SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-408/20 Con el debido respeto por las decisiones de la Corte presento las razones que en esta oportunidad me condujeron a salvar el voto en la sentencia de la referencia, al considerar que el Decreto legislativo 805 de 2020 no satisfizo el examen material de constitucionalidad, específicamente los juicios de necesidad (fáctica y jurídica) y de proporcionalidad. Los artículos 2 de la Ley 29 de 1973 y 5 del Decreto ley 1672 de 1997, aluden a los dineros del Fondo Cuenta Especial de Notariado destinados a mejorar los ingresos económicos de aquellos notarios de insuficientes recursos, que serían administrados por la Superintendencia de Notariado y Registro. Con la expedición del artículo 81 del Decreto 1890 de 1999, se dispuso como destino del Fondo, entre otros, el otorgamiento de subsidios para las notarías cuando sus ingresos se vean afectados gravemente por catástrofes o calamidades producto del caso fortuito o fuerza mayor, como es el evento que ocurre con la pandemia originada por el COVID-19. El Fondo existe como un sistema de subsidios entrecruzados que ha permitido la sostenibilidad del servicio notarial sin carga alguna para el erario público, pues con las contribuciones de todas las notarías del país se subsidia a las que tienen poco movimiento económico, pero prestan un servicio esencial en municipios apartados del país. De las 908 notarías, 520 reciben un subsidio proveniente de los aportes de los restantes 388 notarios, que permite remunerar tanto a esos notarios como el funcionamiento de sus despachos. De esta forma, la normativa citada permite otorgar apoyos económicos al funcionamiento de las notarías que vean disminuidas sus finanzas, cuando ocurran circunstancias extraordinarias como la crisis económica generada en el país por la grave calamidad pública sanitaria, para que así puedan cumplir sus obligaciones laborales con los dineros del Fondo de Notariado. Las normas ordinarias permiten que los recursos de ese Fondo puedan ser usados para, entre otros, las notarías con insuficientes ingresos para prestar el servicio público notarial, y otorgar subsidios para aquellas que se vean afectadas de manera grave en su funcionamiento por catástrofes o calamidades derivadas de fuerza mayor o caso fortuito. Así, el marco legal existente permite apropiar estos recursos para entregar subsidios directamente a los trabajadores de las notarías en estados de emergencia y, con ello, garantizar la protección efectiva de sus derechos al trabajo y la destinación de los recursos. Esto demuestra que la normatividad ordinaria permitía apropiar esos recursos para las notarías que no contaran con suficientes ingresos independientemente de la razón para costear sus egresos, entre los que razonablemente podrían incluirse las nóminas. Se estableció, entonces, por el Decreto Legislativo 805 de 2020 una función ya prevista en la ley consistente en un subsidio a la nómina. Sin embargo, se crea un apoyo económico especial cuando existía un programa para subsidiar la nómina. El Fondo subsidia a las notarías de categorías 2 o 3 que corresponden al 70% aproximadamente de la totalidad en el país, para financiar nómina, entre otros. Finalmente, al ir tales recursos también a las notarías de categoría 1, hacía innecesario fáctica y jurídicamente el decreto legislativo. De ahí que las medidas legislativas adoptadas no resultaban indispensables, ni idóneas, para superar la crisis o evitar la extensión de sus efectos; además, existía dentro del ordenamiento jurídico ordinario previsiones que resultaban suficientes para lograr los objetivos de las medidas excepcionales. De otro lado, el decreto legislativo determina que los subsidios se otorgan a todas las notarías del país, independientemente de sus niveles de ingresos y grado de afectación económica y de desempleo por la pandemia del coronavirus, lo cual se expone excesivo en relación con la naturaleza de la emergencia que se pretende conjurar, al no haberse condicionado por el ejecutivo extraordinario la entrega de esos recursos solamente a los trabajadores que se hubieran visto significativamente afectados por la crisis (disminución de ingresos). En esa medida, dicho subsidio no debió ser entregado de manera indistinta a todas las notarías del país, sino que se debieron establecer criterios para identificar cuáles efectivamente se vieron afectadas por la crisis y, por tal razón, no han podido prestar sus servicios, o las que no han logrado pagar las nóminas de los trabajadores, como ha procedido la Corte respecto de medidas similares de excepción, que buscan resguardar el manejo eficiente y responsable de los recursos, bajo conceptos como el de justicia distributiva, máxime cuando estos recursos resultan escasos (no infinitos) y se deben distribuir entre las personas que se han visto afectadas por la crisis (mayor situación de vulnerabilidad). Se debe, por ende, garantizar que el Fondo no sufra desfinanciación a futuro, más aún cuando ha habido una disminución de la demanda de servicios notariales ante la pandemia, que ha acarreado que las contribuciones durante los meses de emergencia hayan sido inferiores a las tradicionales. Entonces, era imperioso evitar que los recursos llegaran a quienes no los necesitan (disminución, aunque no significativa), para de esa forma asegurar que no se afecte la sostenibilidad del Fondo de manera desproporcionada. Si bien todas las notarías pudieron sufrir una disminución temporal en sus ingresos, es claro que unas resultaron más fuertemente afectadas principalmente tratándose de las notarías ubicadas en lugares lejanos o que no cuentan con suficientes ingresos. Finalmente, ante la previsión del parágrafo 4 del artículo 5 consistente en que cuando el notario reporte un número de empleados inferior al que se otorgó el beneficio económico, sin que hubiere restituido la diferencia, se limitará la responsabilidad a la iniciación del proceso de cobro coactivo, sin perjuicio de las acciones disciplinarias, termina por omitir, sin justificación constitucional alguna, la remisión a la conducta tipificada en la ley penal, ya que existe un abuso de confianza o aprovechamiento de error ajeno, que por demás ocasiona una desigualdad injustificada con quienes incurren en la misma conducta punible y son sancionables. Tampoco se abordó en la decisión adoptada si las medidas legislativas adoptadas comprometían de una u otra forma alguna especie de donación, al partirse del ejercicio de actividades por particulares. De esta manera, dejo sentadas las consideraciones que me llevaron a salvar el voto en el presente asunto. JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado 1 Constitución Política, artículo 241. "A la Corte Constitucional se le confía la guarda de la integridad y supremacía de la Constitución, en los estrictos y precisos términos de este artículo. Con tal fin, cumplirá las siguientes funciones: (...)
7. Decidir definitivamente sobre la constitucionalidad de los decretos legislativos que dicte el Gobierno con fundamento en los artículos 212, 213 y 215 de la Constitución." 2 A la Unidad Administrativa Especial de Gestión Pensional y Contribuciones Parafiscales de la Protección Social (UGPP), a la Unión Colegiada del Notariado Colombiano (UCNC), al Fondo de Empleados de Notariado y Registro (Cornotare) y a las universidades de Antioquia, de Ibagué, del Rosario, del Atlántico, del Valle, de La Sabana, de los Andes, Eafit, Javeriana, Libre, Militar, Nacional y Sergio Arboleda. 3 La transcripción completa del Decreto Legislativo 805 de 2020 se encuentra en el Anexo 1 de esta Sentencia. 4 En ese sentido se pronunció la Presidencia de la República, la Universidad Externado de Colombia, la UGPP, la Unión Colegiada del Notariado Colombiano - UCNC y la Unión de Notarios de Bogotá. 5 Sin desconocer que varios intervinientes presentaron extensos documentos refiriéndose a cada uno de los criterios que se examina en estos casos, en el presente capítulo solo se destacan aquellas consideraciones relevantes o novedosas de cada intervención, para evitar repetir información y hacer innecesariamente largo el fallo. 6 Intervención de la Secretaría Jurídica del Departamento administrativo de la Presidencia de la República. Págs. 2 a 11. 7 Ibídem., Pág. 11 a 19. 8 Ibídem., Pág. 19 a 24. 9 Ibídem., Pág. 24 y 25. 10 Ibídem., Pág. 25 a 30. 11 Ibídem., Pág. 30 a 33. 12 Ibídem., Pág. 34. 13 Ibídem., Pág. 35 a 47. 14 Ibídem., Pág. 47 y 48. 15 Ibídem., Pág. 48 a
52. Al respecto enfatiza: "conforme a lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley 29 de 1973 el pago de las asignaciones de los empleados subalternos de los notarios, así como la dotación y sostenimiento de las respectivas oficinas, es responsabilidad de los notarios y se hará de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los derechos notariales que autoriza la Ley, resultaba necesaria una norma con fuerza de Ley que permitiera de forma transitoria, cubrir una parte de las obligaciones laborales a favor de los trabajadores de las notarías con cargo al Fondo Cuenta Especial de Notariado, sin desconocer que en tiempos normales se trataría de obligaciones que recaen en su totalidad en sus empleadores". 16 Ibídem., Pág. 52 a 53. 17 Ibídem., Pág. 53. 18 Ibídem., Pág. 54. 19 Ibídem. 20 Disponible en: https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=16895.(i) Sírvase ampliar las razones que permiten sostener que el servicio público notarial contribuye a garantizar el derecho a la vida, a la salud en conexidad con la vida y a la supervivencia, por lo que se hace necesario implementar medidas que promuevan la continuidad del servicio; (ii) En las consideraciones del Decreto legislativo 805 de 2020 se afirma: "Que el marco legal y reglamentario dispone que las destinaciones establecidas para los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro, tienen como objetivo permitir que los notarios de insuficientes ingresos puedan prestar el servicio público notarial en las mejores condiciones para los usuarios, capacitar al notariado en general y atender el concurso de la carrera notarial, permitir la prestación de ciertos servicios, así como apoyar a aquellos notarios que se vean afectados por situaciones graves que pongan en riesgo la prestación del servicio, derivadas de caso fortuito o fuerza mayor". Desde la perspectiva del juicio de necesidad y motivación suficiente ¿Por qué es insuficiente el marco legal reglamentario descrito y se requiere activar los poderes legislativos del Art. 215 de la Constitución? ¿Cuál es la destinación de los recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado en tiempos de normalidad? ¿Se requiere siempre acudir a una ley de la República para modificar su destinación? (iii) Si las notarías son de naturaleza privada, tal y como se expone en las consideraciones del Decreto legislativo 805 de 2020, a la luz del derecho a la igualdad, ¿qué justifica una medida específica en favor de este grupo y no de otras entidades similares que también prestan un servicio público? (iv) Durante el confinamiento decretado por la emergencia sanitaria, ¿por cuántos días no pudieron trabajar las notarías del país? ¿A partir de qué día pudieron hacerlo y con qué restricciones? (v) ¿Cuenta el Ministerio de Justicia y del Derecho, la Superintendencia de Notariado y Registro o alguna entidad estatal con datos o información acerca del impacto de la pandemia en el flujo laboral de las notarías? (vi) ¿Por qué es razonable constitucionalmente establecer como requisito el número de empleados reportados en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) correspondiente al mes de abril de 2020? (vii) Explicar la forma cómo se distribuirá la cuantía del apoyo económico que recibirán los beneficiarios. (viii) ¿Cuáles son las razones constitucionales que llevaron al Gobierno a excluir del beneficio económico previsto en el Decreto legislativo 805 de 2020 a los empleados en situación de suspensión de prestación del servicio? Si la ayuda está enfocada en aliviar las consecuencias de la pandemia y la suspensión de la prestación del servicio por esta causa, ¿por qué estos empleados no pueden ser beneficiarios? (ix) ¿Los notarios son beneficiarios directos del PAEF? ¿Están los notarios inscritos en el registro mercantil? (x) "Los Notarios que reciban el apoyo de que trata el presente Decreto Legislativo sin el cumplimiento de los requisitos establecidos para tal fin o los que lo reciban de forma fraudulenta, o lo destinen a fines diferentes a los aquí establecidos, incurrirán en las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que hubiere lugar", ¿Cuáles son las responsabilidades disciplinarias, fiscales y penales a las que podría haber lugar? (xi) ¿Cómo está compuesto el Consejo Asesor del Fondo Cuenta Especial de Notariado? (xii) El artículo 5 dispone: "Cuando el número de empleados reportado por el notario en la Planilla Integrada de Liquidación de Aportes (PILA) y en la certificación de pago de nómina, ambas correspondientes al mes para el cual se otorgó el apoyo económico, sea inferior al número de empleados con base en el cual se otorgó el beneficio, el notario deberá restituir la diferencia al Fondo Cuenta Especial para Notariado administrado por la Superintendencia de Notariado y Registro, dentro de los diez (10) días siguientes al pago de la planilla a la que aquí se hace referencia. En caso de no hacerlo, la Superintendencia de Notariado y Registro iniciará el proceso de cobro coactivo a efectos de que se restituya dicha suma al Fondo, sin perjuicio de las acciones disciplinarias a que pueda haber lugar". ¿Por qué solo se hizo referencia a la responsabilidad disciplinaria y no a las fiscales y penales? ¿Se traduce lo anterior en una exclusión? (xiii) ¿Qué contenido y alcance tiene la expresión "los descuentos previamente autorizados por los beneficiarios a terceros?" 21 Representada por el notario Luis Efrén Leyton Cruz. 22 Representada por el notario John Jairo Botero Mesa. 23 Representada por el notario Gustavo Jaramillo Patiño. 24 Representada por el notario Alfredo Forero Romero. 25 Representada por el notario Martín Eduardo Torres Guerrero. 26 De conformidad con la Ley 29 de 1973 que dispuso en su artículo 9 que los recursos del Fondo tienen como una de sus finalidades "mejorar las condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos." 27 Representada por Eduardo Durán Gómez, Juan Hernando Muñoz y Álvaro Rojas Charry, en calidad de Vicepresidente, Presidente y Representante Legal, respectivamente de la de la Unión Colegiada del Notariado Colombiano. 28 El funcionamiento de las notarías durante la pandemia ha pasado por varias fases: "la Superintendencia de Notariado y Registro ha expedido varios actos administrativos que han restringido la prestación del servicio notarial en el país. En principio, esa normativa dispuso horarios por turnos, posteriormente, se admitió un horario de media jornada, luego, a partir del 1 de junio se autorizó la prestación del servicio en jornada completa, para con posterioridad modificarlo de nuevo, con lo cual, en la actualidad, el horario de prestación del servicio notarial es de 9 am a 4 pm. Esa fuerte restricción del número de despachos notariales abiertos al público y de su horario de funcionamiento, acompañada del aislamiento general que afecta a todas las personas residentes en Colombia, ha traído como consecuencia la disminución drástica de la demanda de servicios notariales, y por tanto, de ingresos con los cuales los notarios atienden los gastos de sus despachos, incluidas las acreencias laborales." Página 6, intervención de la Unión Colegiada de Notariado. 29 Página 3, intervención de la Unión Colegiada de Notariado. 30 Página 7, intervención de la Unión Colegiada de Notariado. 31 En representación de la Universidad Externado de Colombia intervinieron Jorge Eliécer Manrique Villanueva, Director del Departamento de Derecho Laboral; Francisco Ortiz Cabrera, docente de esa misma área; y Olga Lucía González Parra, Directora del Centro Externadista de Estudios Fiscales. 32 Adriana Cuéllar Arango. 33 Al respecto destaca que "permitir que se destinen recursos del Fondo Cuenta Especial de Notariado para otorgar apoyos económicos a los trabajadores dependientes de la notaría, asegura la conservación del empleo y permite mantener la función notarial, que son aspectos que se invocaron para declarar la emergencia." 34 M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez. 35 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-225 de 2009. M.P. Clara Elena Reales Gutiérrez; C-226 de 2009. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de algunas de dichas sentencias. 36 Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido, citando a su vez la Sentencia C-216 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez. 37 El carácter reglado, excepcional y limitado se refleja en varios requerimientos: (i) la Constitución prevé específicas causales para decretar los estados de excepción; (ii) la regulación de los estados de conmoción interior y de emergencia económica, social y ecológica, se funda en el principio de temporalidad (precisos términos para su duración); y (iii) la Constitución dispone limitaciones materiales estrictas para los estados de excepción, tales como que (a) los civiles no sean juzgados por autoridades militares (Art. 213), (b) los derechos humanos no puedan ser limitados (Art. 93) y (c) el derecho internacional humanitario debe ser respetado (Art. 214). 38 El control judicial está a cargo de la Corte Constitucional respecto de los decretos Legislativos, según lo dispone el numeral 7 del artículo 241 de la Carta Política, y del Consejo de Estado, tal como lo prevé el numeral 8 del artículo 111 de la Ley 1437 de 2011, al prescribir que le corresponde a la Sala Plena de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado "[e]jercer el control inmediato de legalidad de los actos de carácter general dictados por autoridades nacionales con fundamento y durante los estados de excepción." 39 Sentencia C-216 de 1999. M.P. Antonio Barrera Carbonell. 40 La Corte ha aclarado que el estado de excepción previsto en el artículo 215 de la Constitución puede tener diferentes modalidades, dependiendo de los hechos que motiven su declaratoria. Así, se procederá a declarar la emergencia económica, cuando los hechos que dan lugar a la declaración se encuentren relacionados con la perturbación del orden económico; social, cuando la crisis que origina la declaración se encuentre relacionada con el orden social; y ecológica, cuando sus efectos se proyecten en este último ámbito. En consecuencia, también se podrán combinar las modalidades anteriores cuando la crisis que motiva la declaratoria amenace con perturbar estos tres órdenes de forma simultánea, quedando, a juicio del Presidente de la República, efectuar la correspondiente valoración y plasmarla así en la declaración del estado de excepción. 41 Decreto 333 de 1992. 42 Decreto 680 de 1992. 43 Decreto 1178 de 1994, Decreto 195 de 1999, Decreto 4580 de 2010 y Decreto 601 de 2017. 44 Decreto 80 de 1997. 45 Decreto 2330 de 1998. 46 Decreto 4333 de 2008 y Decreto 4704 de 2008. 47 Decreto 4975 de 2009. 48 Decreto 2963 de 2010 y Decreto 1170 de 2011. 49 Este capítulo se ha apoyado en las consideraciones contenidas entre otras, en las sentencias C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Varios de los párrafos corresponden a transcripciones literales de dichas sentencias. 50 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. M.P. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera, entre otras. 51 Ley 137 de 1994. Art. 10. "Finalidad. Cada una de las medidas adoptadas en los decretos legislativos deberá estar directa y específicamente encaminada a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión de sus efectos." 52 Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. "Las medidas adoptadas por el Gobierno al amparo de la declaratoria de emergencia económica, social y ecológica (i) deben estar destinadas exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos; y (ii) deberán referirse a asuntos que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia". Sentencia C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz. El juicio de finalidad "(...) es una exigencia constitucional de que todas las medidas adoptadas estén dirigidas a solucionar los problemas que dieron origen a la declaratoria de los estados de excepción. En otras palabras, es necesario que el articulado cumpla con una finalidad específica y cierta." 53 La Corte Constitucional se ha pronunciado sobre este juicio en las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo y C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo, entre otras. 54 Constitución Política. Artículo 215. "Estos decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con el estado de emergencia, y podrán, en forma transitoria, establecer nuevos tributos o modificar los existentes." 55 Ley 137 de 1994. Artículo 47. "Facultades. En virtud de la declaración del Estado de Emergencia, el Gobierno podrá dictar decretos con fuerza de ley, destinados exclusivamente a conjurar la crisis y a impedir la extensión de sus efectos. Los decretos deberán referirse a materias que tengan relación directa y específica con dicho Estado." 56 Corte Constitucional, Sentencia C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo. La conexidad interna refiere a que las medidas adoptadas estén intrínsecamente vinculadas con las consideraciones expresadas por el Gobierno Nacional para motivar el decreto de desarrollo correspondiente". En este sentido, ver, también, la Sentencia C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera. 57 Corte Constitucional, Sentencia C-724 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas. "La conexidad en el control de constitucionalidad de los Decretos s dictados con base en la declaratoria del estado de emergencia social, económica y ecológica, se dirige entonces a verificar determinadas condiciones particulares, relacionadas con la vinculación de los objetivos del Decreto con los motivos que dieron lugar a la declaratoria de emergencia, y con los hechos que la ocasionaron". En este sentido, ver, también, la Sentencia C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero. 58 El juicio de motivación suficiente de las medidas ha sido desarrollado por esta Corte en las sentencias C-467de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-223 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 59 Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido. En la providencia se reiteran las consideraciones de las sentencias C-722 de 2015. M.P. Myriam Ávila Roldán y C-194 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto. 60 Al respecto, en la Sentencia C-753 de 2015 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), la Corte Constitucional sostuvo que "en el caso de que la medida adoptada no límite derecho alguno resulta menos exigente, aunque los considerandos deben expresar al menos un motivo que la justifique." 