Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-387 97Ref. : Demanda contra el Acto Legislativo No 2 de 1995. Con mi acostumbrado respeto, disiento de la presente decisión, que declaró exequible el Acto Legislativo No 2 de 1995. Mi discrepancia con la sentencia reside entonces en que la Corte, a pesar de haber verificado que este acto legislativo fue tramitado en sesiones conjuntas de las comisiones de las cámaras, y que ese mecanismo no es admisible en las reformas constitucionales, sin embargo concluyó que, por razones de seguridad jurídica, la reforma quedaba en firme, por cuanto ésta se tramitó cuando aún no se había declarado la inexequibilidad del numeral 3º del Reglamento del Congreso, según el cual, las comisiones de las cámaras podían sesionar en forma conjunta en “el evento que así lo propongan las respectivas comisiones y sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras”. No puedo compartir esa determinación por las consideraciones que a continuación expreso. 1- Según la interpretación de la sentencia, como la norma orgánica que sirvió de sustento a la deliberación conjunta de las comisiones sólo fue declarada inexequible mediante la sentencia C-365 del catorce de agosto de 1996, y la regla general es que las decisiones de inconstitucionalidad sólo tienen efectos hacia el futuro, entonces debería concluirse que la aprobación del presente acto legislativo se surtió en debida forma. Este argumento no es de recibo, ya que si se admite, estaríamos desconociendo la supremacía de la Constitución y los especiales procedimientos que rigen su reforma (CP arts 4º y 374 y ss), por cuanto se estaría permitiendo al Legislador alterar irregularmente la Constitución. Así, una ley podría modificar el trámite de los actos legislativos y señalar, por ejemplo, que éstos se aprueban en una sola vuelta y sin necesidad de mayoría absoluta. Luego, con base en esa ley, y antes de que ésta sea demandada y declarada inexequible por la Corte, el Congreso podría aprobar varios actos legislativos. Sería entonces absurdo concluir que esas reformas a la Carta son inimpugnables, con el argumento de que la ley que les sirvió de sustento no había sido retirada del ordenamiento, pues si bien la ley se encontraba vigente, no era aplicable, ya que la Constitución es norma de normas, y en todo caso de incompatibilidad entre la Constitución y la ley, se deben aplicar las disposiciones constitucionales (CP art. 4º).Esto sucedió en el presente caso, por lo cual era deber del Congreso abstenerse de aplicar la ley orgánica en lo referido a la posibilidad de deliberación conjunta para el trámite de una reforma constitucional ya que, tal y como ya lo señaló esta Corporación en la sentencia C-222 97, la Constitución no previó esa eventualidad para los proyectos de acto legislativo, y como tal posibilidad es excepcional, es de interpretación estricta. En efecto, no es posible confundir el proceso de aprobación de una ley y el trámite mucho más exigente constitucionalmente de un acto legislativo, por lo cual no todas las normas orgánicas relativas a la aprobación de una ley operan en relación con los actos legislativos. En ese orden de ideas, la realización de estas sesiones conjuntas para una reforma constitucional era inconstitucional, incluso con anterioridad a la declaración de inexequibilidad del numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, ya que tal norma no era, en ningún caso, aplicable al trámite de los actos legislativos.2- Con todo, podría afirmarse que en el presente caso priman las consideraciones de seguridad jurídica, por cuanto la violación de la Carta por el numeral 3º del artículo 169 del Reglamento del Congreso no era flagrante, por lo cual el Congreso no tenía el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad. Según esta interpretación, la prohibición de que se realicen sesiones conjuntas de las comisiones en el primer debate del trámite de una reforma constitucional no surge automáticamente del texto de la Carta sino que requiere de un esfuerzo interpretativo. Por ende, conforme a este argumento, el numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 no era en su momento manifiestamente inconstitucional, por lo cual, debido a la presunción de constitucionalidad de las leyes, y a los efectos hacia el futuro del fallo de la Corte que retiró del ordenamiento ese ordinal, se debería concluir que las normas que se aprobaron invocando el artículo mantienen su firmeza, si el primer debate se perfeccionó antes de la declaratoria de inexequibilidad de la citada disposición. Ese fue en el fondo el criterio adoptado por la sentencia, la cual afirma al respecto:Así las cosas, siendo dudosa y no apareciendo prima facie la vulneración de la Carta por el comentado numeral, el Congreso de la República al decidirse a hacer uso de la posibilidad por él permitida, como en efecto lo hizo, estaba abocado (sic) a aplicarlo rigurosamente, ya que de no hacerlo así, el riesgo de una declaración de inconstitucionalidad, fundada en el quebrantamiento de lo dispuesto por una ley orgánica, habría aparecido con una certidumbre, en todo caso más patente que la simple posibilidad de quebrantamiento directo de la Carta por el numeral 3º del artículo 169 de la ley 5ª de 1992.Los argumentos que se dejan expuestos conducen a concluir que los actos debidamente perfeccionados al amparo de la disposición legal cuya contradicción con los postulados de la Carta no era ostensible o flagrante al momento de ser aplicada por el Congreso de la República, no pueden ser afectados por una sentencia de inexequibilidad posterior que no previó su aplicación retroactiva, de donde se sigue que antes del mencionado fallo el mentado numeral gozaba de la presunción de constitucionalidad y que sólo a partir de él pudo tenerse como inexequible, con los efectos erga omnes inherentes a la cosa juzgada.El principio que fundamenta el argumento de la sentencia me parece válido. En efecto, coincido con la Corte en que una autoridad no tiene el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad sino en aquellos eventos en que la violación de la Carta es flagrante. En los casos en que la violación a la Constitución es dudosa, las autoridades tienen la posibilidad pero no la obligación de inaplicar la norma cuestionada. Por consiguiente, si las autoridades no recurren a la excepción de inconstitucionalidad en relación con una determinada disposición, que es posteriormente declarada inexequible por la Corte, se debe entender que los actos perfeccionados al amparo de la disposición cuestionada mantienen su firmeza, si la violación de la Constitución no era flagrante, salvo si la propia Corte confirió efectos retroactivos a su decisión o si, en un caso concreto, se demuestra que están en juego valores constitucionales más importantes que la propia seguridad jurídica. Sin embargo, según mi criterio, el anterior principio no se aplica en el presente caso ya que -como lo mostraré a continuación-, la invocación del numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 para realizar sesiones conjuntas en la aprobación de una reforma de la Constitución implica una violación tan trascendental de la Carta, que conlleva la inexequibilidad del acto legislativo estudiado, a pesar de que el citado ordinal del Reglamento del Congreso sólo fue retirado del ordenamiento ulteriormente.3- Para mostrar lo anterior, es necesario señalar que el carácter manifiesto de la violación a la Carta por una determinada disposición no se puede analizar de la misma manera en todos los ámbitos. De un lado, es necesario tener en cuenta la pericia jurídica que se puede exigir a los funcionarios involucrados. Así, un contenido normativo puede ser manifiestamente inconstitucional para un actor con conocimientos jurídicos especializados, como un juez, mientras que para otro servidor público, por ejemplo un funcionario de la salud, lego en materia jurídica, ese mismo contenido puede parecer legítimo. Por ende, en tal caso, el juez tenía el deber de aplicar la excepción de inconstitucionalidad, mientras que tal exigencia no se le podía razonablemente imponer al funcionario de la salud, pues no a todos los agentes jurídicos se les puede exigir un mismo conocimiento del ordenamiento jurídico, y en particular del sentido de la normas constitucionales. De otro lado, es igualmente necesario analizar la importancia de los valores constitucionales en juego. Así, la aplicación de una norma puede no tener un gran impacto constitucional en determinado evento, por lo cual los servidores públicos no tienen una carga tan grande de verificar su constitucionalidad. En cambio, en otros campos, la aplicación del mismo contenido normativo puede comprometer principios constitucionales esenciales, situación que obliga a los servidores públicos a ser particularmente cuidadosos en el examen de la constitucionalidad de las disposiciones de inferior jerarquía que pretenden aplicar. En ese orden de ideas, la inconstitucionalidad de una norma puede ser considerada poco clara en el primer caso, mientras que en el segundo caso esa misma inconstitucionalidad se vuelve manifiesta e inexcusable, por cuanto se exige de los servidores públicos un mayor cuidado en el tema constitucional.Así las cosas, considero que en aquellos eventos en que un servidor público debe conocer el tema constitucional por razón de sus funciones, o va a aplicar una norma legal o administrativa que puede tener un enorme impacto sobre valores constitucionales esenciales, entonces es manifiesta una violación que en otros casos podría no serlo. 4- Ahora bien, según mi criterio, en el presente proceso se cumplían acumulativamente los dos requisitos, pues se trataba de la inconstitucionalidad de una norma del Reglamento del Congreso relativa al trámite de las leyes, la cual fue aplicada durante la aprobación de una reforma a la Carta. Así, de un lado, los congresistas, para ejercer adecuadamente sus funciones, deben conocer con mayor amplitud que el resto de ciudadanos las normas constitucionales, y en especial las relativas al trámite de las leyes y de los actos legislativos, ya que ello hace parte de sus funciones. Por ello, para un congresista son temas cotidianos asuntos que pueden parecer difíciles para el ciudadano corriente, o incluso para otros servidores públicos, como la distinción entre períodos y legislaturas, o los términos que debe haber entre los distintos debates de un proyecto. En ese orden de ideas, es natural exigir de los congresistas, cuando ejercen la función de reforma de la Carta, que conozcan rigurosamente los distintos pasos que deben ser adelantados. Es más, ese conocimiento especializado es impuesto por la propia Carta, la cual establece, en su artículo 149, que "toda reunión de miembros del Congreso que, con el propósito de ejercer funciones propias de la rama legislativa del poder público -(más si se trata de modificar la propia Carta ha señalado ya la Corte)-, se efectúe fuera de las condiciones constitucionales, carecerá de validez; a los actos que realice no podrá dárseles efecto alguno, y quienes participen en las deliberaciones, serán sancionados conforme a las leyes" (subrayas no originales). Mal podrían entonces los congresistas ejercer sus funciones sin un conocimiento detallado del procedimiento de aprobación de las leyes y las reformas constitucionales.De otro lado, por obvias razones, toda reforma a la Constitución tiene un enorme impacto constitucional, puesto que modifica el contenido mismo de la Carta. De allí la importancia de que se respeten rigurosamente los procedimientos especiales establecidos en esta materia. 5- Además, debe recordarse que los requisitos más exigentes que se establecen para la reforma de la Constitución no son meros caprichos, o formalidades sin sustancia, sino que representan la garantía misma del régimen constitucional y de la supremacía de la Carta. En efecto, si la Constitución puede ser reformada por el mecanismo ordinario de aprobación de una ley, entonces en sentido estricto no existe Constitución, ya que el Legislador no estaría sujeto a ningún mandato superior, puesto que podría modificar las normas constitucionales por la simple expedición de una ley. Una Constitución que no es rígida no es entonces una verdadera Constitución, razón por la cual amplios sectores doctrinales consideran que las disposiciones que regulan la reforma de la Constitución son, al menos formalmente, la norma fundamental del ordenamiento jurídico. En efecto, si la Constitución de un país es la fuente de validez del resto del ordenamiento, y crea los órganos del Estado y prescribe la forma como se crea el derecho de inferior jerarquía, a su vez las reglas que establecen el procedimiento de reforma constitucional señalan cómo se cambian los contenidos constitucionales, con lo cual estatuyen el poder de reforma o poder constituyente derivado. Estas reglas son entonces la “constitución de la constitución” o el núcleo de la constitución. Por ende, y como obvia consecuencia del principio de supremacía constitucional, sólo la propia Constitución puede regular los procedimientos de su reforma. Así, si la Carta delega en otras normas de inferior jerarquía el procedimiento de reforma constitucional, entonces esas normas serían la verdadera constitución, ya que ellas configurarían al poder constituyente derivado, capaz de modificar cualquier contenido constitucional. Lo anterior no significa obviamente que algunos aspectos de detalle de la reforma a la Carta no puedan ser regulados en una ley, y en particular en el Reglamento del Congreso. Pero obviamente esos preceptos legales no pueden, en ningún caso, flexibilizar el procedimiento de reforma constitucional consagrado por la Carta, por cuanto se estaría erosionando la supremacía de la Constitución. Esta obvia conclusión no es una novedad en el constitucionalismo colombiano sino que había sido ampliamente reconocida por la jurisprudencia, incluso durante la vigencia de la anterior Carta. Así, la Corte Suprema señaló con claridad que sólo la propia Constitución podía regular su proceso de reforma, pues todo cambio de la ley suprema debe “realizarse dentro de los canales por ella previstos para dicha modificación”, pues admitir cualquier otra hipótesis convertiría “en una cláusula inocua y superflua, la cláusula de reforma, la cual desde el propio origen de las constituciones rígidas, ha sido considerada siempre como parte esencial de las mismas”. Igualmente, en anterior decisión esa Corporación también había señalado con claridad:“Sustraer el poder de reforma de la Constitución de lo prescrito por ella en cuanto al modo de producir sus enmiendas, equivale a confundir un poder constituido, como éste, con el constituyente primario. Lo cual implicaría también, excluir ese poder del régimen de derecho, quebrantando la legitimidad, pues resulta desacertado sostener que cuando un órgano del Estado puede modificar la Constitución sin someterse a las formas en ella estatuidas, es un Estado de Derecho. Menos válido aún es afirmar que el Congreso Nacional, cuando ejerce esta competencia, lo hace como soberano, ignorando la supremacía de la nación; y tampoco aseverar que sus actos están amparados por una especie de presunción de constitucionalidad, porque ello contraría manifiestamente la filosofía y los postulados del artículo 2º. Además, el carácter representativo del soberano que se predique del Congreso por su elección popular y directa, no sería exclusivo en Colombia, pues idéntico origen tiene el Presidente de la República”.6- Todo lo anterior, según mi criterio, permite mostrar que la aplicación del numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 al trámite del Acto Legislativo No 2º de 1995 fue flagrantemente inconstitucional. En primer término, conforme al propio Reglamento del Congreso, el numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 no estaba destinado a regular los actos legislativos sino los proyectos de ley. En efecto, la Ley 5 de 1992 reglamenta en capítulos diferentes ambas actividades del Congreso, Así, el capítulo sexto, del cual hace parte el artículo 169 cuestionado, consagra el proceso legislativo ordinario, mientras que la función de reforma a la Carta por el Congreso se encuentra en el capítulo séptimo, que habla impropiamente del proceso legislativo constituyente. Es cierto que el artículo 227 de ese mismo Reglamento del Congreso señala que “las disposiciones contenidas en los capítulos anteriores referidas al proceso legislativo ordinario que no sean incompatibles con las regulaciones constitucionales, tendrán en el trámite legislativo constituyente plena aplicación y vigencia". Sin embargo, es claro que sólo son aplicables aquellas disposiciones previstas para expedir leyes que, como ya lo dijo la Corte, sean “pertinentes y compatibles con el delicado proceso de reforma constitucional” (Sentencia C-222 de 1997). Y obviamente, por tal razón no era aplicable al exigente proceso de reforma constitucional, el ordinal 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992, puesto que, como se vio, en ninguna parte la Constitución autoriza la sesión conjunta de las comisiones en el trámite de los actos legislativos. Por ende, la posibilidad de que hubiera sesión conjunta por disposición reglamentaria sólo se predicaba, incluso durante la vigencia del mencionado ordinal, de las leyes, pero en ningún caso de las reformas constitucionales. Esto es tan evidente que la Corte, al estudiar la constitucionalidad de ese ordinal, siempre supuso que era una norma únicamente aplicable al trámite de las leyes, a tal punto que ni la sentencia C-365 de 1996 que la retiró del ordenamiento, ni el salvamento de voto, que consideró que esa norma era exequible, ni la demanda, ni el concepto fiscal, siquiera mencionaron la posibilidad de que del numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 se pudiera aplicar a reformas constitucionales, a tal punto esa eventualidad pareció a todo el mundo contraria al sentido mismo de ese literal. 7- Pero ésta no es la única razón por la cual considero que la aplicación del numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992 al trámite del Acto Legislativo No 2 de 1995 fue manifiestamente inconstitucional. Existe otra aún más evidente. En efecto, conviene tener en cuenta que ese numeral no señalaba que en determinados casos los actos legislativos podían tramitarse en sesiones conjuntas, contenido normativo inconstitucional, según lo señalado en la sentencia C-222 de 1997, pero que, en gracia de discusión, podría ser considerado un desarrollo del artículo 157 ordinal 2 de la Carta, según el cual, el “reglamento del Congreso determinará los casos en los cuales el primer debate se surtirá en sesión conjunta de las comisiones permanentes de ambas Cámaras”. En efecto, la norma que sirvió de sustento para que el Acto Legislativo No 2 de 1995 se tramitara en sesiones conjuntas establecía otra cosa muy diferente, pues señalaba lo siguiente: Las Comisiones Permanentes homólogas de una y otra Cámara sesionarán conjuntamente:.....3. Por disposición reglamentaria. En el evento que así lo propongan las respectivas comisiones y sean autorizadas por las Mesas Directivas de las Cámaras, o con autorización de una de las Mesas Directivas si se tratare de comisiones de una misma Cámara.En resoluciones motivadas se expresarán las razones que se invocan para proceder de tal manera.La aplicación de este ordinal a una reforma constitucional tiene como inevitable consecuencia que la definición de aspectos esenciales del procedimiento de reforma a la Constitución, como es el número de debates que se deben surtir y los plazos mínimos de trámite de un acto legislativo, ya no quedaban en manos de la propia Carta -como lo exige el principio de supremacía constitucional-, ni siquiera de la ley orgánica, o al menos de una ley ordinaria, sino de una simple decisión de las mesas directivas de las Cámaras, esto es, de una disposición reglamentaria. Nótese pues la degradación de la jerarquía normativa que esa disposición legal implica, ya que su aplicación no sólo permitía reducir los ocho debates exigidos por la Carta para una reforma constitucional a simplemente seis, sino que la definición concreta de ese aspecto quedaba abandonada a un simple acto administrativo. Además, de esa manera también se menguan notablemente los plazos de reflexión exigidos por la Carta, pues no era necesario esperar los quince días que, según el artículo 160 superior, deben transcurrir entre la aprobación del proyecto en una de las cámaras y la iniciación del debate en la otra, con lo cual se posibilita la aprobación precipitada de reformas constitucionales, las cuales deben ser objeto de particular ponderación y amplia discusión. Esta Corporación ya había señalado que “la Constitución, al establecer requisitos y trámites más complejos que los previstos para la modificación de las leyes, preserva una estabilidad constitucional mínima, que resulta incompatible con los cambios improvisados o meramente coyunturales que generan constante incertidumbre en la vigencia del ordenamiento básico del Estado” (Sentencia C-222 97). La inconstitucionalidad era entonces manifiesta pues la ley orgánica sustraía el procedimiento de reforma de la Constitución de lo prescrito por ella, y atribuía su regulación a un acto administrativo, contrariando así la invariable jurisprudencia de la Corte Suprema y de esta Corte Constitucional, según la cual, las normas de inferior jerarquía no pueden flexibilizar las exigencias establecidas por la propia Carta para su reforma. 