Salvamento de voto a la Sentencia C-372 04PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Efectos nocivos de la expansión de la doctrina sobre elusión del debate PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Efectos nocivos de la expansión de la doctrina sobre elusión del debate (Salvamento de voto)La doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate.PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Evolución de la doctrina sobre elusión del debate y la votación parlamentaria (Salvamento de voto)PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-No elusión del debate por trámite con el pleno consentimiento de los congresistas (Salvamento de voto)PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Contexto dentro del cual se presentó la proposición supresiva (Salvamento de voto)PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Tesis de la elusión del debate PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Criterio esencial en tesis de elusión del debate PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Criterio esencial en tesis de elusión del debate (Salvamento de voto)La tesis de la elusión del debate o de la votación no debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual una comisión o una plenaria adopta una decisión sobre un proyecto de ley. El criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de valorar también el trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la elusión de la responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo de las funciones de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo.Referencia: expediente D-4835Demanda de inconstitucionalidad contra el artículo 7° del Acto Legislativo N° 01 de 2003, “por el cual se adopta una Reforma Política Constitucional y se dictan otras disposiciones”Actor: Manuel Alberto Restrepo MedinaMagistrada Ponente:Dra. CLARA INES VARGAS HERNANDEZCon el acostumbrado respeto salvo el voto. Si bien acompañé la sentencia C-801 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño), en la cual se sentó por primera vez la doctrina según la cual está prohibido eludir el debate parlamentario en cualquiera de sus etapas, considero que gradualmente esta jurisprudencia se ha ido expandiendo más allá de las hipótesis en las cuales se justifica aplicarla rigurosamente. La doctrina de la elusión del debate y la votación parlamentaria ha tenido una evolución que indica que ésta nació para evitar hipótesis extremas de renuencia a ejercer la función parlamentaria y se convirtió en una tesis excesivamente estricta que restringe los espacios de deliberación democrática y le cierra las puertas a la dinámica política en la formación de las leyes, lo cual tiene el efecto nocivo de castigar la creatividad parlamentaria y de petrificar los proyectos de ley a lo decidido en el primer debate. De manera esquemática dicha evolución se resume en las siguientes etapas:
1) En la primera etapa, se encuentran los casos claros de elusión del debate. En ellos, el contexto de la formación de la ley y el análisis del trámite legislativo en su conjunto permitieron concluir que las comisiones o las plenarias tuvieron la intención de evadir sus responsabilidades. Así ocurrió en la C-801 de 2003, en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 47 de la Ley 789 de 2003, relativo a las cesantías del sector público, que había sido propuesto en el curso del primer debate ante las comisiones constitucionales permanentes reunidas en sesión conjunta, pero frente al cual las comisiones trasladaron su responsabilidad de debatir y votar a las plenarias, y una éstas a la comisión de conciliación.
2) En la segunda etapa, se extendió el concepto de elusión a dos hipótesis distintas: (i) La primera hipótesis se presenta cuando hay aplazamiento, ya no del debate sino de la votación. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1056 de 2003, en donde la Corte declaró la inexequibilidad del artículo 18 de la Ley 797 de 2003. Este artículo fue ampliamente discutido en los cuatro debates, votado y aprobado por las plenarias, pero su votación en las comisiones fue iniciada y suspendida ante la declaración de impedimentos de algunos congresistas, en acatamiento de la Constitución ante un eventual conflicto de intereses, asunto que fue resuelto posteriormente por las Plenarias. Si bien la Corte examinó el contexto del debate, concluyó que el aplazamiento de la votación constituía evasión de sus responsabilidades. Salvé entonces el voto porque estimé que era razonable que los congresistas obraran conforme a una interpretación legítima de su deber ante una prohibición constitucional. Y del contexto, así como del conjunto del trámite, no se constataba que había habido elusión. (ii) La segunda hipótesis se presenta cuando se retira del debate parlamentario una norma por la vía de una proposición “supresiva”, esto es, de una proposición sustitutiva encaminada a suprimir un artículo del proyecto de tal forma que su contenido nunca es sometido formalmente a votación. Esto fue lo que ocurrió con la declaratoria de inexequibilidad del artículo 11 de Ley 797 de 2003 en la sentencia C-1056 de 2003. El artículo 11 hacía parte del proyecto original y fue incluido en la ponencia para primer debate en las comisiones, pero no fue votado en comisiones porque se presentó una proposición “supresiva” encaminada a eliminarlo del proyecto. Como esta proposición fue aprobada, el contenido del artículo 11 nunca fue sometido formalmente a votación en comisiones;
3) En la tercera etapa, el concepto de elusión se extiende a la eliminación de un artículo en la ponencia que se presenta a las comisiones o a las plenarias. Esto fue lo que ocurrió en la sentencia C-1147 de 2003, en donde la Corte declaró inexequible el artículo 115 de la Ley 788 de 2003, que consagraba un gravamen a los juegos de suerte y azar. Esta disposición se encontraba en el proyecto original presentado por el Gobierno Nacional ante las Comisiones Económicas, fue excluido en la ponencia para primer debate y posteriormente reintroducida mediante una proposición aditiva presentada durante el debate en las comisiones. Fue aprobada en las Comisiones Tercera y Cuarta de la Cámara, negada por la Comisión Tercera del Senado luego que persistiera un empate, y la Comisión Cuarta del Senado se abstuvo de votarla. Para la Corte, todas las proposiciones presentadas en el curso de los debates, ya sea modificatorias, aditivas o supresivas deben ser consideradas, debatidas y votadas, a menos que sean retiradas por su autor. Por ello, la circunstancia de que en la Comisión Cuarta del Senado de la República no se hubiera votado la proposición sobre el gravamen a los juegos de suerte y azar, constituía elusión.
