SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO A LA SENTENCIA C-432/17 Referencia: expediente OG-151 Con mi acostumbrado respeto por las decisiones de la mayoría, salvo mi voto en la presente decisión. Considero que se han debido declarar fundadas las objeciones presidenciales presentadas al Proyecto de Ley n.º 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes, "por medio del cual se establece la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia", por cuanto no cumplió con el trámite de una ley orgánica, y desconoció la reglamentación de los mecanismos de control político, prevista en la Ley 5 de 1992. Primero, el proyecto de ley que regula la entrega del informe anual sobre el desarrollo, avance y consolidación de los acuerdos comerciales ratificados por Colombia ha debido surtir el trámite de una ley orgánica, ya que hace parte de la función de control político e implica la modificación de la actividad legislativa. En cuanto a lo primero, el artículo 1 del proyecto de ley establece el deber del Gobierno Nacional, por intermedio de los ministerios de Industria, Comercio y Turismo, y de Hacienda y Crédito Público, de rendir un informe anual sobre los impactos -negativos y positivos- en materia macroeconómica y de los distintos sectores económicos involucrados, de los tratados de libre comercio -TLC- ratificados por Colombia, e informar sobre el estado de la balanza comercial con los países con los cuales ha suscrito estos acuerdos. Dicho informe, según el artículo 2 de la norma sub examine, debe ser presentado anualmente, en "sesión formal" de las Comisiones Segundas Conjuntas de Senado y Cámara. En esos términos, el citado informe constituye un mecanismo de rendición de cuentas, es decir, de control político, para que el Gobierno Nacional, por intermedio de los ministros citados, dé a conocer los impactos macroeconómicos de la celebración de los TLC y, en particular, (a) el resultado del intercambio de bienes y servicios por sectores productivos; (b) el efecto de los TLC en la generación, pérdida y remuneración del empleo formal e informal en los sectores productivos; (c) la inversión extranjera y el impacto de los TLC; (d) las estrategias de los ministerios para el aprovechamiento de los acuerdos comerciales, y (e) la diversificación de la oferta exportadora. Por tanto, su regulación estaba sujeta a la reserva de ley orgánica. En cuanto a lo segundo, el proyecto de ley también debía surtir el trámite de una ley orgánica ya que la medida prevista en su artículo 2 modificaba las normas propias de la actividad legislativa, al disponer la presentación del informe a que se ha hecho referencia en una "sesión formal" y conjunta entre las Comisiones Segunda de Senado y Cámara, pese a que la citación a sesiones extraordinarias es un asunto reservado al legislador orgánico, de acuerdo con lo dispuesto en el artículo 169 de la Ley 5 de 199269. Segundo, el proyecto de ley desconoce la reglamentación de los mecanismos de control político prevista en la Ley 5 de 1992, en relación con la oportunidad de presentación del informe, las formalidades para efectuar las citaciones y la necesidad de presentar proposiciones. El artículo 234 de la Ley 5 de 1992 dispone que para citar a los funcionarios que deban concurrir ante las Cámaras y las Comisiones Permanentes: (i) las proposiciones de citación deben ser suscritas por uno o dos congresistas; (ii) la moción debe contener, necesariamente, el cuestionario que debe ser absuelto; (iii) en la discusión de la proposición original pueden intervenir los citantes para sustentarla e igual número para impugnarla, pero sólo por el término de veinte minutos, y (iv) aprobada la proposición y el cuestionario, deben ser comunicados al funcionario citado con no menos de cinco días de anticipación a la fecha de la sesión en que deba ser oído. A pesar de esta regulación, el proyecto de ley establece, de una parte, de manera general y abstracta el deber del Gobierno Nacional, por intermedio de los ministros de Industria, Comercio y Turismo, y de Hacienda y Crédito Público, de presentar un informe anual al Congreso de la República respecto al estado de los tratados de libre comercio, y, de otra parte, se limita a señalar que el informe debe ser anual, (i) sin indicar el momento del año en el que se debe presentar, (ii) sin establecer las formalidades para llevar a cabo la citación y (iii) sin contemplar la necesidad de realizar una proposición. En esos términos, el proyecto de ley sub examine desconoce que el control político es una función regulada por normas constitucionales, que prevén una serie de requisitos que deben ser satisfechos por el legislador para requerir a la Administración, que en este caso no se previeron. ANTONIO JOSÉ LIZARAZO OCAMPO Magistrado 1 Fls. 215 a 223. 2 Fls. 213 y 233. 3 Fls. 225, 226 y 234. 4 Corte Constitucional. Sentencias C-290 de 2009 y C-398 de 2010. 