Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia No. C-466 95JURISPRUDENCIA CONSTITUCIONAL-Cambio (Salvamento de voto)Si se analizan las dos sentencias (C-031 93 y C-466 95) se ve cómo la Corte Constitucional, sin decirlo y sin explicar por qué, cambia abruptamente su jurisprudencia: lo que era constitucional en 1993, no lo es en 1995. ¿Por qué? ¿Acaso sobre esta necesaria explicación sí se tendió una cortina de humo?CORTE CONSTITUCIONAL-Límites (Salvamento de voto)La Corte, so pretexto de proteger los derechos fundamentales, y basándose en su condición de intérprete de la Constitución, ejerce cada día poderes más amplios e invade la esfera reservada por la ley a otras autoridades. Al fin y al cabo, el camino al infierno está empedrado de buenas intenciones.CONMOCION INTERIOR-Consulta de la realidad nacional (Salvamento de voto)No es cierto que en estricto derecho, la Corte Constitucional tenga que abstenerse de considerar hechos acaecidos durante el trámite del proceso que culmina con la sentencia que decide sobre la constitucionalidad de la declaración del estado de conmoción interior. No: este proceso no es un chico pleito, que deba fallarse dentro de los estrechos límites de una demanda. Lo que hay que consultar es la realidad nacional.REF. EXPEDIENTE R.E.-065Con el respeto acostumbrado por las sentencias de la Corte, fundamento mi salvamento de voto en relación con la sentencia C-466 de 18 de octubre de 1995, en los siguientes términos:La Carta de 1991, siguiendo una enaltecedora tradición democrática y republicana, consagra la separación de funciones entre las Ramas del Poder Público, como uno de los principios básicos del Estado social de Derecho al señalar que "los diferentes órganos del Estado tienen funciones separadas pero colaboran armónicamente para la realización de sus fines" (art. 113 de la C.P.).Por otra parte, el mismo estatuto superior radica en cabeza del Presidente de la República el deber de conservar en todo el territorio el orden público y de restablecerlo donde fuere turbado (art. 189, numeral 4o. de la C.P.), y lo hace responsable política y penalmente del ejercicio de las atribuciones de que queda revestido durante el limitado término de la conmoción interior.Y en el artículo 213 al caracterizar el Estado de Conmoción Interior la Carta Política dice:"En caso de grave perturbación del orden público que atente de manera inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad del Estado, o la convivencia ciudadana, y que no pueda ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía, el Presidente de la República, con la firma de todos los ministros, podrá declarar el estado de conmoción interior, en toda la República o parte de ella, por término no mayor de noventa días, prorrogable hasta por dos períodos iguales, el segundo de los cuales requiere concepto previo y favorable del Senado de la República."...La sentencia de la cual me aparto desconoce los avances institucionales alcanzados por el art. 213 de la Carta de 1991 en relación con la preceptiva del art. 121 de la Constitución de 1986 con sus reformas, precisamente para asegurar el respeto al ordenamiento jurídico y a la intangibilidad de los derechos constitucionales fundamentales, garantías que expresamente recoge el art. 214, así:"..."1. Los decretos legislativos llevarán la firma del Presidente de la República y todos sus ministros y solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del estado de excepción."2. No podrán suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales. En todo caso se respetarán las reglas del derecho internacional humanitario. Una ley estatutaria regulará las facultades del Gobierno durante los estados de excepción [152 letras a y e] y establecerá controles judiciales y las garantías para proteger los derechos, de conformidad con los tratados internacionales [93]. Lasa medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos."No se interrumpirá el normal funcionamiento de las ramas del poder público ni de los órganos del Estado [113]."4. Tan pronto como hayan cesado la guerra exterior o las causas que dieron lugar al estado de conmoción interior, el Gobierno declarará restablecido el orden público y levantará el estado de excepción."5. El presidente y los ministros serán responsables [198] cuando declaren los estados de excepción sin haber ocurrido los casos de guerra exterior o de conmoción interior, y lo serán también, al igual que los demás funcionarios, por cualquier abuso que hubieren cometido en el ejercicio de las facultades a que se refieren los artículos anteriores."...Hay que destacar, dentro de esta nueva preceptiva constitucional a la cual no se refiere en detalle ni específicamente la sentencia de la Corte, que el límite, en el sentido de que los decretos legislativos expedidos por el Presidente solamente podrán referirse a materias que tengan relación directa y específica con la situación que hubiere determinado la declaratoria del Estado de excepción, era de orden meramente jurisprudencial en el régimen de la Carta de 1886, y que tampoco existía entonces una prohibición expresa de que bajo el régimen de excepción no podían suspenderse los derechos humanos ni las libertades fundamentales, ni tampoco la incorporación de las reglas del derecho internacional humanitario, ni menos la ley estatutaria reguladora de las facultades del Gobierno durante los estados de excepción, ni las garantías sobre la prevalencia de los tratados internacionales en materia de derechos humanos, ni sobre la necesidad de que las medidas que se adopten deberán ser proporcionales a la gravedad de los hechos, ni la prohibición de que no se interrumpirá el normal funcionamiento de las Ramas del Poder Público ni de los órganos del Estado.La sentencia elude el análisis de este nuevo régimen constitucional, en su afán de justificar la inconstitucionalidad de la declaración de la conmoción interior, con otras razones, avaladas por organizaciones particulares, a las cuales atribuye autoridad para adoptar sus decisiones.No queda duda de que, por su forma y contenido, el fallo interfiere no sólo en la órbita de competencia del Presidente de la República, sino, también en la del propio Congreso de la República. En la del primero, porque fluye de sus argumentos que la valoración definitiva sobre la perturbación del orden público, y sus consecuencias, depende del juez constitucional, so pretexto de llevar a cabo el control material, acogido ciertamente por la Corte, pero con salvamento de voto del suscrito en compañía de los doctores Hernando Herrera Vergara y Vladimiro Naranjo Mesa.Y en la del segundo, porque es indiscutible que, por expresa consagración constitucional, es el Congreso de la República el que debe llevar a cabo el control político de la declaración de la conmoción interior (art. 213 de la C.P.).La circunstancia de que la Corte haya establecido esta figura extrema de control constitucional, en contravía de la anterior jurísprudencia y de las soluciones que en estas materias prevalecen en los regímenes presidencialistas, dentro de las garantías del Estado de Derecho, la lleva a lamentables enfrentamientos con las demás Ramas del Poder Público, y a crear, por vía jurisprudencial un tipo no autorizado de conflictos interórganos, y la priva de la oportunidad de hacer el examen técnico y específicamente constitucional de las medidas concretas (los decretos legislativos), que expide y pone en vigencia efectivamente el Gobierno, en desarrollo de la mencionada declaración. No pudo, por ello, en este caso, ejercer la Corte su estricto magisterio judicial de guardiana de la supremacía e integridad de la Constitución, y especialmente de garante de los derechos humanos y libertades fundamentales, en los términos del art. 242, en concordancia con el art. 213 de la C.P.. Vale decir que la Corte dejó de examinar, como se lo manda el numeral 6 del artículo 214, en cada caso y en detalle, la constitucionalidad de disposiciones jurídicas, cuyo alcance pudo producir grandes beneficios para los intereses públicos, o acarrear graves perjuicios en el caso de que violaren las garantías del ordenamiento constitucional o de los derechos fundamentales. Con esta decisión, que obedece a una especie de sobrevaloración institucional, que es ajena al ponderado y equitativo equilibrio de poderes en que consiste el sistema democrático, se pone en peligro el funcionamiento del ordenamiento jurídico y de las propias instituciones del Estado Social de Derecho.Es, pues, el Presidente de la República, como responsable del mantenimiento del orden público y de su restablecimiento, a quien corresponde valorar los hechos que justificaron la declaración de la Conmoción Interior y para ello expide el decreto respectivo, que tiene un control político en primer término, del Congreso de la República. Con base en tal declaración, el Presidente de la República, desarrolla a través de los decretos legislativos, las medidas concretas que estima pertinentes para enfrentar la situación extraordinaria, actos todos a los cuales se vinculan sus Ministros. Esta Conmoción Interior se declara por "grave perturbación del orden público que atente de manera inminente" contra:1. La estabilidad institucional2. La seguridad del Estado3. La convivencia ciudadana, y que no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones de las autoridades de Policía.Unas sencillas preguntas precisan en forma insoslayable el tema, objeto de análisis en el aludido salvamento de voto.¿Quién califica la grave perturbación del orden público?. ¿Quién estima que ella no puede ser conjurada mediante el uso de las atribuciones ordinarias de las autoridades de policía? ¿Quien puede medir el inminente atentado a la estabilidad institucional, o a la seguridad del estado o a la convivencia ciudadana?. ¿Serán los conceptos de organismos o entidades privadas que no tienen ninguna responsabilidad de funciones públicas reconocidas por la Constitución o por la ley, los que definan tan delicado asunto?. Por el contrario, la Constitución define en términos inequívocos que tal competencia le corresponde al Presidente de la República.Pero queda la propia Corte Constitucional, que en ejercicio de sus competencias jurídicas, pues ella no tiene tampoco una infraestructura orgánica que le permita verificar directamente los hechos, se vale de la solicitud de pruebas que le permiten formarse un criterio sobre las causas motivadoras de la Conmoción Interior.La sentencia de inexequibilidad no desconoce la perturbación del orden público, pero sorprendentemente se dedica a un ejercicio puramente intelectual para afirmar que "De acuerdo con estas cifras, advierte la Corte que el índice de criminalidad en el país en los meses de enero a junio de 1995 presentó mínimas variaciones, pues si bien en algunos meses hubo incrementos, en otros hubo descensos, sin que en ninguno de los dos casos tales diferencias sean notoriamente significativas y, por el contrario, lo que se demuestra es que la situación en materia criminal ha sido endémica, crónica, permanente y estable."Y luego agrega:"En este orden de ideas, considera la Corte que los hechos narrados no tienen el carácter de coyunturales, transitorios ni excepcionales, que deban ser conjurados mediante medidas de excepción, sino que constituyen patologías arraigadas que merecen tratamiento distinto por medio de los mecanismos ordinarios con que cuenta el estado para sortear problemas funcionales y estructurales normales."En el propósito de aminorar o disminuir la gravedad de la perturbación del orden público -que tiene el carácter de hecho público notorio-, por la acción multiforme y reiterada de la guerrilla, el crimen organizado, el narcotráfico, los grupos paramilitares, se busca inclusive revivir artículos transitorios de la Constitución que no se encuentran vigentes, como los artículos 28 y 47, que si no están derogados en forma expresa, si lo están en forma tácita, o por lo menos se ha producido en relación con ellos el fenómeno del decaimiento de los actos jurídicos, después de cuatro años de vigencia de la Constitución, y cuando el Congreso puede hacer uso pleno de sus competencias legislativas ordinarias, para regular las materias a que ellos se referían.Entonces queda el argumento de que por tratarse de situaciones que viene viviendo el país hace tantas décadas, no puede justificarse la declaración de conmoción interior, pues se necesita "Un hecho análogo, en el orden interno, sería un alzamiento intempestivo dirigido a subvertir el orden institucional, con virtualidad suficiente para poner en crisis la estabilidad del Estado, es decir, encaminado a desdibujar su identidad. En ese caso, las potestades extraordinarias y el régimen restrictivo de libertades estarían justificados por tratarse de hechos sobrevinientes, coyunturales, súbitos y muy probablemente imprevistos, que exigirían, en aras de su superación, el sacrificio transitorio del régimen de plenitud de derechos."Como se advierte muy claramente en esta interpretación jurídica sesgada, no se tiene en cuenta la grave perturbación del orden público que se refiere a la inminente amenaza contra la "convivencia ciudadana", y por otra parte sustituye el ámbito de competencia del Presidente para señalarle cuándo y cómo debe declarar la conmoción, es decir en el extremo límite de la situación subversiva del orden público.En el fondo, la sentencia plantea en términos tan mecánicos el problema, que hará imposible en el futuro la declaratoria de la conmoción interior, tal como hoy está diseñada en la Constitución, por virtud de esta recortada interpretación jurídica. Nadie ignora que Colombia vive, por lo menos desde 1949, una