61 Ley 137 de 1994, "Por la cual se regulan los Estados de Excepción en Colombia", artículo 8. 62 Sobre el juicio de ausencia de arbitrariedad se pueden consultar las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez y C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 63 Corte Constitucional, Sentencia C-466 de 2017 (M.P. Carlos Bernal Pulido), en la cual se reiteran las consideraciones de las sentencias C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-742 de 2015. M.P. María Victoria Calle Correa. 64 Artículo 7º de la Ley 137 de 1994. "Vigencia del Estado de Derecho. En ningún caso se podrá afectar el núcleo esencial de los derechos fundamentales. El Estado de Excepción es un régimen de legalidad y por lo tanto no se podrán cometer arbitrariedades so pretexto de su declaración. Cuando un derecho o una libertad fundamentales puedan ser restringidos o su ejercicio reglamentado mediante decretos legislativos de Estados de Excepción, estos no podrán afectar el núcleo esencial de tales derechos y libertades." 65 Corte Constitucional, Sentencia C-149 de 2003. M.P. Manuel José Cepeda Espinosa. Reiterada, entre otras, en las sentencias C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-241 de 2011. M.P. Humberto Antonio Sierra Porto y C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. 66 El juicio de intangibilidad ha sido desarrollado por este Tribunal en las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-468 de 2017. M.P. Alberto rojas Ríos; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo; C-751 de 2015. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-700 de 2015. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado, entre otras. 67 Al respecto pueden consultarse, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-434 de 2017. M.P. Diana Fajardo Rivera; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. Luis Ernesto Vargas Silva. 68 Esta Corporación se ha referido a este juicio en las sentencias C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-434 de 2017, M.P. Diana Fajardo Rivera; C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. Luis Ernesto Vargas Silva. 69 Sobre el particular se han pronunciado, entre otras, las sentencias C-517 de 2017. M.P. Iván Humberto Escrucería Mayolo; C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-465 de 2017. Cristina Pardo Schlesinger; C-437 de 2017. M.P. Antonio José Lizarazo Ocampo; C-409 de 2017. M.P. Alejandro Linares Cantillo y C-723 de 2015. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 70 Sobre el juicio de proporcionalidad es posible consultar las sentencias: C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-225 de 2011. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-911 de 2010. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub; C-224 de 2009. M.P. Jorge Iván Palacio Palacio; C-145 de 2009. M.P. Nilson Pinilla Pinilla y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería. 71 Al respecto, se pueden consultar, entre otras, las sentencias C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado; C-466 de 2017. M.P. Carlos Bernal Pulido; C-701 de 2015. M.P. Luis Guillermo Guerrero Pérez; C-672 de 2015. M.P. Gabriel Eduardo Mendoza Martelo; C-671 de 2015. M.P. Alberto Rojas Ríos; C-227 de 2011. M.P. Juan Carlos Henao Pérez; C-224 de 2011. M.P. Luis Ernesto Vargas Silva y C-136 de 2009. M.P. Jaime Araújo Rentería. 72 LEEE, "Artículo
14. No discriminación. Las medidas adoptadas con ocasión de los Estados de Excepción, no pueden entrañar discriminación alguna, fundada en razones de raza, lengua, religión, origen nacional o familiar, opinión política o filosófica (...)." 73 Sobre el particular, cabe resaltar que dicho listado de categorías sospechosas no es taxativo, pues de conformidad con el artículo 26 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y Políticos "la ley prohibirá toda discriminación". 74 En este sentido, en la Sentencia C-156 de 2011 (M.P. Mauricio González Cuervo), esta Sala explicó que el juicio de no discriminación pretende hacer efectivo "el principio de igualdad ante la ley del artículo 13 de la Constitución Política, en el sentido de establecer que todas las personas recibirán el mismo trato y no se harán distinciones basadas en criterios de raza, lengua, religión, origen familiar, creencias políticas o filosóficas." 75 Sentencia C-029 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. S.V. Gloria Stella Ortiz Delgado y Cristina Pardo Schlesinger; S.P.V. Alberto Rojas Ríos y A.V. Alejandro Linares Cantillo. 76 "Sentencia C-181 de 1997. En esta sentencia la Corte declaró la exequibilidad de la expresión "autoridad" contenida en el artículo 2º del Decreto 960 de 1997, que establece que "La función notarial es incompatible con el ejercicio de autoridad o jurisdicción y no puede ejercerse sino dentro de los límites territoriales del respectivo círculo de notaría". Indicó la Corte que: "De un análisis desprevenido del artículo 2 del decreto 960 de 1970 fluye, con claridad, que el propósito ínsito en esa disposición es el de establecer la incompatibilidad del ejercicio de la función notarial con el cumplimiento de cualesquiera otras funciones que impliquen el ejercicio de autoridad o de jurisdicción, bajo el entendido de que el notario también es autoridad y que, por lo mismo, el desempeño de sus labores no puede concurrir con el desarrollo de funciones diferentes a la suya y que, igualmente, sean el resultado y la expresión de la autoridad con la que la organización política las reviste." Cita tomada de la Sentencia C-029 de 2019. M.P. Alberto Rojas Ríos. 77 "Por medio de la cual se reglamenta el ejercicio de la actividad notarial." 78 Sentencia. C-741 de 1998. M.P. Alejandro Martínez Caballero. 79 Sentencia C-1508 de 2000. M.P. Jairo Charry Rivas [e]. S.V. José Gregorio Hernández Galindo, reiterada en la C-029 de 2019. Ob. Cit., M.P. Alberto Rojas Ríos. 80 Ley 29 de 1973. En el artículo 3º se establece: "Los Notarios crearán bajo su responsabilidad, los empleos que requiera el eficaz funcionamiento de las oficinas a su cargo, y enviarán a la Superintendencia copia de las providencias que dicten en ese sentido." Y el artículo 4 dispone: "El pago de las asignaciones de los empleados subalternos de los Notarios, así como la dotación y sostenimiento de las respectivas oficinas, se hará por tales funcionarios de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los derechos notariales que autoriza la ley." 81 Ver, entre otras, las sentencias T-154 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-086 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-918 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 82 Sentencia T-727 de 2010 M.P. Luis Ernesto Vargas Silva. 83 La Sala abordará de manera conjunta el estudio de los juicios de finalidad y conexidad externa, comoquiera que ambos coinciden en analizar el propósito de la norma, verificando que las medidas adoptadas estén directa y específicamente (i) encaminadas a conjurar las causas de la perturbación y a impedir la extensión o agravación de sus efectos, y (ii) relacionadas con el contenido del decreto declaratorio de la emergencia. 84 Concepto del Procurador Gneral de la Nación. Pág. 24. 85 Documento titulado "Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Superintendencia de Notariado y Registro en respuesta al aparte Tercero del Auto de fecha 19 de junio de 2020 y del Auto de fecha 7 de julio de 2020, Expediente RE-332, Decreto Legislativo 805 del 4 de junio de 2020, "Por medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a los trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", de fecha 10 de julio de 2020, suscrito por la ministra de Justicia y del Derecho, y el superintendente de Notariado y Registro. 86 En este sentido se pronunciaron los notarios titulares de las notarías Única de San Miguel - Putumayo, Única de San Pedro de Urabá - Antioquia, Única de Puerto Rico - Caquetá, Única de Bucarasica - Norte de Santander y Única de Mercaderes - Cauca y la Unión Colegiada del Notariado Colombiano. 87 En los considerando del Decreto legislativo 805 de 2020 se precisa: "Que de conformidad con la certificación de fecha 3 de junio de 2020 suscrita por la Dirección Administrativa y Financiera de la Superintendencia de Notariado y Registro, las Notarías del país emplean un total de 7.363 trabajadores, lo cual, teniendo en cuenta los términos previstos en el presente Decreto, indican el apoyo de DOS MIL OCHOCIENTOS OCHENTA Y OCHO MILLONES DOSCIENTOS TREINTA MIL NOVECIENTOS NOVENTA Y SEIS PESOS ($2.888.230.996 M/Cte) mensual." 88 En palabras del Gobierno, esta emergencia a generado "afectaciones adicionales para todos los trabajadores, incluso los formales, lo que implica tomar medidas ya no para mantener el empleo, como se determinaron y anunciaron mediante el Decreto 417 de 2020, sino tendientes a mitigar la crisis ante la inminente destrucción sistemática de los puestos de trabajo con el impacto negativo que esto conllevaría en la economía no sólo de las familias colombianas sino de todo el sistema económico colombiano." 89 El Decreto declarativo afirma: "Que se debe permitir al Gobierno nacional la adopción de medidas en aras de mantener y proteger el empleo, entre otras, el establecimiento de nuevos turnos de trabajo, la adopción de medidas que permitan contribuir al Estado en el financiamiento y pago de parte de las obligaciones laborales a cargo de los empleadores." 90 Intervención de la Secretaría Jurídica de Presidencia. Página 34. 91 Al respecto la Secretaría Jurídica de Presidencia sostuvo: "es claro que el objetivo buscado por el Decreto Legislativo 805 del 4 de junio de 2020, está directa y específicamente relacionado con la superación de los efectos económicos generados por la crisis que dio lugar a la declaratoria de la emergencia y evitar la extensión de sus efectos, al contener disposiciones dirigidas a garantizar los derechos de un sector de la población -los trabajadores de las 907 Notarías del país que asciende a 7.363 empleados- afectada económicamente por la pandemia." 92 El Decreto 805 de 2020 contiene los siguientes considerandos: "Que en tal sentido se considera necesario proteger el empleo de los trabajadores vinculados a las notarías y promover que puedan cubrir los gastos necesarios para su sostenimiento y de su familia, mediante la creación de un apoyo económico temporal al empleo que ayude a atender las obligaciones laborales a su favor. // Que en consecuencia se creará un apoyo económico por cada trabajador dependiente de una notaría que cumpla con sus obligaciones legales y reglamentarias, del 40% del salario mínimo legal mensual vigente, durante los meses de junio, julio y agosto de la presente anualidad." 93 Ibídem., ver también, la página 12 en la que se advierte: "Que, en tal medida, es necesario proteger el empleo de los trabajadores vinculados a las notarías a través de la creación de un aporte que, de manera transitoria, durante el término de cuatro (4) meses contados a partir de la expedición del presente Decreto Legislativo, cubra el 40% del del (sic) salario mínimo mensual legal vigente, con cargo de los recursos del Fondo Cuenta Especial del Notariado, siempre que el Notario, en cuya cabeza recae la responsabilidad de la vinculación de dichos "trabajadores, en los términos de la Ley 29 de 1973, cumpla con las condiciones señaladas en el presente Decreto." 