5 Corte Constitucional. Sentencia C-028 de 1997. 6 Fls. 97 a 100. 7 Fls. 174 y 175. 8 Fls. 178 a 185 y 190 a 197. 9 Fls. 186 a 189 y 200 a 203. 10 Corte Constitucional. Sentencias C-593 de 2010, C-068, C-069 y C-885, estas últimas de 2004. 11 Art. 151 de la CP. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-494 de 2015. "Las leyes orgánicas se pueden diferenciar de los otros tipos de leyes por tres razones, a saber: i) el Constituyente dispuso una clasificación específica; ii) exigen la mayoría absoluta para su aprobación y; iii) tienen un objeto consistente en establecer las reglas a las cuales estará sujeta la actividad legislativa." 13 Corte Constitucional. Sentencia C-1042 de 2007. 14 Corte Constitucional. Sentencia C-273 de 2016. "La caracterización de este tipo de leyes como leyes normativas pone de presente la especial tarea que cumplen en el ordenamiento jurídico como ordenadoras del proceso de conformación de la voluntad del Legislador." 15 Corte Constitucional. Sentencia C-337 de 1993 y C-494 de 2015. 16 Corte Constitucional. Sentencia C-494 de 2015. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-482 de 2008. 18 Corte Constitucional. Sentencia C-172 de 2010. 19 Corte Constitucional. Sentencia C-360 de 2016 y C-273 de 2016. 20 Id. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-423 de 1995 y C-424 de 2015. 22 Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 2001. 23 Id. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-494 de 2015. 25 Corte Constitucional. Sentencia C-494 de 2015 y C-894 de 1999. 26 Cfr. Corte Constitucional. Sentencia C-360 de 2016. "Para resolver la cuestión, la jurisprudencia ha sostenido que en caso de duda, cuando sea insuficiente la aplicación de los criterios hermenéuticos para establecer si una determinada materia tiene reserva de ley orgánica, deberá optarse por escoger al Legislador ordinario, puesto que: "En primer lugar, la cláusula general de competencia se encuentra constitucionalmente adscrita al legislador ordinario y, por lo tanto, las cuestiones sometidas al legislador orgánico o estatutario deben ser objeto de interpretación restrictiva." 27 Corte Constitucional. Sentencia C-273 de 2016. "e[l]principio democrático obliga a interpretar restrictivamente los procedimientos especiales que aparejan mayorías cualificadas y que, en cierta medida, petrifican el ordenamiento jurídico e impiden el desarrollo de un proceso político librado al predominio de la mayoría simple, que garantiza cabalmente su libertad y apertura." 28 Corte Constitucional. Sentencia C-1042 de 2007. 29 Corte Constitucional. Sentencia C-579 de 2001. 30 Corte Constitucional. Sentencia C-1042 de 2007. 31 Corte Constitucional. Sentencias C-273 de 2016 y C-423 de 1995. Cfr. Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001. "que la ley ordinaria regule asuntos que la Constitución ha reservado a la ley orgánica, por cuanto la ley ordinaria desconocería el mandato (...) de la Carta, según el cual la actividad legislativa está sujeta a las leyes orgánicas" 32 Corte Constitucional. Sentencias C-273 de 2016. Cfr. Sentencia C-540 de 2001. Reiterada, entre otras, en la sentencia C-1175 de 2001. "que el legislador orgánico se arrogue competencia sobre una materia que no haga parte de la reserva de ley orgánica porque se atenta contra el principio democrático de la potestad del legislador ordinario." 33 Corte Constitucional. Sentencias C-273 de 2016 y C-494 de 2015. 34 Corte Constitucional. Auto 308 de 2015. "(...) el control público hace parte de las funciones del Congreso de la República e indudablemente tiene una aproximación conceptual con el control político, pero difiere en su naturaleza ya que este fue concebido para emplazar a cualquier persona, natural o jurídica, a efecto de que rindan declaraciones, orales o escritas, sobre hechos relacionados con las indagaciones que la Comisión adelante." 35 Corte Constitucional. Auto 330 de 2008 y sentencia C-540 de 2012. 36 Corte Constitucional. Auto 330 de 2008. 37 Corte Constitucional. Sentencia C-540 de 2012. 38 Corte Constitucional. Auto 330 de 2008. 39 Id. 40 Id. 41 El artículo 114 del Texto Superior dispone que: "Corresponde al Congreso de la República reformar la Constitución, hacer las leyes y ejercer control político sobre el Gobierno y la administración. (...)". Cabe aclarar que esta limitación opera desde la órbita nacional, en la medida en que la propia Constitución también autoriza expresiones de control político en las entidades territoriales, conforme se deriva de lo previsto en el artículo 299 y 312, en los siguientes términos: "Artículo 299.- En cada departamento habrá una corporación político-administrativa de elección popular que se denominará asamblea departamental, la cual estará integrada por no menos de once (11) miembros ni más de treinta y uno (31). Dicha corporación gozará de autonomía administrativa y presupuesto propio, y podrá ejercer control político sobre la administración departamental". "Artículo 312.