Salvamento parcial de Antonio José Lizarazo Ocampo

SALVAMENTO PARCIAL DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOA LA SENTENCIA C-460/20PROGRAMA DE APOYO AL EMPLEO FORMAL PAEF-Contenido y alcance (Salvamento parcial de voto)CONTROL CONSTITUCIONAL DE DECRETO LEGISLATIVO DE ESTADO DE EMERGENCIA ECONOMICA, SOCIAL Y ECOLOGICA-Factor de diferenciación (Salvamento parcial de voto)Referencia: Expediente RE-342Control de constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 del 2020, “[p]or el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal – PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”Magistrado Sustanciador: Antonio José Lizarazo OcampoCon el acostumbrado respeto, me permito manifestar las razones por las cuales salvo parcialmente mi voto respecto de la decisión mayoritaria relacionada con la declaratoria de constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 de 2020, adoptada en la Sentencia C-460 de 2020, la cual me correspondió sustanciar, así como en relación con ciertas consideraciones expresadas en dicha providencia. Conviene precisar que el decreto legislativo objeto de estudio en esta oportunidad por la Corte repite el contenido normativo de varias de las disposiciones de los Decretos Legislativos 639 y 677 de 2020, razón por la que me limitaré a reiterar los argumentos expuestos en los salvamentos de voto parciales a las sentencias C-458 y C-459 de 2020, mediante las cuales se realizó el control automático de constitucionalidad de los mencionados decretos. En relación con lo dispuesto en el numeral 1 del artículo 2 ibidem, tal y como lo señalé en los dos salvamentos parciales antes citados, debo apartarme de la decisión mayoritaria, consistente en la declaratoria condicionada de dicha disposición.Lo anterior, puesto que la medida resultaba conducente para el objetivo de determinar el universo de potenciales beneficiarios del PAEF, con fundamento en su fecha de constitución, toda vez que la constitución como empleador (persona jurídica, persona natural, consorcio o unión temporal) antes del 1 de enero de 2020, además de ofrecer más y mejores herramientas para realizar una comparación de ingresos que permita evaluar con mayor certidumbre el impacto y la afectación causada para el ejercicio de una determinada actividad económica como consecuencia de la pandemia, constituía una muestra de estabilidad en el empleo generado por dichas empresas, lo cual coincide ampliamente con el objetivo de conservar empleos formales.En efecto, conforme lo señalado por el gobierno nacional, dicha distinción se enfoca en identificar a los empleadores cuya antigüedad servía como evidencia sobre la estabilidad de sus negocios y, por ende, de los puestos de trabajo generados. Adicionalmente, es necesario indicar que en la Sentencia C-324 de 2020 se declaró la constitucionalidad del ordinal 1 del artículo 8 del Decreto 770 de 2020 “Por medio del cual se adopta una medida de protección al cesante, se adoptan medidas alternativas respecto a la jornada de trabajo, se adopta una alternativa para el primer pago de la prima de servicios, se crea el Programa de Apoyo para el Pago de la Prima de Servicios PAP, y se crea el Programa de auxilio a los trabajadores en suspensión contractual, en el marco de la Emergencia Económica, Social y Ecológica declarada mediante el Decreto 637 de 2020”, el cual, para el acceso a dicha medida, dispone que las empresas postuladas deben haberse constituido antes del 1 de enero de 2020.En mi opinión, al momento de decidir sobre la constitucionalidad del Decreto Legislativo 815 de 2020, la Corte debió tener en cuenta lo dicho en la providencia citada, pues por tratarse de una prestación económica dirigida a particulares que demuestren su calidad de empleadores formales y que incluye dentro de sus requisitos la constitución formal del empleador antes del 1 de enero de 2020, guarda identidad con lo señalado en el Decreto Legislativo 770 de 2020.Por otro lado, también me aparto de la declaratoria de constitucionalidad respecto del Parágrafo 7, numeral 1, del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, adicionado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020, norma que fue reiterada íntegramente en el Decreto Legislativo 815, por cuanto los argumentos expuestos por el gobierno nacional, y acogidos por la corporación, en mi opinión, no resultan suficientes para justificar una distinción como la contemplada en dicha norma.En la Sentencia C-459 de 2020, se indica que la exclusión como posibles beneficiarios de PAEF de los empleadores que vinculen a menos de 3 empleados tiene por finalidad la de focalizar los recursos disponibles en favor de los “empleadores que mantienen por más tiempo sus empleados, siendo entonces el número de empleados, un indicador asociado a la permanencia en el empleo”; puesto que, según cifras aportadas al proceso por el gobierno