SALVAMENTO DE VOTO DE LA MAGISTRADACRISTINA PARDO SCHLESINGERA LA SENTENCIA C-371 19Referencia: Expediente D-12856 Demanda de inconstitucionalidad contra el Parágrafo 1 (parcial), del artículo 1, del Decreto 1512 de 2018 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”. Magistrado Ponente:JOSE FERNANDO REYES CUARTAS Fecha et supraCon el acostumbrado respeto por las decisiones de la Sala Plena de la Corte Constitucional, presento mi salvamento de voto a la decisión de la referencia por cuanto considero que la misma contraría de forma evidente la larga, reiterada y pacífica jurisprudencia que esta Corporación ha desarrollado respecto de la especial relevancia para el Estado Social de Derecho que implica el artículo 125 de la Carta Política, el cual consagra el principio del mérito y la carrera administrativa como la regla general para el acceso a la función pública que solo puede exceptuarse para establecer cargos de libre nombramiento y remoción por una norma de rango legal que especifique los cargos afectados y cumpla con el principio de razón suficiente por tratarse de cargos del nivel directivo o por exigir para sus funciones de una confianza especial, mayor a la exigida por los demás funcionarios de la entidad. La jurisprudencia constitucional ha sido sumamente clara en establecer que solo estas dos razones (la confianza especial y el nivel directivo) justifican sacrificar un principio de tan alto valor constitucional como es el principio de mérito, de forma que la Corte debió limitar su estudio a estas razones y no validar, como lo hizo, la clasificación de los cargos como de libre nombramiento y remoción, únicamente, por la supuesta temporalidad de los mismos.En la decisión de la cual me aparto, correspondió a la Corte Constitucional examinar la constitucionalidad de las expresiones “la especial confianza exigida para el desarrollo de las funciones”, y “se clasifican como de libre nombramiento y remoción” contenidas en el parágrafo 1 del artículo 1° del Decreto 1512 de 2018, demandadas por cuanto, a excepción de cinco (5) cargos de Procurador Delegado, los otros doscientos trece (213) cargos creados por el decreto debían pertenecer, según las normas ordinarias, al régimen de carrera especial de la Procuraduría General de la Nación, y pese a ello, el decreto los creaba como de libre nombramiento y remoción. Al respecto, el Decreto analizado creó cuatro (4) tipos de cargos diferentes: (i) setenta y cinco (75) cargos con funciones administrativas, técnicas y asistenciales; (ii) ciento veintiséis (126) cargos de Asesor; (iii) doce (12) cargos de Procurador Judicial II, y (iv) cinco (5) cargos de Procurador Delegado.En cuanto al primero grupo, esto es, los cargos de los profesionales universitarios, secretarios ejecutivos, sustanciador, auxiliares administrativos y citador, es evidente que por sus funciones administrativas, técnicas y asistenciales no pueden enmarcarse en aquellos del nivel directivo, y que las tareas que tienen a su cargo no implican una “especial confianza requerida para el desarrollo de las funciones”, por lo que se enmarcan claramente en la regla general de carrera administrativa. Así está dispuesto en la clasificación de empleos que hace el Decreto 262 de 2000, y fue explícitamente reconocido por la entidad más afectada con esta decisión, la Procuraduría General de la Nación. En efecto, fue el mismo Ministerio Público quien en su intervención dentro del proceso de la referencia señaló: En lo que se refiere al nivel profesional, que tiene como función principal “(…) aplicación de conocimientos, principios y técnicas de una disciplina académica para genera nuevos productos y servicios” y los cargos de nivel técnico, (sustanciador) y administrativo (auxiliar administrativo y oficinista) y de nivel operativo (citador), se considera que estos no requieren de un grado de confianza específico, dado que no se trata de servidores que intervengan o colaboren en forma concreta en esta función, razón por la cual tampoco se les exige un grado de confianza mayor al ordinario. En una decisión que contradice lo evidente y desatiende toda la jurisprudencia en la materia, la Sala Plena de la Corte Constitucional consideró que cargos con funciones administrativas, técnicas y profesionales, que no tienen ninguna función directiva y frente a los cuales expresamente se reconoce que no requieren de un grado de confianza mayor al ordinario, es admisible excluirlos de la regla general de carrera administrativa, bajo el argumento de su transitoriedad.Por regla general, según lo establece el Decreto 262 de 2000, en la Procuraduría General de la Nación los cargos de Asesor son de carrera, salvo aquellos que están adscritos y desarrollan sus funciones para el despacho del Procurador General. Por razones de igualdad dicha regla debería mantenerse.En cuanto a los ciento veintiséis (126) cargos de asesor creados por el Decreto 1512 de 2018, al examinar detalladamente las funciones en cada uno de los 5 grados en que se distribuyeron los cargos, es evidente concluir que (i) dichos cargos no tienen una relación funcional directa con el despacho del Procurador General de la Nación, y en consecuencia (ii) no existe una especial confianza requerida para el desarrollo de sus funciones por parte del nominador. No basta con que formalmente se estipule en el decreto que los asesores están adscritos al despacho del Procurador General. La Corte debió analizar el contexto y contenido de la norma pero se limitó a permitir que prevalezca la forma sobre el contenido. Por otra parte, además de que no existe ninguna razón que sustente una relación de especial confianza, al analizar los requisitos específicos de los cargos de asesor, se encontró que estaban establecidos de forma absolutamente genérica, admitiendo carreras que van desde Bellas Artes hasta Ingeniería o Medicina, pese a que se trataría de tareas relacionadas con procesos de justicia y reparación en materia de derechos de víctimas. Por lo tanto, la decisión mayoritaria desconoció abiertamente lo dispuesto en el artículo 125 superior, y dejó de lado la importancia del mérito para las funciones relacionadas con la justicia transicional. En cuanto a los doce (12) cargos de procurador judicial II para intervención ante las Salas de Justicia de la JEP, es claro que sus funciones no requieren de una confianza adicional a aquella requerida por los otros 427 procuradores judiciales con que cuenta la Procuraduría General y que pertenecen, por decisión de esta misma Corte, a la carrera administrativa. Además, en virtud de sus funciones en materia de derechos de víctimas se hace imperativa la aplicación del criterio del mérito para el acceso a esos cargos. El Decreto 1512 de 2018 introduce una excepción contraria a la igualdad.Solo en el caso de los (5) cargos de Procurador Delegado está claramente justificado, por la confianza requerida y las funciones de dirección que tienen a su cargo el exceptuarlos de la regla de carrera administrativa.Ahora bien, en cuanto al argumento general de la transitoriedad de las funciones del cargo por estar relacionadas con la justicia transicional, en reiterada jurisprudencia, particularmente frente al caso de los Procuradores Judiciales II de Justicia Paz y en materia de Restitución de Tierras, esta Corporación ha concluido que la transitoriedad del cargo no constituye por sí sola un criterio que justifique una razón suficiente para excluir las condiciones de estabilidad y el criterio de mérito para el acceso a los cargos de la función pública. Por el contrario, la importancia de que los cargos con funciones de protección y garantías de derechos de las víctimas en el marco de la justicia transicional sean desempeñados por quienes tengan los conocimientos y la experiencia suficiente, convierten en imperativo el mérito como criterio de selección. La jurisprudencia constitucional ha sido invariable en aceptar, hasta hoy, que solo la especial confianza requerida o las funciones de dirección son razón suficiente para establecer un cargo de libre nombramiento y remoción.Con la decisión mayoritaria de la Sala Plena, que acepta que la transitoriedad permite convertir los cargos en de libre nombramiento y remoción, la Corte Constitucional decidió apartarse de una jurisprudencia sólida, que incluso ha llegado a considerar que la carrera administrativa es un eje axial de la Constitución, para permitir que el simple alegato de una supuesta temporalidad, -que además en el caso concreto se prevé durará por 20 años-, sea suficiente para obviar la obligación de realizar un examen justo, que garantice la democracia en el acceso y el mérito de los elegidos en cargos que, además, tienen bajo su responsabilidad el respeto y garantía de los derechos de las víctimas del país.A continuación, procedo a desarrollar con mayor detenimiento cada uno de los argumentos por los cuales me aparto de la referida decisión:LA TEMPORALIDAD DE LAS MEDIDAS DE JUSTICIA TRANSICIONAL NO JUSTIFICA LA TRANSGRESIÓN DEL PRINCIPIO DE MERITO Y CARRERA PARA EL ACCESO A LOS CARGOS PÚBLICOS. La decisión de la cual me aparto decidió acoger la validez constitucional de la norma que crea una serie de cargos en la Procuraduría General de la Nación, como de libre nombramiento y remoción, bajo el argumento de que se trata de cargos cuyas funciones son temporales, limitadas a la duración de la Justicia Especial para la Paz. Esta Corte se ha pronunciado en diversas ocasiones sobre las