Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ALEJANDRO LINARES CANTILLO A LA SENTENCIA C-459/23 REQUISITO DE ANÁLISIS DE IMPACTO FISCAL EN PROYECTO DE LEY APROBATORIA DE TRATADO INTERNACIONAL QUE ORDENE GASTOS O CONTENGA BENEFICIOS TRIBUTARIOS-No es exigible (Salvamento de voto) Ref.: Expediente LAT-485 Revisión oficiosa de la Ley 2274 del 5 de noviembre de 2022, "por medio de la cual se aprueba el 'Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España', suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015". Magistrado ponente: DIANA FAJARDO RIVERA En la sentencia C-459 de 2023, la mayoría de la Sala Plena declaró la inexequibilidad de la Ley 2274 de 2022, aprobatoria del "Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España', suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015", por vicio de trámite en su formación. En concreto, la Sala Plena encontró que se incurrió en un vicio de carácter insubsanable durante el trámite legislativo al no haberse presentado un análisis relativo al impacto fiscal de los beneficios tributarios previstos en el Convenio, a la luz de los deberes y mandatos de actuación que se derivan del artículo 7° de la Ley 819 de 2003. Con el acostumbrado respeto por las decisiones mayoritarias, me permito salvar el voto respecto de la sentencia de la referencia - reiterando los argumentos que esgrimí en el salvamento a la sentencia C-175 de 2023 - toda vez que, en mi criterio, no mediaban las circunstancias fácticas ni jurídicas para hacer exigible el análisis de impacto fiscal en esta oportunidad. En efecto, no comparto la conclusión a la que arribó la mayoría de la Sala Plena relacionada con el cumplimiento del presupuesto formal para hacer exigible el análisis de impacto fiscal previsto en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003, respecto de proyectos de ley que aprueben tratados internacionales que ordenen un gasto o consagren beneficios tributarios a favor de sujetos de derecho internacional o del personal diplomático o cooperante que apoya la ejecución de sus actividades en Colombia. Durante el trámite del proyecto de ley que dio origen a la Ley 2274 de 2022, la Corte Constitucional adoptó posturas diferentes respecto de la etapa a partir de la cual se entendería exigible el análisis de impacto fiscal, tomando como punto de partida la fecha de notificación de la sentencia C-170 de 2021, esto es, del 20 de julio de ese año. Por ejemplo, la sentencias las sentencias C-316 y C-448 de 2022 establecieron que dicha exigencia se aplicaría a los tratados aprobados por el ejecutivo después de la notificación de la sentencia C-170. En cambio, las sentencias C-187 y C-447 de 2022 determinaron que el análisis de impacto fiscal sería exigible únicamente a aquellos proyectos de ley aprobatorios de tratados internacionales radicados en el Congreso de la República con posterioridad a la notificación de la sentencia C-170. Finalmente, en sentencia C-126 de 2023 se unificó la jurisprudencia en el sentido de que la obligación contenida en el artículo 7° de la Ley 819 de 2003 es aplicable a los tratados internacionales que ordenen gasto u otorguen beneficios tributarios, radicados en el Congreso de la República después de la notificación de la Sentencia C-170 de 2021; precedente que fue reiterado en la sentencia C-175 de 2023. En este caso, tal como lo señaló la decisión de la cual me aparté, la aprobación presidencial se efectuó el 4 de abril de 2021 (antes de la fecha de notificación de la sentencia C-170 de 2021), mientras que la radicación del proyecto de Ley en el Congreso se realizó el 12 de agosto de 2021 (después de la notificación de la sentencia C-170 de 2021). Por tanto, resulta evidente que, para la época, no existía certeza sobre a partir de qué momento era exigible en análisis de impacto fiscal. De esta manera, al someter al proyecto de ley a una disparidad de reglas jurisprudenciales sobre la exigencia del análisis de impacto fiscal, la Corte ha debido preferir aquella que asegure en mayor medida la garantía del principio democrático y el respeto a la actuación legislativa. Como sostuve en el salvamento conjunto a la sentencia C-175 de 2023, aplicar de modo irrestricto la regla de la sentencia C-170 de 2021 según la según se fijaron sus efectos en la sentencia C-126 de 2023, implica aplicar reglas posteriores (esto es, la sentencia C-126 de 2023) a un caso anterior (esto es, la revisión constitucional de la Ley 2274 de 2022), lo cual supone una aplicación retroactiva de las reglas jurisprudenciales fijadas por la Corte Constitucional. En los anteriores términos, dejo consignado mi desacuerdo con la decisión adoptada en la sentencia C-459 de 2023. Fecha ut supra, ALEJANDRO LINARES CANTILLO Magistrado 1 Documento digital LAT0000485-Presentación Demanda-(2022-11-16 11-35-51).pdf. 2 Según el artículo 241 superior, a la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Carta Política, en los estrictos y precisos términos de esa norma. En ejercicio de esa función, la Corporación debe decidir definitivamente acerca de la exequibilidad de los tratados internacionales y de las leyes que los aprueben, según lo prevé el numeral 10o. de la citada disposición. Con el fin de cumplir este objetivo, el Estatuto Superior obliga al Ejecutivo a remitirlos dentro de los seis días siguientes a su sanción. 3 Documento digital LAT0000485-Auto Mixto-(2022-12-06 08-10-27).pdf. 4 Documento digital LAT0000485-Auto Ordena Pruebas-(2023-03-03 07-35-35).pdf. 5 Documento digital LAT0000485-Auto Ordena Pruebas-(2023-05-03 08-21-43).pdf. 6 Particularmente, insistió en los requerimientos probatorios realizados en el Auto del 2 de diciembre de 2022, apremiando al Secretario General del Senado de la República para que remitiera certificación expresa sobre: (i) el cumplimiento del anuncio de votación para primer debate del proyecto de ley en el Senado de la República; (ii) las fechas de las publicaciones, las sesiones correspondientes, el quórum deliberatorio y decisorio, así como las mayorías y votaciones con las cuales se discutió y aprobó el proyecto de ley en primer debate en el Senado de la República. 7 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 8 Leonel Edgardo Riveros Díaz. 9 Archivo digital "LAT0000485-Conceptos e Intervenciones-(2023-06-07 07-05-17)". 10 "Por medio del cual se adiciona el Título 8 en la Parte 2 del Libro 2 del Decreto 1067 de 2015, Único Reglamentario del Sector Administrativo de Relaciones Exteriores, para crear el Sistema Nacional de Cooperación Internacional de Colombia y se dictan disposiciones relacionadas con el desarrollo del mismo". 11 "Por medio del cual se expide el Decreto Único Reglamentario del Sector Hacienda y Crédito Público". 12 "Por el cual se modifica la estructura del Departamento Nacional de Planeación". 13 Dr. Manuel Felipe Rodríguez Duarte. 14 Documento digital "LAT0000485-Peticiones y Otros-(2023-06-16 22-42-26)". 15 Ibidem. 16 "La ley no podrá conceder exenciones ni tratamientos preferenciales en relación con los tributos de propiedad de las entidades territoriales. Tampoco podrá imponer recargos sobre sus impuestos salvo lo dispuesto en el artículo 317." 17 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 18 Ibidem. 19 "En todo momento, el impacto fiscal de cualquier proyecto de ley, ordenanza o acuerdo, que ordene gasto o que otorgue beneficios tributarios, deberá hacerse explícito y deberá ser compatible con el Marco Fiscal de Mediano Plazo. Para estos propósitos, deberá incluirse expresamente en la exposición de motivos y en las ponencias de trámite respectivas los costos fiscales de la iniciativa y la fuente de ingreso adicional generada para el financiamiento de dicho costo. El Ministerio de Hacienda y Crédito Público, en cualquier tiempo durante el respectivo trámite en el Congreso de la República, deberá rendir su concepto frente a la consistencia de lo dispuesto en el inciso anterior. En ningún caso este concepto podrá ir en contravía del Marco Fiscal de Mediano Plazo. Este informe será publicado en la Gaceta del Congreso. Los proyectos de ley de iniciativa gubernamental, que planteen un gasto adicional o una reducción de ingresos, deberá contener la correspondiente fuente sustitutiva por disminución de gasto o aumentos de ingresos, lo cual deberá ser analizado y aprobado por el Ministerio de Hacienda y Crédito Público. En las entidades territoriales, el trámite previsto en el inciso anterior será surtido ante la respectiva Secretaría de Hacienda o quien haga sus veces." 20 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones". 21 Para ello el interviniente trae a colación la cita de la Sentencia C-737 de 2001. M.P. Eduardo Montealegre Lynett. 22 Eleonora Betancur González. 23 Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 24 Juan Carlos Losada Perdomo. 25 Documento digital LAT0000485-Conceptos e Intervenciones-(2023-06-16 22-52-33). 26 Ibidem. 27 En punto de ello, refiere la exposición de motivos del proyecto de ley por medio del cual se aprobó el Convenio. 28 Archivo digital "LAT0000485-Peticiones y Otros-(2023-06-15 02-52-19)". 29 Para ello cita la Sentencia C-098 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 30 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 31 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 32 Documento digital LAT0000485-Concepto del Procurador General de la Nación-(2023-07-31 16-19-54). 33 Para ello cita la Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 34 Sentencia C-048 de 2018. M.P. Cristina Pardo Schlesinger, citando, a su vez, las sentencias C-468 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-378 de 1996. M.P. Hernando Herrera Vergara; C-682 de 1996. M.P. Fabio Morón Díaz; C-400 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-924 de 2000. M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-576 de 2006. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa y C-332 de 2014. M.P Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 35 Auto 969 de 2021. M.P. Alejandro Linares Cantillo. Ver también, Sentencia C-098 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 36 Sentencia C-332 de 2017. Sobre el particular, ver también, las sentencias C-110 de 2022. M.P. Diana Fajardo Rivera. AV Alejandro Linares Cantillo. AV Gloria Stella Ortiz Delgado. AV José Fernando Reyes Cuartas; C-781 de 2004. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa; C-227 de 1993. M.P. Jorge Arango Mejía. En esta última la Corte precisó que "La facultad de aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre, permite al Congreso, por medio de leyes, aprobarlos o improbarlos parcialmente, es decir, hacer reservas, según los términos del artículo 217 de la ley 5a de 1992, lo mismo que aplazar la vigencia de tales tratados." 37 Sentencia C-494 de 2020. M.P. Diana Fajardo Rivera. 38 "Por la cual se expide el Reglamento del Congreso; el Senado y la Cámara de Representantes". 39 Sentencia C-175 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 40 Ibidem. 41 Incorporada en el ordenamiento jurídico interno a través de la Ley 32 de 1985. 42 Documento digital LAT0000485-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2022-12-15 16-00-20) (1).pdf. 43 "Por la cual se dictan normas orgánicas en materia de presupuesto, responsabilidad y transparencia fiscal y se dictan otras disposiciones". 44 Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 45 Ibídem. 46 Ídem. 47 Sentencia C-133 de 2022. M.P. Alejandro Linares Cantillo. SV. Jorge Enrique Ibáñez Najar. SV. Paola Andrea Meneses Mosquera. SV. Gloria Stella Ortiz Delgado. 48 Sentencia C-315 de 2008. M.P. Jaime Córdoba Triviño. SV. Jaime Araújo Rentería. AV. Manuel José Cepeda Espinosa. 49 Ibidem. 50 "A diferencia de lo que ocurre en los proyectos que son de iniciativa de los congresistas y en los cuales el silencio del Gobierno no conduce a la invalidez constitucional de la ley (...) la omisión de tales exigencias cuando el proyecto es de iniciativa gubernamental configura un vicio de trámite insubsanable." Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 51 Ibídem. 52 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. 53 M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 54 Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 55 "En efecto, pronunciamientos sobre tratados que han establecido privilegios en materia tributaria -entre ellos los contenidos en las sentencias C-1156 de 2008 (Corte Penal Internacional), C-267 de 2014 (OPAQ), C-812 de 2014 (Gobierno alemán) y C-098 de 2020 (OCDE)- no abordaron un examen relativo a su cumplimiento." Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 56 La Sentencia C-170 de 2021 fue proferida el 2 de junio de 2021 y fue notificada por medio de edicto fijado entre los días 28 a 30 de julio de 2021, conforme se puede consultar en el siguiente enlace: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/edictos/EDICTO%20No.