SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADA GLORIA STELLA ORTIZ DELGADO A LA SENTENCIA C-380 19AUTONOMIA DE UNIVERSIDADES DEL ESTADO-No sujeción al control de tutela de establecimiento público (Salvamento de voto)AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Naturaleza del régimen especial (Salvamento de voto)AUTONOMIA UNIVERSITARIA-Facetas cualitativa y orgánica (Salvamento de voto)OBJECION PRESIDENCIAL-Infundada (Salvamento de voto) PRINCIPIO DE AUTONOMIA TERRITORIAL-Alcance (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IGUALDAD MATERIAL-Tratamiento preferencial de personas en situación de vulnerabilidad (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IGUALDAD-Alcance frente al tratamiento diferenciado (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IGUALDAD-Trato diferente para alcanzar un fin legítimo (Salvamento de voto)NORMA ACUSADA-Razonable y proporcional en cuanto persigue un fin legítimo (Salvamento de voto)ACCESO A LA UNIVERSIDAD PUBLICA-Criterio básico es el mérito académico (Salvamento de voto)DERECHO A LA IGUALDAD EN SENTIDO MATERIAL-Acciones afirmativas a cargo del EstadoReferencia: Expediente OG-163Objeciones presidenciales al Proyecto de Ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones». Magistrada PonenteCristina Pardo SchlesingerCon el respeto acostumbrado a las sentencias adoptadas por la Corte, salvo mi voto respecto de lo decidido por la Sala Plena en el fallo C-30 del 21 de agosto de 2019 (M.P. Cristina Pardo Schlesinger), la cual declaró fundadas las objeciones planteadas por el Gobierno Nacional contra el proyecto de ley 058 de 2016 Cámara – 128 de 2017 Senado, «por la cual se transforma la Universidad de La Guajira en ente autónomo del orden nacional y se dictan otras disposiciones». Esto con base en los siguientes argumentos:1. La mayoría consideró fundada la objeción por vulneración de la autonomía de las entidades territoriales. Para ello estableció que el Congreso no podía autónomamente decidir acerca de la naturaleza jurídica de una universidad “departamental”, pues la misma había sido creada bajo ordenanza expedida por ese ente territorial. Para la mayoría, esa modificación debía contar necesariamente con la autorización de las entidades territoriales, pues de lo contrario se desconocería el derecho constitucional que el artículo 287 superior prescribe para que gestionen sus propios intereses. En ese mismo sentido, a partir de los principios de coordinación y concurrencia, el Congreso y el departamento de La Guajira debían actuar de manera armónica, con el fin de decidir sobre la nacionalización del ente universitario. Como ello no se llevó a cabo, sino que, antes bien, el Legislador decidió autónomamente dicha nacionalización, se desconocían los mandatos constitucionales mencionados. Sin embargo, la mayoría también consideró que esta conclusión no significaba desconocer el carácter autónomo que tienen las universidades públicas. Para ello la sentencia se limita a señalar que (i) era necesario reiterar el precedente acerca de que las universidades del Estado no pertenecen a la estructura de la Rama Ejecutiva del nivel central o descentralizado; y (ii) que en todo caso estas universidades, a pesar de tener esa “condición singular”, esta no es razón suficiente para “soslayar las competencias asignadas por el propio Legislador a las entidades territoriales para modificar la naturaleza jurídica de instituciones de educación superior del orden territorial y, por tanto, vulnerar la autonomía de la que son titulares.”2. Contrario a lo que concluyó la mayoría y como lo expliqué en la ponencia que no fue acogida por la Corte, advierto que ambas premisas son contradictorias entre sí. Esto debido a que no resulta lógica ni jurídicamente aceptable reconocer simultáneamente que el Legislador debe actuar de consuno con los órganos de representación popular de las entidades territoriales para la modificación de la naturaleza jurídica de las universidades del Estado, pero que estas conservan su carácter autónomo frente a la administración nacional y local. En contrario, como lo ha explicado en varias oportunidades la jurisprudencia constitucional, la autonomía de las universidades del Estado implica su independencia de la estructura de la administración y, por esta misma razón, la inexistencia de un poder de tutela del Gobierno Nacional o territorial sobre estas y, en particular, sobre su naturaleza jurídica. Este asunto corresponde, con carácter exclusivo y excluyente, a la decisión del Congreso.
3. Advierto que la manera como asume la sentencia el tema de la autonomía de las universidades del Estado es insuficiente, en tanto deja de tener en cuenta las diferentes facetas de esta, en particular respecto de la inexistencia de relaciones de pertenencia entre tales instituciones y la Administración. Sobre el particular debe partirse de considerar que el artículo 69 de la Constitución establece dos reglas que resultan centrales para resolver las objeciones planteadas, parámetros que fueron ignorados por la mayoría. En primer lugar, dicho precepto garantiza la autonomía universitaria y en particular el derecho de las universidades a darse sus propias directivas y regirse por sus propios estatutos, de acuerdo con la ley. En segundo término, difiere a la ley la definición del régimen especial de las universidades del Estado. El mandato constitucional de regulación especial de las universidades públicas fue desarrollado por el Congreso mediante la Ley 30 de 1992, que organiza el servicio público de educación, en particular su título tercero. Conforme al artículo 57 de esa normativa, las universidades del Estado están conformados como entes universitarios autónomos, con régimen especial y vinculados al Ministerio de Educación Nacional, en lo relativo a las políticas de planeación del sector educativo. Las universidades públicas, de acuerdo con el mismo precepto, tienen las características de personería jurídica; autonomía académica, administrativa y financiera, patrimonio independiente y podrán elaborar y manejar su presupuesto de acuerdo con las funciones que le corresponden. El carácter especial de las universidades públicas incluye la organización y elección de directivas, del personal docente y administrativo, el sistema de las universidades estatales u oficiales, el régimen financiero, el régimen de contratación y control fiscal y su propia seguridad social en salud, conforme a la Ley de Educación Superior. Esta misma previsión aclara, en su parágrafo, que las instituciones estatales de educación superior que no tengan el carácter de universidad, deberán organizarse como establecimientos públicos del orden nacional, departamental, distrital o municipal.
