Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-460 04PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Cambio de jurisprudencia ENTIDAD PUBLICA-Medidas legislativas para lograr una mejor organización en la prestación de reclamaciones laborales PRESCRIPCION DE ACCION LABORAL-No cambio de términos (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Alcance PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Concepto no debe ser concebido de forma inflexible (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Interpretación amplia de noción de materia (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Diversidad de núcleos temáticos (Salvamento de voto)Cabe reiterar que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte. De todo lo anterior puede concluirse que sólo cuando no hay conexidad alguna procede la declaratoria de inexequibilidad. PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Relación estrecha con el tema de la ley (Salvamento de voto)RESPONSABILIDAD FISCAL DEL ESTADO-Reclamaciones extemporáneas que se convierten en mecanismos para defraudar al Estado PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-Conexidad con el tema de la ley conforme antecedentes legislativos (Salvamento de voto)ERARIO PUBLICO-Protección ante posibles defraudaciones (Salvamento de voto)GESTION FISCAL-Responsabilidad, transparencia y disciplina (Salvamento de voto)ACCION JUDICIAL-Establecimiento de requisito de procedibilidad (Salvamento de voto)PRESCRIPCION DE LA ACCION LABORAL-No disminución de términos (Salvamento de voto)1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, el suscrito Magistrado procede a sustentar el salvamento de voto manifestado en la Sala Plena del día 11 de mayo de 2004, respecto de la sentencia C-460 de 2004. 2.- En dicha providencia se resolvió declarar inexequible el artículo 22 de la Ley 819 de 2003, “Por la cual se dictan normas orgánicas de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones”. Los fundamentos para tal decisión fueron los siguientes. En primer lugar existió una supuesta violación del principio de unidad de materia. Para la mayoría, la Ley 819 de 2002 contiene normas orgánicas en materia presupuestal y responsabilidad y transparencia fiscal, por lo que sus capítulos en particular se refieren a transparencia fiscal y estabilidad macroeconómica; normas presupuestales de disciplina fiscal, y normas de endeudamiento territorial. En segundo lugar la mayoría consideró que fue vulnerado el acceso a la administración de justicia, pues esta norma impide, de manera absoluta, que los trabajadores que no han presentado oportunamente las reclamaciones administrativas puedan posteriormente demandar para el cobro de sus acreencias laborales.3.- En mi opinión, en esta sentencia se presentó un cambio de jurisprudencia respecto del principio de unidad de materia. Así, a partir de esta decisión se le impide al Congreso crear soluciones innovadoras para responder a problemas que por su complejidad afectan diferentes facetas del derecho. En este caso, la norma intenta responder al impacto fiscal que han tenido casos como los de Foncolpuertos y evitar su ocurrencia futura. Considero que el legislador puede establecer medidas destinadas al logro de una mejor organización en la presentación de las reclamaciones laborales a fin de racionalizar la ejecución presupuestal durante cada periodo fiscal, finalidad indiscutible de la ley. De otro lado, en mi opinión no se viola el derecho a la administración de justicia, pues el requisito de procedibilidad no es contrario al ordenamiento ni se erige como una exigencia desproporcionada, teniendo en cuenta que no han cambiado los términos de prescripción de acciones laborales. A continuación estos puntos serán desarrollados. 4.- El principio de unidad de materia garantiza que las leyes sean el “resultado de un sano debate democrático en el que los diversos puntos de regulación han sido objeto de conocimiento y discernimiento”. Con todo, el concepto de unidad de materia no debe ser concebido de forma inflexible. Tal entendimiento llevaría a una grave restricción de la función propia del Congreso de la República. Por tanto, teniendo en cuenta que éste es el límite de las plenarias, la Corte ya ha aceptado que “[…] si las modificaciones que va a introducir la plenaria de una de las cámaras hacen referencia a la materia que se viene discutiendo en el proyecto de ley, no existe razón alguna para que se entienda que el proyecto correspondiente debe ser devuelto a la Cámara que no conoció de éstas, pues existiendo unidad en la materia debatida en una y otra Cámara, será competencia de la comisión accidental solventar las discrepancias surgidas entre los textos aprobados en una y otra plenaria (artículo 178 de la ley 5ª de 1992), siempre y cuando, se repite, los textos discordantes guardan identidad en la materia debatida, lo que no ha de confundirse con la identidad en el tratamiento que se le de al asunto correspondiente”.Este principio guarda estrecha relación con los principios de consecutividad y de identidad -aunque este último exija un mayor grado de concreción o especificidad. Además, también se predican de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada.No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático. Cabe reiterar que, sin violentar el principio de unidad de materia, un proyecto de ley admite diversidad de núcleos temáticos, siempre y cuando entre todos ellos pueda establecerse una relación de conexidad material con base en los criterios que se han señalado. Para tal efecto, el análisis de constitucionalidad debe acudir a elementos tales como el contenido de la exposición de motivos; el desarrollo y contenido de los debates surtidos en las comisiones y en las plenarias de las cámaras; las variaciones existentes entre los textos originales y los textos definitivos; la producción de efectos jurídicos en las distintas esferas de una misma materia; su inclusión o exclusión de la cobertura indicada en el título de la ley; entre otros. La valoración conjunta de todos esos elementos permite inferir si una norma constituye el desarrollo de la materia de la ley de que hace parte. De todo lo anterior puede concluirse que sólo cuando no hay conexidad alguna procede la declaratoria de inexequibilidad. Vistos estos elementos, pasarán a ser aplicados al artículo 22 declarado inexequible. 5.- El artículo 22 guarda una estrecha relación con el tema de la ley. Así, la responsabilidad en las reclamaciones ante entidades públicas en liquidación intenta establecer términos y obligaciones para que el liquidador introduzca los rubros en la relación de pasivos; por ende hay una relación con la transparencia, pues así se evitan las reclamaciones extemporáneas que no tengan fundamento legal. Existe entonces una clara conexidad con el tema de la ley, pues la norma pretende evitar el fraude, al racionalizar la liquidación de las entidades. Tal regulación se convierte en un mecanismo idóneo y adecuado para organizar los cobros y evitar la corrupción. Teniendo en cuenta que la responsabilidad fiscal del estado es un aspecto central en un estado social de derecho, esta norma intenta materializar mecanismos para la consecución de este objetivo. En ella no hay cuestiones ajenas a la ley y el título se relaciona con el artículo. Los antecedentes legislativos demuestran tal nexo. La ponencia para segundo debate en la Cámara de Representantes manifestó la preocupación por la reclamaciones extemporáneas, pues éstas se convierten en mecanismos para defraudar al Estado. Esta situación deriva del desconocimieno de la situación de los extrabajadores y de la dificultad para verificar la autenticidad de los fundamentos de las reclamaciones. El objetivo de esta norma en particular es proteger el erario público de posibles defraudaciones. Para lograrlo fue diseñado un mecanismo especial. Así, la norma impone al liquidador la obligación de incluir en el inventario de las obligaciones contingentes todas las reclamaciones administrativas presentadas en el término otorgado. Con esta medida se pretende establecer, desde el inicio, el pasivo contingente a fin de evitar actos de corrupción. La norma parte entonces de una idea muy simple pero de gran trascendencia en el manejo de las finanzas públicas: no puede haber claridad ni transparencia cuando no se sabe cuánto se debe. De allí la importancia de determinar el monto del pasivo y ello sólo es posible si existe un límite temporal para la presentación de las reclamaciones. 6.- De otro lado, la posición mayoritaria consideró que hubo una intromisión en asuntos de derecho laboral, pero la finalidad de la norma es propender por la transparencia para evitar cobros ficticios introducidos de manera extemporánea. Por tanto hay una clara relación medio a fin entre la disposición declarada inexequible y el objetivo central de la ley. Ya que esto ayuda a la transparencia, se justifican las regulaciones procesales, entendidas como un subsistema indispensable para la eficacia de las medidas porque son un medio adecuado para lograr el fin perseguido. Además, no es viable proferir normas que persigan la transparencia sin incluir las regulaciones procesales correspondientes que permitan el logro de ese fin. Es lógico entonces que si se incluyen reglas para asegurar la gestión fiscal sana y transparente, se incluya una norma que busca determinar a tiempo los pasivos a cargo de las entidades en liquidación. Hay una conexidad temática, sistemática y teleológica entre la norma y el resto de la ley. Así, el tema principal del artículo 22 es garantizar la transparencia fiscal y para ello determina un procedimiento especial. Desarrolla un tema de la ley, a saber, la responsabilidad, transparencia y disciplina fiscal, y la manera como deben actuar los servidores públicos en las decisiones que les competan para evitar la falta de previsión que ha llevado a la corrupción. Y para ello establece un procedimiento adecuado. 7.- En cuanto a la supuesta limitación del acceso a la administración de justicia, es claro que el artículo declarado inexequible consagra un requisito de procedibilidad para iniciar la acción judicial, pues ésta no procede si no se ha adelantado oportunamente la reclamación administrativa correspondiente. Considero que ello no afecta el acceso a la administración de justicia pues es razonable exigir este tipo de requisitos. La Corte ya había admitido esta posibilidad en la sentencia C-160 de 1999, referida a la conciliación prejudicial como requisito de procedibilidad de acciones laborales. Además, en asuntos laborales, el agotamiento de la vía gubernativa se ha considerado requisito de procedibilidad y no se ha considerado ni inconstitucional ni limitante del acceso a la administración de justicia. Este tipo de requerimientos intenta optimizar el funcionamiento de la administración de justicia a través de una exigencia que no es desproporcionada, que pretende organizar los trámites y seguir un conducto que permita mayor efectividad, lo cual redundará en beneficios para la administración y para el ciudadano. Así, por no tratarse de una exigencia desproporcionada ni de un requisito imposible de cumplir, discrepo de la posición mayoritaria. El punto anterior se relaciona estrechamente con el de la supuesta alteración de los términos de prescripción de acciones laborales contenida en el artículo declarado inexequible. Considero que esta norma no disminuye los términos de prescripción de la acción laboral, pues no implica que el término de prescripción se reduzca a seis meses. Lo que acontece, es que una vez presentada la reclamación administrativa en este lapso (seis meses), como presupuesto de procesabilidad, puede acudir a los mecanismos ordinarios dentro del término de prescripción de tres años.En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el artículo 22 de la ley estudiada pues no violó el principio de unidad de materia, no altera el término de prescripción de acciones laborales ni es un requisito desproporcionado para acceder a la administración de justicia. Fecha ut supra,EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado