 2011, T-580 de 2011, T-582 de 2012, C-306 de 2013, SU-244 de 2021 y C-085 de 2022. Esta última afirmó que "la expropiación es un mecanismo judicial o administrativo por cuya virtud las entidades de derecho público, previa declaratoria de utilidad pública, pueden adquirir bienes privados que por lo tanto ingresan al patrimonio público para que aquellos sean usados exclusivamente en beneficio de la comunidad. Es, por esto que, antes de iniciar cualquier proceso de expropiación, sea por vía judicial o por vía administrativa, debe verificarse cuál es la utilidad pública o el interés social que lo motivan y por qué se presentaría el conflicto entre el interés privado y el interés público que obliga la decisión que impere este último sobre aquél. El artículo 10 de la Ley 9 de 1989, modificado por el artículo 58 de la Ley 388 de 1997, por el artículo 30 de la Ley 2044 de 2020 y, más recientemente, por el artículo 31 de la Ley 2079 de 2021, establece cuáles son esos motivos de utilidad pública o interés social". 117 Corte Constitucional, Sentencia C-085 de 2022. 118 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C- 020 de 2023. 119 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C- 750 de 2015 y C-133 de 2009, entre otras. 120 Constitución Política de Colombia. Artículo
58. Inciso 4. 121 Corte Constitucional, Sentencias C-531 de 1996, C-1074 de 2002, C-227 de 2011, C-306 de 2013 y C-750 de 2015. 122 "Por el cual se dictan normas para el saneamiento de predios ocupados por asentamientos humanos ilegales y se dictan otras disposiciones". 123 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-669 de 2015, C-080 de 2022 y C-020 de 2023. 124 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-306 de 2013, C-669 de 2015, C-036 de 2016 y SU-244 de 2021. 125 Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-370 de 1994, C-133 de 2009, C-764 de 2013, C-750 de 2015 y C-035 de 2016. 126 Ley 9 de 1989. Artículo 10, modificado por el Artículo 58 de la Ley 388 de 1997. Motivos de utilidad pública. "El artículo 10 de la Ley 9ª de 1989, quedará así: // "Para efectos de decretar su expropiación y además de los motivos determinados en otras leyes vigentes se declara de utilidad pública o interés social la adquisición de inmuebles para destinarlos a los siguientes fines: // a) Ejecución de proyectos de construcción de infraestructura social en los sectores de la salud, educación, recreación, centrales de abasto y seguridad ciudadana; // b) Desarrollo de proyectos de vivienda de interés social, incluyendo los de legalización de títulos en urbanizaciones de hecho o ilegales diferentes a las contempladas en el artículo 53 de la Ley 9ª de 1989, la rehabilitación de inquilinatos y la reubicación de asentamientos humanos ubicados en sectores de alto riesgo; // c) Ejecución de programas y proyectos de renovación urbana y provisión de espacios públicos urbanos; // d) Ejecución de proyectos de producción, ampliación, abastecimiento y distribución de servicios públicos domiciliarios; // e) Ejecución de programas y proyectos de infraestructura vial y de sistemas de transporte masivo; // f) Ejecución de proyectos de ornato, turismo y deportes; // g) Funcionamiento de las sedes administrativas de las entidades públicas, con excepción de las empresas industriales y comerciales del Estado y las de las sociedades de economía mixta, siempre y cuando su localización y la consideración de utilidad pública estén claramente determinados en los planes de ordenamiento o en los instrumentos que los desarrollen; // h) Preservación del patrimonio cultural y natural de interés nacional, regional y local, incluidos el paisajístico, ambiental, histórico y arquitectónico; // i) Constitución de zonas de reserva para la expansión futura de las ciudades; // j) Constitución de zonas de reserva para la protección del medio ambiente y los recursos hídricos; // k) Ejecución de proyectos de urbanización y de construcción prioritarios en los términos previstos en los planes de ordenamiento, de acuerdo con lo dispuesto en la presente ley; // l) Ejecución de proyectos de urbanización, redesarrollo y renovación urbana a través de la modalidad de unidades de actuación, mediante los instrumentos de reajuste de tierras, integración inmobiliaria, cooperación o los demás sistemas previstos en esta ley; // m) El traslado de poblaciones por riesgos físicos inminentes". Cfr., Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil, Concepto del 16 de julio de 2009; Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencia del 9 de mayo de 2014, Radicado. 