nacional, aquellos empleadores que tenían vinculados a 4 o más trabajadores habían conservado tales empleos por lo menos por tres meses, mientras aquellos que vinculan a 3 o menos, sólo los habían conservado, en promedio, por un mes. Así mismo, se indicó que la medida resultaba conducente para dicho objeto por cuanto “garantiza que los recursos del programa sean entregados a aquellos empleadores que pueden contribuir en mayor grado a garantizar la estabilidad del empleo formal” y permite que los despidos causados por la pandemia tengan un menor impacto en la economía, a aquel provocado por la pérdida de los empleos con menor rotación.No obstante lo anterior, la constitucionalidad de la disposición referida carece de fundamento, pues si su finalidad es contribuir a la preservación del empleo formal, tal y como quedó expuesto en la parte motiva del decreto objeto de estudio, la justificación expuesta por el gobierno nacional para excluir del referido beneficio a las personas naturales que tienen menos de 3 trabajadores no resulta suficiente, puesto que, el PAEF busca preservar el empleo independientemente de la antigüedad del trabajador, entre otras cosas, porque dicha antigüedad no es un elemento que se pueda tener en cuenta para establecer si un empleador se ha visto o no afectado por la crisis económica y la forma en que dicha afectación ha impactado a sus trabajadores. En efecto, la focalización de los recursos y la intención de beneficiar a aquellos empleadores que ofrecen puestos de trabajo de mayor estabilidad, no pueden constituirse en óbice para la disposición de los recursos del PAEF para la finalidad central perseguida por dicho programa, esto es, la conservación de la mayor cantidad posible de puestos de trabajo formal, que se ven en riesgo como consecuencia de los efectos nocivos para la economía y el empleo nacional, producto de la pandemia.Así las cosas, un análisis de la proporcionalidad de la medida permite advertir con claridad que los empleadores excluidos por la medida y aquellos cobijados por esta, presentan situaciones fácticas con bastantes similitudes entre sí, por lo que la diferencia en la estabilidad de los empleos ofrecidos por ambos grupos, calculadas en un valor promedio cercano a los dos meses, no resultaba suficiente para justificar un trato absolutamente diferenciado entre ellos.Adicionalmente, las personas que se dedican al trabajo doméstico, que, como lo ha reconocido esta corporación, en su mayoría son mujeres en condiciones de especial vulnerabilidad, resultan, sin fundamento constitucional alguno, afectadas con este tipo de medidas, pues aun cuando los niveles de formalización del trabajo doméstico en Colombia siguen siendo bajos, ello no implica que aquellas trabajadoras formales vinculadas a dicha actividad no merezcan la protección del Estado frente a la situación de precariedad generada por el COVID-19 y la disminución de ingresos de sus empleadores, que, por regla general, tienen una o dos personas contratadas en esta modalidad de trabajo. En conclusión, considero que un factor diferenciador como la estabilidad en el empleo que, en todo caso, en palabras del gobierno nacional no supera los dos meses de diferencia, resulta discriminatorio y no permite que la medida cumpla la finalidad para la cual fue diseñada, esto es, la protección del empleo formal, sin mayores distinciones, pues en el marco de la emergencia económica, social y ecológica causada por el COVID-19, todos los empleadores formales pueden ver disminuidos fuertemente sus ingresos hasta el punto de tener que despedir a sus trabajadores sin atención a la antigüedad de los mismos. Fecha ut supraANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPOMagistrado ---pies de página--- Inicialmente, la sustanciación del proceso fue asignada a la Magistrada Diana Fajardo Rivera en sesión no presencial de Sala Plena realizada el 23 de junio de 2020; mediante auto del 26 de junio del 2020, la Magistrada Fajardo Rivera asumió conocimiento del proceso de la referencia y ofició a la Secretaría General del Departamento Administrativo de la Presidencia de la República, al Ministerio de Hacienda y Crédito Público (en adelante MHCP), a la Superintendencia Financiera de Colombia, a la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (en adelante UGPP), a la Superintendencia de Industria y Comercio (en adelante SIC), a la DIAN, al Fondo Nacional de Garantías, a la Red de Cámaras de Comercio y a la Defensoría del Pueblo para que presentaran su posición con respecto a la constitucionalidad del Decreto 815 del 2020; posteriormente, el 6 de julio de 2020, la Magistrada Fajardo Rivera puso en consideración de la Sala Plena de la Corte Constitucional su impedimento para proyectar los expedientes RE-306 y RE-342, mediante los cuales se estudia la constitucionalidad de los Decretos Legislativos 639 y 815 del 2020, al