4) En la cuarta etapa, se extiende esta concepción de elusión al trámite de los actos legislativos, sin examinar el contexto o el trámite legislativo en su conjunto. Ejemplo de esta última etapa es la sentencia C-313 de 2004, que declaró la inexequibilidad del artículo 17 del Acto Legislativo 01 de 2003, porque a pesar de haber sido aprobado en los cuatro debates en la primera vuelta, así como en la Comisión y en la Plenaria del Senado con algunas modificaciones durante la segunda vuelta, fue suprimido en la ponencia presentada ante la comisión constitucional permanente de la Cámara, razón por la cual ni la Comisión ni la plenaria de la Cámara se pronunciaron sobre ese artículo. En la presente sentencia, la Corte decidió aplicar la tesis de la elusión del debate o de la votación a una reforma constitucional que fue tramitado con el pleno consentimiento de los congresistas sin que exista evidencia de que en alguna de las etapas del procedimiento legislativo la mayoría de ellos haya buscado evadir su responsabilidad parlamentaria. La prueba de la elusión en este caso es meramente formal: la aprobación de una proposición supresiva tanto en la comisión primera del Senado como en la comisión primera de la Cámara de Representantes. Sin embargo, esta prueba solo muestra que realmente los miembros de cada una de estas comisiones adoptaron concientemente la decisión de que la Constitución no fuera reformada en el punto referente al periodo de el Secretario General de cada una de las cámaras. No se entiende como decidir sobre un tema equivale a eludir el debate y la votación sobre el mismo. En las sentencias en las cuales se esbozó la tesis de la elusión mencionadas anteriormente, resultaba claro que la proposición supresiva buscaba trasladar a la plenaria o a la otra cámara una decisión difícil que los miembros de la comisión respectiva no querían tomar. A esa conclusión llegó la Corte después de analizar la formación de la ley en su conjunto así como el contexto dentro del cual se presentó la proposición supresiva o eliminativa. El criterio entonces no fue meramente formal.Si se hubiera tenido en cuenta el contexto dentro del cual se presentó la proposición supresiva en la formación del artículo de la reforma constitucional acusado, se volverían especialmente relevantes los siguientes hechos:1) El artículo relativo al periodo del Secretario General de cada una de las cámaras, fue un asunto discutido ampliamente en los cuatro debates de la primera vuelta del Acto Legislativo N° 1 de 2003. También fue votado en las cuatro etapas del procedimiento legislativo. Por lo tanto, en las comisiones primeras se conocían sus alcances y sus implicaciones así como los argumentos a favor y en contra de que dicho tema fuera reformado.
2) En la segunda vuelta del Acto Legislativo hubo razones políticas para eliminar de la reforma el artículo 7° durante el debate en las comisiones primeras. En el Senado, la comisión primera había tratado de buscar un acercamiento entre fuerzas políticas en torno a otros asuntos que se consideraron en ese momento prioritarios. La eliminación del artículo 7° buscó facilitar ese acercamiento y sacar de la agenda de la comisión un tema que podría dividir a las fuerzas que se habían acercado políticamente. Es esta una razón legítima y un móvil políticamente razonable. En cualquier caso, no se trató en dicho debate de eludir la discusión o la votación. Por el contrario: la proposición supresiva fue sometida a debate y votada. En la Cámara, la comisión primera tuvo que volver sobre el punto porque en la plenaria del Senado el artículo 7° fue también debatido, votado y por lo tanto reincorporado al texto del Acto Legislativo 1 de 2003. En dicha comisión también se presentó una proposición supresiva con el argumento de que el tema del periodo del Secretario General de cada una de las cámaras no debería tener rango constitucional. Es esta otra razón legítima que dista mucho del ánimo de eludir un asunto polémico. En dicha comisión la proposición también fue sometida a debate y votada, lo cual indica que sus miembros en ningún momento evadieron su responsabilidad parlamentaria.
3) En materia de formación de los actos legislativos existe norma expresa encaminada a hacer menos rígida, que antes de 1991, la segunda vuelta. En efecto, el último inciso del artículo 375 de la Constitución dice que “en este segundo periodo sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero” se advierte que no exige esta norma que la iniciativa haya sido debatida ni mucho menos votada en el primer periodo de formación del acto legislativo, lo cual no significa que pueda versar sobre un tema completamente nuevo y ajeno al texto adoptado en la primera vuelta. Esta norma queda convertida en letra muerta si la Corte sólo permite que los textos debatidos y votados en las comisiones primeras sean, en caso de ser negados, revividos en las plenarias o si impiden que iniciativas presentadas en el primer periodo, pero no incorporadas al texto aprobado de la primera vuelta sean luego debatidas y aprobadas en el segundo periodo legislativo que han de surtir los actos legislativos en su formación.Si la tesis de la elusión del debate se lleva a estos extremos también perderá fuerza normativa el inciso segundo del artículo 160, adoptado por la Asamblea Constituyente precisamente para quitarle rigideces al trámite parlamentario que impiden que de la deliberación democrática surjan fórmulas de solución a los problemas nacionales, se construyan colectivamente respuestas legislativas, e, inclusive, se deriven cambios en la posición de los miembros del Congreso como resultado de los argumentos planteados a lo largo de la formación de una ley o un acto legislativo. Si las plenarias no pueden agregarle a los proyectos que vienen de las comisiones artículos nuevos en qué queda la regla constitucional según la cual “durante el segundo debate cada cámara podrá introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que juzgue necesarias”? es más, si las proposiciones eliminativas siempre conducen a la inexequibilidad del artículo eliminado qué sentido tiene que la Constitución faculte a cada cámara para introducirle al proyecto las “supresiones que juzgue necesarias”. Es cierto que las normas del Reglamento del Congreso, o sea de la Ley 5ª de 1992, no desarrollan plenamente la mayor flexibilidad en el procedimiento legislativo que inspiró al Constituyente de 1991. Sin embargo, estas normas legales deben ser interpretadas armónicamente con la Constitución y debe prevalecer el criterio final adoptado por el propio reglamento en consonancia con la Carta según el cual cuando subsistan las discrepancias entre comisión y plenaria, prima lo resuelto por la Corporación en pleno (artículo 177 y 178).Adicionalmente, de llevarse al extremo la tesis de que una proposición eliminativa o supresiva prueba de manera irrefutable e ineludible que lo que se buscó con ella fue eludir el debate o la votación, la Corte debería declarar inconstitucional o a lo menos aplicar la excepción de inconstitucional en el caso que corresponda, de todas las normas de la Ley 5ª de 1992 que permiten de manera expresa o en forma implícita las “supresiones”, empezando por el artículo 114 que clasifica las proposiciones. En dicho artículo la definición de proposición sustitutiva comprende la posibilidad de que se proponga eliminar o suprimir un artículo. La definición de si existió elusión parlamentaria, no depende de la forma que haya adquirido la proposición para negar un artículo, sino de la constatación de que se evitó debatir o decidir sobre cierta disposición o asunto. Se presenta elusión del debate cuando para evitar discutir un asunto se difiere la controversia para otra etapa del trámite parlamentario, lo cual puede ocurrir de diferentes formas como por ejemplo sustrayendo un artículo de la ponencia sin proponer eliminarlo o dejando una disposición como constancia para que sea debatida en la siguiente etapa de la formación del proyecto de ley. En cambio no hay elusión del debate cuando en el articulado propuesto por el ponente se encuentra la disposición acusada, y ésta es sometida a debate siguiendo las reglas de la Ley 5ª de 1992. Los congresistas no están obligados a opinar sobre cada artículo del proyecto sometido a su consideración y la Corte no es el juez de la suficiencia, calidad o profundidad de las razones esgrimidas en el debate. Adicionalmente, hay elusión de la votación cuando una disposición no es sometida, sin razón constitucional que lo justifique, a votación después de abierto y cerrado el debate. Esto puede suceder por diferentes vías políticas y formales que habrán de ser apreciadas en cada caso. Sin embargo, no se presenta elusión de la votación cuando después de debatido el tema tratado en un artículo, éste es sometido a la decisión de la comisión mediante la técnica de la eliminación para que no sea aprobado sino negado. Ninguna norma constitucional ni legal prohíbe las proposiciones sustitutivas encaminadas a eliminar un artículo de un proyecto de ley. Lo que la Constitución prohíbe es que se eluda la votación, no que dicha votación se lleve a cabo efectivamente a partir de una proposición sustitutiva encaminada a eliminar o suprimir un artículo. En suma, creo que la tesis de la elusión del debate o de la votación no debe depender exclusivamente de la forma jurídica mediante la cual una comisión o una plenaria adopta una decisión sobre un proyecto de ley. El criterio esencial debe ser de orden material, con el fin de valorar también el trámite en su conjunto y el contexto dentro del cual se tomó una determinada decisión. Sólo así se puede distinguir realmente entre la elusión de la responsabilidad parlamentaria, de un lado, y el ejercicio conciente y legítimo de las funciones de representación política, de otro. Y solo así podrá la Corte evitar sucumbir a las tentaciones del formalismo. Fecha ut supra,MANUEL JOSÉ CEPEDA ESPINOSAMagistrado