Salvamento de voto a la Sentencia No. C-465 93SUPERINTENDENCIA BANCARIA RECAUDO DE CONTRIBUCIONES-Límites (Salvamento de voto)La Superintendencia no tiene límites en cuanto al monto global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los gastos se paguen de allí, no significa que no pueda cobrarse en exceso en relación con ellos.TARIFA-Fijación (Salvamento de voto)La Constitución habla de "ley, ordenanza o acuerdo". Y leyes, ordenanzas o acuerdos sólo dictan, respectivamente, el Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por esta razón, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para cumplir la función que la Constitución les atribuye exclusivamente a ellas. La interpretación de la mayoría, por el contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la administrativa, defina el método o el sistema y lo aplique. REF: Expediente D- 265Demanda de inexequibilidad parcial los artículos 4.1.3.0.1, literal o); y 4.1.9.0.4 del Decreto 1730 de 1991 " por medio del cual se expide el Estatuto Orgánico del sector Financiero."Magistrado Ponente: Dr. Vladimiro Naranjo Mesa.Santafé de Bogotá, octubre 21 de 1993. Hemos discrepado de la opinión de la mayoría que aprobó la sentencia No. C-465 de 21 de octubre de 1993, que declaró exequibles los artículos 4.1.3.0.1. y 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 "los cuales están incorporados integralmente al nuevo Estatuto Orgánico del Sistema Financiero por los artículos 327 y 337 del decreto 663 de 1993", por las siguientes razones que exponemos con nuestro acostumbrado respeto.I. Sostenemos que la norma acusada no fija "el sistema y el método para definir tales costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto", como lo exige el inciso segundo del artículo 338 de la Constitución, que reserva tal fijación a "la ley, las ordenanzas o los acuerdos".Mal pueden entenderse por tal sistema y método las alusiones contenidas en el artículo 4.1.9.0.4. del decreto 1730 de 1991 y 337 del decreto 663 de 1993. Y ello por estos motivos.El inciso primero se limita a decir que "Todos los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia Bancaria serán pagados de la contribución impuesta con tal fin a las entidades vigiladas. "Así, ni siquiera se limita el monto global de las contribuciones, monto que bien puede ser superior" a los gastos necesarios para el manejo de la Superintendencia, sencillamente porque la norma se limita a decir de dónde se tomarán los gastos. Dicho en la forma más clara: la Superintendencia no tiene límites en cuanto al monto global de las contribuciones que puede imponer a las entidades vigiladas. El hecho de que los gastos se paguen de allí, no significa que no pueda cobrarse en exceso en relación con ellos.De otra parte, el decir que la contribución "guardará equitativa proporción con los respectivos activos" de las entidades vigiladas, no permite saber si se trata de activos brutos o líquidos, ni tampoco tener en cuenta factores tales como la organización de la empresa, su tamaño, la mayor o menor complejidad de su vigilancia. La falta de un sistema o de un método, coloca en un plano de igualdad la vigilancia de un banco, de una compañía de seguros, de un almacén general de depósito o de una corporación de ahorro y vivienda, dejando de lado las particularidades de cada clase de compañía.En síntesis: la Superintendencia no tiene más limites que su capricho. Todo lo contrario de lo que ha querido la ley.En un caso semejante, al decidir la Corte sobre la exequibilidad de los artículos 119 y 124 de la ley 6a. de 1992, relativos a las tarifas que cobran las Cámaras de Comercio, fijamos nuestros puntos de vista en esta materia así, al disentir, como ahora, de la opinión mayoritaria:" NOCION DE METODO Y SISTEMA PARA LA DEFINICION DE LAS TARIFAS" Por sistema puede entenderse un conjunto de elementos y dispositivos que funcionan como un todo en virtud de la interdependencia de sus partes." Etimológicamente método significa "camino", de manera que se adopta un método cuando se sigue un derrotero para lograr un determinado objetivo propuesto de antemano. Por eso "el método se contrapone a la suerte y al azar - como lo señala José Ferrater Mora- pues el método es ante todo un orden manifestado en un conjunto de reglas" (Diccionario de Filosofía, Ed. Suramericana, Buenos Aires, 1968)."Por sus objetivos generales, puede decirse que las dos figuras se identifican, pues tanto la una como la otra tienen un alcance finalista; ambas persiguen viabilizar un resultado propuesto, pero son diferentes por sus contenidos, es decir, por sus elementos y atributos. "Es claro, que al exigir la norma el establecimiento por el legislador de un sistema y un método, como condición para viabilizar la asignación de competencia en la autoridad que tiene a su cargo la prestación del servicio, está imponiendo el marco y los procedimientos a partir de los cuales pueden dichas autoridades señalar las tarifas a cargo de los contribuyentes, las cuales están destinadas a recuperar los costos por los servicios que se les presten o por los beneficios que se les proporcionen. No cabe duda, que la intención del constituyente, al establecer una evidente reserva legal fue, en primer lugar, la de defender a los administrados de una eventual y no improbable imposición de tarifas por fuera de racionales criterios de equidad, y, de otro lado, reiterar de manera inequívoca el principio democrático, que en la Carta es una constante, de que no puede haber tributo sin representación."A pesar de los limitados antecedentes históricos que se pueden examinar sobre la norma que nos ocupa, existe una corta referencia en la ponencia para segundo debate que se hizo en la Constituyente, cuando se discutió el tema sobre las tarifas en los servicios públicos, que corroboran las aseveraciones anteriores, y cuyo texto es como sigue:"Al establecer la responsabilidad al Congreso para que determine el marco general de la competencia y las entidades que pueden fijar las tarifas. les está dando a éstas el mismo tratamiento conceptual que a los impuestos, es decir, que sea el Congreso el que, al más alto nivel normativo, determine el derrotero que el ciudadano comprenda y acepte:" (subrayado fuera del texto)."Ya en el terreno de la aplicación práctica de los conceptos, se debe indagar sobre los elementos que integran o pueden integrar la estructura del sistema y los procedimientos metodológicos que deben incorporarse en la ley, para los objetivos previstos por la norma constitucional."En primer término, fluye naturalmente del contexto de la norma, que tales elementos y procedimientos no pueden ser casuísticos y exhaustivos, por que esas connotaciones se oponen a la estructura de los conceptos y al propósito normativo que impuso la Carta al legislador, como tarea exclusiva de establecer un sistema y la metodología, como guía y procedimiento de las definiciones que debe utilizar la autoridad que presta el servicio o proporciona el beneficio al contribuyente, con el fin de lograr el retorno de las inversiones correspondientes."Si lo que el precepto constitucional exigiera de la ley, fuese una descripción detallada de los elementos y procedimientos que deben seguirse para establecer los costos, carecería de sentido la delegación de competencia que la norma superior autoriza. La delegación responde precisamente a la determinación técnica de los múltiples elementos que hacen parte de la estructura de costos y a su valoración, guiándose, por supuesto, por las directrices dispuestas en el sistema y bajo los derroteros que le señala el método establecido en la ley."Entonces, qué podría considerarse como elementos del sistema que debe tenerse en cuenta para calcular las tarifas y qué procedimientos deben aplicarse para definir la tarifa de las tasas y contribuciones?"Resulta aventurado, cuando menos, intentar siquiera una respuesta aproximada a los interrogantes planteados, porque sólo ante el problema concreto de la tasa o la contribución que se pretenda imponer, es factible obtener una visión real de los factores que intervienen en su fijación y desagregarlos luego para su identificación y evaluación."Podría pensarse, de manera global y por vía de ejemplo, que podrían considerarse como elementos de un sistema para recuperar los costos de los servicios o de los beneficios que reciben los contribuyentes, el señalamiento de los gastos recuperables, el criterio para individualizarlos, y el establecimiento de un principio de distribución como sería el valor de los activos o del patrimonio; en el caso particular de la valorización, la influencia mayor o menor de la obra pública en el aumento venal de la propiedad beneficiada, el área de ésta, el estrato o sector donde se ubica, etc., así como el régimen tarifario, entre otras cosas. En este orden de ideas, la ley debe utilizar un perfil menos apegado a un criterio puramente exactivo y más cercano, por el contrario, a los principios que informan, según el artículo 363 de la Carta, el sistema tributario."En tal virtud, constituirían indudablemente elementos que deben considerarse