Salvamento de voto a la Sentencia C-385 03FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Fundamento constitucional (Salvamento de voto)Con fundamento en el artículo 113 superior los diferentes órganos del Estado deben realizar sus funciones con un concreto sentido de colaboración armónica, para lo cual, en lo atinente a la esfera administrativa dispone el artículo 209 ibídem que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Es decir, en aras de la oportuna materialización de los valores, principios, derechos y deberes que contempla la Constitución Política, se impone un entendimiento de los fines esenciales del Estado que ponderando la gestión individual de sus diferentes órganos, en todos los órdenes, promueva la acción mancomunada de todos ellos, sin perjuicio, claro está, de la eventual intervención de los particulares en tanto titulares de la función administrativa, y por ende colaboradores en la realización de los mencionados fines estatales.FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Naturaleza y finalidad FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Sujeción a normas del Código Civil y concordantes (Salvamento de voto)ESTATUTO ORGANICO DEL PRESUPUESTO-Establece estructura de ingresos y gastos públicos MULTA-Ingreso no tributario MULTA-Sanción pecuniaria MULTA-Parte integral del presupuesto anual de la Nación y de las entidades territoriales (Salvamento de voto)Las multas forman parte integral de los aforos inscritos en el presupuesto anual de la Nación y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales, dependiendo para ello de las correspondientes leyes de creación –en la esfera nacional -, o de éstas y las concurrentes ordenanzas o acuerdos –en el plano territorial -, al igual que de las leyes, ordenanzas o acuerdos de presupuesto anual.MULTA DE TRANSITO-Ingreso no tributario (Salvamento de voto)ENTIDADES TERRITORIALES-Administración de recursos ENTIDADES TERRITORIALES-Ejercicio dentro de límite constitucional y legal (Salvamento de voto)GASTOS E INVERSIONES DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía respecto de sus propios recursos (Salvamento de voto)GASTO PUBLICO DE ENTIDADES TERRITORIALES-Autonomía constitucional (Salvamento de voto)ENTIDADES TERRITORIALES-Restricción legislativa ENTIDADES TERRITORIALES-Protección de la estabilidad económica y presupuestal ENTIDADES TERRITORIALES-Indebida injerencia del legislador SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR INFRACCIONES DE TRANSITO “SIMIT”-Recaudo y manejo de información (Salvamento de voto)DERECHO A LA IGUALDAD-Protección (Salvamento de voto)ESTATUTO GENERAL DE CONTRATACION DE LA ADMINISTRACION PUBLICA-Expedición por legislador (Salvamento de voto)DERECHO A LA IGUALDAD ENTRE OFERENTES EN CONTRATACIÓN ADMINISTRATIVA-Señalamiento expreso por legislador de entidad a contratar (Salvamento de voto)DERECHO A LA IGUALDAD DE OPORTUNIDADES EN CONTRATACION ESTATAL-Selección de propuesta más favorable (Salvamento de voto)LIBERTAD DE ASOCIACION-Elección de formas LIBERTAD DE ASOCIACIÓN-Ejercicio de funciones administrativas (Salvamento de voto)LIBERTAD DE ASOCIACION DE MUNICIPIOS-Protección LIBERTAD DE ASOCIACION DE MUNICIPIOS-Autonomía política o administrativa (Salvamento de voto)FUNCION PUBLICA POR PARTICULARES-Carácter temporal (Salvamento de voto)SISTEMA INTEGRADO DE INFORMACION SOBRE MULTAS Y SANCIONES POR INFRACCIONES DE TRANSITO “SIMIT”-Función reglamentaria propia del Presidente (Salvamento de voto)FUNCION ADMINISTRATIVA POR PARTICULARES-Atribución mediante acto administrativo o convenio (Salvamento de voto)DERECHO A LA LIBERTAD ECONOMICA-Proceso de selección en contratación pública (Salvamento de voto)FEDERACION COLOMBIANA DE MUNICIPIOS-Cobertura y calidad del servicio (Salvamento de voto)Referencia: expediente D-4305Demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 Magistrado Ponente: Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRA Con todo el respeto que me merece la mayoría de la Corporación, me permito consignar las razones de mi disenso:1. Naturaleza y fines de la Federación Colombiana de MunicipiosCon fundamento en el artículo 113 superior los diferentes órganos del Estado deben realizar sus funciones con un concreto sentido de colaboración armónica, para lo cual, en lo atinente a la esfera administrativa dispone el artículo 209 ibídem que las autoridades administrativas deben coordinar sus actuaciones para el adecuado cumplimiento de los fines del Estado. Es decir, en aras de la oportuna materialización de los valores, principios, derechos y deberes que contempla la Constitución Política, se impone un entendimiento de los fines esenciales del Estado que ponderando la gestión individual de sus diferentes órganos, en todos los órdenes, promueva la acción mancomunada de todos ellos, sin perjuicio, claro está, de la eventual intervención de los particulares en tanto titulares de la función administrativa, y por ende colaboradores en la realización de los mencionados fines estatales.En esta dimensión el artículo 95 de la ley 489 de 1998 se refiere a la asociación entre entidades públicas, prescribiendo que éstas podrán asociarse con el fin de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se hallen a su cargo, mediante la celebración de convenios inter - administrativos o la conformación de personas jurídicas sin ánimo de lucro. Artículo que fue declarado exequible –salvo el parágrafo- por esta Corporación mediante sentencia C-671 de 1999, donde al efecto se dijo:“4.1. En cuanto el artículo 95 de la Ley 489 de 1998, en su primer inciso, autoriza a las entidades públicas su asociación entre sí con el propósito de cooperar en el cumplimiento de funciones administrativas o de prestar conjuntamente servicios que se encuentren a su cargo, encuentra la Corte que la disposición acusada tiene como soporte constitucional el precepto contenido en el artículo 209, inciso segundo de la Carta, que impone como un deber la coordinación de las actuaciones de las autoridades administrativas para el cumplimiento de los fines del Estado”.Respecto del segundo inciso del citado artículo 95 afirmó la Corte en la misma sentencia:“4.2. En cuanto al inciso segundo del artículo 95 de la citada Ley 489 de 1998, observa la Corte que en él se dispone que las personas jurídicas sin ánimo de lucro que se conformen por la asociación exclusiva de entidades públicas, "se sujetan a las disposiciones previstas en el Código Civil y en las normas para las entidades de este género". “De conformidad con el artículo 210 de la Carta se autoriza la creación de entidades descentralizadas por servicios del orden nacional, en virtud de una ley o por expresa autorización de ésta y, en todo caso, con acatamiento a "los principios que orientan la actividad administrativa". Ello significa que las entidades descentralizadas indirectas, con personalidad jurídica, que puedan surgir por virtud de convenios de asociación celebrados con exclusividad, entre dos o más entidades públicas deben sujetarse a la voluntad original del legislador que, en ejercicio de la potestad conformadora de la organización - artículo 150, numeral 7 de la Constitución Política -, haya definido los objetivos generales y la estructura orgánica de cada una de las entidades públicas participantes, y los respectivos regímenes de actos, contratación, controles y responsabilidad.“En consecuencia, la disposición en estudio sólo podrá considerarse ajustada a las normas superiores cuando la asociación surgida se sujete al mismo régimen que, en consonancia con la naturaleza de las entidades participantes y el régimen propio de función administrativa o de servicio público a su cargo hubiere señalado la ley de creación o autorización de éstas.“Además, en todo caso, el ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas, los regímenes de los actos unilaterales, de la contratación, los controles y la responsabilidad serán las propios de las entidades estatales según lo dispuesto en las leyes especiales sobre dichas materias”.Al amparo de estos parámetros, según la vista fiscal, la Federación Colombiana de Municipios surge como “una persona jurídica sin ánimo de lucro, de naturaleza asociativa y de carácter gremial, que se rige por el derecho privado, a la cual pertenecen por derecho propio todos los municipios, distritos y asociaciones de municipios del país, y tiene como finalidad la defensa de sus intereses comunes”. Por donde, al tenor de lo dispuesto en las reglas positivas la Federación Colombiana de Municipios se rige por una preceptiva mixta que de un lado se acoge al Código Civil, y de otro, a las normas rectoras del ejercicio de las prerrogativas y potestades públicas. De suerte tal que, siendo esa Federación un ente jurídico diferente a los municipios individualmente considerados, en principio se sujeta a los mandatos del Código Civil, por cuanto también, dada la naturaleza estatal de sus integrantes y la posibilidad de que como Federación ejerza funciones administrativas, se impone la aplicación del derecho público a partir de los dispositivos constitucionales, que a su turno se desarrollan en cuerpos jurídicos tales como: el Código Contencioso Administrativo, el Estatuto de Contratación Estatal, la ley 42 de 1993 y demás normas concordantes sobre control fiscal, la ley 678 de 2001 sobre responsabilidad patrimonial del Estado, el Código Disciplinario Único, etc.Es de observar que la ley 489 de 1998 no definió la naturaleza jurídica de la “Asociación entre entidades públicas”, razón por la cual no podría predicarse positivamente de la Federación Colombiana de Municipios una condición específicamente determinada como sería la estatal, la privada o la mixta. Lo cual no obsta para reconocer el estatuto jurídico mixto que la gobierna al tenor de los respectivos mandatos constitucionales y legales, con la concurrencia de la jurisprudencia reseñada. Cierto es que la precisión sobre la naturaleza jurídica de las personas es altamente definitoria del régimen aplicable a sus diferentes actuaciones y ejecutorias, pero también lo es, que para el caso bajo examen el artículo 95 de la ley 489 de 1998 y la jurisprudencia constitucional han dado suficientes luces acerca del régimen que gobierna a las asociaciones entre entidades públicas, dentro de las cuales milita la Federación Colombiana de Municipios. En cualquier caso, el eventual perfil privado que pudiera tener la Federación Colombiana de Municipios no constituye óbice para la adecuada aplicación de las disposiciones propias de la función administrativa y la contratación estatal, al igual que los dispositivos relativos a la responsabilidad disciplinaria, fiscal y patrimonial a que haya lugar.
2. Naturaleza jurídica de las multas y sanciones por infracciones de tránsito, y su administración Con fundamento en los artículos 352 y 353 constitucionales el estatuto orgánico presupuestal (decreto 111 de 1996) establece la estructura del ingreso y del gasto públicos tanto para el orden nacional como para el territorial, clasificando dentro de los ingresos corrientes a los tributarios y a los no tributarios, y dentro de éstos, a las tasas y a las multas. Siendo del caso advertir que las multas constituyen una especie del género sanciones, en la medida en que se amoldan al prototipo de las sanciones pecuniarias, ya que por contraste también existen las sanciones no pecuniarias. Por consiguiente, las multas forman parte integral de los aforos inscritos en el presupuesto anual de la Nación y en los presupuestos anuales de las entidades territoriales, dependiendo para ello de las correspondientes leyes de creación –en la esfera nacional -, o de éstas y las concurrentes ordenanzas o acuerdos –en el plano territorial -, al igual que de las leyes, ordenanzas o acuerdos de presupuesto anual. De allí en adelante tiene lugar el circuito que envuelve el recaudo, la administración y ejecución de los ingresos efectivamente percibidos por el Tesoro Público (art. 128 C.P.). En síntesis, las multas constituyen ingresos no tributarios, que dependiendo de su nivel fiscal, forman parte integral del presupuesto general de la Nación o de los presupuestos territoriales. En armonía con esto el parágrafo 2º del artículo 159 de la ley 769 de 2002 establece: “Las multas serán de propiedad exclusiva de los organismos de tránsito donde se cometió la infracción de acuerdo con su jurisdicción (...)”. Vale decir, por mandato expreso de la ley 769 las multas en cuestión pertenecen a las respectivas unidades administrativas municipales, distritales o departamentales, y por tanto, al tesoro público de la entidad territorial que las abarca, a cuya titularidad concurren las garantías típicas de la propiedad y renta de los particulares (art. 362 C.P.). Siendo claro entonces que por disposición expresa de la ley 769 de 2002 las multas derivadas de la infracción de las normas de tránsito –dentro de las respectivas jurisdicciones- son ingresos no tributarios del orden territorial, cobijados por la autonomía prevista a favor de las entidades territoriales en el artículo 287 superior, pues, se destaca, “(...)el producto recaudado dentro de la jurisdicción de la respectiva entidad entra integralmente al presupuesto de la misma -y no al presupuesto general de la Nación -, y se utiliza para sufragar gastos propios de la entidad territorial, (...)”. Esta autonomía comporta la potestad de las entidades territoriales para administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones – sea que los mismos provengan de fuentes endógenas o exógenas- en consonancia con los lineamientos y directrices legales que en desarrollo de la Constitución se dicten para su cabal ejercicio. De suerte tal que la facultad para administrar dichos recursos, lejos de ser absoluta se enmarca en los parámetros propios de la relatividad estatal. Tal como ocurre con cualquiera otra facultad o prerrogativa inmersa en nuestra Carta Política. En relación con esta autonomía ha dicho la Corporación:“Uno de los derechos mínimos de las entidades territoriales, es el derecho a establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones. A través de esta atribución, la Constitución reconoce a las entidades territoriales una potestad fundamental en materia presupuestal, que consiste en el poder de diseñar su propio sistema de ingresos y de gastos. Esta atribución se encuentra íntimamente relacionada con la capacidad de auto - gestión política, que es consustancial a las entidades autónomas. En efecto, mal puede hablarse de autonomía si la entidad no cuenta con la posibilidad de disponer libremente de recursos financieros para ejecutar sus propias decisiones. No obstante, la facultad de que gozan las entidades territoriales para establecer el sistema de ingresos y de gastos, se encuentra constitucionalmente limitada”. Con referencia a lo expuesto, en principio pareciera que los artículos demandados no entrañan desconocimiento alguno de la autonomía constitucional de que gozan las entidades territoriales para administrar sus recursos, en la medida en que esos dispositivos aluden a la implementación y actualización de un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito cometidas en el territorio nacional. Sin embargo, en tanto esas normas incorporan un forzoso porcentaje de compensación económica a favor del ente gestor de dicho sistema, esto es, la Federación Colombiana de Municipios, se configura un imperativo normativo que sugiere cuestionamientos frente a la autonomía que debe presidir la ejecución del gasto público en el plano territorial.3. Los artículos acusados vulneran tanto el principio de autonomía financiera de las entidades territoriales como los artículos 315-5 y 362 constitucionales. En consonancia con el concepto del Procurador General de la Nación esta Sala estima violados los mencionados cánones constitucionales, toda vez que la competencia de las entidades territoriales para establecer y administrar los recursos necesarios para el cumplimiento de sus funciones resulta lesionada en la medida en que se restringe injustificadamente la potestad que la Carta les confiere para establecer las apropiaciones presupuestales y para ordenar el gasto correspondiente. En este sentido, al decidir sobre la constitucionalidad del artículo 236 de la ley 223 de 1995 advirtió esta Corporación:“29. En estas condiciones, no encuentra la Corte que exista una justificación constitucional que avale, de manera general, la intervención del legislador en la definición de la destinación de los recursos que, strictu sensu, son de propiedad exclusiva de las entidades territoriales. De lo contrario se privaría completamente a las autoridades competentes de los departamentos, distritos y municipios de la posibilidad de diseñar un plan de gastos e inversiones con arreglo a objetivos económicos, sociales o culturales, definidos según sus propias necesidades y prioridades. Sin esta facultad, resulta inequívocamente lesionada la capacidad de las entidades territoriales de gestionar sus propios asuntos y, en consecuencia, la garantía institucional de la autonomía territorial se vería comprometida en su misma esencia. La autonomía financiera de las entidades territoriales respecto de sus propios recursos, es condición necesaria para el ejercicio de su propia autonomía. Si aquella desaparece, ésta se encuentra condenada a permanecer sólo nominalmente. En estas condiciones, considera la Corte Constitucional que para que no se produzca el vaciamiento de competencias fiscales de las entidades territoriales, al menos, los recursos que provienen de fuentes endógenas de financiación - o recursos propios strictu sensu - deben someterse, en principio, a la plena disposición de las autoridades locales o departamentales correspondientes, sin injerencias indebidas del legislador.“Sólo una interpretación como la realizada se ajusta a los valores y principios que la autonomía busca proteger. En este sentido, no sobra recordar que la garantía institucional de la autonomía territorial se justifica, entre otros, en el principio democrático (C.P. arts. 1, 2, 3), así como en los principios de eficacia, eficiencia, economía y celeridad (C.P. arts. 1, 2, 209), como quiera que las autoridades territoriales son las que mejor conocen las necesidades de la población sometida a su jurisdicción."La fuerza de la argumentación a favor de la autonomía regional, seccional y local radica en el nexo con el principio democrático y en el hecho incontrovertible de ser las autoridades locales las que mejor conocen las necesidades a satisfacer, las que están en contacto más íntimo con la comunidad y, sobre todo, las que tienen en últimas el interés, así sea político, de solucionar los problemas locales. Es el auto - interés operando, con tanta eficiencia como puede esperarse que lo haga el de cualquier actor económico en la economía de mercado. Cada Departamento o Municipio será el agente más idóneo para solucionar las necesidades y problemas de su respectivo nivel. Por esto el artículo 287 habla de la "gestión de sus intereses". Y esa es la razón por la cual se considera al municipio la piedra angular del edificio territorial del Estado (artículo 311 C.P.)”.“30. No obstante, existen algunos eventos excepcionales en cuya virtud la propia Carta autoriza a la ley para intervenir en el proceso de elaboración del programa de gasto de los recursos propios de las entidades territoriales. Así, por ejemplo, el artículo 317 de la Carta impone al legislador el deber de destinar un porcentaje de los tributos que se impongan a la propiedad inmueble, a las entidades encargadas del manejo y conservación del ambiente y de los recursos naturales renovables, de conformidad con el plan de desarrollo de los municipios del área de su jurisdicción. Adicionalmente, el deber de proteger el patrimonio de la nación, así como la estabilidad económica interna y externa, justifica que en casos extremos, el legislador pueda intervenir en el mencionado proceso de asignación. “Esta última tesis ha sido sostenida por la Corporación al considerar que la ley puede imponer una destinación específica a las rentas de propiedad exclusiva de las entidades territoriales, en aquellos casos en que, con tal destinación, se busque preservar la estabilidad macro - económica a nivel nacional y proteger recursos nacionales seriamente amenazados. Dentro de este esquema, la Corporación declaró la exequibilidad de la norma legal que fijaba una destinación específica a la sobre - tasa a la gasolina, con el fin de garantizar la capacidad de pago de las entidades territoriales y, de este modo, evitar que se hicieran efectivas las garantías otorgadas por la Nación a créditos externos concedidos a dichos entes. “En síntesis, considera la Corte que, en principio, la ley no puede intervenir en el proceso de asignación del gasto de los recursos de las entidades territoriales que provienen de fuentes endógenas de financiación. Sin embargo, el legislador está autorizado para fijar el destino de las rentas tributarias de propiedad de las entidades territoriales, cuando ello resulte necesario para proteger la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional.“31. En el caso que ocupa la atención de la Corte, el legislador prescribió que los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar al Servicio Seccional de Salud o al Fondo de Salud un porcentaje del producto del impuesto de registro de que trata el capítulo XII de la Ley 223 de 1995, no menor al porcentaje que destinaron en promedio durante los años 1992, 1993 y 1994 y no superior al 30% del producto del impuesto. Adicionalmente, señaló que los departamentos y el Distrito Capital de Santa Fe de Bogotá deberán destinar el 50% del producto del impuesto a los Fondos Territoriales de Pensiones Públicas con el fin de atender el pago del pasivo pensional. “Como quedó visto, el impuesto de registro y anotación pertenece, en forma exclusiva, a los departamentos. “En estas condiciones se pregunta la Corte si existe una razón suficiente que justifique la restricción del derecho constitucional de que gozan las entidades territoriales para la administración de sus recursos.“32. La finalidad perseguida por el legislador no sólo no viola la Constitución, sino que, además, constituye desarrollo directo de los postulados constitucionales que ordenan al poder público garantizar a todos los habitantes el derecho a la salud (C.P. art. 49). De otro lado, pretende asegurar a las personas de la tercera edad el acceso a la seguridad social y, especialmente, a una pensión que asegure una vejez digna (C.P. art. 46 y 48). No puede entonces esta Corte reprochar la intención de la ley. Sin embargo, para que la intervención del legislador, en el proceso de asignación del gasto de los recursos propios de las entidades territoriales, resulte legítima, no es suficiente la búsqueda de una finalidad amparada por la Constitución. Para ello, se exige, como quedó visto, que la injerencia legislativa esté directamente encaminada a resguardar la estabilidad económica de la nación, o a evitar una lesión injustificada del fisco nacional. “No obstante, constata la Corte que la medida que se estudia y que constituye una clara y directa limitación de la autonomía financiera - de gasto - de las entidades territoriales, se contrae a asegurar que las autoridades de dichas entidades cumplan con sus funciones y, de ninguna manera, a proteger bienes o derechos que pertenezcan a la nación y cuya amenaza arriesgue la estabilidad macro - económica del Estado.“En estas condiciones, la norma demandada establece una injerencia injustificada en asuntos que competen exclusivamente a las entidades territoriales y, por tanto, incide ilegítimamente en el ámbito de su autonomía. En consecuencia, la norma demandada será declarada inexequible”.Asimismo, al examinar la constitucionalidad del artículo 104, parágrafo 2º, de la ley 388 de 1997, que subrogó el artículo 66 de la ley 9 de 1989, la Corte reivindicó la autonomía financiera de que gozan las entidades territoriales en torno a las multas por infracción a las normas sobre urbanización de terrenos y construcción de viviendas sin licencia. En la misma sentencia, al referirse a los recursos para fondos de vivienda de interés social y reforma urbana, dijo la Corte: “En virtud del establecimiento del sistema nacional de vivienda de interés social por la ley 3 de 1991. En el art. 17 de dicha ley se dispuso que "los municipios, los distritos especiales, las áreas metropolitanas y la intendencia de San Andrés y Providencia podrán crear un fondo municipal, distrital, metropolitano e intendencial, según el caso de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana para la administración de las apropiaciones previstas en la ley 61 de 1936 y demás disposiciones concordantes, y de los bienes y recursos de que trata el art. 21 de la presente ley".“En el referido art. 21 del que forman parte los acápites acusados, se dispone de que (sic) manera se encuentra conformado el patrimonio y los recursos de dichos fondos. Entre estos recursos se mencionan los previstos en el literal a) y b) de dicho artículo; el primero de ellos parcialmente acusado, pero que la Corte estima, dada su unidad normativa, demandado en su totalidad.“Con anterioridad, se señaló en esta providencia que el parágrafo 2° del art. 104 de la ley 388 97, en cuanto destina el producto de las sanciones urbanísticas de que trata el art. 66 de la ley 9 de 1989, a la financiación de programas de vivienda relativos a la reubicación de los habitantes en zona de alto riesgo, era inexequible por tratarse de rentas propias de los municipios. “Por lo anterior, no hay lugar a nuevo pronunciamiento en relación con el literal b) del art. 21 de la ley 3 de 1991. La decisión se contraerá exclusivamente al literal a) del mismo artículo que alude a la forma de dotar de recursos a los Fondos de Vivienda de Interés Social y Reforma Urbana.“Es preciso anotar que a las entidades territoriales sólo se las faculta, mas no se las obliga a constituir dichos fondos. Unicamente en el caso de que sean creados se les impone la obligación de dotarlos, entre recursos, con el 5% de los ingresos corrientes municipales. “La Corte estima, que la destinación del porcentaje de los recursos corrientes de los municipios a los Fondos de Vivienda vulnera la autonomía de las entidades territoriales, por tratarse de recursos o rentas propios incorporadas a su patrimonio, sobre las cuales no puede disponer el legislador, según el art. 362 Superior”.Pues bien, desde la perspectiva de los artículos 287, 315-5 y 362 de la Constitución y en armonía con la jurisprudencia reseñada resulta clara la indebida injerencia del legislador, no por la autorización misma para la creación de un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, sino por la forzosa erogación (10% del valor recaudado) que el artículo 10 acusado establece a cargo de los fiscos municipales, en tanto restringe la autonomía financiera territorial sin basamento constitucional alguno. En efecto, como bien lo reconoce la vista fiscal, de cara a los dispositivos acusados no obran hechos o circunstancias que justifiquen la existencia de normas restrictivas de la autonomía financiera territorial en aras de la protección de la estabilidad económica de la nación y, especialmente, para conjurar amenazas ciertas sobre los recursos del presupuesto nacional. Cierto es que el sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito –de cobertura nacional- resulta adecuado, pero no es necesario a los fines recaudatorios de los montos que desde antiguo se pierden impunemente para el tesoro público territorial por la falta de unidad y orden en el manejo de la información sobre tales infracciones; pero también lo es que el acopio integral, técnico y actualizado de la información pertinente puede lograrse a través de medios, métodos e instrumentos compatibles con la autonomía financiera de las entidades territoriales y de los alcaldes mismos, al igual que con las garantías reconocidas por el artículo 362 superior a las entidades territoriales sobre las rentas no tributarias de su propiedad. Por consiguiente, en relación con los artículos 287, 315-5 y 362 superiores se debió declarar la inexequibilidad de la expresión “(...) por lo cual percibirá el 10% por la administración del sistema cuando se cancele el valor adeudado. En ningún caso podrá ser inferior a medio salario mínimo diario legal vigente”. Contenida en el artículo 10 de la ley 769 de 2002. Por otra parte, debe recordarse que la Corporación no puede referirse a temas de conveniencia ni oportunidad, por cuanto ese papel le concierne al Congreso. Asimismo, está bien que se unifique el sistema, pero ello no debe ir en detrimento de la autonomía territorial, que en otros casos iguales, y aún más importantes, la Corte ya reivindicó.Y si las funciones relativas a las multas e infracciones de tránsito municipales son del resorte de los municipios, a guisa de qué éstos tendrían que pagarle a un ente privado –la Federación de Municipios -, para que en su lugar cumpla con dichas funciones.
4. Los artículos demandados quebrantan el derecho a la igualdadEl artículo 13 constitucional dispone que todas las personas recibirán la misma protección y trato de las autoridades y gozarán de los mismos derechos, libertades y oportunidades sin ninguna discriminación. A cuyos efectos la categoría personas comprende a las naturales, jurídicas y asimiladas, tanto en la dimensión privada como en la pública.En esta perspectiva, con apoyo en el artículo 150-25 superior le corresponde al legislador expedir el estatuto general de contratación de la Administración Pública estableciendo las reglas y principios que rigen los contratos de las entidades estatales. Vale decir, al amparo de los mandatos constitucionales mencionados le corresponde al legislador fijar los lineamientos básicos y abstractos, los parámetros, las directrices suficientemente comprensivas del circuito contractual de los entes estatales, y por tanto, el amplio espectro normativo que por su propia naturaleza resulta contrario a toda fórmula casuística, máxime cuando ésta pueda rayar en la discriminación. De suerte que atendiendo a la naturaleza general y abstracta que debe informar el contenido de la ley, le compete al Congreso expresar su voluntad legislativa a partir de categorías, esto es, de conceptos amplios y claros, que en la hipótesis contractual, provean a los destinatarios de reglas consistentes, equitativas y eficaces a los cometidos de la contratación pública, a tiempo que la participación de los contratistas resulta honrada en la órbita de sus derechos y obligaciones.Contrario a los presupuestos destacados, a través de los artículos 10 y 11 de la ley 769 de 2002 se le concede a la Federación Colombiana de Municipios la exclusiva titularidad para implementar y mantener actualizado a nivel nacional un sistema integrado de información sobre las multas y sanciones por infracciones de tránsito, labor que a su turno incluye la determinación de las características, el montaje y la operación del sistema. De suerte tal que, pretermitiendo toda pluralidad participativa de los potenciales oferentes se ha instrumentalizado la ley para adjudicar el contrato respectivo a una entidad, con la subsiguiente discriminación que ello comporta en detrimento del derecho a la igualdad de oportunidades para contratar con el Estado (art. 13 C.P.). Desde luego que en el marco del derecho a la igualdad y de la contratación objetiva no puede haber lugar para una norma que ate la contratación a una persona determinada, toda vez que con un tal dispositivo se propicia ab initio la injustificada exclusión de otros oferentes que bien pueden ostentar iguales o mejores calidades que el “ungido” por la ley de privilegio, al propio tiempo que se desatiende la importancia que para la Administración tiene el obtener mejores condiciones para el desarrollo del respectivo contrato, incluidos los precios más bajos sin detrimento de la calidad y cobertura del objeto contractual. De allí que tan certeramente acotara la vista fiscal al decir:(...) las reglas atacadas privilegian a la Federación en detrimento de la facultad que tienen otras organizaciones y personas con apoyo en las disposiciones superiores que estipulan el derecho a la participación democrática y a manejar dicho sistema. Vulnerándose por esta vía el derecho a la igualdad, pues entraña una descalificación de otras entidades o personas públicas o privadas.En la misma perspectiva del respeto y acatamiento que merece la pluralidad participativa frente a los procesos contractuales sostuvo la Corte en sentencia C-887 de 2002:“El reconocimiento del principio superior de la igualdad de oportunidades implica así mismo que el legislador al configurar el régimen de contratación estatal (CP art.150 in fine) establezca procedimientos o mecanismos que le permitan a la administración seleccionar en forma objetiva y libre a quien haya hecho la oferta más favorable, mediante la fijación de reglas generales e impersonales que presidan la evaluación de la propuestas y evitar incluir cláusulas subjetivas que reflejen motivaciones de afecto o interés hacia cualquier proponente, sin entrar a predeterminar, claro está, al sujeto - persona natural o jurídica- con quien ha de celebrarse el correspondiente contrato. “En relación con el principio de igualdad entre los proponentes el Consejo de Estado ha sentado la siguiente doctrina que prohíja la Corte dada su importancia para la solución del caso que se analiza:“El derecho de igualdad entre los oferentes“Como quedó señalado a propósito de la consagración legal del principio de transparencia y del deber de selección objetiva, la Administración esta obligada constitucional (art. 13 C.P.) y legalmente (art. 24, 29 y 30 ley 80 de 1993) a garantizar el derecho a la igualdad de los oferentes o competidores. “Por virtud de esta garantía, todos los sujetos interesados en el proceso de licitación han de estar en idénticas condiciones, y gozar de las mismas oportunidades, lo cual se logra, según la doctrina, cuando concurren los siguientes aspectos:“1) Las condiciones deben ser las mismas para todos los competidores.“2) Debe darse preferencia a quien hace las ofertas más ventajosas para la Administración. “Dromi, citando a Fiorini y Mata, precisa que el trato igualitario se traduce en una serie de derechos en favor de los oferentes, cuales son:‘1) Consideración de su oferta en competencia con la de los demás concurrentes; 2) respeto de los plazos establecidos para el desarrollo del procedimiento; 3) cumplimiento por parte del Estado de las normas positivas que rigen el procedimiento de elección de co - contratante; 4) inalterabilidad de los pliegos de condiciones; 5) respeto del secreto de su oferta hasta el acto de apertura de los sobres; 6) acceso a las actuaciones administrativas en las que se tramita la licitación; 7) tomar conocimiento de las demás ofertas luego del acto de apertura; 8) que se le indiquen las deficiencias formales subsanables que pueda contener su oferta; 9) que se lo invite a participar en la licitación que se promueve ante el fracaso de otra anterior. Como vemos, la referida igualdad exige que, desde el principio del procedimiento de la licitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.”“En relación con la igualdad entre los oferentes, Marienhoff precisó: ‘La licitación debe respetar el principio de que todos los licitadores u oferentes se hallen en pie de ‘igualdad’. Tal exigencia constituye una noción racional que fluye de la propia esencia y razón de ser de la licitación, siendo ínsito a ella. Para lograr su finalidad, la licitación debe reunir ese carácter de ‘igualdad’, pues ésta excluye o dificulta la posibilidad de una colusión o connivencia entre algún licitador y oferente y la Administración Pública que desvirtúen el fundamento ético sobre el cual descansa la licitación y que, junto con los requisitos de ‘concurrencia’ y ‘publicidad’, permite lograr que el contrato se realice con quien ofrezca mejores perspectivas para el interés público. La referida ‘igualdad’ exige que, desde un principio del procedimiento de la licitación hasta la adjudicación del contrato, o hasta la formalización de éste, todos los licitadores u oferentes se encuentren en la misma situación, contando con las mismas facilidades y haciendo sus ofertas sobre bases idénticas.” “Sentadas las anteriores premisas para la Corte es claro que la medida consagrada en el parágrafo del artículo 5° de la Ley 555 de 2000 resulta a todas luces inconstitucional, puesto que al ordenar en forma perentoria la intervención de Transparencia Internacional, directamente o de su filial Transparencia Colombia, con el fin de monitorear el proceso licitatorio para la adjudicación de los contratos de concesión de licencias de PCS, está haciendo un señalamiento expreso de la persona con la cual la administración debe celebrar el respectivo contrato para la ejecución de dicha labor, impidiendo que otras organizaciones también puedan presentar sus ofertas en igualdad de condiciones con el objeto de ser contratadas para adelantar tal intervención. “De contera, (sic) el parágrafo impugnado impide que la administración tenga la posibilidad de seleccionar objetiva y libremente entre varios oferentes la propuesta que sea más favorable para la ejecución de dicha tarea de monitoreo, lo que igualmente desconoce abiertamente el principio superior de la igualdad de oportunidades”.Por lo demás, las normas censuradas no corresponden a la hipótesis de la contratación interadministrativa, esta sí de adjudicación directa, aunque siempre al amparo de un estudio previo sobre la infraestructura y experiencia de la entidad contratista para el desarrollo del respectivo contrato.
5. Las normas impugnadas vulneran otros mandatos constitucionales 5.1. Los artículos 38 y 39 de la ConstituciónLas personas pueden acudir a las formas de asociación que ampara la Constitución, pero de manera libre y voluntaria. Por lo cual, no siendo dable aceptar frente a modelos de gestión administrativa un tipo de asociación forzosa o automática, la decisión de asociarse debe corresponder al interés de cumplir en mejor forma las funciones administrativas. Por donde, si las asociaciones de municipios pueden regular su régimen interno de administración, patrimonio y aportes de los municipios integrantes, resulta inconstitucional una norma que haga obligatorio un aporte a favor de una entidad de perfil privado.Los municipios se deben asociar con entera libertad (art. 150 ley 136 de 1994), sin que a partir de tal hecho pierdan ni comprometan su autonomía política o administrativa. Sin embargo, por virtud de las disposiciones acusadas los presupuestos de los municipios quedaron indisolublemente atados a un contratista preferencial: la Federación Colombiana de Municipios. Consecuentemente, las normas cuestionadas lesionan los artículos 38 y 39 de la Carta.5.2. El artículo 123 de la ConstituciónLas reglas impugnadas están referidas a una función pública en cabeza de la Federación Colombiana de Municipios, desatendiendo el mandato del artículo 123 superior, conforme al cual el desempeño de tales funciones por particulares debe ser con carácter temporal, salvo que la misma Carta autorice su ejercicio permanente.5.3. El artículo 189-11 de la ConstituciónEn lo tocante a las características, el montaje, la operación y actualización de la información del sistema SIMIT, como función de la Federación, se destaca el quebrantamiento del artículo 189-11 superior, toda vez que se trata de una función reglamentaria propia del Presidente.5.4. El artículo 209 de la ConstituciónSi bien la función administrativa puede atribuirse a un particular en condiciones de imparcialidad, en el sub exánime se asignó esa función con nombre propio, desconociendo la capacidad potencial de otras personas, de igual o mejor calidad. Y mucho menos podía la ley presumir que la Federación podría prestar un mejor servicio informático, máxime si se considera que su objeto social no guarda relación con el mismo; en perjuicio de otras entidades o empresas especializadas en la materia, que ven burlado su derecho a participar en condiciones de igualdad en la contratación estatal.5.5. El artículo 210 de la ConstituciónLas funciones administrativas que los particulares pueden cumplir en términos constitucionales (art.210 C.P.), deben ajustarse también a la ley 489 de 1998, debiendo al efecto expedirse un acto administrativo o celebrarse un convenio, llenando los requisitos correspondientes (arts. 110 y 111 ib.), lo cual se desestimó sin ningún sentido de razonabilidad, objetividad, ni proporcionalidad, pues como bien claro resulta, los artículos acusados son sencillamente ad hoc. Además, las reglas combatidas no especifican en qué condiciones ha de realizar sus funciones la Federación Colombiana de Municipios, con la consecuencia lógica de que bajo el abstracto resulta muy difícil determinar las eventuales responsabilidades por falla del servicio. De este modo, ante la ausencia de parámetros precisos y vinculantes, cualquier cosa que haga la Federación podría considerase como buena. 5.6. El artículo 333 de la ConstituciónCon las referidas disposiciones, que son de corte preferencial, se da al traste con el derecho a la libertad económica que a todos los habitantes les concierne, particularmente en el terreno de la contratación estatal, que de suyo debe caracterizarse por la objetividad e imparcialidad en los procesos de selección del contratista; poniéndose en entredicho la cobertura y calidad del “servicio” que supuestamente va a prestar la Federación Colombiana de Municipios, pues, ¿ qué motivación hacia el mejoramiento del “servicio” va a tener la Federación, cuando sin mayor mérito accede a un cuantioso contrato que desarrollará en solitario y sin ninguna experiencia en materia de informática. Cabe esperar que frente a esta carencia tecnológica la Federación culmine contratando a las empresas o entidades que sí saben de computarización, pero que por virtud de la ley acusada fueron excluidas terminantemente del proceso de selección objetiva; por donde, a tiempo que la Federación se va a consolidar como un simple intermediario que busca el lucro, la contratación de las personas idóneas que ella hará, redundará en mayores costos para el tesoro público, y por tanto, en menores opciones para la realización de los fines del Estado.Fecha Ut Supra, JAIME ARAUJO RENTERIAMagistrado ---pies de página--- Cierto es que en el ámbito doctrinario las tasas son verdaderos ingresos tributarios, regidos de ordinario por el criterio de la proporcionalidad. Empero, el legislador colombiano quiso, como en efecto lo hizo, caracterizar a las tasas como ingresos no tributarios, sin que ello implique mengua alguna en torno a la autonomía con que la Nación o sus entes territoriales pueden administrar y ejecutar los recursos percibidos por tal concepto. Sentencia C-219 de 1997 Sentencia C-219 de 1997. SC-478 92 (MP. Eduardo Cifuentes Muñoz). SC-004 93 (MP. Ciro Angarita Barón); SC-070 94 (MP. Hernando Herrera Vergara). Sentencia C-219 de 1997. Y