Salvamento de voto a la Sentencia C-460 04ENTIDAD PUBLICA EN LIQUIDACION-Responsabilidad en las reclamaciones (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Endurecimiento de doctrina y cambio de jurisprudencia no expreso (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance dado por la jurisprudencia constitucional (Salvamento de voto)CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN RELACION CON EL PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Exigencias no pueden rigorizarse (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No es una barrera inamovible sino un límite para la extrema prolijidad legislativa (Salvamento de voto)La jurisprudencia considere que el principio de unidad de materia no es una barrera inamovible sino un límite para la extrema prolijidad legislativa. Hacer de este principio constitucional un filtro inclemente implica restringir la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación, impide la expedición de normatividades integrales y promueve la profusión de leyes de sectorización extrema.PROCESO LIQUIDATORIO DE EMPRESAS DEL ESTADO-Necesidad de incorporar términos para reclamación de créditos para evitar cuantiosos fraudes (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Existencia de conexidad temática y teleológica ADMINISTRACION PUBLICA-Depuración fiscalDERECHO DE ACCESO A LA ADMINISTRACION DE JUSTICIA-Impedimento a trabajadores que no hubieren presentado oportunamente las reclamaciones administrativas de demandar el cobro de acreencias laboralesReferencia: expediente D-4951Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 22 de la Ley 819 de 2003 (Normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal).Actor: Hernán Antonio Barrero BravoMagistrado Ponente: Alfredo Beltrán SierraCon el acostumbrado respeto por las decisiones de esta Corporación, me permito salvar el voto en relación con la sentencia adoptada en la Sala del 11 de mayo del año en curso, proferida en el proceso de la referencia. Las razones que sustentan este salvamento son las siguientes:La Corte Constitucional declaró inexequible el artículo 22 de la Ley 819 de 2003. La norma regulaba el tema de la responsabilidad en las reclamaciones presentadas durante los procesos liquidatorios de entidades públicas, para lo cual establecía que las reclamaciones administrativas sólo podían presentarse dentro de los 6 meses siguientes al último emplazamiento, a diferencia de las acciones emanadas de leyes sociales contra otras entidades cuyo término de prescripción se establecía en 3 años. La norma también señalaba la obligación para el liquidador de incluir en el inventario de la liquidación la totalidad de las reclamaciones presentadas dentro de este término y la obligación de rechazar las extemporáneas. En el mismo sentido, la disposición regulaba el terna de los emplazamientos y la forma de tramitarlos en el caso de la entidades que ya hubiesen ingresado al proceso liquidatorio.La decisión mayoritaria consideró que el artículo 22 era contrario al principio de unidad de materia legislativa por cuanto la Ley 819 de 2003 no era una ley de contenido laboral ni de índole social, así corno tampoco tenía vínculos con el terna de los empleados oficiales o el de la supresión, disolución y liquidación de entidades públicas. Según la Corte, el eje temático de la Ley 819 de 2003 es el diseño de normas orgánicas presupuestales, de responsabilidad y transparencia fiscal, estabilidad macroeconómica, disciplina fiscal y endeudamiento territorial, por lo que no podía establecerse una relación o conexidad temática con el contenido del artículo
22. La norma demandada, dijo la Corte, poseía una finalidad distinta, cual era la de restringir ciertos derechos laborales mediante la modificación de la regla general de prescripción de las reclamaciones en los procesos liquidatorios, que se redujo sensiblemente A mi juicio, la decisión de la Sala Plena de declarar la inexequibilidad del artículo 22 de la Ley 819 de 2003 endureció la doctrina constitucional sobre el principio de unidad de materia y promovió, por esa vía, un cambio de jurisprudencia evidente que no se reconoció como tal en el fallo referido.El principio de unidad de materia fue consagrado en el año de 1968 cuando, a partir del Acto Legislativo 01 de ese año, la Constitución Nacional señaló la necesidad de que las leyes guardaran coherencia temática interna y relación conceptual directa con su título (art. 77). La disposición constitucional fue adoptada literalmente por la Carta Política de 1991 -artículos 158 Y 169- Y refrendada por los artículos 148 de la Ley 5a de 1992 -Reglamento del Congreso-, según el cual "Cuando un proyecto haya pasado al estudio de una Comisión Permanente, el Presidente de la misma deberá rechazar las disposiciones o modificaciones que no se relacionen con una misma materia. Sus decisiones serán apelables ante la Comisión ", y por el artículo 