complejidades que conlleva el concepto de justicia transicional. Puntualmente, en la sentencia C-577 de 2014 esta corporación se refirió a dicho modelo de justicia como “(…) un conjunto de procesos de transformación social y política profunda en los cuales es necesario utilizar gran variedad de mecanismos con el objeto de lograr la reconciliación y la paz, realizar los derechos de las víctimas a la verdad, justicia y reparación, restablecer la confianza en el Estado y fortalecer la democracia, entre otros importantes valores y principios constitucionales” .Según la jurisprudencia de esta corporación, el carácter transicional de ese modelo de justicia se traduce en la excepcionalidad y temporalidad de las medidas que, sin alterar los pilares fundamentales del Estado Social y Democrático de Derecho, permiten flexibilizar el ordenamiento jurídico y administrativo ordinario para hacer viable el tránsito hacia la estabilización de la paz. El riesgo de las medidas de justicia transicional es que se conviertan en un régimen de excepción permanente que pueda minar las instituciones democráticas, por ello esta Corte en su jurisprudencia ha procurado asegurar la guarda de la carta política a través de la legitimación democrática de las medidas y la característica temporal de las mismas, resguardando a su vez a las instituciones propias del Estado Social de Derecho. Así lo ha señalado esta Corte, por ejemplo, en la sentencia C-286 de 2014 en la cual manifestó su preocupación por la duración de las medidas adoptadas y enunció que la justicia transicional:“tiene características especiales, transitorias y excepcionales bajo el presupuesto de que constituyen mecanismos, estrategias, instrumentos o medidas necesarias y adecuadas para alcanzar la paz, la reconciliación, la transformación social y política, en sociedades atravesadas por conflictos armados generalizados y graves, con vulneraciones masivas, sistemáticas y continuas a los Derechos Humanos, el DIH, crímenes de lesa humanidad o crímenes de guerra.” El carácter temporal de algunas medidas de justicia transicional es un elemento que ha sido ampliamente reconocido por el Legislador y por la jurisprudencia constitucional, y en esa medida ha tenido un efecto relevante en la determinación y el juzgamiento de las medidas. Sin embargo, en su sentencia C-379 de 2016 que adelantó la revisión de constitucionalidad del Proyecto de Ley Estatutaria No. 94 15 Senado – 156 15 Cámara “por la cual se regula el plebiscito para la refrendación del acuerdo final para la terminación del conflicto y la construcción de una paz estable y duradera”, esta Corte desarrolló, entre otros temas, el análisis de la temporalidad a la luz de la eficacia de las medidas de transición hacia la paz, y en aquella ocasión reconoció que la transición puede ir más allá de la finalización del conflicto, pues la reconciliación y la reparación pueden requerir mucho más tiempo. Como puede observarse, las características de los procesos transicionales, incluida su temporalidad, son determinantes, pero, como lo ha señalado esta corporación:“Con todo, el carácter temporal que la jurisprudencia constitucional ha reconocido a la justicia transicional no implica que todas las materias reguladas por estos complejos procedimientos deban tener la misma duración. En efecto, el debate democrático, protegido por instituciones fuertes que deben mantenerse en la transición, deberá determinar, según las circunstancias específicas, la duración de las medidas adoptadas.” En efecto, la temporalidad de las medidas transicionales no significa la imposición de plazos estrictos, sino que dichos plazos deben fijarse a través de un equilibrio entre la necesidad de lograr los objetivos de las medidas transicionales y aquella de resguardar la integridad de las instituciones democráticas y constitucionales. Por otro lado, si bien es claro que las medidas de justicia transicional tienen unas características especiales por la especialidad de las funciones y su carácter transitorio, ello no ha sido considerado hasta el momento, como razón suficiente para excluir a los cargos que se creen en ese campo de las exigencias constitucionales en materia de la regla general de la carrera administrativa.Al respecto esta Corte, en la sentencia C-333 de 2012, al estudiar la norma que disponía la creación de los cargos de magistrados para la sala de justicia y paz, como cargos con un sistema de nombramiento particular, dispuso que no había lugar a tal planteamiento y que en cambio deberían ser nombrados de la lista de elegibles vigente, en consideración a que la especialidad y temporalidad de las medidas de justicia transicional no es razón suficiente para excluir la regla del mérito como criterio para el acceso a la función pública y, en aquel caso particular, a la función judicial. La sentencia sostiene:“La Sala Plena entiende que existen diferencias entre los funcionarios judiciales ordinarios frente a aquellas personas que sean funcionarios de justicia y paz, en virtud de las cuales se pueden justificar sistemas de selección por concurso de mérito que contemplen las especiales y específicas condiciones técnicas y profesionales que requieren dichos cargos de justicia y paz. Pero tal diferencia, no puede justificar que en el primer caso se requiera cumplir las condiciones de elección pública con base en el mérito y en el segundo no. No existen razones constitucionales para que la escogencia de las personas que serán jueces de justicia y paz no se funde también en un proceso de selección público, transparente y basado en el mérito. Precisamente por la complejidad de su labor, de la cual depende en buena parte lograr salir de una situación de conflicto endémica, sus conocimientos y sus calidades profesionales deben ser relevantes.” (Negrillas propias)La decisión acogida por la mayoría de la Sala Plena de la Corporación, de la que ahora me aparto, desconoció que según la jurisprudencia de esta Corte el carácter excepcional y especializado de las funciones que deben realizar algunos de los cargos creados para implementar las medidas de la justicia transicional no puede servir de justificante para eludir la exigencia de que el mérito sea el criterio para acceder a los cargos públicos. Tal exigencia es un pilar del sistema democrático que a su vez garantiza la estabilidad institucional y el Estado Social de Derecho. Además, la legitimidad y efectividad de las medidas solo puede garantizarse si aquellos que están llamados a realizar la funciones que las implementen cuentan con los conocimientos y la experiencia necesaria para cumplir sus tareas. En cuanto a la temporalidad de las medidas de justicia transicional, hasta el momento la Corte no la había aceptado como un criterio que constituya razón suficiente para la exclusión de la regla general de carrera. Al respecto, en la sentencia C-470 de 2017 la Corte Constitucional examinó el Decreto Ley 888 de 2017 “Por medio del cual se modifica la estructura y se crean unos cargos en la planta de la Contraloría General de la República”, en cuyo artículo 3° se dispone: “Creación de Planta de la Unidad Delegada para el Posconflicto. Créase dentro de la planta global de la Contraloría General de la República, un cargo de Jefe de Unidad Nivel Directivo Grado 04 y 6 cargos de Asesor de Despacho, Nivel Asesor Grado 02, adscritos al Despacho del Contralor General, para el cumplimiento de las funciones previstas en el presente decreto ley.”Los cargos creados por el Decreto 888 de 2017 tienen, según las normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, la naturaleza de cargos de libre nombramiento y remoción. Al respecto, en aquella ocasión la Corte analizó cada uno de los 7 cargos creados, revisó su clasificación en la normatividad que regula la materia y analizó sus funciones, luego de lo cual concluyó que las funciones y el nivel jerárquico en que se ubicaban constituían razón suficiente para excepcionarlos de la regla general de carrera. Al respecto, sobre los cargos de asesor dijo la Corte:“Los niveles a que corresponden los cargos creados, son compatibles con la nomenclatura actual de la planta de personal de la entidad, tal como ha sido diseñada por el decreto reformado y por la ley 1474 de 2011. En virtud del artículo 3 el Decreto 268 de 2000, el cargo de Asesor de Despacho corresponde al nivel asesor grado 02, es un cargo de libre nombramiento y remoción cuya naturaleza contractual fue, además, declarada exequible por esta corporación en la sentencia C-241 de 2011, en la que la Corte sostuvo que, tanto por sus funciones como por el nivel en que prestan su asesoría, existe razón suficiente para estar excluidos del régimen de carrera. (…) Por otra parte, en cuanto al cargo de “Jefe de Unidad Nivel Directivo Grado 04”, la Ley 1474 de 2011 creó una serie de cargos para llevar a cabo las tareas del estatuto anticorrupción, entre los cuales el de Jefe de Unidad Nivel Directivo Grado 04, que también tienen la naturaleza de libre nombramiento y remoción, y cuyas funciones, fundamentalmente se concretan en “[d]irigir y adoptar las políticas, planes, programas y estrategias para el desarrollo”, “[e]stablecer las directrices con base en las cuales se ejecutarán las políticas, planes y programas”, “[p]resentar al Contralor General de la República y al Vice contralor las estrategias que coadyuven al desarrollo de las políticas y programas” de su correspondiente unidad, y las demás propias de un cargo de dirección. (…) Por lo tanto, las funciones dirección, planificación y diseño de políticas de la entidad, propias del cargo de “Jefe de Unidad Nivel Directivo Grado 04” son razón suficiente para excluirlo del régimen de carrera administrativa.”En aquella oportunidad la Corte Constitucional examinó cada cargo a la luz de la naturaleza de las funciones y de la clasificación prevista en la normatividad vigente para buscar si existía una razón suficiente que justificara la excepción a la regla de carrera al catalogarlo como de libre nombramiento y remoción, pero en ningún momento, se detuvo a estudiar la temporalidad de los procesos de restitución de tierras para los cuales fueron creados estos cargos, como una causal que pudiera justificar la exclusión de estos cargos de la regla de carrera.Por su parte, en la sentencia C-712 de 2017, que constituye un precedente sumamente relevante, la Corte Constitucional examinó la constitucionalidad del Decreto 2247 de 2011 “por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”, que creaba una serie de cargos, incluidos cincuenta (50) cargos de Procurador Judicial II y cincuenta (50) de Procurador Judicial I, destinados a intervenir en los procesos de restitución de tierras en el marco de la Ley 1448 de 2011 que establecía una vigencia temporal para esos procesos de 10 años. En esa oportunidad la Corte, al analizar la norma habilitante para la expedición del Decreto 2247 de 2011, encontró que la habilitación estaba limitada a una modificación temporal de la planta de personal por 10 años y no a una ampliación definitiva. En ese sentido la Corte en su sentencia cambió el carácter permanente de los cargos por una duración ligada a aquella de la ley habilitante y de los procesos judiciales ante los que deberían ejercer las labores, esto es por 10 años.Pese a haber limitado la temporalidad de los cargos con su decisión, en aquellas oportunidades la Corte no hizo ningún pronunciamiento respecto de que el carácter no permanente de los cargos implicara la necesidad de cambiar la naturaleza de los cargos de carrera y, en consecuencia, los cargos de la Procuraduría de carácter temporal, continuaron perteneciendo al régimen de carrera.En consecuencia, la pacífica y reiterada jurisprudencia de la Corte que fue desconocida por la decisión de la cual me aparto, claramente concuerda en que (i) la temporalidad de las medidas tomadas en el marco de la justicia transicional no constituye una razón suficiente que pueda servir al legislador para justificar la exclusión de la regla general de carrera para aquellos cargos que sean creados, dentro de las instituciones del Estado, para llevar a cabo funciones destinadas a implementar o desarrollar dichas medidas. Además, (ii) la especialidad de las medidas de la justicia transicional, lejos de excluir el mérito como criterio para el ingreso a las funciones públicas, lo exige con más ímpetu en aquellos cargos que tienen que llevar a cabo las tareas para hacer realidad los fines perseguidos con la justicia transicional. De esta forma es claro la temporalidad de las medidas de la justicia transicional no es una justificación, en la práctica jurisprudencial de esta corporación, que haya sido asumida como razón suficiente para excluir a los cargos de las entidades del Estado que tienen funciones en la materia, de la regla prevista para los cargos que tienen el mismo grado en la entidad. De hecho, muchas de las funciones que se relacionan con la Justicia Transicional son asumidas por entidades públicas sin necesidad de ampliar su planta de personal -como sucede por ejemplo con la Defensoría del Pueblo-, y no por asumir dichas funciones puede entenderse que los cargos cambien su naturaleza o sea razón suficiente para excluirlos de la regla general de carrera. Así, no es posible asumir que el solo hecho de la transitoriedad de las medidas para la implementación del Acuerdo Final y en general de la Justicia Transicional, permita excluir las reglas relativas al acceso a la función pública para aquellos cargos que adelantarán funciones relacionadas con la materia. Finalmente, este no es el primer ni único ejemplo de justicia transicional en Colombia que ha requerido la creación de medidas, instituciones o funciones de carácter transitorio. Algo similar sucede con las leyes 975 de 2005 y 1448 de 2011, entre otras y, justamente, las funciones de intervención de la Procuraduría General de la Nación ante los procesos de Justicia y Paz o de Restitución de Tierras fueron asumidas por cargos que, pese a la transitoriedad de las funciones asignadas, no se excluyeron de la clasificación previamente prevista para ellos. Por otra parte, la temporalidad de los cargos en virtud de las funciones, tampoco sería predicable automáticamente a todos los cargos creados por el Decreto 1512 de 2018. De antemano se hace necesario diferenciar entre aquellos destinados al seguimiento a la implementación del Acuerdo de Paz, aquellos destinados a la intervención ante la JEP y aquellos que tienen funciones en la Procuraduría Delegada para la Descentralización, Entidades Territoriales y Dialogo Social, que en este último caso no cuentan con un criterio de temporalidad definido.En conclusión, resulta lamentable que la mayoría de la Sala Plena haya decidido apartarse de la jurisprudencia constante de esta Corporación, y haya abierto la puerta para que por la vía de alegadas temporalidades se pueda desconocer el mandato constitucional y volver a las prácticas antidemocráticas que se facilitan con la creación de un gran número de cargos de libre nombramiento y remoción.NO SE CUMPLIÓ CON EL EXAMEN DE RAZÓN SUFICIENTE PARA LA EXCEPCIÓN A LA REGLA DE CARRERA ADMINISTRATIVA FRENTE A CADA UNO DE LOS CARGOS CREADOS POR LA NORMA DEMANDADAEn el decreto impugnado se establece la creación de una serie de cargos para la Procuraduría General de la Nación en desarrollo de sus labores para el seguimiento al Acuerdo Final, así como para su intervención ante los procesos de la JEP, y se justifica la necesidad de clasificar todos los cargos creados como de libre nombramiento y remoción por “la naturaleza transicional de la Jurisdicción Especial para la Paz dada en el artículo 15 transitorio del Acto Legislativo 01 de 2017 y la especial confianza exigida para el desarrollo de las funciones”.Al respecto, lo que correspondía a la Corte Constitucional según las reglas depuradas en su jurisprudencia, era examinar si dicha justificación constituía una razón suficiente para la excepción a la regla de carrera administrativa, habida cuenta de su importancia como eje axial de la Carta Política y principio fundamental del Estado Social de Derecho.Sin embargo, la sentencia de la cual me aparto se limitó a aceptar la temporalidad como razón suficiente para eximir del principio de carrera a todos los 218 cargos creados por el decreto demandado. La decisión mayoritaria de la Sala Plena de esta Corte desconoció que la validez constitucional de la clasificación de un cargo como de libre nombramiento y remoción por parte del legislador requiere, además de una expresa mención legal en que se especifiquen los cargos exceptuados de la regla de carrera, de una razón suficiente y verificable sobre, al menos uno, de los siguientes criterios: 1) pertenecer al nivel directivo, de manejo, conducción u orientación institucional y o 2) requerir de una especial confianza por parte del nominador en virtud de las funciones que desempeña. Ello, independientemente de la duración o temporalidad que pueda tener el cargo.Dicho lo anterior, reiterando la amplia jurisprudencia en la materia, y tomando en consideración que el legislador extraordinario no hizo referencia a que se tratara de cargos cuyas funciones impliquen dirección o definición de políticas públicas, es claro que la única justificación del Decreto 1512 de 2018 que debió ser evaluada para determinar si constituye razón suficiente es la alusión general de que todos los cargos creados desarrollan funciones que requieren de una especial confianza, por cuanto se trata de funciones de seguimiento al cumplimiento del Acuerdo Final e intervención en los procesos de la JEP. Respecto de los setenta y cinco (75) cargos con funciones administrativas, técnicas y asistenciales creados por el Decreto 1512 de 2018Ahora bien, según lo establece el Decreto 262 de 2000, los empleos de la Procuraduría General de la Nación se clasifican de la siguiente forma: “ARTÍCULO
182. CLASIFICACIÓN DE LOS EMPLEOS. Los empleos, de acuerdo con su naturaleza y forma de provisión, se clasifican así:1) De carrera2) De libre nombramiento y remociónLos empleos de la Procuraduría General de la Nación son de carrera, con excepción de los de libre nombramiento y remoción.Los empleos de libre nombramiento y remoción son:- Viceprocurador General- Secretario General- Tesorero- Procurador Auxiliar- Director- Jefe de la División Administrativa y Financiera del Instituto de Estudios del Ministerio Público- Procurador Delegado- Procurador Judicial- Asesor del Despacho del Procurador- Asesor del Despacho del Viceprocurador- Veedor- Secretario Privado- Procurador Regional- Procurador Distrital- Procurador Provincial- Jefe de Oficina- Jefe de la División de Seguridad- Agentes adscritos a la División de Seguridad y demás servidores cuyas funciones consistan en la protección y seguridad personales de los servidores públicos, cualquiera sea la denominación del empleo.3. De período fijo: Procurador General de la Nación.”Desde esta perspectiva, teniendo en cuenta las funciones asignadas a los cargos y tomando en consideración el concepto de la Procuraduría General de la Nación, es posible diferenciar, de entre los cargos creados por el decreto, aquellos que tienen funciones administrativas y asistenciales dentro de los cuales están comprendidos los profesionales universitarios, secretarios ejecutivos, sustanciador, auxiliares administrativos y citador, que suman en total 75 cargos, todos los cuales cumplen funciones puramente administrativas y asistenciales, de las cuales no es posible extraer ninguna de las razones hasta ahora consideradas por esta Corte como justificante de una necesidad de especial confianza.Así lo sostuvo incluso el concepto enviado por la Procuraduría General de la Nación, en el que solicita declarar la inexequibilidad de las expresiones demandadas en relación a dichos cargos. Por lo tanto, y teniendo en cuenta que los cargos de profesional universitario, secretario ejecutivo, sustanciador, auxiliar administrativo y citador se enmarcan en la regla general de carrera en la clasificación de empleos que hace el Decreto 262 de 2000, es evidente que las funciones administrativas y asistenciales que desempeñan no exigen una especial confianza por parte del nominador que justifique excluirlos de la regla general. En consecuencia, es evidente que la clasificación como cargos de libre nombramiento y remoción no cumple con los requisitos constitucionales para excluirlos de la regla general y resulta contraria al artículo 125 de la Carta Política. En cuanto a los cinco (5) cargos de procurador delegado creados por el Decreto 1512 de 2018El artículo 182 del Decreto 262 de 2000 establece el cargo de procurador delegado como de libre nombramiento y remoción. Dicha clasificación tiene fundamento en que, justamente, estos empleos cumplen funciones de dirección y diseño de políticas institucionales en la entidad y particularmente al interior de cada Procuraduría Delegada. Además, su principal labor es la representación del Procurador General de la Nación en la toma de decisiones y ante las entidades frente a las cuales ejercen la delegación, lo que exige una relación de especial confianza que justifica la naturaleza de libre nombramiento y remoción.Como resultado del decreto impugnado se crean en la Procuraduría General de la Nación cinco (5) procuradurías delegadas, así: una para el Seguimiento del Acuerdo de Paz; y cuatro para la intervención ante la JEP: la Procuraduría Delegada para la Coordinación de Intervención ante la JEP; y las Procuradurías Primera, Segunda y Tercera Delegadas con Funciones de Intervención ante la Jurisdicción Especial para la Paz. A estas delegadas fueron asignados, por la Resolución 207 del 18 de enero de 2019, la gran mayoría de los cargos creados con el Decreto 1512 de 2018, a excepción de 20 funcionarios que se asignaron a la Procuraduría Delegada para la Descentralización, Entidades Territoriales y Diálogo Social.En este caso, respecto de los cargos de procurador delegado creados por el Decreto 1512 de 2018, son las condiciones de especial confianza requerida para el ejercicio de la delegatura y la naturaleza directiva de las funciones que ellos desempeñan las que justifican, según la jurisprudencia constitucional vigente y en concordancia con el Decreto 262 de 2000, que su clasificación como cargos de libre nombramiento y remoción resulta acorde con la Carta Política. Respecto de los doce (12) cargos de procurador judicial II creados por el Decreto 1512 de 2018En la Procuraduría General de la Nación, los procuradores judiciales II tienen como propósito principal, en general:“Intervenir como agente del Ministerio Público en los procesos [ y ante los jueces y tribunales que corresponda] para defender el orden jurídico, el patrimonio público, los derechos y garantías fundamentales y ejercer las funciones preventivas, de control de gestión y disciplinarias que le sean asignadas; según las directrices institucionales, dadas por el Procurador”La característica principal de estos cargos son sus funciones de intervención en los procesos judiciales a los que han sido asignados, para adelantar los procesos preventivos y desarrollar las tareas de garantía de los derechos fundamentales y protección del interés público.Es necesario señalar que a partir de la sentencia C-101 de 2013 esa Corte estableció que los cargos de Procurador Judicial II, pese a la confianza que requieren para el ejercicio de sus funciones de representación de las tareas de la entidad ante los procesos judiciales que correspondan, pertenecen a la clasificación general de carrera especial de la Procuraduría General de la Nación, y así está consignado actualmente en el Decreto 262 de 2000. Al revisar el Manual Específico de Funciones para los cargos creados por el Decreto 1512 de 2018, lo primero que debía anotar la Sala Plena es que las funciones a ellos encargadas no difieren en su propósito y naturaleza de aquellas que desempeñan el resto de los procuradores judiciales II del Ministerio Público. En cuanto a su propósito: “Intervenir como Ministerio Público ante la Jurisdicción Especial para la Paz y demás autoridades judiciales o administrativas que tengan competencia en asuntos ante la Jurisdicción Espacial para la Paz- JEP, justicia transicional, proceso y procedimientos relativos a desplazamiento y víctima del conflicto armado, para defender el patrimonio público, los derechos y garantías fundamentales, y ejercer las funciones preventivas, de control de gestión y disciplinarias que le sean asignadas; bajo las directrices institucionales.”El propósito es idéntico al de los demás cargos de la misma categoría. Por su parte, en cuanto a las funciones, las mismas resultan en general las mismas que desempeñan los demás procuradores judiciales, teniendo en cuenta que las mismas se adaptan a los procesos concretos en los que deben intervenir. En este caso, las particularidades de las funciones tienen que ver, principalmente, con la garantía de los derechos de las víctimas. Así: “8. Brindar apoyo, atención, orientación y seguimiento a las víctimas del conflicto armado interno, en la gestión que adelanten ante las entidades competentes encargadas para que puedan tener acceso a la verdad, la justicia y reparación, (…)
9. Velar por el cumplimiento de las disposiciones legales en materia de atención, asistencia y reparación integral a las víctimas del conflicto armado interno.
10. Adoptar o sugerir las medidas pertinentes ante las autoridades competentes, tendientes a evitar la suplantación o reclamación ilegal por parte de quienes no ostentan la condición de víctimas.”Al revisar sus funciones y propósitos, está claro que no hay ninguna diferencia esencial que justifique que, los doce (12) cargos de Procurador Judicial II para Intervención ante las Salas de Justicia de la JEP requieran una confianza especial, mayor a aquella requerida para los otros cuatrocientos veintisiete (427) procuradores judiciales II que ejercen similares funciones en procesos de igual envergadura y complejidad, y cuyos cargos pertenecen al régimen de carrera especial de la Procuraduría General de la Nación. Es evidente que la confianza requerida por la naturaleza transicional y especial de la JEP no es una razón suficiente que justifique eludir el criterio del mérito como regla para el acceso a la función pública, y menos aún cuando se trata de aquellos cargos que por la especialidad de las materias de que tratan y por la importancia que tienen para la satisfacción de los derechos de las víctimas, exigen que quienes los desempeñen tengan la mayor idoneidad posible. Por el contrario, resulta imperativo que quienes desempeñen funciones relacionadas con los derechos de las víctimas en los procesos de justicia transicional sean seleccionados rigurosamente con fundamento en el mérito, y encuentra por lo tanto que la confianza requerida, ni es particularmente mayor para desempeñar estas funciones, ni constituye una razón suficiente para excluir la naturaleza de cargo de carrera.En cuanto a los cargos de Procurador Judicial II creados por el decreto demandado, los requisitos de estudios, la experiencia requerida y los “conocimientos esenciales” dispuestos en el Manual Específico de Funciones adoptado para tal fin, no son garantía suficiente de que el mérito de los candidatos será el criterio de su selección. En efecto, el requisito de estudio es contar con un “título de profesional de abogado expedido o revalidado conforme a la ley.” El requisito de experiencia es “experiencia profesional por lapso no inferior a ocho (8) años, contados a partir de la expedición del título profesional de Abogado en actividades jurídicas, ya sea de manera independiente o en cargos públicos o privados o en el ejercicio de la función judicial ante la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP”. Es decir, ni en cuanto a estudios ni en cuanto a experiencia profesional se exige que quienes sean nombrados en estos cargos tengan el bagaje y conocimiento suficiente en las cuestiones propias de la justicia transicional, los derechos humanos y el Derecho Internacional Humanitario.Ahora bien, frente al problema de la temporalidad de los doce (12) cargos a proveer como procurador judicial II para intervención ante la JEP, en la sentencia C-172 de 2017, frente a cincuenta (50) cargos de procurador judicial II creados por el Decreto 2247 de 2011 para intervenir en los procesos de restitución de tierras, que tienen un carácter transitorio, esta Corte dejó en claro que la solución no puede ser el sacrificio de la regla general de carrera administrativa y del criterio del mérito para el acceso a la función pública.En efecto, en la sentencia C-172 de 2017 la Corte Constitucional, al examinar la constitucionalidad del Decreto 2247 de 2017 que establecía estos cargos como permanentes, pese a que la naturaleza de los procesos en los cuales intervendrían tiene una vigencia temporal, decidió reemplazar la palabra permanente por la expresión “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”, para hacer compatible la norma con las funciones que debían desempeñar, y principalmente con la competencia bajo la cual actuaba el legislador extraordinario. Pero no por haber puesto un límite temporal a la duración del cargo, que en ese caso era mucho menor a aquella prevista para los cargos ante la JEP, la Corte consideró que fuese necesario cambiar la característica de carrera de los cargos de procurador judicial
II. Dichos cargos mantuvieron su naturaleza como cargos de carrera, aunque estuvieran previstos para una duración concreta.En consecuencia, ni la temporalidad del cargo ni la “especial confianza requerida”, constituyen una razón suficiente para que los doce (12) cargos de procurador judicial II que crea el Decreto 1512 de 2018 pudieran clasificarse como de libre nombramiento y remoción. En cuanto a los ciento veintiséis (126) cargos de asesor creados por el Decreto 1512 de 2018A diferencia de lo que sucede con los cargos de profesional universitario, secretario, sustanciador, auxiliar administrativo, oficinista y citador, respecto de los cuales es evidente que las funciones no tienen relación con la dirección de la entidad ni requieren de especial confianza, en lo que respecta al cargo de asesor, existe una diferencia que hace necesario su análisis en detalle.En efecto, el Decreto 262 de 2000 establece que los cargos de asesor en todos sus niveles se clasifican como cargos de carrera, exceptuando de dicha regla a los cargos de asesor asignados al despacho del Procurador y del Viceprocurador General de la Nación, que se clasifican como de libre nombramiento y remoción. La Resolución 209 de 2019 adoptó el “Manual Específico de Funciones por Competencias Laborales y Requisitos de los Empleos de la Planta de Personal Transitoria de la Jurisdicción Especial para la Paz —JEP- y Seguimiento al Acuerdo de Paz de la Procuraduría General de la Nación”.El manual establece que todos los cargos de asesores creados por el Decreto están ubicados en el Despacho del Procurador General de la Nación. Al analizar los requisitos de estudios requeridos para ser nombrado en alguno de los cargos de asesor, para todos ellos, sin importar el grado, se establece una fórmula general, que permite como requisito de estudio un título profesional en cualquier área del conocimiento y, adicionalmente para los grados 24 y 25, un título de posgrado “en un área relacionada con las funciones del cargo”. La fórmula dispuesta es la siguiente:“Título de formación universitaria en disciplina que corresponda a los siguientes áreas del conocimiento de acuerdo a la clasificación establecida en el Sistema Nacional de información Superior -SNIES-: diseño, del área de Bellas Artes; Ciencias de la Educación; medicina, salud pública del área Ciencias de la Salud; antropología, Ciencia Política, relaciones internacionales, comunicación social, periodismo y afines, derecho y afines, formación relacionada con el campo militar o policial, lenguas modernas, literatura, lingüística y afines psicología, psicología, sociología, trabajo social y afines del área de Ciencias Sociales y Humanas; del área Economía Administración, Contaduría y afines; arquitectura y afines, ingeniería administrativa y afines, ingeniería agrícola, forestal y afines, ingeniería agroindustria, alimento y afines, ingeniería agronómica, pecuaria y afines, ingeniería ambiental, sanitaria y afines, ingeniería civil y afines, ingeniería de minas, metalúrgica y afines, ingeniería de sistemas, telemática y afines, ingeniería electrónica, telecomunicaciones y afines, ingeniería industrial y afines del área de Ingenierías, Arquitectura, Urbanismo y afines; estadísticas afines del área de Matemáticas, y Ciencias Naturales y las relacionadas a las funciones del cargo, dependiendo de las necesidades del servicio y los proyectos a asignar, y título de posgrado en un área relacionada con las funciones del cargo.” Llama la atención que, para cargos de tal importancia por tratarse de asesorías sobre justicia transicional, los requisitos en estudios sean tan poco precisos. Por su parte, la experiencia “profesional o docente” requerida es de cinco (5) años para los asesores grado 25; cuatro (4) años para los asesores grado 24; dos y medio (2.5) años para los asesores grado 22; dos (2) años para los asesores grado 21, y un (1) año para los asesores grado
19. No se exige que la experiencia sea relacionada con las funciones del cargo. En cuanto a las funciones establecidas para estos cargos, las mismas están consignadas en el Manual de Funciones adoptado por la Resolución entre las páginas 24 a 78, y en él se detallan las funciones de cada cargo según el grado y la Procuraduría Delegada a la que fue asignado. En dicho manual se establece que todos los cargos de asesor creados por el Decreto 1512 de 2018 están adscritos al despacho del Procurador General de la Nación y a una Procuraduría Delegada, tienen naturaleza de libre nombramiento y remoción y el jefe inmediato es el “Procurador General de la Nación o quien ejerza la supervisión directa de la labor asignada”. Los 126 cargos de asesor fueron distribuidos en las distintas procuradurías delegadas, así:Número de cargosDenominación del empleoUbicación del empleo13ASESOR GRADO 1AS-25DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍAS DELEGADAS PARA LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ - JEP.4ASESOR GRADO 1AS-25DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA DELEGADA PARA EL SEGUIMIENTO AL ACUERDO DE PAZ. 2ASESOR GRADO 1AS-25DESPACHO DEL PROCURADOR- PROCURADURIA DELEGADA PARA LA DECENTRALIZACIÓN, ENTIDADES TERRITORIALES Y DIALOGO SOCIAL.21ASESOR GRADO 1AS-24DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN – PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ -JEP.5ASESOR GRADO 1AS-24DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA DELEGADA PARA EL SEGUIMIENTO AL ACUERDO DE PAZ. 8ASESOR GRADO 1AS-24DESPACHO DEL PROCURADOR – PROCURADURÍA DELEGADA PARA LA DESCENTRALIZACIÓN, ENTIDADES TERRITORIALES Y DIALOGO SOCIAL.20ASESOR GRADO 1AS-22DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍAS DELEGADAS PARA LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ - JEP. 3ASESOR GRADO 1AS-22DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN- PROCURADURÍA DELEGADA PARA EL SEGUIMIENTO AL ACUERDO DE PAZ. 20ASESOR GRADO 1AS-21DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍAS DELEGADAS CON FUNCIONES DE INTERVENCIÓN PARA LA JURISDICCIÓN ESPECIAL PARA LA PAZ- JEP. 13ASESOR GRADO 1AS-21DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA DELEGADA PARA EL SEGUIMIENTO AL ACUERDO DE PAZ.17ASESOR GRADO 1AS-19DESPACHO DEL PROCURADOR GENERAL DE LA NACIÓN - PROCURADURÍA DELEGADA PARA EL SEGUIMIENTO AL ACUERDO DE PAZ. Por su parte, en cuanto a las funciones, según lo establece el Manual Específico de Funciones, los asesores grado 25 tienen 13 competencias funcionales a su cargo, de las cuales, aquellas en que se incluye la referencia al Procurador General son las siguientes:“1. Asesorar en la ejecución y apoyar la realización de las metas de la dependencia respectiva, de acuerdo con los lineamientos del Procurador General y quien supervisa directamente su labor”.“2. Diseñar y planear mecanismos y acciones e instrumentos de acción o seguimiento con miras a un mejor desempeño institucional teniendo en cuenta los procedimientos establecidos para tal fin, de acuerdo con las competencias asignadas a la procuraduría delegada [según corresponda], en la cual se presten las labores de asesoría al Jefe del Ministerio Público.”“5. Diseñar y planear mecanismos, acciones e instrumentos de acción o seguimiento a fin de garantizar el cumplimiento de las funciones, teniendo en cuenta los lineamientos instituciones, de acuerdo con la competencia asignada a Procuraduría Delegada [según corresponda] en la cual se presenten labores de asesoría al jefe del ministerio público.”“7. Asesorar, proyectar, revisar y conceptuar sobre los decretos, derechos de petición y demás actos administrativos que sean sometidos a su consideración, de acuerdo con la normatividad vigente, el perfil profesional del funcionario y las competencias asignadas a la procuraduría delegada [según corresponda] en la cual se presten las labores de asesoría al Jefe del Ministerio Público.”De estas funciones queda claro que la asesoría y apoyo en la realización de las metas, el diseño y planeamiento de mecanismos de acción o seguimiento para el mejor desempeño institucional y el cumplimiento de las funciones, y la función se asesorar y conceptuar sobre las respuestas a derechos de petición y demás actos administrativos que están a cargo del Asesor, se desarrollan en y para la Procuraduría Delegada a la que haya sido asignado. Las referencias al Procurador General son contradictorias, porque todas las funciones del cargo se prestan en la correspondiente dependencia, y no existe un solo ítem que especifique una función de asesorar al Procurador General, pero pese a ello, en tres de los numerales, el inciso termina con la frase “de acuerdo con las competencias asignadas a la procuraduría delegada [según corresponda], en la cual se presten las labores de asesoría al Jefe del Ministerio Público.”La resolución por lo tanto indica que las funciones de asesoría, diseño, planeación y proyección que desarrolla el asesor grado 25 en cada una de las Procuradurías Delegadas o sus dependencias, debe ser entendida como una asesoría que se presta al Despacho del Procurador General de la Nación, sin que exista una explicación razonable para justificar que dicho funcionario que ejerce la totalidad de sus funciones en la delegada, cuyo superior jerárquico es el procurador delegado, se asigne como parte del despacho del Procurador General y no simplemente como parte del despacho del procurador delegado al cual fue efectivamente asignado. En cuanto a los asesores grado 24, la mayor parte de ellos tienen asignadas 12 funciones, de las cuales aquellas que hacen referencia al jefe del Ministerio Público lo hacen de forma referencial, sin que de ninguna de dichas funciones se desprendan labores asignadas directamente frente al Procurador General. Todas las labores se desarrollan en y para la dependencia a la que se asigna el cargo. Las funciones que mencionan al Procurador General, en el caso de los asesores grado 24 asignados a las procuradurías delegadas ante la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP y para el seguimiento al Acuerdo de Paz, son las siguientes:“1. Asesorar, coordinar la ejecución y consecución de metas, planes, programas, proyectos y políticas institucionales relativas a su profesión, de acuerdo con la reglamentación procuraduría delegada [según corresponda], en la cual se presenten labores de asesoría al Jefe del Ministerio Público.3. Asesorar, proyectar, revisar y conceptuar sobre los decretos, derechos de petición y demás actos administrativos que sean sometidos a su consideración, de acuerdo con la normatividad vigente, el perfil profesional del funcionario y las competencias asignadas a la procuraduría delegada [según corresponda] en la cual se presten las labores de asesoría al Jefe del Ministerio Público.11. Intervenir en versiones libres, trámites probatorios o procesos disciplinarios, en el marco asesoría profesional [en las áreas de la competencia en la Jurisdicción Especial para la Paz-JEP, o en el marco de seguimiento al Acuerdo de Paz] por asignación especial del Procurador General de la Nación cuando lo amerite el interés general, y cuando cumpla con el perfil y competencia profesional requeridos.”En el caso del cargo de asesor grado 24 asignado a la Procuraduría Delegada para la Descentralización, Entidades Territoriales y Diálogo Social, es la única en que las funciones se reducen a 8, y aunque erradamente se refieren a la procuraduría delegada ante la Jurisdicción Especial para la Paz, es claro que las funciones asignadas tienen relación directa con la delegada a la que fueron asignados. Entre sus funciones solo se mantiene la referencia al Procurador General en la número 3:“3. Asesorar en la ejecución y apoyar la realización de las metas de la procuraduría delegada ante la Jurisdicción Especial para la Paz -JEP, de acuerdo con los lineamientos del Procurador General y quien supervisa directamente la labor.” Los asesores grado 22 tienen asignadas 15 funciones, relativas a aportar elementos de juicio que permitan tomar decisiones a la procuraduría delegada; asesorar y apoyar las labores preventivas de la delegada; asesorar al procurador delegado en la formulación, ejecución y coordinación del Plan Operativo Anual, rendir informes sobre las funciones de la procuraduría delegada; etc... en las cuales se evidencia la relación funcional entre el asesor (grado 22) y la procuraduría delegada a la que corresponde. En cuanto al despacho del Procurador General, dentro del amplio listado de funciones, se menciona únicamente en las 3 siguientes: “3. Prestar asistencia profesional en el análisis y gestión de la información, recursos y experiencias que requiera el Procurador General, de acuerdo con los procedimientos establecidos para tal fin y las competencias asignadas en la procuraduría delegada [según corresponda].
4. Proyectar para la firma del Procurador General o de quien supervise la labor, los actos administrativos, conceptos, respuestas a derechos de petición e informes y demás documentos que se requieran para cumplimiento de las tareas de la procuraduría delegada [que corresponda], en el marco de la reglamentación que corresponde a la profesión y procedimientos vigentes.14. Intervenir en versiones libres, trámites probatorios o procesos disciplinarios, en el marco del Seguimiento al Acuerdo de Paz especial por asignación especial del Procurador General cuando lo amerite el interés general, y cuando cumpla con el perfil y competencia profesional requeridos.”Nuevamente, las referencias al Procurador General de la Nación son ambiguas, en particular si se tiene en cuenta que estas funciones están inmersas en un amplio listado en el que se evidencia que las labores a desempeñar tienen relación directa con las funciones de la delegada. La asesoría está destinada a fortalecer las funciones de la procuraduría delegada y las funciones que incluyen al Procurador General, en particular la 3 y la 4, que podrían causar alguna confusión, en realidad, reiteran la relación funcional directa del asesor con la delegada, puesto que la asistencia profesional se realiza “de acuerdo con los procedimientos establecidos para tal fin y las competencias asignadas en la procuraduría delegada” y la proyección de documentos para la firma del Procurador o “de quien supervise la labor”, se refiere puntualmente a los documentos “que se requieran para cumplimiento de las tareas de la procuraduría delegada” . En el caso de los asesores grado 21, a ellos se asignan 10 funciones, de las cuales la 1, 3, 7 y 9 hacen referencia al Procurador General, con las mismas características de los asesores 25, 24, y 22, así:“1. Asesorar en la realización de acciones para fortalecer, el Sistema Integral de Prevención o que se orienten a la intervención, de la Procuraduría General de la Nación conforme a lo establecido en las normas vigentes para la procuraduría delegada ante la Jurisdicción Especial para la Paz-JEP.
3. Atender los derechos de petición y consultas relacionadas con las funciones de la dependencia en donde se preste asesoría al Jefe del Ministerio Público y el trámite de los procesos a cargo, de conformidad con los procedimientos establecidos por la Entidad.7. Apoyar la revisión de los proyectos, conceptos o demás actos administrativos en temas de competencia de la dependencia donde asesore al Jefe del Ministerio Público, en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz- JEP, de acuerdo con las directrices impartidas9. Intervenir en versiones libres, trámites probatorios o procesos disciplinarios, en el marco de la Jurisdicción Especial para la Paz- JEP, por asignación especial del Procurador General de la Nación cuando lo amerite el interés general, y cuando cumpla con el perfil y competencia profesional requeridos.” Los asesores grado 19 tienen 9 funciones, de las cuales la número 7, es la única que se refiere al Procurador General de la siguiente forma:“7. Apoyar la revisión de los proyectos, conceptos y demás actos administrativos en temas de competencia de la Procuraduría Delegada para el Seguimiento al Acuerdo de Paz en donde se preste la asesoría al Jefe del Ministerio Público, de acuerdo con las directrices impartidas.”Evidentemente la función mencionada, además de la referencia al Procurador, no implica una relación directa con él y no justifica una relación especial de confianza que supere a la del resto de los funcionarios de la entidad. De todas las funciones analizadas, y en particular de las que no se transcribieron y que son la mayoría, resulta evidente para la suscrita Magistrada que (i) no existe una relación funcional directa entre el Procurador General (o su despacho) y los cargos de asesores creados por el Decreto 1512 de 2018; (ii) todos los asesores están designados a desarrollar sus funciones en una de las 5 Procuradurías Delegadas creadas con el decreto o en la Procuraduría Delegada para la Descentralización y Entidades Territoriales; (iii) las funciones encargadas tienen relación directa con la dependencia a la que fueron asignados, (iv) ninguna de las funciones encargadas, en ninguno de los grados de asesor tiene relación con información reservada o con la asesoría al Sr. Procurador General para la toma de decisiones en materia de dirección o políticas de la entidad.Podría argumentarse, tal como lo hace el manual de funciones en su redacción, que las labores que desempeña un asesor en una procuraduría delegada finalmente son labores que, indirectamente, tienen relación con el Procurador General y su despacho. Sin embargo, hay una diferencia entre el despacho del Procurador, el Despacho del Viceprocurador y el resto de las dependencias de la entidad, de forma que no resulta válido asumir que todas las funciones que se desarrollan, en cualquier dependencia de la Procuraduría General, pueden tenerse como funciones que tienen relación directa con el jefe del Ministerio Público. La Resolución 207 del 18 de enero de 2019 de la Procuraduría General de la Nación asignó los cargos de asesor creados en el Decreto 1512 de 2018 a las distintas procuradurías delegadas, pero luego, la Resolución 209 de 2018, que adoptó el manual específico de funciones, estableció que los mismos quedarían ubicados en el despacho del Procurador General y, a su vez, en la Procuraduría Delegada correspondiente, pero al revisar las funciones de cada uno de los cargos, se evidencia que los cargos no tienen ninguna relación funcional directa con el despacho del Procurador General.En conclusión, de las funciones enumeradas para los cargos de asesor en el Manual Específico de Funciones, es posible concluir que la decisión de la cual me aparto no tuvo en cuenta que ni de la naturaleza de las funciones desempeñadas ni de la relación con el nominador se puede extraer una razón que justifique la necesidad de un especial grado de confianza por parte del Procurador General de la Nación. Por otra parte, la Sala Plena también debió considerar que la amplia gama de profesiones que se aceptan como requisito de estudios, así como la corta experiencia profesional exigida, no resultan suficiente garantía del mérito y la experticia requerida para desempeñar las funciones relacionadas con las labores de asesoramiento para la intervención ante la JEP y seguimiento al Acuerdo de Paz que debe desempeñar la Procuraduría General de la Nación.En ese sentido, a falta de una relación funcional directa con el despacho del Procurador General de la Nación que hagan evidente el vínculo jurídico funcional y no simplemente nominal con ese despacho, y dada la necesidad de que en dichos cargos sea el mérito el criterio de selección que garantice la idoneidad profesional de quienes desempeñan las funciones, para esta Magistrada es claro que frente a los cargos de asesor creados por el Decreto 1512 de 2018 no existe una justificación para excluirlos de la regla general de carrera y que la decisión mayoritaria de la Sala Plena, de la cual me aparto, incurrió en un retroceso en la protección jurisprudencial del principio constitucional de mérito y carrera administrativa.Por todas las razones expuestas considero que la decisión mayoritaria de la Sala Plena de la Corte Constitucional respecto del Parágrafo 1 (parcial), del artículo 1, del Decreto 1512 de 2018 “Por el cual se modifica la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación”, no solo desconoció las reglas para el examen de la razón suficiente para catalogar un cargo como de libre nombramiento y remoción, sino que al establecer que la temporalidad del cargo es una causal válida, sin analizar de fondo su verdadero alcance y la duración efectiva de los cargos, echó por la borda una larga y sólida jurisprudencia constitucional que ha tratado de fortalecer el principio democrático del acceso a la función pública con base en el mérito y la estabilidad en los cargos para quienes accedan a ellos por la vía de la carrera administrativa o especial. Este revés en la jurisprudencia constitucional resulta además claramente incompatible con el esfuerzo por blindar el Estado Social y Democrático de Derecho de las diversas formas de abuso del poder público, en particular de las prácticas de clientelismo que desnaturalizan la función pública, afectan la calidad del servicio y perpetúan las concentraciones ilegítimas de poder. CRISTINA PARDO SCHLESINGERMagistrada ---pies de página--- La demanda inicialmente se admitió por parte de la Magistrada Cristina Pardo Schlesinger, quien registró proyecto de sentencia el 11 de abril de 2019. El 14 de agosto siguiente la Sala Plena no aceptó el proyecto de sentencia presentado por ese despacho, por lo que el 27 de agosto fue remitido al Magistrado José Fernando Reyes para elaborar la decisión definitiva (folios 255 y 256). Folio
1. Expediente D-12856, folio
2. Escrito presentado por Adriana Marcela Ortega Moreno, obrando en representación del Departamento Administrativo de la Función Pública (folios 89 a 100). Folio
93. Folio
95. Folio
95. Intervención presentada por Pedro Alirio Quintero Sandoval, Presidente del Sindicato de Procuradores Judiciales (folios 51 a 60). Esta solicitud del Sindicato de Procuradores Judiciales – Procurar- fue coadyuvada por la ciudadana Aura Julia Realpe Oliva, quien presentó un corto escrito recogiendo en términos generales los mismos argumentos (folios 104 y 105). Cita las sentencias C-588 de 1999, C-563 de 2000, C-588 de 2009 y C-645 de 2016. Folio
56. Escrito presentado por Carlos Tulio Franco Cuartas, Presidente del Sindicato Nacional de Trabajadores de la Procuraduría General de la Nación. La coadyuvancia fue apoyada por Maryory Rivera Villegas, presidenta de la Directiva Antioquia de Sintraproan, mediante escrito de intervención donde expuso en términos generales los mismos argumentos de este sindicato (folios 108 a 110). El escrito fue firmado por Rodrigo González Quintero, director del Departamento de Derecho Público, Luis Javier Moreno Ortiz director del Grupo de Investigación en Derecho Público –CREAR– y los investigadores Andrés Sarmiento Lamus y Marcela Palacio Puerta. Escrito presentado por Luis Bernardo Díaz Gamboa, decano de la Facultad de Derecho de la Universidad Pedagógica y Tecnológica de Colombia (folios 114 a 116). El concepto fue elaborado por los profesores Kenny Elizabeth Campo Sarzosa, María Fernanda Figueroa y Juan David Illera Cajiao, miembros del Centro de Atención a Problemas de Interés Público (CDIP) de la Universidad del Cauca (folios 117 a 125). Folios 32 a
45. Folio
33. Folios 68 a
70. Artículo 25 y 26 del Decreto 2067 de 1991. Ibídem. Ver, por ejemplo, los Autos 285 de 2007, 191 de 2008 y 139 de 2016. El Viceprocurador General de la Nación, ejerciendo funciones de Procurador General de la Nación, designó para rendir concepto a Laura Ospina Mejía, Procuradora Auxiliar para Asuntos Constitucionales. “5. Decidir sobre las demandas de inconstitucionalidad que presenten los ciudadanos contra los decretos con fuerza de ley dictados por el Gobierno con fundamento en los artículos 150 numeral 10 y 341 de la Constitución, por su contenido material o por vicios de procedimiento en su formación.” Ley 1922 de 2018, “Artículo
74. Facultades extraordinarias. De conformidad con lo establecido en el artículo 150, numeral 10, de la Constitución Política, revístese al Presidente de la República de precisas facultades extraordinarias, por el término de seis (6) meses, contados a partir de la fecha de publicación de la presente Ley, para reorganizar la estructura y operación, ampliar la planta de personal de la Procuraduría General de la Nación, con el único fin de garantizar el cumplimiento de sus funciones en el marco de la implementación del “Acuerdo Final para la Terminación del Conflicto y la construcción de una Paz Estable y Duradera” y la implementación de la JEP, de conformidad con lo dispuesto en los actos legislativos 01 de 2016 y 01 de 2017”. La norma en cita establece: “Los empleos en los órganos y entidades del Estado son de carrera. Se exceptúan los de elección popular, los de libre nombramiento y remoción, los de trabajadores oficiales y los demás que determine la ley. Los funcionarios, cuyo sistema de nombramiento no haya sido determinado por la Constitución o la ley, serán nombrados por concurso público. El ingreso a los cargos de carrera y el ascenso en los mismos, se harán previo cumplimiento de los requisitos y condiciones que fije la ley para determinar los méritos y calidades de los aspirantes (…)”. Cfr. Sentencias C-645 de 2017, C-666 de 2006, C-1230 de 2005, C-963 de 2003, C-1079 de 2002, C-517 de 2002, C-563 de 2000, entre otras. Sentencia C-1177 de 2001. Sentencia C-349 de 2004. Esta posición ha sido reiterada en las sentencias C-249 de 2012, SU-539 de 2012 y C-645 de 2017. Cfr. Sentencia C-673 de 2015. Cfr. Sentencia C-673 de 2015. Sentencia C-901 de 2008. Ver sentencia C-553 de 2010. Ver sentencia C-532 de 2006. Las reglas jurisprudenciales se extraen de la sentencia C-553 de 2010. Sentencia C-577 de 2014. La institucionalidad especial encargada de operar los instrumentos de transición, se justificó así: “la necesidad de crear una institucionalidad distinta para operar los instrumentos de transición se explicaría por las particularidades y complejidades propias de estos escenarios, que exigirían unas instancias altamente especializadas, y dedicadas exclusivamente a operar los dispositivos propios de esta realidad; desde esta perspectiva, la conclusión definitiva de este período de violencia en Colombia requiere de nuevos órganos concebidos y diseñados específicamente para este propósito” (sentencia C-674 de 2017). Artículo transitorio 2 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. Artículo transitorio 3 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. Artículo transitorio 5 del artículo 1 del Acto Legislativo 01 de 2017. Artículo 32 de la Ley 975 de 2005. Artículo 33 de la Ley 975 de 2005. Artículo 35 de la Ley 975 de 2005. Sentencia C-288 de 2012. Sentencia C-618 de 2015. Sentencia C-984 de 2010. Ibídem, al respecto sostuvo la Corte Constitucional en la citada sentencia: “La intervención de la Procuraduría en la Jurisdicción Especial para la Paz \\ 5.4.5. El segundo componente de Acto Legislativo 01 de 2017 que podría resultar problemático de cara al principio de separación de poderes en el contexto de la Jurisdicción Especial para la Paz, se encuentra en el modelo de intervención de la Procuraduría en los trámites que se surten en dicho organismo, ya que el inciso segundo del artículo transitorio 12 condiciona la intervención de este organismo en los trámites que se surten en la JEP, a que alguno de los magistrados así lo solicite, pese a que por regla general esta entidad puede intervenir en los procesos y trámites que se surten en los instancias administrativas y judiciales, con el objeto de defender el orden jurídico, el patrimonio público y los derechos y garantías fundamentales . Aunque la mencionada norma mantiene formalmente la posibilidad de que la Procuraduría General de la Nación intervenga en los trámites y procedimientos de la JEP, la circunstancia de que dicha mediación se supedite a la propia voluntad de los miembros de la instancia controlada anula la eficacia del citado mecanismo de control, y vacía de contenido las competencias constitucionales de esta agencia estatal en el marco del sistema especial de justicia transicional.” Se deben acompañar tres temas fundamentales, la planeación democrática y participativa, la participación ciudadana y el control social, y la protección de los derechos de la oposición.. Se refiere a la reincorporación de las FARC–EP a la vida civil, en lo económico, lo social y lo político. La Procuraduría Delegada de Paz y Víctimas debe hacer seguimiento y evaluación sobre el estado del proceso de reincorporación de los y las ex combatientes de las FARC EP, tanto de las personas que habitan los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación – ETCR, como de aquellas que han decidido iniciar su proyecto de vida fuera de dichos territorios. A pesar de que la Procuraduría no tiene una función explícita en el marco del Acuerdo Final, es necesario que en el marco de las funciones preventivas y de control a la gestión, garantice la participación efectiva de las comunidades en la formulación y ejecución de los planes integrales comunitarios y municipales de sustitución y desarrollo alternativo -PISDA- con enfoque de género y verifique que el Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos de Uso Ilícito – PNIS- contribuya a la transformación estructural del sector rural y sea sostenible a lo largo del tiempo. Es obligación de la PGN promover la garantía de sus derechos, prevenir su vulneración y sancionar el incumplimiento, así como, fortalecer a las organizaciones de víctimas y a las víctimas no organizadas para que participen en los espacios dispuestos para ello e impulsar la atención y reparación integral. Asimismo, la PGN tiene el deber de hacer seguimiento al estado de implementación del punto 5 y por tanto, al Sistema Integral de Verdad Justicia Reparación y No Repetición (SIVJRNR) con especial atención, a i) la Comisión para el Esclarecimiento de la Verdad, la Convivencia y la No Repetición (CEV); ii) la Unidad para la Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas en el contexto y en razón del conflicto armado (UBPD); iii) las Medidas de Reparación Integral para la Construcción de la Paz y iv) las Garantías de No Repetición. Teniendo en cuenta que tanto la CEV como la UBDP aún se encuentran en fase de preparación y alistamiento según lo establecido en los Decretos Leyes 588 y 589 de 2017, es necesario el acompañamiento de la PGN para garantizar los derechos de la población que se verá beneficiada por estos mecanismos de carácter extrajudicial. El Acto Legislativo 01 de 2016 estableció en cabeza del Gobierno la obligación incluir durante los próximos 20 años, en el Plan Plurianual de Inversiones del Plan Nacional de Desarrollo, a través del cual se busca generar recursos adicionales para cerrar las brechas sociales, económicas e institucionales. Desde la PGN y como se establece en el mismo Acto Legislativo, se debe presentar ante el Congreso un informe detallado sobre la ejecución de los recursos y cumplimiento de metas del componente para la paz del Plan Plurianual de Inversiones. Estos han sido identificados así: 1) miembros de grupos armados al margen de la ley que hayan suscrito un acuerdo final de paz con el Gobierno Nacional; 2) investigados, procesados o condenados mediante providencias judiciales dictadas antes del 1 de diciembre de 2016 por su presunta pertenencia o colaboración con las FARC-EP; 3) agentes del Estado; 4) personas que sin formar parte de las organizaciones o grupos armados, hubieren contribuido de manera directa o indirecta a la comisión de delitos en el marco del conflicto. En la página 21 del Informe Técnico – folio 159 del expediente- señala que: “Dicho objetivo va de la mano de la propuesta que ha presentado la Procuraduría desde su Plan Estratégico institucional 2017 – 2021, con el fin de ‘Mejorar la capacidad institucional para identificar y responder a la vulneración los derechos y promover el cumplimiento de los deberes. Para ello se desarrollarán instrumentos preventivos y sancionatorios que mejoren la materialización de los derechos, la realización de la paz, la reparación de las víctimas y la profundización de la democracia, con perspectiva territorial y diferencial’”. Página 63 del informe técnico de la PGN, folio 201 del expediente. Sentencia C-577 de 2014 (MP Martha Victoria Sáchica Méndez). Así, por ejemplo, en la sentencia C-370 de 2006 (MP Manuel José Cepeda Espinos; Jaime Córdoba Triviño; Rodrigo Escobar Gil; Marco Gerardo Monroy Cabra; Álvaro Tafur Galvis; Clara Inés Vargas Hernández), que examinó la constitucionalidad de algunos artículos de la Ley 975 de 2005 “Por la cual se dictan disposiciones para la reincorporación de miembros de grupos armados organizados al margen de la ley, que contribuyan de manera efectiva a la consecución de la paz nacional y se dictan otras disposiciones para acuerdos humanitarios”, reiterada en la sentencia C-579 de 2013 (MP Jorge Ignacio Pretelt Chaljub) que estudió el Acto Legislativo 01 de 2012 “Por medio del cual se establecen instrumentos jurídicos de justicia transicional en el marco del artículo 22 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones”, enfatizó que la paz es uno de los fines del derecho internacional y del derecho constitucional, y por ello es necesario que la justicia de transición opere en una democracia con instituciones firmes, con lo cual la Corte reforzó la protección a las instituciones propias del Estado Social de Derecho a pesar de la necesidad de un régimen excepcional. Sentencia C-286 de 2014 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). En la sentencia C-180 de 2014 (MP Alberto Rojas Ríos), se define justicia transicional “el conjunto de herramientas jurídicas, políticas y sociales que se fijan con carácter temporal para superar la situación de confrontación y violencia generalizada y establecer condiciones que permitan la reconciliación, restablecer la confianza ciudadana y fortalecer el Estado de Derecho.” Sentencia C-379 de 2016 (MP Luis Ernesto Vargas Silva). Sentencia C-172 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado). Negrillas del texto original. Decreto 267 de 2000 “Por el cual se dictan normas sobre organización y funcionamiento de la Contraloría General de la República, se establece su estructura orgánica, se fijan las funciones de sus dependencias y se dictan otras disposiciones”. Presidencia de la República, Decreto 262 de 2000, “Por el cual se modifican la estructura y la organización de la Procuraduría General de la Nación y del Instituto de Estudios del Ministerio Público; el régimen de competencias interno de la Procuraduría General; se dictan normas Para su funcionamiento; se modifica el régimen de carrera de la Procuraduría General de la Nación, el de inhabilidades e incompatibilidades de sus servidores y se regulan las diversas situaciones administrativas a las que se encuentren sujetos.” Manual Específico de Funciones y de Requisitos por Competencias Laborales de la Procuraduría General de la Nación. Resolución 253 de 2012, con actualizaciones hasta la Resolución 381 de 2015. Disponible en: https: www.procuraduria.gov.co portal media file MF(1).pdf Manual Específico de Funciones y de Requisitos por Competencias Laborales de la PGN ante la Jurisdicción Especial para la Paz y Seguimiento al Acuerdo de Paz. Adoptado por la Resolución 209 de 2019. Disponible en: https: www.procuraduria.gov.co portal media file MAN-MC-GC-002_V1(MA)-MANUAL-FUNCIONES-JEP.pdf Ibidem, página
80. Según la Resolución 357 del 11 de julio de 2016 “El 20 de enero de 2015, la Procuraduría General de la Nación dio apertura al proceso de selección para proveer 317 Cargos de Procurador Judicial l (3PJ-EG) y 427 Procurador Judicial II (3PJ-EC), mediante Resolución 040 de 2015, en cumplimiento de lo ordenado por la Corte Constitucional en sentencia C-101 de 2013”. En la Sentencia C-172 de 2017 (MP Gloria Stella Ortiz Delgado), la Corte Constitucional ordenó: “Primero.- Declarar INEXEQUIBLE la expresión “de carácter permanente” del artículo 1º del Decreto 2247 de 2011 y sustituirla por la frase “por 10 años, sin perjuicio de lo que pueda determinar el legislador”. En el caso del asesor grado 25 ubicado en la delegada para la Descentralización, entidades territoriales y diálogo social, se incluyen las mimas 13 funciones, pero se enumeran mal a partir de la función
10. Ver Manual Específico de Funciones y Requisitos por Competencias Laborales de la PGN ante la Jurisdicción Especial para la Paz y Seguimiento al Acuerdo de Paz, página 36 Ibidem, páginas 39 a 53.