- En cada municipio habrá una corporación político-administrativa elegida popularmente para período de cuatro (4) años que se denominará concejo municipal (...). Esta corporación podrá ejercer control político sobre la administración municipal. (...)". Énfasis por fuera del texto original. Por otra parte, en el aparte pertinente, el artículo 208 establece que: "(...) Los ministros y los directores de departamentos administrativos presentarán al Congreso, dentro de los primeros quince días de cada legislatura, informe sobre el estado de los negocios adscritos a su ministerio o departamento administrativo, y sobre las reformas que consideren convenientes. // Las cámaras pueden requerir la asistencia de los ministros. Las comisiones permanentes, además, la de los viceministros, los directores de departamentos administrativos, el gerente del Banco de la República, los presidentes, directores o gerentes de las entidades descentralizadas del orden nacional y la de otros funcionarios de la Rama Ejecutiva del poder público". 42 Como atribuciones generales, en las normas previamente citadas, se establece que: "Son facultades de cada cámara: (...) 3.- Solicitar al Gobierno los informes que necesite, salvo lo dispuesto en el numeral 2 del artículo siguiente. // 4.- Determinar la celebración de sesiones reservadas en forma prioritaria a las preguntas orales que formulen los congresistas a los ministros y a las respuestas de éstos. El reglamento regulará la materia. (...) // 8.- Citar y requerir a los ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos para que concurran a las sesiones. Las citaciones deberán hacerse con una anticipación no menor de cinco días y formularse en cuestionario escrito. En caso de los ministros, superintendentes o directores de departamentos administrativos no concurran, sin excusa aceptada por la respectiva cámara, ésta podrá proponer moción de censura. Los ministros, superintendentes o directores administrativos deberán ser oídos en la sesión para la cual fueron citados, sin perjuicio de que el debate continúe en las sesiones posteriores por decisión de la respectiva cámara. El debate no podrá extenderse a asuntos ajenos al cuestionario y deberá encabezar el orden del día de la sesión. // 9.- Proponer moción de censura respecto de los ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos por asuntos relacionados con funciones propias del cargo, o por desatención a los requerimientos y citaciones del Congreso de la República. La moción de censura, si hubiere lugar a ella, deberá proponerla por lo menos la décima parte de los miembros que componen la respectiva Cámara. La votación se hará entre el tercero y décimo día siguientes a la terminación del debate, con audiencia pública del funcionario respectivo. Su aprobación requerirá el voto afirmativo de la mitad más uno de los integrantes de la Cámara que la haya propuesto. Una vez aprobada, el funcionario quedará separado de su cargo. Si fuere rechazada, no podrá presentarse otra sobre la misma materia a menos que la motiven hechos nuevos. La renuncia del funcionario respecto del cual se haya promovido moción de censura no obsta para que la misma se aprobada conforme a lo previsto en este artículo. Pronunciada una Cámara sobre la moción de censura su decisión inhibe a la otra para pronunciarse sobre la misma." 43 Corte Constitucional. A006 de 1993. "A primera vista podría caerse en el error de limitar la facultad de las comisiones permanentes del Congreso a los casos en que éstas investiguen algún asunto. Así parecería darlo a entender el último inciso, al referirse al 'perfeccionamiento' de la investigación y a la persecución de 'posibles infractores penales'. Pero, en opinión de la Corte, debe rechazarse esta visión restrictiva y acoger, en cambio, una amplia que permita a las comisiones en el ejercicio de sus funciones propias y ordinarias, como la tramitación de los proyectos de ley, emplazar a personas naturales o jurídicas que puedan aportar conocimientos teóricos o experiencias directamente relacionadas con los trabajos del Congreso." Énfasis por fuera del texto original. 44 Corte Constitucional. Auto E-004 de 1995, mediante el cual se resolvió sobre las excusas presentadas por el señor Santiago Medina Serna para asistir a la Comisión de Investigación y Acusación de la Cámara de Representantes, con el fin de rendir testimonio dentro del proceso adelantado contra el Presidente de la República de aquél entonces, señor Ernesto Samper Pizano, en relación con la financiación de su campaña electoral. 45 Corte Constitucional. Auto 140 de 2016. 46 Corte Constitucional. Auto 149 de 2009. En esta oportunidad se declararon como infundadas las excusas dadas por el gerente de la Nueva EPS, organismo de naturaleza privada, cuya asistencia a la Comisión Séptima del Senado de la República se consideró importante teniendo en cuenta las discusiones que se venían realizando sobre el funcionamiento del servicio de salud. 47 Corte Constitucional. Auto 543 de 2016. Cfr. "De esta manera, aun cuando el control político podría llegar a ser posterior respecto de una citación, piénsese, por ejemplo, en los casos que se decida promover una moción de censura; también cabe que, en el curso de una misma diligencia motivada con fines de control público, se hagan juicios de valor, se pidan cuentas o se formulen observaciones sobre la gestión y actividades del gobierno. De ahí que, cuando se dice que esta última modalidad de control permite obtener información relacionada con proyectos de ley u otros asuntos atinentes a las labores que cumplen las comisiones permanentes, es porque a través de ella también cabe realizar indagaciones o pesquisas que desemboquen en un control político, ya sea concomitante o subsiguiente al motivo de la citación" 48 Arts. 268.7 y 11, 277.9 y 282.7 de la CP. 49 Auto 308 de 2015. 50 Arts. 233 a 235 de la Ley 5ª de 1992. 51 Arts. 236 ibídem. 52 Arts. 237 a 243 ibídem. 53 Arts. 244 a 248 ibídem. 54 Arts. 249 a 252 ibídem. 55 Corte Constitucional. Autos 140 de 2016 y 308 de 2015. 56 Corte Constitucional. Autos 140 de 2016. "En síntesis, las citaciones a las que alude el artículo 137 de la Constitución comportan un mecanismo de control público, antes que político, en cabeza de las Comisiones permanentes del Congreso de la República, las cuales pueden convocar a un funcionario para que suministre información y, en general, rinda declaraciones, orales o escritas, relativas a hechos sobre los cuales versen indagaciones que adelante la célula legislativa. Estas citaciones no tienen como fin emitir decisiones de fondo de responsabilidad política, como se ha dicho, por lo cual, el incumplimiento del deber de comparecer puede ser sancionado solamente conforme lo prevean la normas vigentes para los casos de desacato a autoridades. Sin embargo, es claro que de las manifestaciones pueden derivarse situaciones constitutivas de responsabilidades de cualquier índole, cuya investigación corresponderá, entonces, adelantar en las instancias correspondientes." 57 Fl.
7. Exposición de motivos del proyecto de Ley No. 191 de 2016 del Senado de la República y 086 de 2015 de la Cámara de Representantes. 58 Fl.
3. Id. 59 Fl. 3. 60 Fl. 6. 61 Corte Constitucional. Sentencia C-701 de 2010. 62 Id. 63 Corte Constitucional. Autos 543 de 2016, 140 de 2016 y 308 de 2015. 64 Corte Constitucional. Auto 543 de 2016. 65 Ley 5 de 1992. Artículo
235. Retiro de proposición de citación. Toda proposición o resolución de citación puede ser retirada en cualquier momento de su discusión, por su autor o autores, con la anuencia de la respectiva Cámara o Comisión y siempre que no se hayan presentado adiciones o modificaciones, caso en el cual se requerirá del consentimiento de quienes así lo han propuesto. 66 M.P. Carlos Bernal Pulido 67 Párrafo 48. de la sentencia C-432 de 2017: "Así las cosas, el control político tiene por objeto investigar, evaluar y realizar juicios de valor sobre las actuaciones y omisiones de las principales autoridades que ejercen funciones administrativas y, para tal efecto, el Congreso dispone de mecanismos como, por ejemplo, las citaciones de Ministros, superintendentes y directores de departamentos administrativos, la solicitud de informes, e incluso la posibilidad ejercer la moción de censura. Por su parte, el control público es un instrumento que permite garantizar que las Comisiones Constitucionales permanentes accedan a la información que requieran para el ejercicio de sus funciones mediante las declaraciones, orales o escritas, de cualquier persona natural o jurídica." 68 Artículo 137 de la Constitución Política 69 El artículo en cita dispone: "Comisiones de ambas Cámaras o de la misma. Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente: || 1.Por disposición constitucional. Las Comisiones de asuntos económicos de las dos Cámaras deliberarán en forma conjunta para dar primer debate al proyecto de Presupuesto de Rentas y Ley de Apropiaciones. Las mismas comisiones elaborarán un informe sobre el Proyecto de Plan Nacional de Desarrollo que será sometido a la discusión y evaluación de las Plenarias de las Cámaras. ||
2. Por solicitud gubernamental. Se presenta cuando el Presidente de la República envía un mensaje para trámite de urgencia sobre cualquier proyecto de ley. En este evento se dará primer debate al proyecto, y si la manifestación de urgencia se repite, el proyecto tendrá prelación en el Orden del Día, excluyendo la consideración de cualquier otro asunto hasta tanto la Comisión decida sobre él". --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 2