25000232600020000007601 24679. 127 Cfr., Consejo de Estado, Sección Primera, Sentencias del 5 de agosto de 1994, Radicado 2679 y del 26 de mayo de 1995, Radicado. 1692; Auto del 30 de agosto de 2007, Radicado 2005-00136. 128 Cfr., Gaceta del Congreso 245 del 30 de octubre de 1998. 129 Consejo de Estado. Sala de lo Contencioso Administrativo. Sección Primera, Sentencia del 11 de diciembre de 2015. Radicado: 25000 23 24 000 2006 01002 01. 130 Ibidem. 131 Cfr., Corte Constitucional, sentencias C-1074 de 2002, C-476 de 2007, C-227 de 2011, C-669 de 2015, C-750 de 2015 y C-378 de 2021. 132 Ley 388 de 1997. Artículo 61. "El precio de adquisición será igual al valor comercial determinado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi, la entidad que cumpla sus funciones, o por peritos privados inscritos en las lonjas o asociaciones correspondientes, según lo determinado por el Decreto-ley 2150 de 1995, de conformidad con las normas y procedimientos establecidos en el decreto reglamentario especial que sobre avalúos expida el gobierno. El valor comercial se determinará teniendo en cuenta la reglamentación urbanística municipal o distrital vigente al momento de la oferta de compra en relación con el inmueble a adquirir, y en particular con su destinación económica. [...]". 133 Ley 388 de 1997. Artículo 61. "La comunicación del acto por medio del cual se hace la oferta de compra se hará con sujeción a las reglas del Código Contencioso Administrativo y no dará lugar a recursos en vía gubernativa". 134 Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002. 135 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002. 136 Ley 388 de 1997. Artículo
68. Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-020 de 2023. 137 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1074 de 2002. 138 Ley 9 de 1989. Artículo 21. "[...] Contra la resolución que ordene la expropiación procederá únicamente el recurso de reposición, el cual deberá interponerse dentro de los diez (10) días hábiles siguientes al de su notificación". 139 Ley 9 de 1989. Artículo 22. "Transcurrido un mes sin que la entidad expropiante hubiere expedido la resolución por la cual se resuelve el recurso de reposición, éste se entenderá negado, y quedará en firme el acto recurrido. Incurrirá en causal de mala conducta el funcionario que no resuelva el recurso oportunamente. Pasado dicho término no se podrá resolver el recurso interpuesto. [...]". 140 Ley 9 de 1989. Artículo 22. "[...] Contra la resolución que ordene una expropiación en desarrollo de la presente Ley procederán las acciones contencioso-administrativas de nulidad y de restablecimiento del derecho ante el Tribunal Administrativo competente, en única instancia. En estas acciones no procederá la suspensión provisional del acto demandado. El Tribunal Administrativo deberá dictar sentencia definitiva dentro del término máximo de ocho (8) meses, contados desde la fecha de la presentación de la demanda. El proceso contencioso-administrativo terminará si transcurrido el término anterior no se hubiere dictado sentencia. [...]" Subrayado declarado INEXEQUIBLE. Sentencia C 127 de 1998. 141 Ley 9 de 1989. Artículo 23. "El proceso civil de expropiación terminará si hubiere sentencia del Tribunal Administrativo favorable al demandante en fecha previa a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del Juez Civil, quien se abstendrá de dictar sentencia con anterioridad al vencimiento del término establecido en el inciso anterior. En este evento, se procederá a la restitución del bien demandado y a la indemnización de perjuicios en los términos del artículo 459 del Código de Procedimiento Civil. // Será definitiva la transferencia del derecho de propiedad a favor de la entidad expropiante aun si la sentencia del Tribunal Administrativo fuere posterior a aquella en la cual quedare en firme la sentencia del juez civil. En este evento el tribunal tendrá en cuenta la indemnización decretada por el juez civil para el efecto de la reparación del daño sufrido por el propietario". 