94 Intervención de la Secretaría Jurídica del Departamento administrativo de la Presidencia de la República. Págs. 2 a 11. 95 Ibídem., "Que de conformidad con certificación de fecha 3 de junio de 2020 suscrita por la Dirección Administrativa y Financiera de la Superintendencia de Notariado y Registro el Fondo Cuenta Especial del Notariado, cuenta con CIENTO OCHENTA Y TRES MIL DOSCIENTOS NOVENTA Y CUATRO MILLONES CIENTO NOVENTA Y SEIS MIL CUATROCIENTOS CINCUENTA Y NUEVE PESOS (183.294.196.459), recursos que permiten cubrir el apoyo económico de que trata el presente Decreto Legislativo sin desfinanciar las actuales destinaciones." 96 Sentencia C-153 de 2020. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. En esa oportunidad se examinó el artículo 2° del Decreto Legislativo 475 de 2020, expedido en el marco del estado de excepción, para concluir que: "(i) por tratarse precisamente de una contribución parafiscal, goza de mayor, ya que el legislador extraordinario tiene un margen más amplio para introducir modificaciones más amplias a la legislación habilita al legislador a adelantar no altera su finalidad, que es beneficiar los espectáculos públicos de las artes escénicas, objetivo que se mantiene incólume en el decreto que se examina, (ii) favorece a los agentes culturales y al sector de las artes escénicas, que es el renglón económico sobre el que recae el gravamen y, iii) de conformidad con lo dispuesto en la norma objeto de control, el cambio de destinación no altera los recursos que se hubiesen comprometido, obligado, o ejecutado, por las entidades territoriales, pues se limitará a los recursos excedentes y de manera transitoria." 97 El recuento histórico que a continuación se presenta sigue de cerca la respuesta de la Superintendencia de Notariado y Registro al cuestionario enviado por la Corte. 98 Así lo manifestaron todos los notarios y las asociaciones de notarios que intervinieron ante la Corte. 99 "[L]os recursos de que tratan los artículos 5 del Decreto Ley 1672 de junio 27 de 1997, 11 de la Ley 29 de 1973 y demás normas concordantes continuarán recaudándose en el fondo que administrará la Superintendencia de Notariado y Registro, en los mismos términos fijados por los Decretos 371 y 1681 de 1996 y se destinarán exclusivamente para mejorar las condiciones económicas de los notarios de insuficientes ingresos a la capacitación de los mismos y a la divulgación del derecho notarial." 100 "Por el cual se destinan unos recursos del Fondo que administra la Superintendencia de Notariado y Registro, para la prestación del servicio de registro del estado civil, por parte de los notarios del país." 101 Respuesta conjunta de la Superintendencia de Notariado y Registro y el Ministerio de Justicia y Derecho, al cuestionario planteado por la Corte (página 17). Disponible en línea en: <https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17434>. 102 La Sentencia C-307 de 2009 (M.P. Jorge Iván Palacio Palacio), definió las contribuciones parafiscales de la siguiente forma: "son gravámenes obligatorios que no tienen el carácter de remuneración de un servicio prestado por el Estado, no afectan a todos los ciudadanos sino únicamente a un grupo económico determinado, tienen una destinación específica por ser utilizados para el beneficio del sector económico que soporta el gravamen, no están sometidas a las normas de ejecución presupuestal y son administrados por órganos que integran el mismo renglón económico. Las contribuciones parafiscales han sido definidas en el artículo 29 del Estatuto Orgánico del Presupuesto Nacional, según el cual: 'Son contribuciones parafiscales aquellos recursos públicos creados por ley, originados en pagos obligatorios con el fin de recuperar los costos de los servicios que se presten o de mantener la participación de los beneficios que se proporcionen.|| Estas contribuciones se establecerán para el cumplimiento de funciones del Estado o para desarrollar actividades de interés general.|| El manejo y ejecución de estos recursos se harán por los órganos del Estado o por los particulares, de acuerdo con la ley que crea estas contribuciones.|| Los dineros recaudados en virtud de la parafiscalidad, se deberán destinar, exclusivamente, al objeto para el cual se constituye, lo mismo que los rendimientos que estos generen y el excedente financiero que resulte, al cierre del ejercicio contable, en la parte correspondiente a estos ingresos.|| Se incorporarán al Presupuesto General de la Nación las contribuciones parafiscales que ejecuten los órganos que forman parte del Presupuesto General de la Nación.'" 103 "Por la cual se expiden normas en materia tributaria y penal del orden nacional y territorial; y se dictan otras disposiciones." 104 M.P. Vladimiro Naranjo Mesa. 105 M.P. Alfredo Beltrán Sierra. 106 Documento titulado "Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Superintendencia de Notariado y Registro en respuesta al aparte Tercero del Auto de fecha 19 de junio de 2020 y del Auto de fecha 7 de julio de 2020, Expediente RE-332, Decreto Legislativo 805 del 4 de junio de 2020, "Por medio del cual se crea un aporte económico temporal de apoyo a los trabajadores de las notarías del país en el marco del Estado de Emergencia Económica, Social y Ecológica", de fecha 10 de julio de 2020, suscrito por la ministra de Justicia y del Derecho, y el superintendente de Notariado y Registro. 107 Resolución No. 031 de 2020 de la Registraduría Nacional del Estado Civil. 108 Decreto 457 de 2020. El Gobierno nacional decretó un aislamiento nacional desde el 25 de marzo de 2020 hasta el 13 de abril de 2020. 