considerar que se encontraba incursa en la causal de interés y beneficio directo sobre lo que se llegase a decidir; el 8 de julio del 2020, la Sala Plena de la Corte Constitucional aceptó el mencionado impedimento; por medio de auto del 10 de julio del 2020, dicha Magistrada remitió por Secretaría General el expediente, y conforme a los términos del Decreto 2067 de 1991 y del Reglamento Interno de la Corte Constitucional, este correspondió al despacho del Magistrado Sustanciador. El suscrito Magistrado, mediante auto del 13 de agosto del 2020, ordenó continuar con el trámite del asunto de la referencia y la incorporación como pruebas al expediente de los conceptos del MHCP y la UGPP. Finalmente, los términos del presente proceso fueron suspendidos por la Sala Plena de la Corte por medio del auto 330 del 9 de septiembre de 2020 “hasta tanto la Corte Constitucional decida sobre la constitucionalidad de los Decretos 639 del 8 de mayo de 2020 y 677 del 19 de mayo del 2020 y decrete la reanudación del proceso RE-342”. Mediante Sentencia C-307 de 2020, esta Corte determinó que el Decreto Legislativo 637 de 2020, el cual había declarado por segunda vez en el presente año un Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica en todo el territorio nacional, se hallaba ajustado a la Constitución. Iván Duque Márquez, presidente de la República; Alicia Victoria Arango Olmos, ministra del Interior; Claudia Blum Barberi, ministra de Relaciones exteriores; Alberto Carrasquilla Barrera, ministro de Hacienda y Crédito Público; Margarita Leonor Cabello Blanco, ministra de Justicia y del Derecho; Carlos Holmes Trujillo García, ministro de Defensa Nacional; Rodolfo Enrique Zea Navarro, ministro de Agricultura y Desarrollo Rural; Fernando Ruiz Gómez, ministro de Salud y Protección Social; Ángel Custodio Cabrera Báez, ministro de Trabajo; María Fernanda Suárez Londoño, ministra de Minas y Energía; José Manuel Restrepo Abondano, ministro de Comercio, Industria y Turismo; María Victoria Angulo González, ministra de Educación Nacional; Ricardo José Lozano Picón, ministro de Ambiente y Desarrollo Sostenible; Jonathan Malagón González, ministro de Vivienda, Ciudad y Territorio; Karen Abudinen Abuchaibe, ministra de Tecnologías de la Información y las Comunicaciones; Ángela María Orozco Gómez, ministra de Transporte; Carmen Inés Vásquez Camacho, ministra Cultura; Mabel Gisela Torres Torres, ministra de Ciencia, Tecnología e Innovación; y Ernesto Lucena Barrero, ministro del Deporte. Intervención radicada mediante correo electrónico el 3 de julio de 2020 por Clara María González Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Concepto radicado como anexo de la intervención de la Secretaría Jurídica de la Presidencia de la República, radicada mediante correo electrónico el 3 de julio de 2020 por Clara María González Zabala, Secretaria Jurídica de la Presidencia de la República. Por medio de auto del 13 de agosto del 2020 se incorporó como prueba al expediente el informe presentado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público con relación al Decreto Legislativo 639 del 2020. Intervención radicada mediante correo electrónico el 7 de julio de 2020 por Marcos Romero Silva, director de la Consultoría para los Derechos Humanos y el Desplazamiento (Codhes). Intervención radicada mediante correo electrónico el 14 de agosto de 2020 por Lina María Torrado Rojas, Directora del Consejo Gremial Nacional. Intervención radicada mediante correo electrónico el 19 de agosto de 2020 por Rodrigo Mejía Novoa, representante legal suplente de la Confederación Colombiana de Cámaras de Comercio-Confecámaras. Intervención radicada mediante correo electrónico el 20 de agosto de 2020 por Mariana Medina Barragán, Defensora Delegada para Asuntos Constitucionales y Legales (E). Intervención radicada mediante correo electrónico el 20 de agosto de 2020 por Rocío Soacha Pedraza, Jefe de la Oficina Asesora Jurídica. Respuesta radicada mediante correo electrónico del 8 de junio del 2020 por William Alfonso Castellar Ríos, y firmada por Cicerón Fernando Jiménez Rodríguez, Director General de la UGPP. Oficio 2020112002632701 del 21 de agosto del 2020, firmado por Claudia Alejandra Caicedo Borras, Directora Jurídica (E) de la UGPP. Intervención radicada mediante correo electrónico el 21 de agosto de 2020 por Bruce Mac Master, representante legal de la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia, ANDI. Intervención radicada mediante correo electrónico el 24 de agosto de 2020 por Jorge Eliécer Manrique Villanueva, Director del Departamento de Derecho Laboral de la Universidad Externado de Colombia y Jorge Mario Benítez Pinedo, Diana Carolina Fuquen Avella y Marcela Perilla Ramos, docentes del mismo departamento. Adicionalmente, de manera extemporánea, se remitió mediante correo electrónico recibido el 27 de agosto de 2020 la intervención de Luis Miguel Morales Alfonso, Presidente y representante legal de la Confederación de Trabajadores de Colombia CTC, en la que solicita se declare constitucionalidad del Decreto Legislativo que se examina. Decreto Legislativo 815 del 2020, “por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 del 6 de mayo del 2020”. El Decreto Legislativo 637 de 2020 fue declarado exequible mediante la sentencia C-307 de 2020. Decreto Legislativo 639 de 2020, “por el cual se crea el Programa de Apoyo al Empleo Formal (PAEF)”. Decreto Legislativo 677 de 2020 “por el cual se modifica el Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020 y se disponen medidas sobre el Programa de Apoyo al Empleo Formal -PAEF, en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica declarado por el Decreto 637 de 2020” Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-701 de 2015, C-465 de 2017 y C-466 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias. Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017 que cita, a su vez, la sentencia C-216 de 2011. El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración), y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (art. 213 de la C.P.), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (art. 93 de la C.P.) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (art. 214 de la C.P.). El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos legislativos, según lo dispone el numeral 7º del artículo 241 de la Constitución Política, y del Consejo de Estado, tal como lo señala el numeral 8º del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado “[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción”. El artículo 55 de la Ley 137 de 1994 señala: “Corte Constitucional. La Corte Constitucional ejercerá el control jurisdiccional de los decretos legislativos dictados durante los Estados de Excepción de manera automática, de conformidad con el numeral 7 del artículo 241 de la Constitución, dentro de los plazos establecidos en su artículo 242 y de acuerdo con las condiciones previstas en el Decreto 2067 del 4 de septiembre de 1991 o normas que lo modifiquen”. Corte Constitucional, sentencia C-216 de 1999. Corte Constitucional, sentencia C-216 de 1999. La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. Decreto 333 de 1992. Decreto 680 de 1992. Decretos 1178 de 1994, 195 de 1999, 4580 de 2010 y 601 de 2017. Decreto 80 de 1997. Decreto 2330 de 1998. Decretos 4333 de 2008 y 4704 de 2008. Decreto 4975 de 2009. Decretos 2963 de 2010 y 1170 de 2011. Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. Sobre el juicio de finalidad se ha pronunciado la Corte Constitucional en las sentencias C-146 de 2009, C-172, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-218 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. El artículo 10 de la Ley 137 de 1994 señala: “Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos”. La Corte Constitucional en la sentencia C-724 de 2015 señaló “Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia”. En el mismo sentido, en la sentencia C-700 de 2015 dispuso que el juicio de finalidad “[…] es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta”. Al respecto, es posible consultar las sentencias C-145 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-884 de 2009, C-911 de 2009, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-242 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C- 465 de 2017, C-466 de 2017, C-467 de 2017, C-468 de 2017 y C-517 de 2017. El artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece: “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. || Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado”. En este sentido, la sentencia C-409 de 2017 precisó que “[l] a conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente”. También en este sentido ver la sentencia C-434 de 2017. La sentencia C-724 de 2015 dispuso que “La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos legislativos dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron”. También en este sentido ver la sentencia C-701 de 2015. Sobre este juicio pueden consultarse las sentencias C-225 de 2009, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017. En dicha providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015 y C-194 de 2011. Corte Constitucional, sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Corte Constitucional, sentencia C-466 de 2017, en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015 y C-742 de 2015. El artículo 7 de la Ley 137 de 1994 señala: “Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades”. Corte Constitucional, sentencia C-149 de 2003, reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009, C-241 de 2011 y C-467 de 2017. El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este tribunal en las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-219 de 2011, C-224 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. Ver sentencias C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. El artículo 47 de la Ley 137 de 1994 establece: “Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. || Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y especifica con dicho Estado. || Parágrafo. Durante el Estado de Emergencia, el Gobierno podrá establecer nuevos tributos o modificar los existentes. En estos casos las medidas dejarán de regir al término de la siguiente vigencia fiscal, salvo que el Congreso, durante el año siguiente, les otorgue carácter permanente”. El artículo 49 de la Ley 137 de 1994 señala: “Reforma, adiciones o derogaciones de medidas. El Congreso podrá, durante el año siguiente a la declaratoria del Estado de Emergencia, reformar, derogar, o adicionar los decretos legislativos que dicte el Gobierno durante dicho Estado, en aquellas materias que ordinariamente son de iniciativa gubernamental. || También podrá, en cualquier momento, ejercer estas atribuciones en relación con las materias que sean de iniciativa de sus miembros”. El artículo 50 de la Ley 137 de 1994 establece: “Derechos sociales de los trabajadores. De conformidad con la Constitución, en ningún caso el Gobierno podrá desmejorar los derechos sociales de los trabajadores mediante los decretos legislativos dictados durante el Estado de Emergencia”. Esta corporación se ha referido a la necesidad de motivar las incompatibilidades en las sentencias C-136 y C-146, C-225/09; C-218, C-223, C-224, C-225, C-22/11; C-671, C-672/15; C-409, C-434, C-437, C-466 y C-467/17. El artículo 12 de la Ley 137 de 1994 dispone que “Los decretos legislativos que suspendan leyes deberán expresar las razones por las cuales son incompatibles con el correspondiente Estado de Excepción”. Al respecto se ha referido este tribunal en las sentencias C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2011, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-465 de 2017, C-466 de 2017 y C- 467 de 2017. El artículo 11 de la Ley 137 de 1994 dispone que “[l]os decretos legislativos deberán expresar claramente las razones por las cuales cada una de las medidas adoptadas es necesaria para alcanzar los fines que dieron lugar a la declaratoria del estado de excepción correspondiente”. De acuerdo con la sentencia C-179 de 1994, el control de los decretos legislativos de emergencia no debe centrarse solamente en examinar si existen normas particulares que regulen la misma materia. La importancia del requisito de necesidad radica en que el presidente de la República no incurra en un ejercicio arbitrario de las facultades extraordinarias. Se pretende “impedir que se cometan abusos o extralimitaciones”. Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias C-136 de 2009, C-145 de 2009, C-146 de 2009, C-172 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-226 de 2009, C-884 de 2010, C-911 de 2010, C-912 de 2010, C-193 de 2011, C-218 de 2011, C-219 de 2011, C-222 de 2011, C-223 de 2011, C-224 de 2011, C-225 de 2011, C-226 de 2011, C-227 de 2011, C-240 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. El artículo 13 de la Ley 137 de 1994 dispone que “[l]as medidas expedidas durante los Estados de Excepción deberán guardar proporcionalidad con la gravedad de los hechos que buscan conjurar. La limitación en el ejercicio de los derechos y libertades sólo será admisible en el grado estrictamente necesario, para buscar el retorno a la normalidad”. Corte Constitucional, sentencias C-916 de 2002, C-149 de 2003, C-225 de 2009, C-227 de 2011, C-467 de 2017, entre otras. Al respecto se pueden consultar las sentencias C-136 de 2009, C-146 de 2009, C-224 de 2009, C-225 de 2009, C-224 de 2011, C-227 de 2011, C-241 de 2011, C-671 de 2015, C-672 de 2015, C-409 de 2017, C-434 de 2017, C-437 de 2017, C-466 de 2017 y C-467 de 2017. El artículo 14 de la Ley 137 de 1994 señala: “No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica […]”. Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos “la ley prohibirá toda discriminación”. En este sentido, en la sentencia C-156 de 2011, esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo “el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en la medida en que establece que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas”. Según lo establecido en el artículo 17 de la Ley 1444 de 2011, modificado por el artículo 17 de la Ley 1967 de 2019, son un total de 18 ministerios. El Decreto 815 de 2020 fue publicado el 4 de junio de 2020. Consultar el Diario Oficial número 51.335 del 4 de junio de 2020. Corte Constitucional, Sentencia C-350 del 2020. Como lo confirma el parágrafo 3 ibidem. Exigencia que se encuentra en pronunciamientos como la Sentencia C-324 de 2009. Sobre el amplio margen de configuración en la materia, ver Sentencias C-175 de 2020 y C-255 de 2020. En el numeral Tercero de la parte resolutiva de la Sentencia C-458 de 2020 se dispuso “Declarar la EXEQUIBILIDAD del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, a excepción del numeral 2º de la disposición mencionada, que se declara EXEQUIBLE bajo el entendido de que la persona que carezca de la obligación de inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla Integrada PILA”. El artículo 5 del Decreto Legislativo 677 de 2020 modificó el artículo 8 del Decreto Legislativo 639 de 2020, eliminando el ordinal 4 que se encontraba previsto en su versión original. En dicha oportunidad se indicó que ambas compartían i) la inexistencia de un fin lucrativo para sus asociados, ii) la existencia independiente a la personalidad jurídica de sus asociados, iii) el desarrollo de actividades de beneficio social, mientras que sólo se distinguían frente a aspectos de orden tributario. ARTICULO 1º Confirmase el reconocimiento hecho por el Poder Ejecutivo en la Sociedad Nacional de la Cruz Roja como institución de asistencia pública y como auxiliar del Ejército de Colombia. Por otra parte, en la Ley 852 de 2003 “Por medio de la cual se protege y regula la misión y las actividades humanitarias de la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana, se le brindan garantías para su ejercicio y se dictan otras disposiciones”, se adoptaron para dicha sociedad los principios fundamentales del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja “[d]e acuerdo con la XX Conferencia Internacional de la Cruz Roja celebrada en Viena en 1965 y los Estatutos del Movimiento Internacional de la Cruz Roja y de la Media Luna Roja, aprobados por la XXV Conferencia Internacional de la Cruz Roja celebrada en Ginebra en 1986”. ARTICULO

22. ENTIDADES QUE NO SON CONTRIBUYENTES. No son contribuyentes del impuesto sobre la renta y complementarios y no deberán cumplir el deber formal de presentar declaración de ingresos y patrimonio, de acuerdo con el artículo 598 del presente Estatuto, la Nación, las entidades territoriales, las Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible, las áreas metropolitanas, la Sociedad Nacional de la Cruz Roja Colombiana y su sistema federado, las superintendencias y las unidades administrativas especiales, siempre y cuando no se señalen en la ley como contribuyentes.Así mismo, serán no contribuyentes no declarantes las sociedades de mejoras públicas, las asociaciones de padres de familia; los organismos de acción comunal; las juntas de defensa civil; las juntas de copropietarios administradoras de edificios organizados en propiedad horizontal o de copropietarios de conjuntos residenciales; las asociaciones de exalumnos; las asociaciones de hogares comunitarios y hogares infantiles del Instituto Colombiano de Bienestar Familiar o autorizados por este y las asociaciones de adultos mayores autorizados por el Instituto Colombiano de Bienestar Familiar.Tampoco serán contribuyentes ni declarantes los resguardos y cabildos indígenas, ni la propiedad colectiva de las comunidades negras conforme a la Ley 70 de 1993. En efecto, en la Sentencia C-459 de 2020 se dispuso en el numeral primero de la parte resolutiva “Declarar EXEQUIBLE el Decreto Legislativo 677 de 2020, a excepción de los apartados normativos de que tratan los restantes resolutivos”, sin que en los numerales subsiguientes se contenga mención alguna al parágrafo 2 del artículo 2 del Decreto Legislativo 639 de 2020, modificado por el artículo 1 del Decreto Legislativo 677 de 2020. Corte Constitucional, Sentecia C- 459 de 2020. “ARTICULO

67. DEFINICION. Se entiende por sustitución de {empleadores} todo cambio de un {empleador} por otro, por cualquier causa, siempre que subsista la identidad del establecimiento, es decir, en cuanto éste no sufra variaciones esenciales en el giro de sus actividades o negocios”. “ARTICULO

68. MANTENIMIENTO DEL CONTRATO DE TRABAJO. La sola sustitución de {empleadores} no extingue, suspende ni modifica los contratos de trabajo existentes”. Véase Estatuto Tributario, artículo

365. Ibídem. Ibídem. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de julio del 2018, Exp.: 25000-23-27-000-2011-00365-01 (20607). Corte Constitucional, Sentencia C-883 del 2011. Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-445 del 1995, C-120 del 2004, C-129 del 2004, C-913 del 2003 y C-883 del 2001. Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-776 de 2003, C-100 de 2014, C-492 de 2015, C-209 de 2016, C- 265 de 2019, C-520 de 2019 y C-593 de 2019. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 6 de agosto del 2020, Exp.: 05001-23-33-000-2013-01177-01 (22979). Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-225 de 1995, C-1060A de 2001, C-052 de 2016, C- 129 de 2018 y C-265 de 2019. Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Cuarta, Sentencia del 18 de julio del 2018, Exp.: 25000-23-27-000-2011-00365-01 (20607). Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-222 del 1995, C-129 de 2018 y C-265 del 2019. Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-225 de 1995, C-1060A de 2001, C-052 de 2016, C- 129 de 2018 y C-265 de 2019. En relación con la amplia facultad legislativa del Congreso para configurar y fijar los elementos de un tributo, véase: Corte Constitucional. Sentencias C-625 de 2003, C-664 de 2009, C-209 de 2016 y C-333 de 2017, entre otras. Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-393 del 2016, C-333 de 2017 y C-265 del 2019. Corte Constitucional, Sentencia C-602 de 2015. Véase, Corte Constitucional, entre otras, las Sentencias C-709 de 1999, C-1060A de 2001 y C-602 de 2015. Que según los datos de la encuesta integrada de hogares (GRIH) - Mercado Laboral del Departamento Nacional de Estadística, revelados el 29 de mayo de 2020, para el mes de abril de 2020, la tasa de desempleo del total nacional fue 19,8%, lo que significó un aumento de 9,5 puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado (10,3%). La tasa global de participación se ubicó en 51,8%, lo que representó una reducción de 10,4 puntos porcentuales frente a abril del 2019 (62,2%). Finalmente, la tasa de ocupación fue 41,6%, presentando una disminución de 14,2 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (55,8%). Que según el mismo documento, la tasa de desempleo en el total de las 13 ciudades y áreas metropolitanas fue 23,5%, lo que representó un aumento de 12,4 puntos porcentuales frente al mismo mes del año pasado (11,1%). La tasa global de participación se ubicó en 53,8%., lo que significó una reducción de 11,4 puntos porcentuales frente a Abril del 2019 (65,2%). Entre tanto, la tasa de ocupación fue 41,2%, lo que representó una disminución de 16,7 puntos porcentuales respecto al mismo mes del 2019 (57,9%). Que desagregando por sectores el análisis del impacto, se evidencia que todos los sectores redujeron el número de ocupados a excepción al de suministro de electricidad, gas, agua y gestión de desechos. DL 815 del 2020, parte motiva, página 7. “Que las decisiones de confinamiento, junto con otras medidas relacionadas con la reducción de la movilidad, la aglomeración y la congregación en los sitios públicos, generan una de las distintas actividades económicas, el empleo, la industria y el comercio, en particular del sector empresarial, conformado por aquellas personas naturales y jurídicas, que no puede· seguir operando en condiciones normales y encuentra dificultades para mantener su actividad económica y, por lo tanto, para cumplir con sus obligaciones para con sus trabajadores, proveedores y demás acreedores. Que de conformidad con el comunicado de la Federación Nacional de Comerciantes -FENALCO-, del 28 de abril de 2020, titulado "Situación actual del comercio y solicitud de la declaración de un nuevo Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", esa entidad comparte las solicitudes que como gremio ha extendido al Gobierno Nacional, en torno al impacto del COVID-19 en el sector y que para ello estimó que el 38% del comercio anuncia cierres o ingreso a la Ley de Insolvencia Ley 1116 de 2006- y el 69% de los empresarios dice que tendrá que disminuir su personal entre un 25% y un 75%. Que según FEDESARROLLO en su comunicado de prensa del 21 de abril de 2020 en el que se hace una actualización de su pronóstico de la actividad económica, se reducen las expectativas de crecimiento del PIS colombiano, pronosticando un decrecimiento del PIS entre -2.7% y -7.9%. Esta actualiZación respondió a que los efectos sobre economía colombiana del COVID-19 ha estancado las actividades asociadas al comercio, transporte, turismo, servicios de comida, entretenimiento y construcción, lo que se ha traducido en un choque de demanda con una pérdida de empleos en la que los hogares reducen sus niveles de consumo”. DL 815 del 2020, parte motiva, páginas 9 y

10. Según lo dispuesto en la parte motiva del DL 815 del 2020, página 11, “(…) la asignación de subsidios tendientes a preservar el empleo contribuye a cumplir y preservar principios constitucionales y postulados esenciales del Estado Social de Derecho (…). Que, a la luz de lo anterior, y con el objetivo de mitigar el deterioro de las condiciones económicas y las consecuencias adversas generadas por la pandemia del nuevo Coronavirus COVID-19 anteriormente descritas, se justificó crear un programa social de apoyo al empleo que permita realizar un aporte estatal temporal a las empresas del país, para que con él paguen los salarios de sus trabajadores. Según lo dispuesto en el artículo 368 del E.T son agentes de retención o de percepción, entre otras, todas las personas jurídicas que, sin excepción alguna, por sus funciones intervengan en actos u operaciones en los cuales deben por expresa disposición legal efectuar la retención o percepción del tributo