142 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 1. "1. La demanda se dirigirá contra los titulares de derechos reales principales sobre los bienes y, si estos se encuentran en litigio, también contra todas las partes del respectivo proceso. // Igualmente se dirigirá contra los tenedores cuyos contratos consten por escritura pública inscrita y contra los acreedores hipotecarios y prendarios que aparezcan en el certificado de registro". 143 Código General del Proceso. Artículo 399. "3. A la demanda se acompañará copia de la resolución vigente que decreta la expropiación, un avalúo de los bienes objeto de ella, y si se trata de bienes sujetos a registro, un certificado acerca de la propiedad y los derechos reales constituidos sobre ellos, por un período de diez (10) años, si fuere posible". 144 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 2. "La demanda de expropiación deberá ser presentada dentro de los tres (3) meses siguientes a la fecha en la cual quedare en firme la resolución que ordenare la expropiación, so pena de que dicha resolución y las inscripciones que se hubieren efectuado en las oficinas de registro de instrumentos públicos pierdan fuerza ejecutoria, sin necesidad de pronunciamiento judicial o administrativo alguno. El registrador deberá cancelar las inscripciones correspondientes, a solicitud de cualquier persona, previa constatación del hecho". 145 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 4. "Desde la presentación de la demanda, a solicitud de la entidad demandante, se decretará La entrega anticipada del bien, siempre que aquella consigne a órdenes del juzgado el valor establecido en el avalúo aportado. Si en la diligencia el demandado demuestra que el bien objeto de la expropiación está destinado exclusivamente a su vivienda, y no se presenta oposición, el juez ordenará entregarle previamente el dinero consignado, siempre que no exista gravamen hipotecario, embargos, ni demandas registradas". 146 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 5. "De la demanda se correrá traslado al demandado por el término de tres (3) días. No podrá proponer excepciones de ninguna clase. En todo caso el juez adoptará los correctivos necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda. // Transcurridos dos (2) días sin que el auto admisorio de la demanda se hubiere podido notificar a los demandados, el juez los emplazará en los términos establecidos en este código; copia del emplazamiento se fijará en la puerta de acceso al inmueble objeto de la expropiación o del bien en que se encuentren los muebles". 147 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 6. "[...] A petición de la parte interesada y sin necesidad de orden judicial, el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) rendirá las experticias que se le soliciten, para lo cual el solicitante deberá acreditar la oferta formal de compra que haya realizado la entidad. El Gobierno Nacional reglamentará las tarifas a que haya lugar". 148 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 6. "Cuando el demandado esté en desacuerdo con el avalúo o considere que hay lugar a indemnización por conceptos no incluidos en él o por un mayor valor, deberá aportar un dictamen pericial elaborado por el Instituto Geográfico Agustín Codazzi (IGAC) o por una lonja de propiedad raíz, del cual se le correrá traslado al demandante por tres (3) días. Si no se presenta el avalúo, se rechazará de plano la objeción formulada [...]". 149 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 5. "De la demanda se correrá traslado al demandado por el término de tres (3) días. No podrá proponer excepciones de ninguna clase. En todo caso el juez adoptará los correctivos necesarios para subsanar los defectos formales de la demanda. // Transcurridos dos (2) días sin que el auto admisorio de la demanda se hubiere podido notificar a los demandados, el juez los emplazará en los términos establecidos en este código; copia del emplazamiento se fijará en la puerta de acceso al inmueble objeto de la expropiación o del bien en que se encuentren los muebles". 150 Código General del Proceso. Artículo 399. "PARÁGRAFO. <Aparte tachado INEXEQUIBLE> Para efectos de calcular el valor de la indemnización por lucro cesante, cuando se trate de inmuebles que se encuentren destinados a actividades productivas y se presente una afectación que ocasione una limitación temporal o definitiva a la generación de ingresos proveniente del desarrollo de las mismas, deberá considerarse independientemente del avalúo del inmueble, la compensación por las rentas que se dejaren de percibir hasta por un periodo máximo de seis (6) meses. Aparte tachado declarado inexequible en la Sentencia C-750 de 2015". 151 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 7. "Vencido el traslado de la demanda al demandado o del avalúo al demandante, según el caso, el juez convocará a audiencia en la que interrogará a los peritos que hayan elaborado los avalúos y dictará la sentencia. En la sentencia se resolverá sobre la expropiación, y si la decreta ordenará cancelar los gravámenes, embargos e inscripciones que recaigan sobre el bien, y determinará el valor de la indemnización que corresponda". 152 Código General del Proceso. Artículo
399. Numerales 8, 9 y 10. "8. El demandante deberá consignar el saldo de la indemnización dentro de los veinte (20) días siguientes a la ejecutoria de la sentencia. Si no realiza la consignación oportunamente, el juez librará mandamiento ejecutivo contra el demandante. //
9. Ejecutoriada la sentencia y realizada la consignación a órdenes del juzgado, el juez ordenará la entrega definitiva del bien. //
10. Realizada la entrega se ordenará el registro del acta de la diligencia y de la sentencia, para que sirvan de título de dominio al demandante". 153 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 13. "Cuando se hubiere efectuado entrega anticipada del bien y el superior revoque la sentencia que decretó la expropiación, ordenará que el inferior, si fuere posible, ponga de nuevo al demandado en posesión o tenencia de los bienes, y condenará al demandante a pagarle los perjuicios causados, incluido el valor de las obras necesarias para restituir las cosas al estado que tenían en el momento de la entrega. // Los perjuicios se liquidarán en la forma indicada en el artículo 283 y se pagarán con la suma consignada. Concluido el trámite de la liquidación se entregará al demandante el saldo que quedare en su favor". 154 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 11. "Cuando en el acto de la diligencia de entrega se oponga un tercero que alegue posesión material o derecho de retención sobre la cosa expropiada, la entrega se efectuará, pero se advertirá al opositor que dentro de los diez (10) días siguientes a la terminación de la diligencia podrá promover incidente para que se le reconozca su derecho. Si el incidente se resuelve a favor del opositor, en el auto que lo decida se ordenará un avalúo para establecer la indemnización que le corresponde, la que se le pagará de la suma consignada por el demandante. El auto que resuelve el incidente será apelable en el efecto diferido". 155 Código General del Proceso. Artículo
399. Numeral 12. "Registradas la sentencia y el acta, se entregará a los interesados su respectiva indemnización, pero si los bienes estaban gravados con prenda* o hipoteca el precio quedará a órdenes del juzgado para que sobre él puedan los acreedores ejercer sus respectivos derechos en proceso separado. En este caso las obligaciones garantizadas se considerarán exigibles, aunque no sean de plazo vencido. // Si los bienes fueren materia de embargo, secuestro o inscripción, el precio se remitirá a la autoridad que decretó tales medidas; y si estuvieren sujetos a condición resolutoria, el precio se entregará al interesado a título de secuestro, que subsistirá hasta el día en que la condición resulte fallida, siempre que garantice su devolución en caso de que aquella se cumpla". 156 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-319 de 2002. 157 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 1994. 158 Corte Constitucional, Sentencia C-216 de 1996. 159 Corte Constitucional, Sentencia C-750 de 2015. 160 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C- 1074 de 2002, C-474 de 2005, C-476 de 2007, C-227 de 2011, C-306 de 2013, C-410 de 2015, C-669 de 2015, C-750 de 2015, C-035 de 2016, C-080 de 2022 y C-020 de 2023, entre otras. 161 Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. 162 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. 163 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2011. 164 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1104 de 2001, C-543 de 2011, C-315 de 2012, C-319 de 2013, C-282 de 2017, C-025 de 2018, C-031 de 2019, C-290 de 2019 y C-284 de 2021. 165 Sentencia C-543 de 2011. Esa misma postura fue reiterada en las Sentencias C-290 de 2019 y C-284 de 2021, entre otras. 166 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-153 de 1994. 