SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-400 05LEY-Posibilidad de saneamiento no desnaturaliza noción de vicio del procedimiento LEY-Vicio saneable en el procedimiento LEY-Omisión de etapas estructurales del procedimiento (Salvamento de voto)LEY ORGANICA DEL REGLAMENTO DEL CONGRESO-Naturaleza de los vicios que deben estimarse insubsanables (Salvamento de voto)El artículo 5° de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso a pesar de su carácter meramente enunciativo, es indicativa de la naturaleza de los vicios que deben estimarse insubsanables; a este respecto, si bien señala que no es posible reparar defectos que atenten contra “condiciones constitucionales” y “garantías constitucionales fundamentales”, es clara en señalar que la falta de tales “condiciones” o el desconocimiento de esas “garantías” se refiere a: (i) las circunstancias mismas en que se produce la “reunión de congresistas”, y no a cualquiera de los actos que dentro de tal reunión se cumplen; y (ii), la vulneración de garantías no es cualquiera, sino el desconocimiento de una de aquellas consideradas “fundamentales” es decir de los mismos derechos constitucionales. LEY-Interpretación restrictiva de la noción de vicio insubsanable (Salvamento de voto)La interpretación dada por la Corte al concepto de vicio insubsanable, por restringir las posibilidades de reparar defectos de trámite, resulta contraria al principio democrático. En efecto, al excluir de la posibilidad de reparación cualquier defecto de tramitación por el solo hecho de provenir del desconocimiento de normas de rango superior, deja por fuera muchos eventos de vicios e incluso de irregularidades que, subsanados, permitirían que la voluntad democrática expresada en el proceso legislativo convalidado llegara a tener fuerza de ley. Además, la interpretación restrictiva dada por la mayoría a la noción de vicio insubsanable, resta eficacia a la fuerza normativa del artículo 214 de la Carta, sin razón suficiente que justifique tal restricción, pues solamente se apoya en el carácter superior de las normas constitucionales infringidas con el vicio, olvidando que la disposición que, sin tal límite, autoriza corregir los defectos de trámite, también es de carácter superior. Finalmente, dicha interpretación no atiende a la teleología o finalidad del artículo 214 constitucional, que aboga porque el trabajo legislativo sea en lo posible preservado, en todos aquellos eventos en que por la naturaleza de las cosas sea factible enmendar los vicios de trámite que puedan presentarse. PROYECTO DE LEY-Requisitos para su trámite (Salvamento de voto)LEY-Plazo para el saneamiento de vicios LEY-Trámite para la subsanación o saneamiento de vicios (Salvamento de voto)Resulta obvio que el plazo legal de treinta días mencionado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 no puede ser entendido como aquel dentro del cual debe rehacerse todo el proceso de expedición de la ley subsiguiente al defecto detectado, pues de esta manera cualquier vicio originado antes del primer debate en la cámara que dio inicio al trámite, o durante este debate, difícilmente podría ser convalidado. En esa interpretación, la norma que permite el saneamiento no produciría efectos en esos casos, por lo cual esta exégesis debe ser rechazada, acudiendo a otra que le conceda efectos útiles a la disposición en todos lo casos de vicios subsanables. Ahora bien, la posibilidad de subsanar exclusivamente la etapa del trámite afectada por el defecto de procedimiento depende de la separabilidad de dicha fase, asunto que necesariamente debe ser juzgado en cada caso particular.LEY-Inseparabilidad de las etapas del trámite legislativo en saneamiento de vicios LEY APROBATORIA DE LA CONVENCION INTERAMERICANA CONTRA EL TERRORISMO-Inexistencia de inseparabilidad que obligue repetir todo el trámite (Salvamento de voto)REF: Expediente LAT-272Revisión oficiosa de la Ley 899 de 2004, “Por medio de la cual se aprueba el “Segundo Protocolo de la Convención de La Haya de 1954 para la Protección de los Bienes culturales en caso de Conflicto Armado”, hecho en La Haya el veintiséis de (26) de marzo de mil novecientos noventa y nueve (1999)” Con el habitual respeto por la decisiones de la Sala, salvo el voto en el asunto de la referencia, por las razones jurídicas que paso a expresar:1. En la presente oportunidad, la Corte encontró que la Ley 899 de 2004 era inconstitucional por razones del trámite impartido, pues, durante el primer debate en cada una de las cámaras legislativas, el cumplimiento del requisito a que alude el artículo 8° del Acto Legislativo N° 01 de 2003 se llevó a cabo adoptando como fórmula para determinar la sesión para la votación del proyecto, la expresión “la próxima semana”. En efecto, sobre el particular la Sentencia de la que me aparto sostiene que esta fórmula arrojaba una evidente incertidumbre respecto del momento en que se iba a realizar la votación, con lo