109 Decreto 531 de 2020, este segundo aislamiento estuvo previsto entre el 13 de abril de 2020 hasta el 27 de abril del mismo año. 110 Decretos 593, 636, 689 y 749 de 2020. 111 Ley 29 de 1973. Artículo 9º: "Créase el Fondo Nacional del Notariado, con personería jurídica,con el objeto de mejorar las condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos, y de propenderpor la capacitación de los Notarios y la divulgación del derecho notarial, en la forma y términos que establezca la Junta Directiva de dicho Fondo." 112 Informe del Ministerio de Justicia y del Derecho y de la Superintendencia de Notariado y Registro, retomado en la intervención de la Presidencia de la República al analizar el jucio de necesidad. Página 47. 113 Los notarios titulares de las notarías Única de San Miguel - Putumayo, Única de San Pedro de Urabá - Antioquia, Única de Puerto Rico - Caquetá, Única de Bucarasica - Norte de Santander y Única de Mercaderes - Cauca, presentaron cada uno escritos de intervención en los que cuestionan la exequibilidad del Decreto legislativo 805 de 2020. 114 La ciudadana Gabriela Dayan Silva Fiagá. 115 Intervención de la ciudadana Gabriela Dayan Silva Fiagá, página
13. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17639 116 Consejo Asesor del Fondo Especial de Notariado. Acuerdo 01 de 2020. Artículo Primero: "Designación: Se designa a la Superintendencia de Notariado y Registro para efectos de la recepción de solicitudes, verificación de requisitos señalados y otorgamiento del reconocimiento económico de que trata el articulo 1 del Decreto 805 de 2020, según los lineamientos que a continuación se relacionan." 117 Ley 29 de 1973. Artículo 9: "Créase el Fondo Nacional del Notariado, con personería jurídica, con el objeto de mejorar las condiciones económicas de los Notarios de insuficientes ingresos, y de propender por la capacitación de los Notarios y la divulgación del derecho notarial, en la forma y términos que establezca la Junta Directiva de dicho Fondo." (énfasis añadido). 118 Ibídem. Artículo 2º: "La remuneración de los Notarios la constituyen las sumas que reciban de los usuarios por la prestación de sus servicios, de acuerdo con las tarifas legales, y por subsidios que les fije el Fondo Nacional del Notariado o la Superintendencia de Notariado y Registro cuando fuere el caso. // Con esta remuneración los Notarios están obligados a costear y mantener el servicio." 119 Ver, por ejemplo, la Resolución 4821 de 2018 y la Resolución 8554 de 2019 de la Superintendencia de Notariado y Registro. 120 Resolución 8554 de 2019 de la Superintendencia de Notariado y Registro. 121 Ibídem. 122 Consejo de Estado, Sala de lo Contencioso Administrativo, Sección Tercera, Subsección A. Radicado 25000-23-26-000-2010-03126-01(AP) del 20 de mayo de 2013. Consejero ponente Mauricio Fajardo Gómez. 123 Ibídem. 124 Ley 29 de 1973. En el artículo 3º se establece: "Los Notarios crearán bajo su responsabilidad, los empleos que requiera el eficaz funcionamiento de las oficinas a su cargo, y enviarán a la Superintendencia copia de las providencias que dicten en ese sentido." Y el artículo 4 dispone: "El pago de las asignaciones de los empleados subalternos de los Notarios, así como la dotación y sostenimiento de las respectivas oficinas, se hará por tales funcionarios de los recursos que perciban de los usuarios por concepto de los derechos notariales que autoriza la ley." 125 Ver, entre otras, las sentencias T-154 de 2018. M.P. José Fernando Reyes Cuartas; T-086 de 2017 M.P. Jorge Iván Palacio Palacio y T-918 de 2011. M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. 126 Páginas 45 y
46. Disponible en https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17822. 127 M.P. Jorge Ignacio Pretelt Chaljub. Revisión oficiosa de las objeciones presidenciales presentadas al proyecto de ley número 2018 de 2007 -Senado-, 309 de 2007 -Cámara-, "por la cual se establecen los lineamientos para el desarrollo de la Telesalud en Colombia." 128 Sentencia C-040 de 1993 M.P. Ciro Angarita Barón. 129 Código Civil. Artículo 64: "FUERZA MAYOR O CASO FORTUITO. Se llama fuerza mayor o caso fortuito el imprevisto a que no es posible resistir, como un naufragio, un terremoto, el apresamiento de enemigos, los actos de autoridad ejercidos por un funcionario público, etc." 130 El Decreto 1890 de 1999 dispone: "Artículo
82. Administración del Fondo producto de la liquidación de FONANOT. Los recursos del Fondo constituido con recursos del liquidado Fondo Nacional de Notariado (FONANOT), serán administrados a través de un encargo fiduciario que constituirá para el efecto la Superintendencia de Notariado y Registro. El Consejo asesor del Fondo creado por el artículo 5º del Decreto 1672 de 1997 actuará como consejo fiduciario del encargo fiduciario y tendrá a su cargo la aprobación del gasto, correspondiendo al Superintendente la ordenación del mismo." Destaca la Sala. 131 Sentencia C-467 de 2017. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado. Ver también capítulo 4.2 supra. 132 Sentencia C-234 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 133 La Sentencia C-345 de 2019. M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado resume este desarrollo jurisprudencial. 134 Sentencias C-031 de 2019. M.P. Gloria Ortiz Delgado y C-570 de 2019. M.P. Diana Fajardo Rivera. 135 Ver capítulo 4.1 supra. 136 Página 10, intervención de la Unión Notarial de Bogotá. Disponible en <https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17903> 137 Página 10 intervención de la Unión Notarial de Bogotá. Disponible en <https://www.corteconstitucional.gov.co/secretaria/archivo.php?id=17903> --------------- ------------------------------------------------------------ --------------- ------------------------------------------------------------ 75