grave perturbación del orden público, una verdadera crisis en este aspecto. Se pensó, con fundada esperanza, que la Carta de 1991 daría un vuelco a esta situación, y en este aspecto, desafortunadamente, no ha habido una solución al problema. Sin embargo, ello no obliga a que se paralicen los fines que persigue el Estado Social de Derecho. Si la violencia, en sus diversos aspectos, es un fenómeno crónico entre nosotros, con etapas y episodios que lo agravan y agudizan, no resulta acorde con la realidad ni con la dinámica de los acontecimientos sociales que agobian a la Nación, asumir que lo previsto en la Constitución como excepcional, es la regla ordinaria y general en nuestra vida colectiva, y como obligado corolario concluir que, mientras se den tan altos índices de criminalidad y aumenta la amenaza inminente contra la estabilidad institucional, la seguridad jurídica y la propia convivencia ciudadana, no sea posible recurrir a los mecanismos de excepción, en defensa de la sociedad civil organizada, y que sólo sea el Congreso el que pueda entrar a estudiar y aprobar las soluciones que le corresponden, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales. Pero como es obvio, son dos soluciones eficaces, pero distintas en el tiempo, y en sus requisitos constitucionales: una es el alcance del decreto legislativo y otra la de la ley ordinaria del Congreso. Mas aún cuando, como lo reconoce el fallo, en dato no sólo jurídico sino histórico, que debe tener su alcance en las vicisitudes del constitucionalismo colombiano, dentro de la anterior preceptiva de 1886 y en la actual de 1991, las medidas acordadas por medio de decretos legislativos que se han juzgado eficaces, se han propuesto al Congreso y se han convertido en legislación ordinaria y permanente, y aún por propia decisión del Constituyente, como ocurrió con la tarea llevada a cabo por la Comisión Legislativa Especial, el llamado Congresito, creada por la Asamblea Nacional Constituyente, en tal forma que la naturaleza jurídica de tales decretos ha sufrido una transformación en la propia realidad histórica, que no fue captada a tiempo por el Constituyente para ofrecer las soluciones normativas del caso.No sólo en el ejercicio de mi cargo de Magistrado sino en diversos foros académicos y especialmente en el ámbito universitario, he sido un fervoroso defensor de la Carta de 1991, la que por más de una razón histórica está ligada a mis más hondas convicciones ideológicas, y a mis más caros afectos personales. Consideré, y sigo considerando, que ella abrió una oportunidad para el desarrollo político, económico y social de un país que necesitaba esta estructura más amplia y progresista del Estado Social de Derecho, con su democracia participativa y pluralista, afincado también en la defensa de los derechos constitucionales fundamentales, y en el perfeccionamiento de sus instituciones de control. Por eso me preocupan decisiones que, como la señalada en este salvamento de voto, ponen en peligro los alcances y conquistas del nuevo orden constitucional, y pudieran abrir el campo a reformas, con indeseados desbordamientos, que sólo deberían limitarse a considerar aspectos específicos y puntuales como el que es objeto de este salvamento.Ojalá que la visión rígida que se acoge en este fallo, ajeno a la evolución del Derecho Constitucional entre nosotros y a las más urgentes necesidades nacionales, específicamente en estas materias del orden público, y que se adoptó sin tener en cuenta los más altos fines del Estado Social de Derecho, y los supremos intereses públicos que él consagra, no lleve a adoptar soluciones de momento en perjuicio de una Carta Política, que merece desarrollarse desde el punto de vista legislativo. No hay, pues, que mirar hacia atrás en un proceso constitucional, legitimado por la reiterada voluntad popular, que ha puesto en marcha la democracia pluralista y participativa, y el efectivo ejercicio de los derechos constitucionales, todo lo cual representa el más valioso patrimonio de los colombianos, pendientes hoy como ayer de que las instituciones respondan a sus más acuciantes y evidentes problemas, con soluciones racionales y eficaces que de veras aseguren la convivencia ciudadana; ésta no se logra, como ya se ha dicho, sólo con medidas permanentes y generales sino, como se ha previsto en las normas constitucionales sobre conmoción interior, con acciones urgentes e inmediatas para conjurar las causas de la perturbación y para impedir la extensión de sus efectosFecha Ut SupraFABIO MORON DIAZMagistradoCORTE CONSTITUCIONAL