%20088%20-%2028%20DE%20JULIO%20DE%202021.pdf 57 Por ejemplo, en la Sentencia C-316 de 2022 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), se partió de la fecha de aprobación ejecutiva del tratado; por su parte, en las sentencias C-187 de 2022 (M.P. Paola Andrea Meneses Mosquera), C-447 de 2022 (M.P. Natalia Ángel Cabo) C-206 de 2022 (M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo), C-413 de 2022 (M.P. Hernán Correa Cardozo), se tomó como parámetro la fecha de radicación del proyecto de ley en el Congreso de la República; en la Sentencia C-110 de 2022 (M.P. Diana Fajardo Rivera) la fecha en que fue expedida la ley y en las sentencias C-181 de 2022 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) y C-346 de 2022 (M.P. Diana Fajardo Rivera), la fecha de la sanción presidencial. 58 M.P. Cristina Pardo Schlesinger. AV. Alejandro Linares Cantillo. 59 Sentencia C-175 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 60 Documento digital LAT0000485-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2023-03-27 16-21-29).pdf, folio 28. 61 Artículo 23 de la Convención de Viena sobre Relaciones Diplomáticas de 1961. 62 "(...) con excepción de a. de los impuestos indirectos de la índole de los normalmente incluidos en el precio de las mercaderías o servicios; b. de los impuestos y gravámenes sobre los bienes inmuebles privados que radiquen en el territorio del Estado receptor, a menos que el agente diplomático los posea por cuenta del Estado acreditante y para los fines de la misión; c. de los impuestos sobre las sucesiones que corresponda percibir al Estado receptor, salvo lo dispuesto en el párrafo 4 del artículo 39; d. de los impuestos y gravámenes sobre los ingresos privados que tengan su origen en el Estado receptor y de los impuestos sobre el capital que graven las inversiones efectuadas en empresas comerciales en el Estado receptor; e. de los impuestos y gravámenes correspondientes a servicios particulares prestados; f. salvo lo dispuesto en el artículo 23, de los derechos de registro, aranceles judiciales, hipoteca y timbre, cuando se trate de bienes inmuebles." 63 Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 64 Sentencia C-119 de 2018. M.P. Alejandro Linares Cantillo. AV. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 65 Documento digital LAT0000485-Conceptos e Intervenciones-(2023-05-11 00-34-59) (1). 66 Documento digital LAT0000485-Pruebas del Expediente (Recepción y Paso al Despacho)-(2023-05-11 00-04-25). 67 Sentencia C-175 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 68 Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 69 Sentencia C-175 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 70 En el artículo 1° del Convenio se establece lo siguiente: "[a]pruébese el 'Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España' suscrito en Madrid, Reino de España, el 3 de marzo de 2015." 71 Ibidem. 72 Sentencia C-258 de 2014. M.P María Victoria Calle Correa. 73 Sentencia C-170 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. 74 Gaceta del Congreso 1237 del 11 de octubre de 2022. 75 Así por ejemplo, en la Sentencia C-175 de 2023 (M.P. Juan Carlos Cortés González. SV Alejandro Linares Cantillo. SV Antonio José Lizarazo Ocampo), en la que se realizó el control de constitucionalidad sobre el "Acuerdo entre el Gobierno de la República de Colombia y el Gobierno de los Emiratos Árabes Unidos en relación con servicios aéreos entre y más allá de sus respectivos territorios" y de su Ley aprobatoria 2246 de 2022, se valoró el hecho de que "ni la exposición de motivos del proyecto de ley ni las ponencias rendidas durante el procedimiento legislativo, incluyeron informes o análisis de los efectos fiscales de las medidas tributarias incluidas en el tratado." 76 Sentencia C-074 de 2021. M.P. José Fernando Reyes Cuartas. AV. Antonio José Lizarazo Ocampo. AV. Alberto Rojas Ríos. 77 Cfr. Artículos 1 y 2 del "Convenio Marco de Cooperación entre la República de Colombia y el Reino de España". 78 Sentencia C-175 de 2023. M.P. Juan Carlos Cortés González. SV. Alejandro Linares Cantillo. SV. Antonio José Lizarazo Ocampo. 79 Párr.102 de la sentencia C-459 de 2023. --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ Sentencia C-459-2023 M.P Diana Fajardo Rivera 51