167 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-1104 de 2001, C-543 de 2011, C-315 de 2012, C-319 de 2013, C-282 de 2017, C-025 de 2018, C-031 de 2019, C-290 de 2019 y C-284 de 2021. 168 Sentencia C-124 de 2011. Ver al respecto, las Sentencias C-652 de 1997, C-1335 de 2000, C-047 de 2001, C-570 de 2003, C-1264 de 2005, C-370 de 2006, C-471 de 2006, C-543 de 2011, C-315 de 2012, C-319 de 2013, C-282 de 2017, C-025 de 2018, C-031 de 2019, C-290 de 2019 y C-284 de 2021, entre otras. 169 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. 170 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-124 de 2011, C-543 de 2011, C-284 de 2021. 171 Ibidem. 172 Corte Constitucional, Sentencia C-124 de 2011. Esa decisión, a su vez, tuvo en cuenta las Sentencias C-652 de 1997, C-1264 de 2005, C-471 de 2005y fue reiterada en la Sentencia C-543 de 2011. 173 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. Ver al respecto, Sentencia C- 555 de 2001. 174 Ibidem. 175 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-543 de 2011, C-319 de 2013, C-424 de 2015, y C-282 de 2017, entre otras. 176 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2011. 177 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 2015. 178 Corte Constitucional, Sentencia C-031 de 2019, retomada en la Sentencia C-284 de 2021. 179 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. 180 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-159 de 2016, C-003 de 2017, C-193 de 2020 y C-284 de 2021, entre otras. 181 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2011, C-159 de 2016, entre otras. 182 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-410 de 2015 y C-284 de 2021. 183 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001, C-410 de 2015 y C-284 de 2021. 184 Ibidem. 185 Ibidem. 186 Ibidem. 187 Ibidem. 188 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-652 de 1997. 189 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1195 de 2001. 190 Constitución Política de Colombia. Artículo 29. "El debido proceso se aplicará a toda clase de actuaciones judiciales y administrativas. // Nadie podrá ser juzgado sino conforme a leyes preexistentes al acto que se le imputa, ante juez o tribunal competente y con observancia de la plenitud de las formas propias de cada juicio. // En materia penal, la ley permisiva o favorable, aun cuando sea posterior, se aplicará de preferencia a la restrictiva o desfavorable. // Toda persona se presume inocente mientras no se la haya declarado judicialmente culpable. Quien sea sindicado tiene derecho a la defensa y a la asistencia de un abogado escogido por él, o de oficio, durante la investigación y el juzgamiento; a un debido proceso público sin dilaciones injustificadas; a presentar pruebas y a controvertir las que se alleguen en su contra; a impugnar la sentencia condenatoria, y a no ser juzgado dos veces por el mismo hecho. // Es nula, de pleno derecho, la prueba obtenida con violación del debido proceso". 191 Convención Americana de Derechos Humanos. Artículo 8.1. "Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter". 192 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. 193 Ibidem. 194 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. Ver al respecto, las Sentencias C-341 de 2014 y C- 029 de 2021. 195 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-939 de 2003 y C-641 de 2002. 196 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. Ver al respecto, Sentencia C-029 de 2021. 197 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 2015. 198 Ibidem. 199 Corte Constitucional, Sentencia C-410 de 2015. 200 Ibidem. 201 Corte Constitucional, Sentencia C-284 de 2021. 202 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2011, C-410 de 2015, entre otras. 203 Corte Constitucional, Sentencia C- 410 de 2015. 204 Corte Constitucional, Sentencia C- 284 de 2021. 205 Corte Constitucional, Sentencia C-543 de 2011. Ver al respecto, las Sentencias C-699 de 2000, C-803 de 2000 y C-648 de 2001. 206 Cfr., Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 30 de agosto de 2018. Radicado: 41001-23-33-000-2015-00926-01 (58225). 207 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-1335 de 2000. 208 Ibidem. 209 Código General del Proceso. Artículo 100. "Excepciones previas. Salvo disposición en contrario, el demandado podrá proponer las siguientes excepciones previas dentro del término de traslado de la demanda: //
1. Falta de jurisdicción o de competencia. //
2. Compromiso o cláusula compromisoria. //
3. Inexistencia del demandante o del demandado. //
4. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. //
5. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. //
6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge o compañero permanente, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado, cuando a ello hubiere lugar. //
7. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. //
8. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. //
9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. //
10. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. //
11. Haberse notificado el auto admisorio de la demanda a persona distinta de la que fue demandada". 210 Cfr., Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 30 de agosto de 2018. Radicado: 41001-23-33-000-2015-00926-01 (58225). Ver al respecto: Corte Suprema de Justicia, Sala de Casación Civil. Sentencia del 19 de junio de 2015. Radicado. 2010-00006; Consejo de Estado, Sección Tercera, Subsección A. Auto del 20 de noviembre de 2017. Radicado. 58834. 211 Código de Procedimiento Civil. Artículo 97. "[...] También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa. Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada". 212 Consejo de Estado. Sección Tercera. Subsección B. Sentencia del 20 de febrero de 2014. Radicado: 25000-23-26-000-2001-01678-01 (27507). 213 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-764 de 2014. 214 Código de Procedimiento Civil. Artículo 453. "Excepciones. En este proceso no son admisibles excepciones de ninguna clase, pero en la sentencia el juez se pronunciará de oficio sobre las circunstancias contempladas en los numerales 1, 3, 4, 5 y 7 del artículo 97, y si encontrare establecida alguna, así lo expresará y se abstendrá de resolver la expropiación". 215 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 27 de junio de 1978. 216 Ibidem. 217 Corte Constitucional, Sentencia C-641 de 2002. 218 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-641 de 2002 y C-393 de 2003. 219 Corte Constitucional, Sentencia C-1193 de 2005. 220 Corte Constitucional, Sentencia C-726 de 2011. 221 Código de Procedimiento Civil. Artículo 97. "El demandado, en el proceso ordinario* y en los demás en que expresamente se autorice, dentro del término de traslado de la demanda podrá proponer las siguientes excepciones previas: //
1. Falta de jurisdicción. //
2. Falta de competencia. //
3. Compromiso o cláusula compromisoria. //
4. Inexistencia del demandante o del demandado. //
5. Incapacidad o indebida representación del demandante o del demandado. //
6. No haberse presentado prueba de la calidad de heredero, cónyuge, curador de bienes, administrador de comunidad, albacea y en general de la calidad en que actúe el demandante o se cite al demandado. //
7. Ineptitud de la demanda por falta de los requisitos formales o por indebida acumulación de pretensiones. //
8. Habérsele dado a la demanda el trámite de un proceso diferente al que corresponde. //
9. No comprender la demanda a todos los litisconsortes necesarios. //
10. Pleito pendiente entre las mismas partes y sobre el mismo asunto. //
11. No haberse ordenado la citación de otras personas que la ley dispone citar. //
12. Haberse notificado la admisión de la demanda a persona distinta de la que fue demandada. // <Inciso modificado por el artículo 6 de la Ley 1395 de 2010. El nuevo texto es el siguiente:> También podrán proponerse como previas las excepciones de cosa juzgada, transacción, caducidad de la acción, prescripción extintiva y falta de legitimación en la causa. Cuando el juez encuentre probada cualquiera de estas excepciones, lo declarará mediante sentencia anticipada". 222 Corte Suprema de Justicia. Sala Plena. Sentencia del 27 de junio de 1978. 223 Ibidem. 224 Ibidem. 225 Ibidem. 226 Ibidem. 227 Cfr., Corte Constitucional, Sentencia C-595 de 1999, 228 Convención Americana de Derechos Humanos, Artículo 8. 229 Cfr., Corte Constitucional, Sentencias C-284 de 2021, C-031 de 2019; C-345 de 2019; C-337 de 2016 y C-807 de 2009. 230 Ibidem. 231 Congreso de la República, Gaceta 119 del 29 de marzo de 2011, p. 95. 232 Congreso de la República, Gaceta 250 del 11 de mayo de 2011, p. 2. 233 Corte Constitucional, Sentencia C-035 de 2016. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------