4. Con base en estas previsiones, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que la autonomía universitaria es una garantía de naturaleza constitucional, vinculada a la independencia académica necesaria para la enseñanza y la investigación. Dicha garantía, para el caso particular de las universidades del Estado, se traduce en que no estén formalmente vinculadas a las ramas del poder público, por lo que toman la forma de un organismo independiente. La autonomía universitaria, de acuerdo con las reglas que plantea el precedente analizado, puede comprenderse desde sus facetas cualitativa y orgánica. En relación con la primera, la autonomía permite a las universidades contar con las condiciones imprescindibles para garantizar tanto la libertad de cátedra como la investigación objetiva e independiente, dirigida exclusivamente a la producción y divulgación del conocimiento, bajo una perspectiva eminentemente científica y académica. La garantía constitucional de autonomía, entonces, es un presupuesto para la labor docente y de la producción investigativa, puesto que permite que estas actividades no resulten influenciadas por aspectos externos y diferentes a los enunciados. Sobre este particular, la Sentencia C-1019 de 2012, recapitulando el precedente acerca de este tópico, expresó:“La autonomía universitaria, se hace efectiva cuando se garantizan espacios en los que no haya cabida para las interferencias del poder público en temas académicos y de orientación ideológica, así como en el manejo administrativo o financiero de los entes educativos, los cuales despliegan su libertad de acción con las mínimas restricciones previstas en la ley. Así, en virtud del principio de autonomía universitaria, a través del cual también se garantiza la libertad de cátedra y de investigación, resulta necesario que los centros de educación superior tomen sus decisiones académicas, financieras y administrativas, sin intervenciones externas. (…) La Corte ha señalado que la capacidad de acción de las universidades se concreta en las facultades de: (i) darse y modificar sus estatutos, (ii) establecer los mecanismos que faciliten la elección, designación y períodos de sus directivos y administradores, (iii) desarrollar sus planes de estudio y sus programas académicos, formativos, docentes, científicos y culturales, (iii) seleccionar a sus profesores y admitir a sus alumnos, (iv) asumir la elaboración y aprobación de sus presupuestos y (v) administrar sus propios bienes y recursos”.5. Mientras la faceta cualitativa vincula la independencia con las libertades de cátedra e investigación, la faceta orgánica está relacionada con la imposibilidad de que las universidades dependan institucionalmente de otras entidades. Esto tiene particular importancia tratándose de las universidades públicas, en su condición de entes autónomos por mandato legal y protección constitucional. La jurisprudencia ha destacado que uno de los cambios más importantes del tránsito constitucional, en lo que tiene que ver con la materia analizada, es el reconocimiento de autonomía institucional. Con anterioridad a la Constitución de 1991, las universidades públicas tenían la naturaleza jurídica propia de los establecimientos públicos, bien fuera de carácter nacional o territorial, lo que los vinculaba a la estructura administrativa del Estado. En cambio, bajo el actual modelo constitucional y legal, las universidades públicas están dotadas de autonomía, son consideradas como entes autónomos y sus vínculos con las demás instituciones del Estado se restringen a la coordinación de la política educativa con el Ministerio de Educación, así como el control fiscal y disciplinario que se deriva del carácter público tanto de sus recursos de financiación como de la vinculación de sus servidores. Con todo, también se consideró que, aparejada a la autonomía universitaria, también eran necesarios dispositivos propios de índole presupuestal, a efectos de garantizar el funcionamiento independiente de las universidades del Estado. Esta modificación en la comprensión jurídica de las universidades públicas fue explicada por la Sentencia C-507 de 2008 de la siguiente manera:“Antes de la expedición de la Constitución de 1991, y de las leyes 30 de 1992 y 100 de 1993, las universidades públicas nacionales, bajo la dirección y control del gobierno nacional y aplicando el régimen legal vigente, administraron su propio régimen de pensiones. Si bien cada universidad tenía su propia caja de previsión y recibía los aportes de sus afiliados, la deuda en esta materia era asumida por la nación a través de recursos del presupuesto general.La expedición de la Constitución de 1991 y la entrada en vigor de la Ley 30 de 1992, transformaron la naturaleza de las universidades. En particular, tales normas dotaron a los centros de educación superior de una serie de garantías destinadas a que pudieran satisfacer adecuadamente sus objetivos misionales. Probablemente la garantía más importante en este sentido fue el reconocimiento de la autonomía universitaria. En desarrollo de esta importante garantía institucional, la Ley 30 de 1992 consagró una serie de disposiciones financieras, destinadas, de una parte, a asegurar la satisfacción progresiva del derecho a la educación pública superior y, de otra, a evitar que por vía de la asignación de recursos, los órganos políticos pudieran afectar la autonomía de las universidades. Estas disposiciones pueden ser recogidas en lo que podría llamarse el régimen financiero de las universidades públicas.”
6. La autonomía de las universidades públicas, en lo que tiene que ver con su faceta orgánica, implica necesariamente la imposibilidad de adscribirlas a las ramas del poder público. En ese sentido, la jurisprudencia de esta Corte ha concluido que las universidades mencionadas tienen la condición de entes autónomos. De este modo, se vulnera la Constitución cuando una norma de carácter legal pretende incorporarlas bajo el poder de tutela de dichas ramas, en particular del poder Ejecutivo. Un ejemplo paradigmático de este precedente se encuentra en la Sentencia C-220 de 1997. En esa oportunidad se demandó la constitucionalidad del artículo 4° del Decreto 111 de 1996 – Estatuto Orgánica del Presupuesto, al considerarse que incurría en una omisión legislativa relativa, derivada del hecho de no contemplar dentro de las instituciones exceptuadas de la condición de establecimiento público a las universidades del Estado. Esto debido a que dichas instituciones no podían quedar adscritas a la Rama Ejecutiva, como sucede con la categoría administrativa de los mencionados establecimientos. La Corte evidenció que la autonomía de las universidades públicas implica que no hagan parte de la estructura de la Rama Ejecutiva, lo cual es la consecuencia necesaria de otorgarles la condición de entes autónomos. Por lo tanto, la norma acusada era constitucional en el entendido de que no resultaba aplicable a las universidades del Estado, cuyo régimen presupuestal es el ordenado por las normas de la Ley 30 de 1992 y “aquellas que no vulneren el núcleo esencial de la autonomía que les reconoció el artículo 69 de la C.P.”Para arribar a esta conclusión, y luego de recapitular las reglas sobre las facetas de la autonomía universitaria antes analizadas, la decisión estudiada concluyó que la inclusión de las universidades del Estado, para efectos presupuestales, dentro de la categoría de establecimientos públicos del orden nacional, era incompatible con dicha garantía constitucional. Ello debido a que una caracterización de esa índole incorporaría a las universidades públicas dentro de la Rama Ejecutiva, lo que desconoce su naturaleza de entes autónomos. Al respecto, la sentencia en comento explicó:“Las universidades del Estado, son instituciones que para mantener y preservar su esencia deben estar ajenas a las interferencias del poder político, en consecuencia no pueden entenderse como parte integrante de la administración, o como organismos supeditados al poder ejecutivo, ellas deben actuar con independencia del mismo y no estar sujetas a un control de tutela como el concebido para los establecimientos públicos, concepto que por sí mismo niega la autonomía; eso no quiere decir que no deban, como entidades públicas que manejan recursos públicos y cumplen una trascendental función en la sociedad, someter su gestión al control de la sociedad y del Estado, o que rechacen la implementación de mecanismos de articulación con dicho Estado y la sociedad, pues por el contrario ellos son indispensables para el cumplimento de sus objetivos y misión.Lo anterior para señalar que el control de tutela que se ejerce sobre los establecimientos públicos, no es aplicable a las universidades en tanto instituciones autónomas, como no es aplicable tampoco al Banco de la República o a la Comisión nacional de Televisión; dicho control doctrinalmente es definido como aquel "...que ejerce el poder central sobre las entidades y autoridades descentralizadas, tanto territorialmente como por servicios", y no lo es porque ese control le corresponde ejercerlo al ministerio o departamento administrativo al cual se halle vinculada o adscrita la respectiva entidad, el cual debe encargarse de encausar su actividad dentro del derrotero que exigen las metas y objetivos del poder ejecutivo; porque se ejerce sobre las personas de los funcionarios, lo que implica atribuirles a éstos una condición de subordinación respecto del poder central, la que tiene origen, para el caso de entidades descentralizadas por servicios, en lo dispuesto en el numeral 13 del artículo 189 de la C.P., que establece que los gerentes y directores de los establecimientos públicos son de libre nombramiento y remoción del Presidente de la República, con lo que se les otorga la calidad de agentes del mismo, condición inaplicable cuando se habla de los rectores de las universidades, cuya designación está a cargo de los consejos superiores, los cuales deben garantizar la participación en la decisión de la comunidad académica.”7. La exclusión de las universidades del Estado de la estructura de la administración es un asunto que ha sido replicado en otras decisiones de la Corte. Así, la Sentencia C-1019 de 2012 analizó el estatus jurídico de la Universidad Militar Nueva Granada, para concluir que la autonomía de las universidades públicas impedía que dicha institución quedase adscrita al Ministerio de Defensa Nacional. Asimismo, aunque la Ley 30 de 1992 vincula a las universidades del Estado al Ministerio de Educación y otras disposiciones incluso disponen la participación de funcionarios públicos en sus consejos directivos, ello responde exclusivamente a “la necesidad de garantizar la colaboración armónica entre las diferentes entidades y los órganos autónomos e independientes del Estado, para la realización de sus fines, particularmente en lo que atañe al imperativo de profundizar en la efectividad del derecho a la educación”. Bajo esta perspectiva insistió la Corte en dicha oportunidad en la incompatibilidad entre la autonomía reconocida por la Constitución a las universidades del Estado y su inclusión en la estructura de la administración, bien sea en el sector central o en el descentralizado. Sobre el particular, expresó lo siguiente:“Aunque se establezca la participación de representantes del Estado en sus órganos de gobierno, la normatividad y la jurisprudencia han reconocido que lo anterior no significa que dichas instituciones hagan parte de la administración central o descentralizada, o se conviertan por ello en órganos dependientes y bajo el control de tutela del Estado, “pues las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional”. De esta manera se pretende preservar a las universidades públicas y oficiales, de las injerencias e interferencias arbitrarias e indebidas del poder político. || Las Universidades Públicas en Colombia, son creadas por ley y cuentan con representantes del Estado en sus órganos de dirección sin que ello atente contra su autonomía universitaria. Este es el caso, como justamente lo anotan algunos intervinientes, entre otras, de la Universidad Nacional de Colombia, la Universidad de Antioquia, la Universidad Distrital Francisco José de Caldas, o la Universidad del Cauca.”8. Similar consideración fue expresada por la Corte en la Sentencia C-121 de 2003, que decidió sobre las objeciones gubernamentales formuladas contra el proyecto de ley que modificó la naturaleza jurídica de la Universidad Militar Nueva Granada, transformándola de unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Defensa Nacional, en ente universitario autónomo. El Gobierno consideró que se había desconocido el artículo 154 de la Constitución, norma que exige que aquellos proyectos de ley dirigidos a modificar la estructura de la administración nacional están sometidos a reserva de iniciativa gubernamental, condición que no fue cumplida en ese caso. La Corte concluyó que sí existió una modificación de la estructura de la administración nacional pero que, a su vez, no se había vulnerado la citada norma constitucional, puesto que el Ministerio de Defensa había otorgado el aval requerido durante el trámite legislativo. Con todo, la razón por la cual se consideró que estaba ante dicha modificación se derivó del hecho de que (i) la norma objetada creaba una nueva universidad del Estado, se fijaba su personería jurídica y se le dotaba de un régimen legal autónomo; y (ii) la consecuencia del proyecto era excluir un organismo que hacía parte de la Rama Ejecutiva, en su condición de unidad administrativa especial adscrita al Ministerio de Defensa, para dotarlo de autonomía. Estas conclusiones, en los términos de la misma sentencia, no entran en contradicción con el reconocimiento de la autonomía especial de las universidades del Estado. Sobre este aspecto, la sentencia analizada explicó lo siguiente:“la condición de ente universitario autónomo del nuevo organismo público creado con el proyecto de ley bajo análisis no puede significar que pueda ser ubicado dentro de la administración central o descentralizada, pues como lo ha precisado la jurisprudencia de esta Corporación las universidades estatales por su carácter de entes autónomos no conforman ninguna de las ramas del poder ni pueden formar parte de la administración nacional.”
9. A partir de estas consideraciones surge una regla jurisprudencial clara y reiterada, útil para resolver sobre la primera objeción gubernamental propuesta: las universidades del Estado gozan, por virtud de la Constitución y la ley, de un régimen especial de autonomía, tanto en un sentido cualitativo como orgánico. El primero refiere a las condiciones de independencia filosófica y en la integración de sus órganos de gobierno y presupuestal, necesarias para ejercer la labor académica y de investigación sin criterio distinto que la búsqueda del conocimiento y la adecuada formación académica. El segundo se traduce en el reconocimiento de las universidades públicas como entes autónomos, que no pertenecen a las ramas del poder, en particular del Ejecutivo. Con todo, esa autonomía institucional no se opone a que dichos entes estén sometidos a los controles disciplinarios y fiscales respectivos, derivados de la condición de servidores públicos de sus funcionarios y de la administración de recursos fiscales para su funcionamiento.10. La primera objeción gubernamental se sustentaba en considerar que los artículos 1° y 2° del proyecto de ley, en cuanto adscriben a la Universidad de La Guajira al orden nacional, afectaban tanto la estructura de la administración nacional, como local. Por ende, se desconocería el artículo 154 de la Constitución, en tanto exige que las previsiones legales que versen sobre la determinación de dicha estructura requieren de iniciativa o aval del Ejecutivo, el cual no concurrió en el presente caso. A su turno, a juicio del Gobierno también resultaban vulnerados los artículos 287 y 300-7 de la Carta, normas que establecen respectivamente los derechos de las entidades territoriales como la facultad constitucional de las asambleas departamentales para determinar la estructura de la administración departamental. Ello debido a que con las disposiciones mencionadas el Congreso priva al departamento de La Guajira de la competencia para regular la estructura de sus entes locales. En esa medida, como la Universidad de La Guajira fue creada por ordenanza departamental, su nacionalización recae dentro de esa competencia.
11. El presupuesto común para el grupo de asuntos que conformaban la primera objeción es que la Universidad de La Guajira integra la estructura de la administración departamental y, en virtud de los artículos objetados, haría parte de la administración nacional. Esta postura termina, a su turno, siendo compartida por la mayoría, en tanto atan las decisiones sobre la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira a lo que dispongan las autoridades territoriales. Con todo, un argumento de esta naturaleza se fundamenta en una premisa que no es cierta a la luz del precedente analizado. Al contrario, a pesar de que la Universidad de La Guajira fue creada por ordenanza de ese departamento, tiene la condición de ente autónomo, con las condiciones antes referidas. Esta naturaleza jurídica se mantiene ante su nacionalización, pues la misma en modo alguno puede significar que se incorpore a la administración nacional o territorial, ni menos que haga parte de la Rama Ejecutiva. En otras palabras, la nacionalización de la Universidad de La Guajira opera de manera independiente de su autonomía, constitucionalmente reconocida, la cual se mantiene bien sea ante el orden departamental como en el orden nacional. En consecuencia, como la Universidad en comento no pertenece a la administración en ninguno de los órdenes mencionados, la objeción planteada resultaba infundada. En cambio, es claro que el Legislador está habilitado para modificar la naturaleza jurídica de las universidades del Estado, sin que con ello se afecte la estructura de la administración nacional o territorial, según sea el caso. La mayoría llegó a una conclusión distinta, y a mi juicio inconsistente, según la cual, a pesar del reconocimiento de dicha autonomía, las universidades del Estado de carácter territorial siguen sometidas al poder de tutela de la entidad local o regional correspondiente, al punto que solo sus órganos representativos están habilitados, de consuno con la Administración nacional, para modificar la naturaleza jurídica del ente universitario. Es decir, la mayoría superpone, sin tener ningún soporte para ello, una visión distorsionada de la autonomía territorial a la autonomía, esta sí reconocida y suficientemente definida por la jurisprudencia constitucional, de las universidades públicas.
12. Esta contradicción se mantiene, incluso ante decisiones de la Corte que parecerían sugerir conclusiones diferentes. En efecto, como lo expliqué anteriormente, en la Sentencia C-121 de 2003 y ante una objeción similar, se concluyó que el proyecto de ley sí estaba sometido a reserva de iniciativa gubernamental por afectar la estructura de la administración nacional. Considero que, aunque este precedente es pertinente para el análisis, en el presente caso no se cumplen los dos supuestos centrales que llevaron a la Corte a adoptar la decisión mencionada. En primer lugar, el proyecto de ley estudiado no crea un nuevo ente universitario autónomo, sino solamente redenomina su naturaleza para adscribirlo al orden nacional. Esa condición de autonomía, como se señaló, persiste tanto en el orden departamental como a nivel nacional. Es decir, la naturaleza autónoma de la Universidad de La Guajira no es otorgada por el proyecto de ley objetado, sino que ya estaba presente en virtud de las normas constitucionales y legales aplicables y analizadas a profundidad en esta sentencia. En segundo término, contrario a como sucedía en el caso de la Universidad Militar Nueva Granada, la Universidad de La Guajira no tiene la condición de unidad integrante de la administración departamental, por lo que su nacionalización en nada afecta la estructura de ésta. Por ende, no estamos ante una situación análoga a la estudiada en la Sentencia C-121 de 2003, puesto que ese escenario sí se excluía de la administración nacional, particularmente del Ministerio de Defensa Nacional, una institución a fin de darle carácter autónomo y en los términos de la Ley 30 de 1992. En el presente caso, se insiste, la autonomía de la Universidad de La Guajira no se veía afectada en razón del proyecto de ley objetado, ni menos éste tiene carácter constitutivo a ese respecto, como sí sucedió en el caso precedente.
13. En suma, las objeciones contra los artículos 1° y 2° del proyecto de ley eran a mi juicio infundadas, en la medida en que la Universidad de La Guajira es un ente autónomo, que no pertenece a la administración nacional o departamental y, por lo mismo, no se afectan las competencias constitucionales vinculadas a la definición de dichas administraciones. Por ende, la mayoría incurre en una contradicción argumentativa, consistente en sostener que las decisiones sobre la modificación de la naturaleza jurídica de la Universidad de La Guajira dependen de las manifestaciones políticas de las corporaciones públicas de esa entidad territorial pero que, a su vez, las universidades del Estado son autónomas y no pertenecen a las ramas del poder público. En mi criterio, estas dos afirmaciones son mutualmente excluyentes, lo que implica la falta de sustento de las objeciones planteadas.
14. Ahora bien, además de la contradicción expuesta, considero que también la ponencia incurre en una comprensión inadecuada del principio de autonomía territorial. La decisión adoptada por la Corte, en apariencia garantista de la autonomía territorial, en realidad es profundamente centralista. El argumento planteado por la mayoría consiste en señalar que la nacionalización de la Universidad de La Guajira constituía una medida inconstitucional para incidir en la estructura de la administración departamental y, por ende, en el grado de autonomía de la entidad territorial. Sin embargo, este razonamiento deja de tener en cuenta que el objetivo del proyecto de ley era, precisamente, asegurar la financiación de la Universidad, en grave riesgo ante la crisis fiscal del departamento. A su vez, esa opción legislativa tenía por finalidad solventar las necesidades respecto del acceso a la educación superior en el ente territorial y, de esta manera, lograr su desarrollo económico, lo cual redunda necesariamente en una mayor autonomía. Para la Corte en esta oportunidad, la autonomía territorial toma la forma de un principio que, a pesar de su enorme relevancia constitucional, no puede aplicarse en contraposición al bienestar y a la vigencia de los derechos fundamentales de los habitantes de la región. En últimas, la decisión convierte a la autonomía territorial de garantía constitucional para la protección de los derechos de las personas a un vehículo para su vulneración.
15. En efecto, la argumentación planteada por la mayoría lleva a considerar, necesariamente, que, en la búsqueda de una protección formal de la autonomía, se lleva a mantener la denunciada, en la exposición de motivos del proyecto de ley, inviabilidad financiera a la Universidad de La Guajira. Así, en el presente caso, la autonomía territorial termina operando en contraposición a los intereses de los habitantes del departamento de La Guajira, a partir de la desfinanciación de la universidad regional. En cambio, considero que existía soporte jurídico constitucional suficiente para ponderar en el presente caso la autonomía territorial con el principio de igualdad material, que se traduce en la necesidad de adoptar medidas afirmativas a favor de determinados grupos o poblaciones en situación de abierta desventaja en el acceso a los bienes y servicios materiales mínimos para el desarrollo. Sobre este particular, debe partirse de la base que el principio de igualdad no puede restringirse a su concepción formal, esto es, la paridad en el trato hacia todas las personas desde el Estado, sino que necesariamente debe incluir la perspectiva material antes indicada, esto es, que se dirija hacia la instauración de medidas de diversa índole para la promoción de los grupos y personas en situación de debilidad manifiesta, titulares de especial protección y o que han sido víctimas de formas tradicionales de discriminación. Es a partir de esta comprobación que la jurisprudencia constitucional ha concluido que el principio de igualdad implica una cláusula de erradicación de las injusticias presentes, concebida como la obligación del Estado de mejorar las condiciones de vida de los mencionados grupos y sujetos, a partir de un criterio de garantía de la igualdad de oportunidades. Esto implica, además, un mandato específico de progresividad respecto del ámbito protegido de los derechos fundamentales, a fin de que su alcance cubra a quienes están en condiciones socioeconómicas menos favorables.
16. A partir de esta premisa, resulta necesario advertir que el trato igual se tiene que dar entre iguales y que, en ese sentido, existen personas que se encuentran en situación de mayor debilidad, respecto de las cuales se deberán tomar medidas que tengan en cuenta esas circunstancias. Así, el Estado debe aplicar un enfoque diferencial en las acciones que promueva, con el propósito de contribuir a la reducción de la brecha de desigualdad que afecta a diversas poblaciones del país. Sobre este punto, en Sentencia T-890 de 2014, reiterada en Sentencia T-105 de 2017, la Corte dispuso que la igualdad material “presupone la posibilidad de identificar a los grupos o sectores sociales que presentan un déficit de realización de sus derechos fundamentales, especialmente aquellos que caen dentro de la órbita de los derechos económicos y sociales. La dimensión material del principio constitucional de igualdad se conoce también con el nombre de equidad y aboga por tomar en consideración las circunstancias particulares de los distintos sujetos a la hora de tomar decisiones estatales en el nivel de política pública, política legislativa, adjudicación judicial, entre otros espacios”.Esta dimensión “sustancial” o “material” del principio de igualdad justifica la adopción de medidas diferenciales, atinentes a conseguir una sociedad menos inequitativa y a perseguir un orden justo, acorde con los principios emanados de la Constitución. Específicamente, la Corte ha determinado que, a partir de esta concepción, el grado y tipo de protección que se requiere varía entre situaciones diferentes, pues se trata de “distribuir y asignar recursos escasos en un contexto en el que existen objetivamente necesidades insatisfechas que el Estado debe prioritariamente atender”. Por lo demás, la jurisprudencia constitucional también ha reconocido que una de las maneras de lograr la igualdad material es mediante el establecimiento de acciones afirmativas en beneficio de personas o poblaciones que afrontan dificultades particulares para el acceso a ciertos bienes, por lo que requieren de políticas estatales que contribuyan a superar estas barreras.
17. De otra parte, existen fundamentos constitucionales adicionales que repercuten en la obligación estatal de mejorar las condiciones de acceso de las personas de la población a los bienes y servicios básicos, que permitirían avalar la constitucionalidad de las propuestas legales objetadas. Así, el artículo 334 constitucional determina que “[e]l Estado, de manera especial, intervendrá para dar pleno empleo a los recursos humanos y asegurar, de manera progresiva, que todas las personas, en particular las de menores ingresos, tengan acceso efectivo al conjunto de los bienes y servicios básicos.” Aunado a lo anterior, el artículo 366 de la Carta Política reconoce que una de las finalidades del Estado es la de propender por el bienestar general y el mejoramiento de la calidad de vida de la población, cuyo objetivo fundamental es “la solución de las necesidades insatisfechas de salud, de educación, de saneamiento ambiental y de agua potable” . Con el objetivo de cumplir con esta finalidad, la Constitución determinó que el gasto público social tendrá prioridad sobre cualquier otra asignación en los planes y presupuestos de la Nación y de las entidades territoriales.
18. A partir de estos fundamentos constitucionales y jurisprudenciales, se puede concluir que el Estado está legitimado para crear políticas públicas y establecer medidas diferenciales, que busquen favorecer a las poblaciones que se encuentran en circunstancias de extrema debilidad, de ahí que la medida analizada se ajustaba a la Constitución. Lo anterior, siempre y cuando dichas medidas sean razonables y proporcionales para el fin constitucional que se busca proteger, como es el caso del fortalecimiento de la educación superior en el departamento de La Guajira, con el objeto de mejorar las condiciones de acceso a este servicio para los habitantes de este territorio. Por ello, las medidas adoptadas por el Legislador en el proyecto de ley propenden por un fin legítimo, que permitiría superar, en la medida de las posibilidades, las barreras de acceso de la población de La Guajira a la educación superior. A su vez, dentro de ese marco debe interpretarse el artículo 69 de la Constitución. Así, en un escenario de recursos públicos escasos, el parámetro de distribución de estos, en lo que respecta a los rubros destinados al acceso a la educación superior, debe estar guiado por la promoción de la igualdad material. En otras palabras, cualquier distribución de recursos públicos para el acceso a la educación superior que privilegia la inclusión de aquellas personas que, debido a sus condiciones de debilidad manifiesta, están más alejadas de las posibilidades materiales de acceso, se muestra prima facie compatible con la Constitución. Sin embargo, esta visión también debe compatibilizarse con la obligación del Estado de garantizar el acceso universal a la educación superior en las universidades públicas, bajo criterios de progresividad y mérito, según se desprende del artículo 69 de la Carta.De la misma manera, una distribución como la planteada redunda en tanto en la disponibilidad como en la accesibilidad económica del derecho a la educación, de la manera como ha sido comprendido tanto por el derecho internacional de los derechos humanos como por la jurisprudencia constitucional. Lo primero, puesto que mayor financiación para el acceso equitativo a la educación superior facilita la permanencia de instituciones y programas de enseñanza en cantidad suficiente. Lo segundo, en la medida en que ampliaciones de cobertura llevan a mayor accesibilidad a las universidades del Estado, en particular de quienes tienen menores recursos. Debe resaltarse, además, que las condiciones de disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad se predican de los distintos niveles educativos, entre ellos el superior. Con todo, como lo aclara la Observación General No. 13 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales y refiriéndose al contenido del PIDESC: “[s]i bien la enseñanza secundaria "debe ser generalizada y hacerse accesible a todos", la enseñanza superior "debe hacerse igualmente accesible a todos, sobre la base de la capacidad de cada uno". Según el apartado c) del párrafo 2 del artículo 13, la enseñanza superior no "debe ser generalizada", sino sólo disponible "sobre la base de la capacidad", capacidad que habrá de valorarse con respecto a los conocimientos especializados y la experiencia de cada cual.”Esto significa, entonces, que si bien en el caso de la educación superior el criterio que guía el acceso es el mérito, en toda circunstancia la exigencia de condiciones de disponibilidad de la educación universitaria gratuita implica (i) el deber del Estado de financiación de la misma; (ii) la disponibilidad para todas las personas y el ingreso fundado en el mérito y (iii) una distribución de recursos que propenda por el acceso de aquellas personas que tienen los méritos académicos y que estén en condiciones socioeconómicas menos favorables. En ese sentido, la cláusula prevista en el literal c) del artículo 13 del Protocolo de San Salvador resulta plenamente aplicable, en cuanto determina que “la enseñanza superior debe hacer igualmente accesible para todos, sobre la base de la capacidad de cada uno, por cuantos medios sean apropiados y en particular, por la implantación progresiva de la enseñanza gratuita.”19. Llevados estos argumentos al caso particular, debía partirse de considerar que existe evidencia acerca de las condiciones de especial vulnerabilidad de las personas que residen en el departamento de La Guajira, en particular debido a su precaria condición socioeconómica, lo cual fue absolutamente desconocido por la mayoría de la Corte. Como fue manifestado en la exposición de motivos del proyecto de ley, la Universidad de La Guajira juega un papel de gran importancia para el Departamento pues, como lo indican expresamente los congresistas que promovieron la medida, “la educación es vital para alcanzar mejores niveles de bienestar social y de crecimiento económico, nivelar las desigualdades económicas y sociales, para acceder a mejores niveles de empleo, para elevar las condiciones culturales de la población, para ampliar las oportunidades de los jóvenes, para el avance democrático y el fortalecimiento del Estado de derecho, y para el impulso de la ciencia, la tecnología y la innovación”. Es por ello por lo que, para pronunciarse sobre el asunto, era indispensable tener en cuenta las circunstancias específicas que enfrenta el departamento de La Guajira en términos de educación, desarrollo y mercado laboral, con el objetivo de contextualizar los objetivos del proyecto de ley, pese a lo cual la Corte no se pronunció.
20. Según cifras publicadas por el DANE en el Boletín Técnico sobre pobreza monetaria en La Guajira, para 2017 la incidencia de la pobreza en ese departamento fue de 52,6%, mientras que a nivel nacional el porcentaje de incidencia ascendía a 26,9%. A su vez, en ese mismo año, el índice de pobreza monetaria extrema en La Guajira alcanzó el 26,5%, comparado al 7,4% del total a nivel nacional. De otra parte, en cuanto al mercado laboral, los principales resultados presentados por el DANE respecto al periodo de marzo a mayo de 2019 indican que en la ciudad de Riohacha hay una tasa de desempleo del 14,1%, respecto al 11,7% del promedio de las 23 principales ciudades y áreas metropolitanas. En este mismo informe, esta institución estableció que Riohacha es la tercera ciudad del país con mayor proporción de informalidad laboral, la cual asciende al 64%.En lo que respecta a la cobertura en educación formal, las cifras publicadas por el DANE en mayo del 2018 indican que el número de matriculados del departamento de La Guajira para 2017 asciende a 233.728, frente a 10.020.294 matriculados a nivel nacional. En esa medida, el porcentaje de matriculados en el Departamento respecto del nivel nacional representa el 2,33%. De otra parte, en lo que respecta a la matrícula en educación superior, el número de matriculados del departamento de La Guajira asciende a 21.070 personas, mientras que, a nivel nacional, este número asciende a los 2.446.314 matriculados. Ahora bien, la Fundación para la Educación Superior y el Desarrollo – FEDESARROLLO publicó en enero de 2019 un informe titulado “La Guajira: caracterización departamental y municipal”, en el que analiza los indicadores económicos y sociales de dicha región con respecto al resto del país. En dicho estudio, este instituto calculó la tasa de cobertura neta de educación en el departamento de La Guajira, a partir de los datos publicados por el Ministerio de Educación en el Sistema Nacional de Información de Educación Superior – SNIES. Así, el informe llegó a la conclusión de que, en este rubro, la cobertura neta en educación ascendía a 77,4% en el 2016, por debajo de la media nacional que correspondió a 83,54% para ese mismo periodo.En el rubro de educación superior, a partir de los datos publicados en el SNIES, FEDESARROLLO calculó que la tasa de cobertura bruta en educación superior del Departamento de La Guajira ascendía al 22,59% en 2015, frente al 49,42% del promedio de cobertura nacional para ese mismo periodo. Aunado a lo anterior, el informe resaltó que “[a] pesar del incremento significativo de la tasa de cobertura bruta en educación superior en el departamento de La Guajira (sic) no tiene instituciones acreditadas de alta calidad del Ministerio de Educación Nacional”.
21. Las normas objetadas tenían por objetivo esencial declarar a la Universidad de La Guajira como del orden nacional y, de esta manera, asignar la responsabilidad para su financiación al Gobierno central. Esta decisión legislativa, según los antecedentes expuestos, buscaba responder a la necesidad de que esa institución cuente con los recursos suficientes para su funcionamiento y, de esta manera, redundar en el mejoramiento de las condiciones de esta universidad pública, entre ellas el acceso requerido por los estudiantes de la región, entre los cuales destacaba el proyecto de ley a los integrantes de la etnia Wayúu. Una decisión de este carácter, según los argumentos expuestos, se inserta dentro del margen de configuración legislativa y, antes de oponerse al principio de igualdad, lo desarrolla de forma adecuada. Por ende, las razones planteadas por la objeción gubernamental en este punto se circunscriben exclusivamente a la faceta formal del principio de igualdad y desconocen las implicaciones materiales del mismo, antes explicadas. De este principio no puede derivarse, a modo de una obligación constitucional, el deber imperativo de otorgar idénticas condiciones de financiación a todas las universidades estatales. Antes bien, el Congreso puede establecer medidas que establezcan tratamientos diferenciados, a condición de que los mismos resulten razonables y respondan a un criterio de razón suficiente. De otro lado, la decisión del Legislativo no carece de sustento y, antes bien, se fundamenta en la necesidad de responder a los requerimientos financieros de una institución educativa que está en una región con particulares dificultades socioeconómicas, explicadas en el proyecto de ley objetado y refrendadas por los datos socioeconómicos expuestos anteriormente. A partir de estas evidencias, resulta razonable concluir la necesidad de asegurar el financiamiento de la Universidad de La Guajira, no solo con el fin de garantizar de mejor forma la disponibilidad y accesibilidad económica del servicio educativo en el departamento, sino también para impactar en el desarrollo regional y de sus habitantes, objetivos que desarrollan diversos postulados constitucionales, descritos en esta sentencia.
22. En consecuencia, a mi juicio la Corte debió asumir la medida legislativa objetada en su verdadera dimensión, esto es, que la razón de la decisión debió centrarse en la constitucionalidad de la adopción de acciones afirmativas por parte del Congreso, a favor de poblaciones vulnerables. En el caso analizado, la opción de la nacionalización no tenía por finalidad, como erróneamente lo concluyó la mayoría, afectar la autonomía territorial, sino prever un mecanismo tendiente a lograr la igualdad de oportunidades respecto del acceso a la educación superior a un grupo poblacional mayoritariamente compuesto por personas en situación de grave vulnerabilidad socioeconómica, como lo demostraron los análisis sintetizados en la ponencia original presentada ante la Sala Plena. El objetivo de irrogar recursos públicos a una universidad en riesgo de inviabilidad financiera y respecto de una región que requiere ingentes esfuerzos para potenciar su desarrollo, no puede ser considerada inconstitucional, sin con ello desconocer cuáles son los fines esenciales del Estado.Además, considero que la labor de ponderación en este caso resulta inclusive sencilla, en tanto no puede concluirse que la nacionalización de un ente autónomo, como es la Universidad de La Guajira, incida siquiera de manera leve en la autonomía territorial, y a la vez existe suficiente evidencia para concluir que el archivo del proyecto de ley involucra una afectación importante de las finanzas del ente universitario y, con ello, de la accesibilidad económica a la educación superior de sujetos en situación de vulnerabilidad.
23. Por último, concuerdo con la mayoría en el sentido de que la expresión “las cuales no podrán ser inferiores a las que en la actualidad le asigna la Nación a la Universidad, más un monto adicional de veinticuatro mil millones de pesos ($24.000.000.000) o su equivalente en salarios mínimos legales mensuales vigentes.”, contenida en el artículo 3º del proyecto de ley objetado, es inconstitucional debido a que equivale a una orden específica de gasto público, opción que escapa a la competencia del Legislador en tanto impide el ejercicio de la competencia del Gobierno, reconocida por la Carta Política, para formular el proyecto de ley del presupuesto general de la Nación. Sin embargo, en la medida en que el Pleno optó por declarar la inconstitucionalidad de todo el proyecto de ley objetado y no solo de este apartado, este salvamento de voto versa sobre la decisión en su integridad, puesto que los argumentos estructurales que la sustentan, en mi criterio, (i) implican a una visión distorsionada del principio de autonomía territorial, contraria tanto a la naturaleza autónoma de las entidades territoriales como a la necesidad de hacerlo compatible con la protección de la totalidad de los derechos constitucionales, en condiciones de igualdad, de todos los habitantes de las regiones; y (ii) contradicen el contenido y alcance del principio de igualdad, en su faceta material, el cual obligaba en el caso a validar la constitucionalidad de instrumentos que operan como acciones afirmativas a favor de grupos de evidente condición de debilidad socioeconómica. Estos son los motivos de mi disenso.Fecha ut supra,GLORIA STELLA ORTIZ DELGADOMagistrada