8- Conforme a lo anterior, es necesario concluir que el Congreso, al tramitar el Acto Legislativo No 2 de 1995, efectuó una aplicación manifiestamente inconstitucional del numeral 3º del artículo 169 de la Ley 5ª de 1992. En efecto, incluso si se aceptara, en gracia de discusión, que ese numeral no era notoriamente inconstitucional en relación con los proyectos de ley, su invocación era totalmente inadmisible en el caso de los actos legislativos, no sólo por cuanto era una norma que la propia Ley 5 de 1992 había previsto para las leyes y no para las reformas constitucionales sino, además, por cuanto su aplicación minó el principio de supremacía constitucional. Por ello considero desacertada la decisión de la Corte, al declarar, por discutibles razones de seguridad jurídica, la constitucionalidad del Acto Legislativo No

2. Y digo discutibles razones pues ¿qué mayor inseguridad jurídica que la que genera la sentencia de la Corte al permitir que una simple resolución de las mesas directivas de las cámaras pudiera reducir de ocho a seis los debates que la Constitución exige para su reforma? Así, a nivel teórico, la doctrina discute si es posible modificar las normas que establecen el procedimiento de reforma constitucional. Y los argumentos de quienes -como Alf Ross- sostienen que esas normas no pueden ser modificadas, ni siquiera mediante una reforma constitucional, son lógicamente muy fuertes. Según ese autor, y conforme a la pirámide kelseniana, toda autoridad deriva su competencia de una norma superior que la instituye y regula su forma de actuación. Por ende, el órgano que tiene la función de reformar la Constitución deriva su competencia de las normas constitucionales que regulan el procedimiento de reforma constitucional. Por ello, según Ross, ese órgano no puede, sin incurrir en una inadmisible autorreferencia y contradicción lógica, reformar las reglas de reforma constitucional, por cuanto esas normas son las que precisamente le confieren su competencia. Y como esas reglas no pueden tampoco ser modificadas por una autoridad superior, ya que ésta no existe, la conclusión de Ross parece inobjetable: no es posible modificar, mediante un procedimiento jurídico, las reglas que regulan el procedimiento de reforma constitucional. Ahora bien, según mi parecer, la sentencia de la Corte canceló esa discusión en Colombia; en nuestro país, la Corte admitió que las reglas que rigen la reforma constitucional no sólo pueden ser modificadas sino, además, que esa modificación puede ser llevada a cabo mediante un simple acto administrativo: una resolución motivada de las mesas directivas de las cámaras. Fecha ut supra, ALEJANDRO MARTÍNEZ CABALLERO Magistrado ---pies de página--- Cf. Corte Constitucional. Sentencia NO. C-222 de 1997. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Al respecto ver, entre otras, la sentencia C-531 95, Fundamento Jurídico No 2º. Ver folios 530 a 535 del presente expediente. Ver constancia del 20 de junio de 1995 del Presidente del Senado en el folio 481 del presente expediente. Cf. Corte Constitucional. Sala Plena Sentencia No. C-222 de 1997. M. P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Cf. Corte Constitucional. Sentencia N. T-614 de 1992. M.P. Dr. José Gregorio Hernández Galindo. Cf. Corte Constitucional. Sala Plena. Sentencia No. C-478 de 1992. M.P. DR. Eduardo Cifuentes Muñoz. Ver sentencia C-222 de 1997 Ver por ejemplo, el clásico texto de Alf Ross. "Sobre la auto-referencia y un difícil problema de derecho constitucional" en El concepto de validez y otros ensayos. México: Fontanamara, 1991, pp 52 y ss. Igualmente ver Pedro de Vega. La reforma constitucional y la problemática del poder constituyente. Madrid: Tecnos 1991, pp 2874 y ss; e Ignacio de Otto. Derecho constitucional. Barcelona: Airel, 1991. p 63 y ss Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 3 de noviembre de 1981. MP Fernando Uribe Restrepo. Gaceta Judicial No 2405, p

387. Corte Suprema de Justicia. Sentencia del 5 de mayo de 1977. MP José María Velasco Geurrero. Ver Alf Roos. Op-cit,