Salvamento de voto

SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO EDUARDO MONTEALEGRE LYNETT A LA SENTENCIA C-372 DE 2004PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Configuración real de la elusión del debate (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance respecto de la elusión del debate (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Principios (Salvamento de voto)PRINCIPIO DE IDENTIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Alcance (Salvamento de voto)PRINCIPIOS DE IDENTIDAD Y CONSECUTIVIDAD EN PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Referencia al tema específico mas no al artículo (Salvamento de voto)PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO-Concepto de elusión del debate debe aplicarse para casos extremos (Salvamento de voto)El concepto de elusión del debate debe aplicarse para casos extremos en los que sea evidente que la voluntad de la respectiva célula legislativa fue la de sustraer el artículo o el tema de la deliberación y votación, es decir de eludir el debate.PROYECTO DE ACTO LEGISLATIVO-Inexistencia de elusión del debate (Salvamento de voto)1.- Con el acostumbrado respeto por la postura mayoritaria de la Sala, procedo a sustentar el salvamento de voto que fue manifestado en la Sala Plena del día 27 de abril de 2004, respecto de la sentencia C-372 de 2004. 2.- En dicha providencia, se resolvió declarar inexequible el artículo 7 del Acto Legislativo 01 de 2003, “Por el cual se adopta una reforma política constitucional y se dictan otras disposiciones”. Los fundamentos para tal decisión se basan en que este artículo no surtió los ocho debates que exige la Constitución para la aprobación de un acto legislativo. En la segunda vuelta las comisiones primera de la Cámara y el Senado no debatieron ni votaron el contenido material del artículo referido, que contenía los temas autónomos de la ampliación del período de los secretarios de las cámaras y la prórroga del período de los actuales, sino que lo que se propuso y aprobó fue su eliminación de la ponencia, faltando de esta manera los debates 5 y 7 en comisiones -segunda vuelta-. Por lo tanto, las plenarias de Cámara y Senado no podían, en ése momento, introducir el artículo séptimo como artículo nuevo, pues no había sido debatido en las comisiones respectivas en primer debate -segunda vuelta-. Además, tampoco se trataba de un tema “novedoso” o de un “artículo nuevo” pues se había ya tratado en las comisiones y se eludió su debate previo acuerdo. Por ende, las plenarias de cada cámara no estaban facultadas para introducirlo en el texto del articulado de la reforma política. Fueron vulnerados entonces los principios de consecutividad e identidad relativa.3.- Teniendo en cuenta los argumentos de la mayoría y las temáticas a que se refieren, en este salvamento estudiaré los conceptos de identidad y consecutividad. Así, los argumentos principales y la metodología de este salvamento serán similares a los expuestos en ocasiones anteriores. En primer lugar haré un breve estudio del procedimiento legislativo y los principios que lo guían, tales como la identidad, consecutividad, la unidad de materia, para luego hacer el análisis del artículo 7 acusado y mostrar que no es inconstitucional por vicios de procedimiento en su formación. Obviamente, aunque este salvamento retome puntos de otros elaborados previamente, es de resaltar que este caso es diferente por tratarse de un acto legislativo. Así, las particularidades del mismo serán tenidas en cuenta. 4.- Como ya fue mencionado, la principal razón para declarar la inconstitucionalidad del artículo 7 fue la supuesta elusión del debate por parte de las comisiones permanentes de cada Cámara en la segunda vuelta del trámite del acto legislativo. Aunque estoy de acuerdo con la posición mayoritaria, según la cual los congresistas están obligados a adelantar los debates y las votaciones correspondientes a fin de respetar el principio democrático y otros valores de suma importancia, considero que deben hacerse ciertas precisiones a fin de respetar el trabajo legislativo y mantener la primacía de la Constitución. En mi opinión, la elusión se torna inconstitucional, es decir, se configura realmente, si los congresistas evaden el debate acerca de un tema.Así, en virtud del principio de consecutividad -que guía el proceso de formación de las leyes y en este caso de actos legislativos- tanto las comisiones como las plenarias de una y otra cámara están en la obligación de estudiar y debatir todos los temas que hayan sido puestos a su consideración y no pueden renunciar a ese deber ni trasladar su competencia a otra célula legislativa con el fin de que posteriormente sea considerado un asunto. No obstante, considero que no siempre que deje de adelantarse un debate o deje de practicarse una votación se configura una elusión que lleve a la declaratoria de inconstitucionalidad de las normas. Cuando se trata de actos legislativos aparece una previsión adicional contenida en el artículo 375 de la Constitución según el cual, en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero. Pienso que en presencia de justificaciones razonables o cuando la supuesta elusión sea consecuencia de la armonización de interpretaciones de diversas normas, no cabría endilgar a la norma expedida mediante este procedimiento ningún vicio. Pero cabe preguntarse acerca del entendimiento de la razonabilidad. Ésta calidad implica que la interpretación realizada no puede ser tan libre que acabe por desnaturalizar la noción de procedimiento legislativo. Por tanto, una interpretación puede tenerse como razonable siempre y cuando, el principio que la formalidad violada quería proteger se mantenga a salvo. Lo anterior se basa en principios que esta Corte ha tratado en diferentes ocasiones tales como la razonabilidad, la instrumentalidad de las formas y la prevalencia del derecho sustancial. Por tanto, una conducta derivada de una interpretación razonable por parte del Congreso no puede acarrear la inconstitucionalidad de una norma, pues el estudio adelantado por la Corte debe tener en cuenta que las interpretaciones razonables de las disposiciones legales están encaminadas a proteger principios y valores constitucionales de suma importancia. De otro lado, la razonabilidad impide cubrir omisiones a pasos fundamentales dentro del proceso de formación de las leyes. Por tanto, mal podría la Corte declarar la inconstitucionalidad de una norma por vicios de procedimiento en su formación, ante una supuesta elusión, cuando tal situación se ha generado en virtud de una interpretación que no desborda los límites de lo razonable y que pretende respetar la Constitución como norma de normas (art. 4 C.P.). Visto lo anterior, no en todos los casos en que el Congreso omita alguna formalidad del trámite legislativo incurre en una elusión que lleve a la inconstitucionalidad de la norma. Con todo, es necesario hacer algunas precisiones en cuanto al proceso de formación de actos legislativos, pues la argumentación anterior sólo puede ser realmente aplicada una vez se analice el caso concreto, pues sólo así pueden establecerse la razonabilidad y la necesidad de armonizar diversas normas del ordenamiento. En primer lugar nos referiremos a los principios de identidad y consecutividad. 5.- El proceso de formación de las leyes está guiado por los principios de identidad y consecutividad. En el caso de las leyes, el principio de identidad ha sido relativizado al facultar a los congresistas para que durante el segundo debate puedan introducir al proyecto las modificaciones, adiciones y supresiones que consideren necesarias, siempre que durante el primer debate en la comisión constitucional permanente se haya aprobado el asunto o materia a que se refiera la adición o modificación. En el caso de actos legilsativos, debe entenderse que la restricción contenida en el artículo 375, consistente en que “en el segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero”, no implica que durante la segunda vuelta no puedan presentarse modificaciones o sean incorporadas regulaciones complementarias (sentencia C-614 de 2002). Ello es permitido cuando no haya cambios esenciales sobre lo aprobado durante la primera vuelta. Lo anterior implica darle preponderancia al principio de consecutividad, en cuanto es factible conciliar las diferencias surgidas en el debate parlamentario, sin afectar la esencia misma del proceso de este tipo de actos, pues lo importante es que el legislador no vaya a debatir iniciativas que no fueron presentadas en el primer período. Así, el principio de identidad en actos legislativos busca que no sean incluidas en el segundo período iniciativas que no hayan sido debatidas en el primero, pues debe existir una relación entre los temas discutidos desde el inicio del proceso legislativo. En cambio, el principio de consecutividad intenta asegurar el desarrollo de todos los debates para aprobar un proyecto de acto legislativo.Visto lo anterior, es menester recordar las normas e interpretaciones sobre el trámite legislativo, pues de acuerdo con lo dicho anteriormente, éste no puede convertirse en una camisa de fuerza que impida el trabajo del Congreso y tampoco puede ser una fórmula sacramental que llegue a sacrificar valores constitucionales por el solo respeto a la formalidad. Con todo, su importancia es innegable, pues fue diseñado para garantizar transparencia, organización y debate real al interior del Congreso. En especial cuando se trata de una reforma constitucional, pues el carácter estricto del procedimiento se justifica por la trascenencia de este tipo de actos. La Corte ha reconocido que los principios generales de formación de las leyes son aplicables para el trámite de actos legislativos (sentencia C-614 de 2002 y C-1092 de 2003). Principios que enunciaré a continuación.El principio de identidad cambió con la expedición de la actual Carta, tal como la Corte lo ha reconocido. Este principio no significa, entonces, que un determinado proyecto de acto legisaltivo deba permanecer idéntico durante los debates reglamentarios ni que un precepto allí incluido deba ser exacto desde que se inicia el trámite legislativo hasta que éste termina. Significa que, entre los distintos contenidos normativos que se propongan respecto de un mismo artículo, además de existir la debida unidad de materia, el tema específico sea el mismo durante el trámite legislativo. Además, las iniciativas que se debatan en el seguno período deben haber sido presentadas en el primero. En resumen, durante el segundo preíodo del trámite de un acto legislativo, tanto las comisiones constitucionales como las plenarias de las cámaras, tal como lo prevé el artículo 161 de la Carta, pueden modificar, suprimir o adicionar el proyecto, si se trata de asuntos aprobados durante el primer período. Estos temas se relacionan estrechamente con el principio de unidad de materia, que a su vez guardan estrecha relación con los principios de consecutividad y de identidad -aunque este último exija un mayor grado de concreción o especificidad-. Además, también se predica de los proyectos de ley o de su articulado considerado en conjunto y no de los distintos artículos mirados de manera aislada. No puede olvidarse que esta Corte siempre ha interpretado de manera amplia la noción de materia con el fin de determinar si un artículo desconoce o no la regla de identidad temática, o si un proyecto respetó en su trámite dicho principio. Así, esta Corporación ha dicho que la interpretación del principio de unidad de materia no puede rebasar su finalidad y terminar por anular el principio democrático. En el caso de actos legislativos, este principio adquiere un nuevo matiz, pues por tratarse de una reforma a la Carta pueden presentarse ejes temáticos diversos. En cuanto a la elusión, debe anotarse que lo que protege la prohibición de la elusión es la deliberación democrática y todo lo que ella implica; por tanto, la elusión de un debate se tornaría inconstitucional si se evade la votación de un tema que hace parte de la cuerpo normativo, mas no si se deja de votar un artículo en particular, siempre y cuando éste guarde unidad de materia con los demás asuntos tratados. Salvo que se trate de un artículo que en sí mismo constituya un tema nuevo, no existiría un vicio que pudiera afectar de inconstitucionalidad el trámite de formación de una ley si no hay votación de un artículo, pues ha sido cumplido el propósito que la regla de procedimiento pretende proteger. En el caso de actos legislativos debe recordarse el requisito de iniciativas presentadas en el primer período. 6.- Es entonces condición necesaria para que un vicio en el proceso legislativo se convierta en causal de inconstitucionalidad, que se erija en una violación al principio que la formalidad del trámite desea asegurar, teniendo en cuenta que el procedimiento en el Congreso tiene varias etapas, y un vicio puede ser subsanado en las etapas subsiguientes, cuando posteriormente se asegura la protección de los valores a los cuales sirve el procedimiento. Las reglas constitucionales sobre formación de las leyes adquieren pleno sentido si se tienen en cuenta esos objetivos, pues muestran que esas disposiciones superiores no son formas vacías. Ellas pretenden proteger la forma de gobierno establecido por el Constituyente, al mismo tiempo que buscan potenciar el principio democrático, a fin de que el debate en el Congreso sea amplio, transparente y racional. De acuerdo con lo visto anteriormente, considero que el principio de identidad implica que una materia específica debe haber surgido desde el primer debate legislativo. De allí el lazo de este postulado con la consecutividad, que pretende asegurar que se adelanten todos los debates para cada proyecto de ley. Así, el tema específico debe haber cumplido entonces todos los debates, mas no el artículo, pues éste puede modificarse o adicionarse. En resumen, la consecutividad no se define por artículos sino por temas específicos teniendo en cuenta que el rigor exigido por la consecutividad es mayor que el impuesto por la unidad de materia. Además, en los actos legislativos lo importante es cumplir lo previsto en el artículo 375 que establece lo siguiente “Podrán presentar proyectos de acto legislativo el Gobierno, diez miembros del Congreso, el veinte por ciento de los concejales o de los diputados y los ciudadanos en un número equivalente al menos, al cinco por ciento del censo electoral vigente. El trámite del proyecto tendrá lugar en dos períodos ordinarios y consecutivos. Aprobado en el primero de ellos por la mayoría de los asistentes, el proyecto será publicado por el Gobierno. En el segundo período la aprobación requerirá el voto de la mayoría de los miembros de cada Cámara. En este segundo período sólo podrán debatirse iniciativas presentadas en el primero.” Visto lo anterior, me referiré al artículo 7 declarado inconstitucional. 7.- En mi opinión, la elusión citada por la mayoría no vicia la norma de inconstitucionalidad. El concepto de elusión del debate debe aplicarse para casos extremos en los que sea evidente que la voluntad de la respectiva célula legislativa fue la de sustraer el artículo o el tema de la deliberación y votación, es decir de eludir el debate. Además, la interpretación de las normas de trámite de un acto legislativo debe tener en cuenta lo previsto en el artículo 375 de la Carta. En este caso el artículo 7 había sido aprobado en la primera vuelta (diario oficial 45071 de 2003). De ello se sigue que podía ser debatido en la segunda vuelta, pues es una iniciativa que fue no sólo presentada y debatida en la primera, sino que además fue aprobada. El hecho de que no se haya considerado por las comisiones en el primer debate de la segunda vuelta no implica inobservancia alguna de las normas constitucionales sobre procedimiento. Considero que no hubo violación al principio de consecutividad, ya que el artículo 7, a pesar de no haber sido considerado por las comisiones en el primer debate de la segunda vuelta, ya había sido considerado en la primera vuelta. Era entonces un tema que había sido discutido como parte de la reforma política y como asunto particular de la misma. Además, la presentación de estos artículos en las plenarias durante la segunda vuelta no altera en nada las cosas, pues la esencia del principio de consecutividad en actos legislativos es asegurar el debate democrático y que no sean incluidos -en etapas tardías del proceso constituyente- inciativas que no hayan sido presentadas en la primera vuelta.De otra parte, para saber si existe elusión al retirar un artículo, debe acogerse un criterio material. Es decir, si este retiro puede ser equiparado materialmente a una negativa del artículo, mal puede hablarse de una elusión, pues Congreso puede en ciertos casos negar un artículo y volverlo a introducir en un momento posterior del trámite. Así, un argumento analógico permite afirmar que si es posible que un artículo expresamente negado pueda ser revivido posteriormente, debe ser posible que una norma que no fue negada expresamente, pero que fue eliminada de la discusión, es decir, negada materialmente, pueda ser objeto de debate en otras etapas del proceso. Ello es posible por cuanto la no consideración equivaldría a una negación en sentido material, y si el ordenamiento constitucional permite que normas negadas puedan ser discutidas en etapas posteriores del proceso legislativo, deberá ser permitido en el caso de una norma que ha sido excluida, pues esto implica que fue negada en sentido material.En consecuencia, no existen, para el suscrito Magistrado, razones de peso que permitan excluir del ordenamiento el artículo 7 del acto legislativo estudiado, pues no hubo elusión del debate.Fecha ut supra,EDUARDO MONTEALEGRE LYNETTMagistrado