SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSA A LA SENTENCIA C-400 de 2005VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Concepto (Salvamento de voto)VICIO EN TRAMITE LEGISLATIVO-Procedimiento del saneamiento (Salvamento de voto)VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Anuncio de proyectos que se van a discutir en la “próxima semana” o “próxima sesión” VICIO SUBSANABLE EN TRAMITE LEGISLATIVO-Ruptura de la secuencia de anuncios y votaciones (Salvamento de voto)Las Comisiones Segundas Constitucionales anunciaron el proyecto para la “próxima semana” (en la Comisión Segunda del Senado) o para la “próxima sesión” (en la Comisión Segunda de la Cámara), sin precisar la fecha exacta en que tal proyecto sería debatido y votado. En el primer caso, el proyecto fue debatido y aprobado dos semanas después de que fuera anunciado; en el segundo caso, el debate debía realizarse en la sesión siguiente al anuncio, pero ésta sesión se levantó sin agotarse el orden del día, por lo que se continuó con el mismo al día siguiente y en esa sesión el proyecto fue aprobado. Si bien se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo, y el proyecto fue debatido y aprobado en las Comisiones Segundas y en las Plenarias de Senado, se rompió la secuencia de anuncios y votaciones que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003, por lo cual se incurrió en un defecto en el trámite constitucional previsto para la aprobación de proyectos de ley. No obstante, dicha incertidumbre no generaba inexorablemente la inconstitucionalidad de la ley, pues el contexto en cual este se produjo y su incidencia en el trámite visto en conjunto determinaban la posibilidad de subsanación. Referencia: Expediente LAT-272Revisión de la Ley 899 de 21 de julio de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado,” hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)”Magistrado Ponente: HUMBERTO ANTONIO SIERRA PORTOCon el acostumbrado respeto salvo mi voto. Para la mayoría el vicio ocurrido en las sesiones de las Comisiones Segundas Constitucionales del Senado de la República y de la Cámara de Representantes, en las cuales se anunció de manera general el debate del proyecto en estudio para la “próxima sesión”, sin precisar la fecha en que dicha sesión tendría lugar y sin que dicho debate tuviera lugar en la sesión inmediatamente posterior al anuncio, sino dos o tres sesiones después, era un vicio que generaba la inconstitucionalidad de dicha ley. Si bien comparto que la subsanabilidad de un vicio debe ser valorada caso por caso, en el presente proceso estimo que militan las mismas razones que en otros para admitir la subsanación. Si bien el Congreso realmente incurrió en el vicio detectado por la Corte, estimo que el mismo no era de naturaleza insubsanable. A continuación reitero la doctrina citada en mi salvamento de voto a la sentencia C-333 de 2005:
1. De conformidad con la jurisprudencia de esta Corte, ante la entrada en vigor del Acto Legislativo No. 1 de 2003, los proyectos de ley o de acto legislativo cuyo trámite se hubiere iniciado antes de que dicho acto legislativo se encontrara vigente, y continuare bajo la vigencia de éste, el requisito previsto en el artículo 8 sólo es exigible en aquellas etapas del proceso legislativo iniciadas con posterioridad al 3 de julio de 2003. Si como resultado de ese cambio constitucional, alguna de las células legislativas omitió dar cumplimiento a lo preceptuado en el artículo 8, la Corte ha considerado que en ese evento se está ante un vicio subsanable. En efecto, en los Autos 038 y 136 de 2004, la Corte ordenó la devolución del proyecto de ley para que se corrigiera el vicio detectado. En las sentencias C-533 de 2004 y C-661 de 2004, por su parte, la Corte consideró que el vicio detectado por incumplimiento de lo preceptuado en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003, fue corregido en el curso del trámite del proyecto y, por lo tanto, declaró exequibles las leyes así adoptadas.Así, en la sentencia C-533 de 2004, la Corte examinó el trámite seguido con la Ley 840 de 2003, “Por medio de la cual se aprueba el “Tratado sobre Cooperación Judicial Mutua entre el Gobierno de la Republica de El Salvador y el Gobierno de la Republica de Colombia”, suscrito en Cartagena de Indias, a los diez (10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)”, que fue aprobada como proyecto de ley No. 031 de 2002 Senado, 230 de 2003 Cámara, por la Comisión Segunda del Senado, por la Plenaria del Senado y por la Comisión Segunda de la Cámara de Representantes antes de que entrara en vigor el Acto Legislativo 01 de 2003. Durante su estudio y aprobación ante la Plenaria de la Cámara de Representantes, realizado con posterioridad al 3 de julio de 2003, fecha a partir del cual se encontraba vigente el Acto Legislativo 01 de 2003, la Secretaría de dicha célula legislativa dio lectura, en una sesión inicial, a la lista los proyectos que serían discutidos y votados en una sesión posterior, sin señalar con precisión la fecha en tal debate y votación se llevaría a cabo, limitándose a señalar que se haría en la siguiente sesión correspondiente al día “martes.” La discusión y votación del proyecto se realizó finalmente tres sesiones después de aquella en que fue anunciado, debido a la falta de quórum y a la imposibilidad de agotar la agenda inicialmente prevista. El trámite ante la Cámara de Representantes fue recogido de la siguiente manera en la sentencia C-533 de 2004:Al respecto la Corte constata que en la sesión ordinaria de la Cámara de Representantes del día miércoles 20 de agosto de 2003, según consta en el acta 065 de la misma fecha (Gaceta del Congreso Año XII N°503 del 30 de septiembre de 2003 Págs. 8 y 9) en el punto de negocios sustanciados por el Presidencia se ordenó la lectura de los proyectos que estarían en consideración el siguiente martes para ser discutidos y votados, dentro de los que figuraba el “Proyecto de ley N°230 de 2003 Cámara, 031 de 2002 Senado, por medio del cual se aprueba el ‘Tratado sobre Cooperación Judicial Mutua entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia", suscrito en Cartagena de Indias, a los diez (10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)’.”Según consta en el Acta 066 de la sesión ordinaria del martes 26 de agosto de 2003 publicada en la Gaceta del congreso Año XII N°486 pags. 6 y 7 dicho proyecto hizo parte del orden del día de la referida sesión que no pudo ser cumplido por falta del quórum para decidir, siendo levantada la sesión y convocada la Plenaria para el miércoles 27 de agosto.Según consta en el Acta 067 de la sesión ordinaria del miércoles 27 de agosto de 2003 publicada en la gaceta del Congreso Año XII N° 506 del 1 de octubre de 2003 pags 7 y 8 el orden del día desarrollado en dicha sesión aludió exclusivamente al examen de las objeciones presidenciales al proyecto de ley por el cual se modifica el artículo 9 de la Ley 191 de 1995 y se dictan otras disposiciones y al ejercicio de control político referido al debate sobre impunidad y justicia en Colombia convocado para esa fecha según proposición 301 de 2003 del 16 de junio del mismo año, así como en atención a las proposiciones 001 de 2003 del 20 de julio y 322ª de 2003 de 18 de junio del mismo año. Finalmente según consta en el Acta No. 068 de la sesión ordinaria del martes 2 de septiembre de 2003 publicada en la Gaceta del Congreso No.514 del 3 de octubre de 2003 (pág.8), dentro del orden del día para dicha sesión se incluyeron los proyectos de ley que habían sido anunciados “para ser objeto de discusión y votación para la próxima plenaria” en la sesión del 20 de agosto de 2003 según consta en el acta respectiva (pag 9 del Acta 065 del 20 de agosto de 2003). Proyectos dentro de los que se encontraba el “Proyecto de ley N°230 de 2003 Cámara, 031 de 2002 Senado, por medio del cual se aprueba el ‘Tratado sobre Cooperación Judicial Mutua entre el Gobierno de la República de El Salvador y el Gobierno de la República de Colombia", suscrito en Cartagena de Indias, a los diez (10) días del mes de junio de mil novecientos noventa y cuatro (1994)’”que fue efectivamente discutido y votado en dicha sesión. Para la Corte en el presente caso ha de entenderse cumplido el requisito señalado el inciso final del artículo 160 constitucional, en la medida en que, atendiendo la finalidad de la norma –a saber permitir a los Congresistas conocer previamente cuales proyectos serán sometidos a votación, sin que pueda sorprendérseles con votaciones intempestivas- y dadas las circunstancias que se presentaron en la sesión del 26 de agosto de 2003 donde fue necesario levantar la sesión por falta de quórum para decidir, el proyecto que culminó con la expedición de la Ley 840 de 2003 fue discutido y aprobado previo anuncio en sesión anterior de que sería discutido y votado en la siguiente sesión plenaria destinada a la votación de proyectos de ley, sesión plenaria que se realizó efectivamente el martes 2 de septiembre de 2003.Algo similar ocurrió en la sentencia C-661 de 2004, MP: Marco Gerardo Monroy Cabra, en donde se dijo lo siguiente:Esta Sala observa que, contrario a lo exigido por el artículo 8º del Acto Legislativo 01 de 2003, el proyecto de la Ley de la referencia fue anunciado para votación, no en otra, sino en la misma sesión plenaria en que tuvo lugar el anuncio -23 de septiembre de 2003-. Esta circunstancia denota la existencia un vicio procedimental evidente, pues en contravía del mandato constitucional, la votación del proyecto no fue anunciada para una sesión posterior.Sin embargo, como resultado de la dinámica del debate, el proyecto no fue votado el 23 de septiembre, lo que indica que su votación quedó pendiente. Ahora bien, en la sesión siguiente, celebrada el 30 de septiembre, la Plenaria del Senado incluyó la aprobación del Acta #8 del 23 de septiembre en la que aparece que el orden del día de esa sesión no fue agotado y que, por consiguiente, el proyecto de ley de la referencia no se votó. Esta circunstancia, a juicio de la Corte, implica que los Senadores conocían que el proyecto pendiente iba a ser votado en la sesión del 30, como en efecto ocurrió.Así las cosas, tendiendo en cuenta que el proyecto de la Ley de la referencia fue finalmente votado en sesión posterior a la cual se anunció -pese a que, en principio, esa no era la intención- esta Corte encuentra que el vicio detectado se cumplió a cabalidad.2. La posibilidad de subsanar vicios ocurridos en el procedimiento de formación de las