cual se incumplió con el requisito de anuncio previo que exige el artículo del Acto Legislativo mencionado, violándose por este motivo el derecho de participación y representación democrática. Adicionalmente, la mayoría estimó que el vicio anteriormente descrito era insubsanable.2. El suscrito comparte con la mayoría que el anunció relativo a la sesión en la que habría de debatirse y votarse el proyecto de ley, tanto en el caso de la comisión senatorial, como en el de la Cámara de Representantes, no se dio en los términos exigidos por el artículo 8° del Acto Legislativo N° 01 de 2003. Empero, discrepa en cuanto al carácter insubsanable que la decisión mayoritaria le atribuyó al vicio que por tal razón se configura. A su parecer, dicho vicio sí era susceptible de ser reparado, pues ni el carácter directamente constitucional de la norma que impone el requisito de anunciar el debate y la votación, ni el plazo de treinta días que el Reglamento del Congreso prescribe como término dentro del cual deben subsanarse los vicios de trámite en que se haya incurrido en el proceso legislativo, son obstáculos que impidieran en la presente oportunidad proceder a la convalidación de dicho trámite. Las razones de esta discrepancia fueron ya expuestas en precedente salvamento de voto, relativo a una sentencia en la que se examinó oficiosamente la ley aprobatoria de otro tratado internacional, salvamento al que ahora me remito para explicar por qué el vicio detectado si podía ser subsanado:“...profundizando en torno del asunto de cuándo un vicio puede considerarse subsanable, en la Sentencia C-737 de 2001 la Corte había dejado sentado que “la posibilidad de saneamiento que otorga el ordenamiento jurídico se debe interpretar y ejercer en forma razonable; en otras palabras, no puede otorgarse a dicha facultad un alcance tan amplio, que acabe por desnaturalizar la noción misma de vicio del procedimiento legislativo. Para que se pueda hablar de un vicio saneable en el procedimiento de formación de la ley, es necesario que, cuando menos, se haya cumplido con las etapas estructurales de tal procedimiento”. (Negrillas fuera del original) “La jurisprudencia anteriormente comentada aportaba suficientes elementos de juicio que, en el caso presente, llevaban a conclusiones distintas de aquella a la que arribó la Sentencia de la cual me aparto. En efecto, tal jurisprudencia había dicho que la posibilidad de sanear un vicio considerado relevante requería que el mismo no implicara el incumplimiento de “las etapas estructurales” del procedimiento legislativo, es decir de aquellas fases básicas del procesos de formación de la ley. La Corte nunca había considerado que el solo hecho de que el vicio tuviera causa en el incumplimiento de un requisito exigido por el mismo texto superior producía automáticamente la inconstitucionalidad insubsanable. Y, adicionalmente, existían precedentes que afirmaban que, concretamente la pretermisión del requisito a que alude el artículo 8° del Acto Legislativo 01 de 2003, era una vicio subsanable por no implicar la pretermisión de ninguna de las “etapas estructurales del procedimiento legislativo”. Tal precedente era el constituido por el Auto 038 de 2004, en donde expresamente la Sala Plena de la Corporación había entendido tal categoría de vicio era subsanable, “porque se respetaron las etapas estructurales del procedimiento legislativo y tan solo se omitió cumplir con el nuevo requisito de anunciar en sesión previa que se convocará para votación en una fecha futura prefijada.” “Así pues, los precedentes aquí referidos llevaban a concluir que el vicio detectado por la Corte en la tramitación del proyecto que devino en la Ley 808 de 2004 era de naturaleza subsanable.“...“No obstante lo anterior, es decir desconociendo los precedentes mencionados, la Corte, con fundamento en una interpretación de los artículos 214 de la Carta y 202 de la ley 5ª de 1992, que priva de gran parte de sus efectos a estas disposiciones, consideró que la inobservancia del requisito a que alude el artículo 8 del Acto Legislativo 10 de 2003 era insubsanable. El suscrito no comparte la anterior posición de la mayoría, porque estima que se funda en una interpretación errónea de tales normas y del alcance del vicio de procedimiento detectado dentro del proceso. Pasa a explicar su posición al respecto:El artículo 5° de la Ley Orgánica del Reglamento del Congreso dice así:“ARTICULO 5o. Jerarquía del Reglamento. En desarrollo y aplicación de este Reglamento se entenderán como vicios de procedimiento insubsanables de la Constitución Política:“1. Toda reunión de Congresistas que, con el propósito de ejercer funciones propias de la Rama Legislativa del Poder Público, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales. En este evento sus decisiones carecerán de validez, y a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno. “2. El vulnerarse las garantías constitucionales fundamentales.“PARAGRAFO. Sobre reformas constitucionales prevalecerá lo dispuesto en el artículo 379 constitucional.” La anterior disposición, a pesar de su carácter meramente enunciativo, es indicativa de la naturaleza de los vicios que deben estimarse insubsanables; a este respecto, si bien señala que no es posible reparar defectos que atenten contra “condiciones constitucionales” y “garantías constitucionales fundamentales”, es clara en señalar que la falta de tales “condiciones” o el desconocimiento de esas “garantías” se refiere a: (i) las circunstancias mismas en que se produce la “reunión de congresistas”, y no a cualquiera de los actos que dentro de tal reunión se cumplen; y (ii), la vulneración de garantías no es cualquiera, sino el desconocimiento de una de aquellas consideradas “fundamentales” es decir de los mismos derechos constitucionales. De esta forma, el artículo 5° de la Ley 5ª de 1992 permitía entrever lo que el legislador estatutario consideraba insubsanable, concepto bajo el cual sólo podían entenderse cobijados aquellos defectos de trámite de gran envergadura que significan graves atentados contra principios o valores constitucionales. De otro lado, la interpretación dada por la Corte al concepto de vicio insubsanable, por restringir las posibilidades de reparar defectos de trámite, resulta contraria al principio democrático. En efecto, al excluir de la posibilidad de reparación cualquier defecto de tramitación por el solo hecho de provenir del desconocimiento de normas de rango superior, deja por fuera muchos eventos de vicios e incluso de irregularidades que, subsanados, permitirían que la voluntad democrática expresada en el proceso legislativo convalidado llegara a tener fuerza de ley. Además, la interpretación restrictiva dada por la mayoría a la noción de vicio insubsanable, resta eficacia a la fuerza normativa del artículo 214 de la Carta, sin razón suficiente que justifique tal restricción, pues solamente se apoya en el carácter superior de las normas constitucionales infringidas con el vicio, olvidando que la disposición que, sin tal límite, autoriza corregir los defectos de trámite, también es de carácter superior. Finalmente, dicha interpretación no atiende a la teleología o finalidad del artículo 214 constitucional, que aboga porque el trabajo legislativo sea en lo posible preservado, en todos aquellos eventos en que por la naturaleza de las cosas sea factible enmendar los vicios de trámite que puedan presentarse. 3.2 Por último, el suscrito debe referirse a otro argumento que fue propuesto en la Sala Plena durante el debate previo a la adopción del presente pronunciamiento, y que también llevó a la mayoría a considerar que el vicio era insubsanable, aunque el texto final de la sentencia no recoge tal argumentación. Tal argumento es el referente al plazo de treinta días que menciona el artículo 202 del Reglamento del Congreso, que por su brevedad haría imposible reponer toda la actuación congresual subsiguiente al vicio que se detectó en el presente caso, de lo cual devendría que tal vicio, también por esta razón, resultaría ser insubsanable. Al respecto debe recordarse que tal plazo está establecido para que se “enmiende el defecto observado”. Este “defecto” afecta la constitucionalidad de aquella etapa del trámite que concretamente se ve aquejado por él. Puede tratarse de una etapa estructural del procedimiento, como el debate o la votación en una de las comisiones o cámaras legislativas, que se ha cumplido efectivamente, pero de forma defectuosa, por lo cual el error detectado debe corregirse. Ahora bien, lo propio del trámite de subsanación o saneamiento previsto por el constituyente y regulado por el legislador orgánico es que el mismo no necesariamente implica la repetición de todas las fases subsiguientes del proceso legislativo, a la manera de las nulidades procesales que se presentan en sede jurisdiccional. Obviamente, para que no sea necesario repetir todo el proceso legislativo subsiguiente al vicio, la etapa en que se produjo el defecto debe ser separable del trámite subsiguiente, de manera que la corrección del proceso sea lógicamente posible. Sobre este supuesto, la célula congresual correspondiente puede proceder a repetir el trámite defectuoso, sin necesidad de que se rehaga toda la actuación posterior. Nótese que esta es la única interpretación razonable del plazo de treinta días que prescribe el artículo 202 del Reglamento del Congreso para que dentro de él se produzca el saneamiento del vicio. La otra posición, es decir la que exige la repetición de todo el proceso legislativo subsiguiente a la fase afectada, implica que sólo aquellos defectos de procedimiento que se presentan en las etapas ulteriores del trámite de expedición de la ley puedan ser subsanados. En efecto, recuérdese que el proceso legislativo ordinario regulado por los artículos 157, 158 y 160 de la Carta implica que el respectivo proyecto debe: 1) ser publicado