para integrar el sistema, el señalamiento de criterios que desarrollen los principios de equidad y eficiencia, y progresividad, si fuere el caso. "En resumen, se entiende que para los efectos del inciso 2o. del artículo 338, ibidem, el método comprende el conjunto de reglas de procedimiento dirigidas a regular la actividad de la autoridad correspondiente, en el desarrollo de la operación administrativa que debe realizar para liquidar los costos y beneficios y efectuar su distribución; así por ejemplo, podría formar parte de la regla de un método, en el caso de la valorización, el establecimiento de una fórmula matemática para liquidarla. "El contenido normativo del artículo 367 de la Carta, se presenta como un buen diseño de un modelo en los términos que pretende el inciso 2o. del art. 338, porque allí se conjugan las directrices o guías de un sistema, con los derroteros que demarca un método, así no se enuncie en el mismo, ninguno de tales propósitos. Dice el texto en cuestión:"La ley fijará las competencias y responsabilidades relativas a la prestación de los servicios públicos domiciliarios, su cobertura, calidad y financiación, y el régimen tarifario que tendrá en cuenta además de los criterios de costos, los de solidaridad y redistribución de ingresos."Todo lo dicho lo ratificamos en la presente ocasión.II. Pero, en el presente caso existe una razón adicional para disentir.Ostensiblemente, lo que se propuso el Constituyente al dictar el inciso segundo del artículo 338, fue lo siguiente: que el legislador definiera el método, es decir los factores que sirven de puntos de partida, y el procedimiento, para definir "los costos y beneficios, y la forma de hacer su reparto", y las autoridades que prestan el servicio y cobran las tasas o contribuciones, se limitaran a aplicar el método. Esta última sería una tarea elemental, casi mecánica, toda vez que se partiría de unos datos señalados por el legislador. Así quedaban precisamente separadas las competencias: el legislador señalaría el método o el sistema, y la autoridad administrativa encargada de la prestación del servicio lo aplicaría únicamente.Téngase en cuenta que la referencia expresa del Constituyente a la ley, la ordenanza o el acuerdo, supone necesariamente tomar estas palabras en su sentido literal y formal: ley es la norma dictada por el Congreso, ordenanza por la Asamblea, y acuerdo por el Concejo . ¿Por qué? Porque así se salvaguarda el principio democrático universalmente reconocido en lo relativo a los impuestos o contribuciones: la participación popular en su determinación, mediante la intervención de los elegidos por el pueblo. Obsérvese en apoyo de esta tesis que la Constitución habla de "ley, ordenanza o acuerdo". Y leyes, ordenanzas o acuerdos sólo dictan, respectivamente, el Congreso, las Asambleas y los Cabildos. Por esta razón, no les es dado a tales corporaciones conferir facultades a autoridades de la rama ejecutiva para cumplir la función que la Constitución les atribuye exclusivamente a ellas.La interpretación de la mayoría, por el contrario, permite que una sola autoridad, precisamente la administrativa, defina el método o el sistema y lo aplique. Por ejemplo, una Asamblea o un Cabildo podría facultar al Gobernador o al Alcalde, en relación con un servicio público, para fijar el método y aplicarlo al mismo tiempo, dando lugar a abusos fácilmente previsibles.Recuérdese, además, que el Presidente no dicta leyes, ni el Gobernador ordenanzas, ni el Alcalde acuerdos. Y que la concesión de facultades en este caso es improcedente por la misma razón que para decretar impuestos (inciso tercero, numeral 10, artículo 150 de la Constitución).En conclusión: con decisiones como ésta se sigue privando a la representación popular -Congreso, Asambleas y Cabildos- de su participación en materia tan importante como la de los tributos. Y se fortalece indebidamente el papel de la rama ejecutiva, por la confusión de funciones que la Constitución quiso que estuvieran en cabeza de órganos de diversas ramas del poder público.JORGE ARANGO MEJIAMagistradoANTONIO BARRERA CARBONELLMagistrado ---pies de página--- E. JARAMILLO . Hacienda Pública. Bogotá, Ed. Minerva, 1930. p.
177. Sentencia C-040 de 1993. M. DUVERGER. Finances Publiques. París Univertaires de France. 1968. p.
94. Gaceta Constitucional. No. 89. pp. 7-8. Corte Constitucional. Sentencia C-040
93. Corte Constitucional. Sentencia C-560 de octubre 20 de 1992. Corte Constitucional, Sentencia No. 144, abril 20 de 1993, Magistrado ponente Eduardo Cifuentes Muñoz.