193 del mismo estatuto. De conformidad con la jurisprudencia de la Corte Constitucional, el principio tiene un contenido material antes que formal. La exigencia impuesta por sus preceptos responde a la necesidad de racionalizarla actividad legislativa y de garantizar la transparencia del proceso de hacer las leyes. En cuanto a lo primero, la Corte admite que "[e}l principio de unidad de materia que se instaura, contribuye a darle un eje central a los diferentes debates que la iniciativa suscita en el órgano legislativo. Luego de su expedición, el cumplimiento de la norma, diseñada bajo este elemental dictado de coherencia interna, facilita su cumplimiento, la identificación de sus destinatarios potenciales y la precisión de los comportamientos prescritos. El estado social de derecho es portador de una radical pretensión de cumplimiento de las normas dictadas como quiera que sólo en su efectiva actualización se realiza”.En relación con la transparencia que se persigue a partir del cumplimiento de sus cánones, el principio de unidad de materia pretende que los proyectos de ley debatidos en el Congreso aborden temas uniformes, de manera que no se conviertan en terreno propicio para introducir normas sorpresivas o extrañas que alteren la coherencia interna de la regulación.En cuanto al control de constitucionalidad que se ejerce para garantizar dicho principio, la Corte ha sostenido que las exigencias derivadas de la unidad de materia no pueden rigorizarse. La inflexibilización de los contenidos del principio de unidad de materia atenta contra el debate democrático en tanto desconoce, de un lado, que el Congreso goza de amplia libertad para discutirlos problemas fundamentales de la realidad política y social de la Nación motivo por el cual puede abordar diversos temas a propósito de la expedición de una ley- y, del otro, que los asuntos de que son objeto las leyes de una república conciernen simultáneamente a múltiples esferas del conocimiento.De allí que la jurisprudencia considere que el principio de unidad de materia no es una barrera inamovible sino un límite para la extrema prolijidad legislativa. Hacer de este principio constitucional un filtro inclemente implica restringir la posibilidad de desplazamiento del legislador por los diferentes temas sometidos a su regulación, impide la expedición de normatividades integrales y promueve la profusión de leyes de sectorización extrema.La Corte se refirió a este punto en los siguientes términos:"43. La interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático, significativamente de mayor entidad como valor fundante del Estado Colombiano. Solamente aquellos apartes, segmentos o proposiciones de una ley respecto de los cuales, razonable y objetivamente, no sea posible establecer una relación de conexidad causal, teleológica, temática o sistémica con la materia dominante de la misma, deben rechazarse como inadmisibles si están incorporados en el proyecto o declararse inexequibles si integran el cuerpo de la ley". (Sentencia C-O25 93)Y los reafirmó de la siguiente manera:"Empero, no pueden ser entendidos dentro del criterio de una rigidez formal por cuya virtud se desconozcan o ignoren las relaciones sustanciales entre normas que, en apariencia, se refieren a materias diversas pero cuyos contenidos se hallan ligados, en el ámbito de la función legislativa, por las finalidades perseguidas, por las repercusiones de unas decisiones en otras, o, en fin, por razones de orden fáctico que, evaluadas y ponderadas por el propio legislador, lo obligan a incluir en un mismo cuerpo normativo disposiciones alusivas a cuestiones que en teoría pueden parecer disímiles."Esto resulta particularmente cierto ante las responsabilidades que asume el Congreso como parte vital del Estado Social de Derecho, el cual, por fuerza, para alcanzar las metas a él inherentes, debe consultar elementos en principio distintos y ajenos, pero concatenados entre sí por multitud de circunstancias de la vida real, convertidas en factor condicionante de su tarea” (Sentencia C-390 de 1996)Finalmente, atendiendo a la necesidad de conferir un margen de acción al legislador, la Corte ha dicho que el principio de unidad de materia admite la presencia de normas jurídicas de conexidad temática, teleológica o sistemática, lo cual implica analizar en conjunto la regulación que se adopta con el fin de extraer las líneas o núcleos temáticos de la ley. Ciertamente, en la medida en que las disposiciones que hacen parte de una ley de la República tengan una conexión de fines, sustancial o semántica, es posible afirmar que no se violenta el principio de unidad de materia.En el caso particular, la Ley 819 de 2003 había sido considerada como una regulación destinada a mejorar la situación fiscal del país en el largo plazo y a orientar la economía por la senda del crecimiento elevado y sostenido, según se manifestó en los debates realizados en el seno del Congreso de la República. Como tema central de la normatividad de la Ley 819 se encontraba el de la responsabilidad fiscal, que la misma ponencia definió como el conjunto de reglas, de procedimientos y de transparencia del proceso presupuestario y del resultado fiscal del gobierno. De lo establecido puede afirmarse que el núcleo temático o línea temática de la leyera la depuración de la situación fiscal de la Administración Pública.Entre tanto, la ponencia para Segundo Debate del proyecto de la referencia alertó sobre la necesidad de incorporar ciertos términos para la reclamación de créditos en los procesos liquidatorios de las empresas del Estado, pues gracias a las prácticas dilatorias de las mismas se venían presentando en el país cuantiosos fraudes como el ocurrido en Foncolpuertos, en donde extrabajadores de la empresa seguían elevando reclamaciones pasados diez años desde que se ordenó la liquidación de la misma.Decía así la ponencia para el debate citado:"Se hace necesario establecer un término para las reclamaciones que se deriven de las leyes sociales, cuando se trata de entidades públicas en liquidación, toda vez que en la actualidad se presentan casos como el de Foncolpuertos donde los extrabajadores siguen presentando reclamaciones de sus derechos 10 años después de la liquidación, entorpeciendo su proceso liquidatorio y, lo que es más grave, defraudando al Estado, porque las instituciones que asumen las obligaciones de la liquidada, no tienen el pleno conocimiento de las situación laboral de los extrabajadores y por lo tanto no es fácil verificar la autenticidad de los fundamentos de las reclamaciones, se propone concluir. Con la inclusión de este artículo se pretende, sin desconocer los derechos de los trabajadores, proteger el erario de posibles defraudaciones.Se le impone la obligación al liquidador, de incluir en el inventario de las obligaciones contingentes el de todas las reclamaciones administrativas presentadas en el término otorgado con el propósito de establecer, desde el inicio de la liquidación, el pasivo contingente y evitar, como consecuencia de actos de corrupción, que éste se multiplique en el futuro como ocurrió en el caso de Foncolpuertos en donde su pasivo pasó de 22.800 millones en 1993, a 1.9 billones a valores de 1999, sin contar los 2.9 billones que se han pagado." (Gaceta del Congreso # 231 de 2002, fl. 29)De lo dicho se tiene entonces que, tal como lo entendieron el Ministerio de Hacienda y Crédito Público y el Procurador General de la Nación, existía una conexidad temática y teleológica entre el contenido y fin perseguidos por la Ley 819 de 2003 y el del artículo 22 de la misma, pues mientras la primera perseguía la depuración fiscal de las entidades públicas, vía por la cual se pretende la depuración fiscal de la Administración Pública, la segunda establecía reglas claras, particulares y concisas para lograr el mismo objetivo en relación con las empresas en proceso de liquidación fraudulenta.La temática de la norma declarada inexequible, a pesar de vincularse también con el tema del derecho laboral por estar referida al término de prescripción de las reclamaciones crediticias de los servidores públicos contra las entidades públicas, involucraba sin duda el tema de la depuración fiscal de la Administración, pues obligaba a los acreedores de la misma a agilizar sus reclamaciones con el fin de culminar prontamente los procesos de liquidación, impidiendo con ello la multiplicación exponencial de la deuda a causa de los intereses.En este sentido, considero que la Sentencia de la Corte impidió al Congreso buscar alternativas innovadoras para responder a problemas socio-económicos que, por sus características y complejidad, exigen respuestas desde diferentes ámbitos del derecho. De la misma manera, la Corte desconoció que las normas jurídicas abordan temáticas que afectan aspectos diversos de una misma realidad, por lo que no podía pretenderse que los artículos de esta Ley tocaran un solo aspecto de la depuración fiscal de la administración cuando dicho fenómeno tiene repercusiones en otros campos del derecho.En suma, el artículo 22 de la Ley 819 de 2003 compartía la temática y finalidad de la citada ley, por lo que considero equivocada la decisión de declararlo inexequible por violar el principio de unidad de materia.Con todo, estoy de acuerdo con la decisión mayoritaria de declarar inexequible la última frase del inciso primero del artículo 22 de la Ley 819 de 2003 pues la expresión retirada del ordenamiento jurídico implicaba la violación del derecho al acceso a la administración de justicia, toda vez que por su conducto se impedía a los trabajadores que no hubiesen presentado oportunamente las reclamaciones administrativas demandar el cobro de sus acreencias laborales.En los anteriores términos dejo expuesto mi salvamento de voto.Fecha ut supraMARCO GERARDO MONROY CABRAMagistrado