oficialmente por el Congreso antes de darle curso en la comisión respectiva; 2) surtir los correspondientes debates en las comisiones y plenarias de las Cámaras luego de que se hayan efectuado las ponencias respectivas y respetando, en cada caso, el quórum previsto por los artículos 145 y 146 de la Constitución; 3) observar los términos de ocho (8) días entre el primer y segundo debate en cada Cámara, y quince (15) días entre la aprobación del proyecto en una de las Cámaras y la iniciación del debate en la otra, de conformidad con lo dispuesto por el artículo 160 de la Constitución. Por último, haber obtenido la sanción gubernamental.Visto lo anterior, resulta obvio que el plazo legal de treinta días mencionado en el artículo 202 de la Ley 5ª de 1992 no puede ser entendido como aquel dentro del cual debe rehacerse todo el proceso de expedición de la ley subsiguiente al defecto detectado, pues de esta manera cualquier vicio originado antes del primer debate en la cámara que dio inicio al trámite, o durante este debate, difícilmente podría ser convalidado. En esa interpretación, la norma que permite el saneamiento no produciría efectos en esos casos, por lo cual esta exégesis debe ser rechazada, acudiendo a otra que le conceda efectos útiles a la disposición en todos lo casos de vicios subsanables. Ahora bien, según arriba se dijo, la posibilidad de subsanar exclusivamente la etapa del trámite afectada por el defecto de procedimiento depende de la separabilidad de dicha fase, asunto que necesariamente debe ser juzgado en cada caso particular. En efecto, recuérdese que en aplicación del principio de identidad flexible las plenarias pueden agregar al proyecto que se tramita nuevos artículos, aunque no hayan sido considerados en la comisión o en la otra cámara, sin que ello implique que por no haber surtido los cuatro debates reglamentarios, esas normas devengan inconstitucionales. No obstante, de otro lado, los principios de identidad y consecutividad exigen que el proyecto de ley que cursa en el Congreso sea el mismo en cuanto a su materia o núcleo temático durante los cuatro debates parlamentarios, por lo cual (i) los cambios introducidos en el segundo debate deben referirse a temas tratados y aprobados en primer debate, y (ii) los temas sobre los que versan los cambios deben guardar estrecha relación con el contenido del proyecto. Por lo anterior, lo aprobado en primer debate sí puede incidir en la materia sobre la cual puede versar el segundo debate, y sobre los textos que puede aprobar la plenaria en ese momento. De esta manera, de cara a la posibilidad de subsanar vicios en el trámite, en algunos casos el primer debate puede llegar a ser una etapa inseparable del segundo debate; no obstante, esta no es una regla general, sino que tal inseparabilidad debe ser juzgada en cada caso particular, dependiendo de las circunstancias del proceso legislativo de la ley que concretamente se estudia. 3.3 En el caso de la presente Sentencia, a juicio del suscrito no se presentaba una inseparabilidad que obligara necesariamente a repetir todo el trámite de la Ley 808 de 2004, aprobatoria de la “Convención Interamericana contra el Terrorismo”. Ello por varias razones:(i) En primer lugar, porque por la materia de que trataba el proyecto, esto es por referirse a la aprobación de un tratado internacional, las facultades del Congreso de la República presentaban ciertas particularidades: ciertamente, al órgano legislativo le compete, mediante ley “aprobar o improbar los tratados que el Gobierno celebre con otros Estados o con entidades de derecho internacional” (C.P. Art. 150 numeral 16); el Congreso no puede en este caso modificar el texto del tratado sometido a su consideración, agregarle artículos nuevos, suprimir otros o alterar la redacción del texto; sólo, puede “aprobar o improbar” el tratado. Así las cosas, en el caso que ocupaba la atención de la Corte no se presentaba un supuesto de inseparabilidad de las etapas del proceso legislativo, inseparabilidad que pudiera provenir de que lo aprobado en primer debate condicionara lo que podía aprobarse en el segundo. (ii) En segundo lugar, el texto del proyecto de ley, que coincide con el del tratado, fue aprobado por amplia mayoría, por lo que no se desconoció el derecho de las minorías.
3. Como puede apreciarse, el anterior salvamento de voto también se refería a una sentencia en la que Corte examinaba, como ahora, un tratado internacional aprobado por amplía mayoría de votos. Por esa razón lo dicho en esa ocasión cabe repetirlo ahora, pues nuevamente el vicio detectado podía ser subsanado, por tratarse de una ley cuyo contenido material no podía ser variado por ninguna de las células legislativas, las que sólo podían limitarse a aprobar o improbar el tratado.Así pues, congruente con mi posición anterior, salvo ahora nuevamente el voto, por las razones que aquí se han dejado expuestas. Fecha ut supra, MARCO GERARDO MONROY CABRAMagistrado