correspondiente. M.P. Alberto Rojas Ríos. De acuerdo con la resolutiva, la sentencia decidió “Declarar INEXEQUIBLE el segmento “en el que conste que el postulante es contribuyente del Régimen Tributario Especial.”, contenido en el parágrafo 1º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020”. En ese sentido, la sentencia determinó finalmente, la exequibilidad de los artículos 1, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9 10, 11, 12 y 13 del Decreto Legislativo 639 de 2020, así como del artículo 2º relacionado con los beneficiarios del programa, “a excepción del numeral 2º de la disposición mencionada, que se declaró exequible, en el entendido de que la persona que carezca de la obligación de inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla Integrada PILA”. De igual manera, se declaró exequible el parágrafo 2º de ese mismo precepto, relativo al deber de los beneficiarios de contar con un depósito en una entidad financiera vigilada por la Superintendencia Financiera, “bajo el entendido de que además incluye a los productos de depósito de las entidades vigiladas por parte de la Superintendencia de Economía Solidaria”. Por último, el numeral 1º del artículo 2º del Decreto 639 de 2020 fue declarado exequible igualmente en la ponencia, pero “en el entendido que se refiere a las personas jurídicas constituidas antes del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. M.P. Richard S. Ramírez Grisales En el entendido que se refiere a los beneficiarios del Programa de apoyo al empleo formal - PAEF constituidos antes del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020 También se declararon “CONDICIONADAMENTE EXEQUIBLES las expresiones ¨La configuración de estos supuestos no conlleva responsabilidad para quienes participen en la implementación de este programa¨, contenidas en el artículo 3º del Decreto Legislativo 677 de 2020, en cuanto modificó el parágrafo 3º del artículo 4º del Decreto Legislativo 639 de 2020, bajo el entendido que las mismas no constituyen cláusulas de inmunidad o de irresponsabilidad para los servidores públicos, sino que aluden a la necesidad de que la valoración del dolo o culpa grave, presupuesto de la eventual responsabilidad en los casos allí previstos, debe tener en cuenta las condiciones de apremio y urgencia en las que se enmarca la implementación del programa”. V.gr., el fomento a las empresas constituidas como personas jurídicas, con exclusión de las naturales; la exigencia de que las entidades sin ánimo de lucro beneficiarias perteneciesen al régimen tributario especial; la definición de una fecha particular en la que las empresas beneficiarias debieron constituirse para la concesión del apoyo propio del PAEF; la necesidad de que dichas empresas estuviesen inscritas en el registro mercantil; y la exigencia de cuenta bancaria para la obtención del beneficio M.P. Alejandro Linares Cantillo. Las personas jurídicas, consorcios, uniones temporales, personas naturales y establecimientos educativos no oficiales de educación formal con licencia de funcionamiento expedida por la secretaría de educación. Según la resolutiva de la sentencia en mención, se dijo lo siguiente: “Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, mediante el cual se modifica el artículo 2 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, con las siguientes salvedades: (…) (ii) Declarar CONDICIONALMENTE EXEQUIBLE el numeral 2, en el entendido según el cual la persona que no tenga la obligación de inscribirse en el registro mercantil puede demostrar su calidad de empleador mediante la Planilla Integrada PILA”. Esta posición se replica en el parágrafo 6º del mismo artículo. Según la resolutiva de la sentencia en mención, se dijo lo siguiente: “Tercero. Declarar EXEQUIBLE el artículo 2 del Decreto Legislativo 815 de 2020, mediante el cual se modifica el artículo 2 del Decreto Legislativo 639 del 8 de mayo de 2020, modificado a su vez por el Decreto Legislativo 677 del 19 de mayo de 2020, con las siguientes salvedades: (…) ii) Declarar INEXEQUIBLES las expresiones “que estén obligadas a presentar declaración de renta o en su defecto declaración de ingresos y patrimonio, así como información exógena en medios magnéticos por el año gravable 2019”, contenida en el numeral 1º del parágrafo 1º”. Se condicionó “en el entendido que se refiere a las personas jurídicas constituidas antes del estado de emergencia económica, social y ecológica declarado mediante el Decreto 637 del 6 de mayo de 2020”. Ver Corte Constitucional, entre otras, la Sentencia C-028 de 2019. Sobre el particular, véase: Escuela Nacional Sindical. Una aproximación al Covid-19 y su incidencia en el mundo del trabajo doméstico en Colombia. 2020. Disponible en: https://ail.ens.org.co/wp-content/uploads/sites/3/2020/05/UNA-APROXIMACIO%CC%81N-AL-COVID-19-Y-SU-INCIDENCIA-EN-EL-MUNDO-DEL-TRABAJO-DOME%CC%81STICO-EN-COLOMBIA.pdf