Salvamento de voto

Salvamento de voto a la Sentencia C-383 99BANCO DE LA REPUBLICA-Autonomía técnica UPAC-Determinación del valor por ley tomando en cuenta tasa de interés del mercado (Salvamento de voto)En concreto "fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC", corresponde a una competencia de origen legal, vale decir, no tiene naturaleza constitucional. Es lógico que si al Legislador le está atribuida la función máxima de determinar la moneda legal, también aquél está llamado a prescribir por lo menos un criterio general sobre la traducción en términos de moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante UPAC. En este orden de ideas, bien podía el Legislador precisar como elemento de política económica que, al definirse el cálculo de la UPAC, se procurara reflejar los movimientos de la tasa de interés. De este modo el Congreso no quebranta la autonomía técnica de la Junta Directiva del Banco de la República, sino configura su competencia, como lo ordena la propia Constitución. La sentencia de la Corte se aparta de su doctrina constante en punto a la autonomía relativa de la Junta Directiva del Banco de la República, que sólo tiene cabida dentro del marco de la Constitución y de la ley que le puntualiza sus funciones. La Corte en esta sentencia definió equivocadamente como problema de constitucionalidad, un complejo asunto en el que militan sólo razones de conveniencia y de diseño o rectificación de políticas bajo la responsabilidad de las instituciones encargadas del manejo económico del Estado. La ausencia de liderazgo en un país que no enfrenta sus grandes conflictos ni sus causas, por el momento oculta la improcedencia de la acción de la Corte y lleva a mirar con indulgencia su evidente extralimitación. Pero el costo enorme de este tipo de intervenciones, así ellas puedan por el momento ser muy populares, gravitará negativamente sobre la jurisdicción constitucional que, a la postre, no resiste tamaña desfiguración. De lo anterior da cuenta la artificiosa construcción de la cosa juzgada, en la que se funde en una sola unidad la motivación con la parte resolutiva de suerte que la sentencia de la Corte, en la práctica, llega a tener el alcance general de la ley de la República a la que se refiere la primera frase del artículo 372 de la Carta. En el caso de la metodología para establecer la UPAC, no deja de ser aventurado formular un juicio constitucional de "inadecuación", sin analizar el sistema de financiación en su conjunto. No puede juzgarse de manera negativa y proscribirse constitucionalmente una pieza de este sistema que se ha probado eficaz para canalizar el ahorro hacia la construcción y financiación de vivienda, en una cuantía y en una proporción que no registra antecedentes en Colombia y en América Latina. DERECHO A LA VIVIENDA DIGNA Y UPAC (Salvamento de voto)En la actualidad, este tipo de financiación de vivienda es el único que puede garantizar la democratización del crédito. Si se eliminan los créditos con capitalización de intereses, muy pocas personas en el país podrían aspirar a adquirir vivienda financiable con créditos de largo plazo, ya que al tener que incluirse en cada cuota el pago de capital e intereses, los desembolsos serían tan elevados al comienzo que desbordarían la capacidad de pago de la mayoría de las personas.Referencia: Expediente D-2294Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 16 (parcial) de la Ley 31 de 1992. "Por el cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los estatutos del banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a la cuales pasarán los fondos de Fomento que administra el banco y se dictan otras disposiciones".Demandante: Andrés Quintero RubianoMagistrado Ponente:Dr. ALFREDO BELTRÁN SIERRALos magistrados que salvamos el voto, consideramos que la disposición demandada es exequible, por las razones que se expresan en este escrito y que de manera amplia y documentada expusimos en la Sala Plena. La sentencia incurre en el error de confundir el desarrollo autónomo y técnico de las funciones concedidas a la Junta Directiva del Banco de la República, con el momento originario de su señalamiento por parte de la ley. Según la Constitución Política, "la Junta Directiva del Banco de la República será la autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley" (C.P., art. 372). En el mismo sentido, la Carta confía al Congreso la tarea de "expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su junta directiva". No pudo, en realidad, ser más concluyente el Constituyente en su designio de establecer en cabeza del Congreso una inequívoca reserva de ley en todo lo referente a las competencias de la Junta Directiva de la Banca Central y del régimen de esta última. Establecido el marco de actuación de la Junta Directiva, desde luego que ella con plena libertad y autonomía técnica, sin intromisiones de ningún órgano del Estado, deberá cumplir con sus cometidos específicos. Pero, oponer al Congreso que de manera abstracta y general, con fundamento en la Constitución, determina las funciones de la Junta Directiva, la condición técnica y autónoma de este ente, con el objeto de impedir que la ley señale pautas y criterios configuradores de las competencias materia de delimitación, le resta todo significado a sus facultades constitucionales. Olvida la Corte que este género de intervención por parte del Congreso, reivindica el papel de la democracia en el gobierno de la economía y, en particular, del Congreso en lo que tiene que ver con el ius monetandi. Así como en su momento, los poderes de la Junta Monetaria se definieron en los términos y según los principios contenidos en las normas legales que la estructuraron, los de la Junta Directiva del Banco de la República que la sucedió, no se apartan del diseño general que estatuya el Legislador, a quien por lo demás incumbe el encargo soberano de "determinar la moneda legal" (C.P. art., 150-13). En concreto "fijar la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la Unidad de Poder Adquisitivo Constante UPAC", corresponde a una competencia de origen legal, vale decir, no tiene naturaleza constitucional. Es lógico que si al Legislador le está atribuida la función máxima de determinar la moneda legal, también aquél está llamado a prescribir por lo menos un criterio general sobre la traducción en términos de moneda legal de la unidad de poder adquisitivo constante UPAC. En este orden de ideas, bien podía el Legislador precisar como elemento de política económica que, al definirse el cálculo de la UPAC, se procurara reflejar los movimientos de la tasa de interés. De este modo el Congreso no quebranta la autonomía técnica de la Junta Directiva del Banco de la República, sino configura su competencia, como lo ordena la propia Constitución. La sentencia de la Corte se aparta de su doctrina constante en punto a la autonomía relativa de la Junta Directiva del Banco de la República, que sólo tiene cabida dentro del marco de la Constitución y de la ley que le puntualiza sus funciones. Esta autonomía, de otro lado, resulta incluso menor en relación con competencias de origen puramente legal como la referida a la fijación de la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC. Interpretar, por consiguiente, la disposición legal que consagra, define y orienta en sentido general una competencia de este tenor, como intervención o injerencia abusivas en un ámbito reservado a la Junta Directiva, equivale a ignorar la fuente de la función que se otorga que es justamente la que habilita y constituye dicha esfera de competencia, antes inexistente. La mayoría no percibe el problema planteado. Por eso discurre la sentencia sobre el sentido de la expresión "procurar", buscando precisar si ella tiene en el contexto de la oración un sentido potestativo o facultativo. En el primer párrafo del numeral 3.3.11, incurriendo en una clara petición de principio, concluye la Corte que el vocablo tiene connotación imperativa. En el segundo párrafo, la Corte se apoya en el diccionario de la lengua de la Real Academia Española, que en su sentir brinda fundamento indubitable a la decisión de inexequibilidad. Este tipo de análisis ayuno de toda consideración de fondo sobre el papel constitucional del Congreso en la determinación de las funciones a cargo de la Junta Directiva del Banco de la República, en modo alguno ajeno a la relación entre democracia y gobierno de la economía, no tiene salida distinta a la de reducir a la dimensión de un incidente gramatical una materia compleja, de profundas incidencias políticas, económicas e institucionales.El mismo celo que emplea la Corte para impedir que la función que la ley le asigna a la Junta Directiva del Banco de la República, pueda ser menoscabada por el Legislador - titular del ius monetandi -, no lo aplica frente al propio órgano jurisdiccional que, por vía negativa, dispone que la fórmula de cálculo de la UPAC no podrá ser vinculada al movimiento de las tasas de interés. Esto quiere decir que en adelante esta función de la Junta Directiva del Banco de la República se ejercerá conforme a este criterio, señalado no por el Legislador - como lo dispone el artículo 372 de la Constitución Política -, sino directamente por la Corte Constitucional. En este punto, la Corte desdeña el discurso relativo a la "autonomía técnica" de la Junta Directiva del Banco central, que le sirvió para excluir a los representantes del pueblo en la determinación de la metodología para calcular la UPAC, pero que no revela ningún poder de resistencia frente a la intervención del juez constitucional que, en cambio, sí podría con toda libertad, conocimiento de causa y fuerza de cosa juzgada imponer el suyo propio. El primer asunto que ha debido plantearse la Corte Constitucional, a este respecto, habría sido lógicamente el de precisar si ella era competente para fijar criterios - positivos o negativos - sobre la forma cómo la Junta Directiva del Banco de la República debía ejercitar su competencia en lo tocante a la consagración de la metodología para la determinación de los valores en moneda legal de la UPAC. Sobre este punto no cabe la menor duda de que si el Congreso no podía dar a este órgano técnico ninguna instrucción u orientación, menos aún lo podía hacer la Corte Constitucional, que carece de competencia alguna para ello, y que no es órgano idóneo cognoscitivamente para acometer esa tarea. Adicionalmente, la Corte Constitucional no puede asumir responsabilidades en campos alejados de sus competencias genuinas. No obstante, haber emprendido este camino, tal vez bajo el halago de responder a una causa popular, la expone a erosionar su prestigio y su posición institucional en el marco de los poderes públicos. La Corte no puede hacerse cargo de los asuntos que corresponde resolver a la política y cuya solución se ha atribuido a otros órganos de esa misma naturaleza. El respeto por el Estado de derecho y el principio democrático, obliga a la Corte a abstenerse de extender el imperio de su jurisdicción a la resolución de problemas sociales que requieren de instrumentos y de la puesta en obra de políticas por parte de otros órganos del Estado. La Corte en esta sentencia definió equivocadamente como problema de constitucionalidad, un complejo asunto en el que militan sólo razones de conveniencia y de diseño o rectificación de políticas bajo la responsabilidad de las instituciones encargadas del manejo económico del Estado. La ausencia de liderazgo en un país que no enfrenta sus grandes conflictos ni sus causas, por el momento oculta la improcedencia de la acción de la Corte y lleva a mirar con indulgencia su evidente extralimitación. Pero el costo enorme de este tipo de intervenciones, así ellas puedan por el momento ser muy populares, gravitará negativamente sobre la jurisdicción constitucional que, a la postre, no resiste tamaña desfiguración. De lo anterior da cuenta la artificiosa construcción de la cosa juzgada, en la que se funde en una sola unidad la motivación con la parte resolutiva de suerte que la sentencia de la Corte, en la práctica, llega a tener el alcance general de la ley de la República a la que se refiere la primera frase del artículo 372 de la Carta. La Corte estima que la vinculación de la corrección monetaria al movimiento de las tasas de interés, convierte el sistema UPAC en instrumento inadecuado de financiación de largo plazo para vivienda y, por ende, con ello se viola el artículo 51 de la Constitución Política. La larga evolución de la fórmula de cálculo de la UPAC demuestra que el método para establecerla ha sido desde su creación objeto de las más diversas modificaciones, cambios y rectificaciones. Las autoridades económicas se han visto impelidas a ajustar esta metodología según las circunstancias cambiantes de la economía. Sobre esta materia, la Constitución no ofrece al juez constitucional parámetro alguno para poder establecer su constitucionalidad. Se trata de un asunto estrictamente ligado a una competencia legal que delimita un espacio de discrecionalidad, que no puede desconocer el juez constitucional. En sede constitucional la mayor o menor adecuación de un instrumento de financiación de vivienda a largo plazo, integra un mandato que la Constitución le imparte a las autoridades competentes, que difícilmente puede ser justiciable, pues se concede a ellas un amplio espacio de configuración. Las políticas que dentro del campo de sus competencias adoptan los órganos del Estado, por lo general admiten un margen apreciable de decisión y de experimentación. No puede a priori sostenerse que sólo una determinada opción política corresponde tomar dentro del marco de una competencia constitucional o legal, ni que las políticas que resultan erradas o fracasan en un momento dado, por ello se tornan inconstitucionales o ilegales. En la práctica la alternancia política de los partidos y movimientos políticos, sin cambiar la Constitución, se proyecta a nivel del Gobierno y de las demás instituciones públicas en cambios radicales de políticas. En el caso de la metodología para establecer la UPAC, no deja de ser aventurado formular un juicio constitucional de "inadecuación", sin analizar el sistema de financiación en su conjunto. No puede juzgarse de manera negativa y proscribirse constitucionalmente una pieza de este sistema que se ha probado eficaz para canalizar el ahorro hacia la construcción y financiación de vivienda, en una cuantía y en una proporción que no registra antecedentes en Colombia y en América Latina. A través de este esquema financiero se han financiado más de un millón de viviendas; se canalizan recursos de los ahorradores del orden de los dieciocho billones de pesos; se dispone de una cartera hipotecaria que asciende a 15 billones de pesos; en fin, bajo el sistema UPAC se financia el 75% de las necesidades de vivienda y aproximadamente el 65 % de las viviendas de interés social. Además de que está completamente acreditada su utilidad como medio de financiación de vivienda, su implementación siempre ha sido fuente de crecimiento económico y de generación de empleo, hasta el punto de que la esperanza de reactivación luego de la profunda recesión del presente en buena parte depende de este sistema de financiación. Aunque el sistema UPAC opera en condiciones de mercado, lo que no da lugar a que se pueda declarar su inconstitucionalidad, combinado con una política de subsidios otorgados por el Estado a los compradores de vivienda, ha extendido financiación a los programas de vivienda de interés social en el porcentaje ya señalado. Por lo menos desde 1984, primero gradualmente y luego en una mayor proporción, la corrección monetaria se ha atado a la evolución de las tasas de interés. No obstante lo anterior, hasta fechas muy recientes, el sistema no ha presentado problemas. Sin que sea necesario detallar la historia de los cambios sufridos en la fórmula de la corrección, no parece que su vinculación a los movimientos de las tasas de interés sea per se inconstitucional. Primero, porque sobre este punto en la Constitución no se encuentra referente alguno para adelantar la tarea de confrontación. Segundo, porque si el sistema UPAC funciona en condiciones de mercado - lo que de suyo no es inconstitucional -, no resulta un exabrupto que consulte y en cierta medida o proporción refleje las tasas de interés, ya que de lo contrario las corporaciones de ahorro y vivienda y demás entidades que operan en el sector no podrían atraer ahorradores y canalizar sus excedentes hacia la construcción y los préstamos de vivienda. Un sistema de financiación no puede juzgarse como adecuado o inadecuado sólo desde el punto de vista de uno de sus componentes. La sentencia de la Corte se limita a ponderar el interés y la posición de los deudores, sin considerar que también debe tomarse en cuenta a los depositantes y ahorradores. Si a estos últimos no se les remunera o si ello se hace por debajo de la tasa efectiva que ofrecen otros intermediarios, a la postre el sistema de financiación de vivienda periclitará en perjuicio de los potenciales deudores. Igualmente, un sistema de financiación puede calificarse como adecuado si preserva el equilibrio en su interior. En su momento, las autoridades vincularon la corrección monetaria a los movimientos de las tasas de interés, por lo menos dentro de un porcentaje que mediatamente remitía al componente inflacionario de las mismas. Esta decisión, aparte de que no comporta de suyo ningún problema constitucional, no puede afirmarse que esté desprovista de racionalidad, como quiera que mira a la preservación del mecanismo de financiación, próximo a extinguirse si las corporaciones fracasaban entonces en su búsqueda de fondos prestables para orientarlos a la financiación de vivienda. Los defectos del sistema, sean ellos de carácter endógeno o exógeno, atribuibles al mecanismo de financiación como tal o a las condiciones difíciles del actual entorno económico que indefectiblemente se reflejan en la UPAC como simple unidad de cuenta que retrata variables y efectos que no produce, deben ser diagnosticados y enfrentados por las autoridades económicas encargadas de manejar y gobernar este sistema, como por lo demás ha acontecido en el pasado. La Corte Constitucional inopinadamente ha convertido en problema de constitucionalidad un episodio ocurrido en la vida de un producto financiero que atraviesa por un momento de crisis. Se propone la Corte con esto ejercer su papel de suprema guardiana del "orden justo", olvidando que la introducción de los ajustes compete a otros órganos del poder público que cuentan con los instrumentos y los conocimientos para hacerlo, además de que en esta actuación comprometen su propia responsabilidad. Por el camino de asumir la competencia para preservar la "vigencia del orden justo", la Corte puede terminar por convertirse en el supremo tribunal de la conveniencia nacional, en detrimento de sus funciones propias y vaciando la de otros poderes. La sentencia, aunque expresamente delimita el efecto de la cosa juzgada a la frase de la disposición demandada - "procurando que ésta también refleje los movimientos de la tasa de interés en la economía" -, esto es, no se pronuncia de fondo sobre una característica estructural del sistema UPAC consistente en la capitalización de intereses, que no era el tema debatido ni pertenecía a la materia demandada, deja sentada no obstante una consideración marginal que merece por lo menos una alusión somera en este salvamento. Según la mayoría, los efectos negativos que se derivan de reflejar en la fórmula del cálculo de la UPAC la variación de las tasas de interés - distorsión del justo valor de la obligación, ruptura del equilibrio de las prestaciones, aumento patrimonial en beneficio de la entidad crediticia y en desmedro directo y proporcional del deudor -, se exacerban si "a su vez" los intereses se capitalizan como ocurre bajo este sistema de financiación. Aunque el obiter dictum de la Corte se encamina no a proscribir la capitalización de intereses en los créditos de largo plazo, sino a poner de presente que en las obligaciones hipotecarias pactadas en UPAC no puede simultáneamente calcularse la unidad de cuenta incluyendo la variación de las tasas de interés - lo que sí se considera inconstitucional - y capitalizarse los intereses y demás cargos no cancelados en sus cuotas por los deudores, discrepamos de esta concepción de la mayoría. Una cosa es el método de cálculo de la UPAC y otra cosa son las características estructurales de las obligaciones que se estipulan en esa unidad de cuenta, lo mismo que su sistema de amortización. Que el patrón de referencia para calcular el valor en moneda legal de la UPAC corresponda a una valor determinado como un porcentaje del DTF, no se opone a que los créditos de largo plazo expresados en esa unidad comporten la capitalización de intereses. Se confunde la noción de actualización de las obligaciones con la de amortización de los créditos. Si bien el alcance expreso que en la sentencia se concede a la cosa juzgada - que en modo alguno cobija al mecanismo de la capitalización de intereses por sí mismo -, nos releva de la necesidad de profundizar sobre dicha materia, creemos conveniente subrayar que a la luz del artículo 51 de la Constitución Política éste constituye un ingrediente necesario de un sistema de financiación a largo plazo destinado a atender los requerimientos de vivienda de la población, particularmente la de escasos recursos. En efecto, en economías con una tasa alta de inflación, la literatura económica y la experiencia obligan a utilizar sistemas de financiación con cuotas que capitalizan los intereses, particularmente en los préstamos de mediano y de largo plazo, puesto que de lo contrario - sin capitalización de intereses - en los primeros instalamentos de los créditos los deudores se verían forzados a cancelar una porción significativa de sus obligaciones. Por ello en economías en las que la inflación y el componente inflacionario de la tasa de interés son altos, con prescindencia del sistema de financiamiento, dado que las familias por lo general carecen de ingresos suficientes para absorber los costos financieros de los préstamos de largo plazo destinados a vivienda, los intereses deben ser capitalizables a largo plazo. Si se tiene presente que en los créditos de vivienda lo deseable es que la cuota no supere el 30 o 35 % del ingreso del sujeto de crédito, sólo el mecanismo de la capitalización de intereses le permite a las personas de menores ingresos acceder al sistema y poder adquirir casa propia. En la actualidad, este tipo de financiación de vivienda es el único que puede garantizar la democratización del crédito (C.P. art. 335). Si se eliminan los créditos con capitalización de intereses, muy pocas personas en el país podrían aspirar a adquirir vivienda financiable con créditos de largo plazo, ya que al tener que incluirse en cada cuota el pago de capital e intereses, los desembolsos serían tan elevados al comienzo que desbordarían la capacidad de pago de la mayoría de las personas. Por ello para permitir que un número mayor de personas pueda acceder al crédito de vivienda de largo plazo, resulta indispensable diseñar sistemas de pago y amortización que consulten su capacidad de pago en el tiempo. En este caso, la reducción de las cuotas no podría operar sin que una parte de los intereses se capitalizara. La equidad no se quebranta en vista de que el acreedor no recibe el pago de la totalidad de los cargos financieros por concepto del principal y de los intereses y, en su lugar, los financia mediante el expediente de la capitalización. El sistema UPAC se basa en este mecanismo de capitalización de intereses, lo mismo que otros sistemas de crédito industrial, minero y agrícola. Si se toman en consideración los procesos de equivalencia del dinero en el tiempo, préstamos de una misma suma de dinero, independientemente del sistema de amortización empleado, tienen un mismo valor presente neto. Por lo demás, en el plano legal, el artículo 121 del Estatuto Orgánico del Sector Financiero, autoriza a todos los Establecimiento de Crédito la capitalización de intereses en créditos de mediano y de largo plazo. Dada la limitación del fallo al tema objeto de examen - exclusión de la variación de las tasas de interés en la fórmula de cálculo de la UPAC -, las consideraciones últimas pueden resultar impertinentes. Sin embargo, nos ha animado a hacerlas el deseo de expresar nuestro pensamiento con toda nitidez, por tratarse de un asunto íntimamente ligado a la protección del ahorro y a la democratización del crédito, fines ambos que no pueden dejar de ser promovidos y preservados prudencialmente en toda interpretación constitucional sobre la materia. Fecha ut supra,EDUARDO CIFUENTES MUÑOZMagistradoVLADIMIRO NARANJO MESAMagistrado ---pies de página---