leyes, se encuentra contemplada expresamente en el parágrafo del artículo 241 Superior, que establece expresamente que “cuando la Corte encuentre vicios de procedimiento subsanables en la formación del acto sujeto a su control, ordenará devolverlo a la autoridad que lo profirió para que, de ser posible, enmiende el defecto observado”. La jurisprudencia ha dicho que son subsanables las irregularidades irrelevantes en el trámite legislativo “en la medida en que no vulnera(n) ningún principio ni valor constitucional, y en especial no llega(n) a afectar el proceso de formación de la voluntad democrática en las cámaras, ni desconoce el contenido básico institucional diseñado por la Carta.”Dicha hipótesis, tal como lo ha señalado esta Corporación, constituye una manifestación directa del principio democrático en la medida en que permite que sea directamente el Congreso quien subsane los posibles yerros constitucionales en los que haya incurrido. Sin embargo, esta posibilidad se debe ejercer siempre en forma razonable, esto es, no puede implicar la repetición completa del procedimiento legislativo, puesto que una cosa es un vicio en el procedimiento, y otra muy distinta es la ausencia de procedimiento como tal. Así ha dicho la Corte que “para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento.”La posibilidad de subsanar el vicio también depende del impacto del mismo en las etapas subsiguientes del trámite y de que el principio de consecutividad no sufra mengua. En principio si se trata de un vicio subsanable, la ley o el proyecto de ley serán devueltos al Congreso para que éste corrija el vicio detectado y surta las demás etapas del proceso legislativo a partir del momento en que se presentó el vicio. Excepcionalmente, la Corte puede decidir que subsanado el vicio, el acto le sea remitido para decidir definitivamente sobre su exequibilidad, sin que sea necesario surtir las etapas posteriores que ya se habían cumplido sin defecto propio alguno.En el caso bajo estudio, las Comisiones Segundas Constitucionales anunciaron el proyecto para la “próxima semana” (en la Comisión Segunda del Senado) o para la “próxima sesión” (en la Comisión Segunda de la Cámara), sin precisar la fecha exacta en que tal proyecto sería debatido y votado. En el primer caso, el proyecto fue debatido y aprobado dos semanas después de que fuera anunciado; en el segundo caso, el debate debía realizarse en la sesión siguiente al anuncio, pero ésta sesión se levantó sin agotarse el orden del día, por lo que se continuó con el mismo al día siguiente y en esa sesión el proyecto fue aprobado. Si bien se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo, y el proyecto fue debatido y aprobado en las Comisiones Segundas y en las Plenarias de Senado, se rompió la secuencia de anuncios y votaciones que prevé el Acto Legislativo 01 de 2003, por lo cual se incurrió en un defecto en el trámite constitucional previsto para la aprobación de proyectos de ley. Al romperse la secuencia de anuncios, impidió que las Comisiones conocieran la fecha exacta de la votación de un proyecto y se generó una incertidumbre que contradice el espíritu del requisito previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. No obstante, dicha incertidumbre no generaba inexorablemente la inconstitucionalidad de la ley, pues el contexto en cual este se produjo y su incidencia en el trámite visto en conjunto determinaban la posibilidad de subsanación. El que el vicio haya sucedido en una etapa inicial del trámite, es decir en el primer debate en las Comisiones Constitucionales, no es óbice para devolver el proyecto y permitir su subsanación por el Congreso. Cuando la ley es aprobatoria de un tratado, la iniciativa del gobierno (artículo 154, CP), aconsejar que se mantenga en el Congreso de la República la decisión autónoma de aprobar o improbar el tratado (Art. 150, CP), sin que vuelva a quedar condicionada su actuación a la iniciativa del Gobierno. De acuerdo a lo anterior cobra gran importancia el hecho de que sea posible la subsanación del vicio, ya que no se requiere la iniciación de todo un trámite que implique retrotraer el procedimiento hasta la presentación del proyecto de ley por el gobierno, sino que con independencia de éste, el Congreso puede enmendar el error que éste mismo cometió. En ese sentido, admitir la posibilidad de subsanación implica permitir el ejercicio de la autonomía del Congreso dentro del sistema de separación de poderes. Por lo anterior, la Corte Constitucional debió haber devuelto la Ley 899 de 21 de julio de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes Culturales en caso de Conflicto Armado,” hecho en La Haya el veintiséis (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)” para que el defecto señalado fuera subsanado por el Congreso siguiendo el trámite previsto en el artículo 8 del Acto Legislativo 01 de 2003. Una vez subsanado el vicio, y surtidas las etapas posteriores, la ley debió haber sido enviada a la Corte Constitucional para que ésta decidiera definitivamente sobre su exequibilidad, como lo disponen el Artículo 241, parágrafo, de la Carta, y el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992.Fecha ut supra,MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSAMagistrado