SALVAMENTO DE VOTO DEL MAGISTRADO JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS A LA SENTENCIA C-353A/21
PRINCIPIO DE UNIDAD DE MATERIA-No vulneración (Salvamento de voto) AUTONOMIA DE ENTIDADES TERRITORIALES-Vulneración (Salvamento de voto)
(...) las normas acusadas constituían una interferencia significativa en la facultad asignada a las entidades territoriales para definir el modo de cumplir las tareas que a su cargo se encuentran previstas en la Carta Política y en la ley. Se trataba de una regulación detallada e imperativa que imponía un modelo específico de actuación administrativa en una materia que, en general, le ha sido atribuida a municipios y distritos. El condicionamiento propuesto -supra 14- aseguraba la inmunidad relativa que el artículo 287 de la Constitución reconoce a las entidades territoriales.
La Sala Plena decidió declarar la inexequibilidad de los artículos 15 y 16 de la Ley 2082 de 2021 "Por medio de la cual se crea la categoría municipal de ciudades capitales, se adoptan mecanismos tendientes a fortalecer la descentralización administrativa y se dictan otras disposiciones". A pesar de que las normas demandadas fueron acusadas por violación de los principios de unidad de materia y autonomía territorial, la Corte limitó su pronunciamiento al primero de tales cargos.
(i) Las disposiciones demandadas no desconocían el principio de unidad de materia
1. Según el fundamento 192 de la sentencia, la infracción del artículo 158 de la Constitución se produjo dado que las disposiciones acusadas (i) no guardaban conexidad con el objetivo de la ley pues este consiste en la regulación de un tipo de municipio denominado "ciudades capitales" y no de los distritos; (ii) reconcentran las competencias, al pasar de los alcaldes locales a los alcaldes distritales el manejo de los Fondos de Desarrollo Local; y (iii) son sobre-inclusivas, pues el legislador no tenía como propósito regular tales fondos, sino crear la categoría de municipios "ciudad capital". En adición a ello (iv) las modificaciones que se introdujeron con los artículos no fueron objeto de argumentación por los congresistas, desde la perspectiva de su relación con el título y temática general de la Ley.
2. El principio de unidad de materia impone, en las diferentes áreas en las que tiene lugar la actividad legislativa, una obligación básica cuyo cumplimiento resulta fundamental para la validez del procedimiento de aprobación y la publicidad de las leyes. De una parte, la prohibición de incluir disposiciones carentes de relación con la materia principal optimiza la adecuada deliberación, haciendo posible que los congresistas adelanten el debate alrededor de ejes relativamente precisos. A su vez, de otra, contribuye al efectivo conocimiento de la producción legislativa a partir de criterios temáticos claros que permitan a los ciudadanos prever el contenido de las fuentes formales del Derecho.
3. El examen de unidad de materia aplicado en esta oportunidad resultó particularmente exigente y, en la práctica, impuso un estándar equivalente al de la simplicidad temática. A diferencia de lo que sostuvo la mayoría, las disposiciones demandadas tenían conexidad con la materia de la ley. Esta conclusión se apoya en cuatro razones.
4. Primero. No es posible afirmar que el contenido de los artículos impugnados, relativos a la naturaleza y funcionamiento de los Fondos de Desarrollo Local de los Distritos Especiales, sea ajeno a los fines de la Ley 2082 de 2021. En efecto, en su artículo 2 previó que "[e]l Distrito Capital de Bogotá y los demás distritos y municipios que tienen la condición de capitales departamentales pertenecerán a la categoría de "ciudades capitales" y tendrán un régimen especial para su organización, gobierno y administración y un tratamiento diferenciado por parte de las autoridades administrativas, con el fin de promover su desarrollo integral y regional, a partir de su población e importancia económica". De esta forma, si los distritos especiales constituyen una especie de las ciudades capitales, las disposiciones que se ocupan de aquellos pueden quedar comprendidas por la materia de la ley en tanto regulan un instrumento mediante el cual ejercen sus competencias.
5. Segundo. Asumir -como lo hace la sentencia- que los artículos cuestionados afectan el proceso de descentralización previsto en el artículo 1 de la Ley 2082 de 2021, no implica que sean extraños a la ley. Con la regla de decisión que subyace a la sentencia, el juicio por la violación del artículo 158 se convierte en un examen, no de conexidad de la materia, sino de la aptitud de cada una de sus disposiciones para alcanzar los objetivos de la ley. Según entiendo las dudas acerca de tal aptitud, no deben emplearse, por regla general, como criterio para la prosperidad del cargo. Un alegato en esa dirección solo debería abrirse paso cuando la oposición con dicho propósito resulta evidente. Sin embargo, no es ello lo que ocurría en tanto las disposiciones aseguraban que la administración de los Fondos de Desarrollo Local estuviere radicada en la autoridad distrital elegida por el pueblo, esto es, el alcalde distrital.
6. Tercero. Considerado el conjunto de la ley y los vínculos existentes entre cada una de sus partes, su materia consiste en la regulación del ordenamiento territorial de las ciudades capitales y la adopción de instrumentos vinculados con la gestión de los distritos. Las disposiciones acusadas contienen mecanismos de gestión territorial relacionados temáticamente con la Ley 2082 de 2021. El examen ha debido partir de la perspectiva de un observador razonable: ¿sería una sorpresa para dicho observador, teniendo en cuenta el título de la ley, su artículo 1º, la referencia que algunas de sus disposiciones hacen a la Ley 1617 (art. 2), que en ella se encuentren las normas ahora acusadas? No parece ser ese el caso. Se trata de disposiciones claramente emparentadas con el objetivo de la ley.
7. Cuarto. La decisión de la Corte advierte que la infracción del principio de unidad de materia se explica, además, por la inexistencia de argumentos por parte de los congresistas sobre la relación de los artículos con el título de la ley y con su materia. No es claro el origen de esta exigencia. La ausencia de tales argumentos no define la inconexión en tanto el escrutinio se adelanta, no sobre lo que los congresistas pensaban al respecto, sino sobre el resultado de la producción legislativa. Es cierto que lo dicho en el curso de las deliberaciones en el Congreso ofrece elementos para valorar la conexidad y puede incidir en el grado de rigor del examen. Sin embargo, lo que allí se diga al respecto no controla el juicio que en esta materia debe adelantar la Corte.
8. En suma, si bien el principio de unidad de materia constituye una exigencia de notable importancia para asegurar la racionalidad del procedimiento legislativo, la Sala no puede interpretarlo de una manera tal que equivalga a un requerimiento propio de simplicidad temática. A mi juicio ello ocurrió en esta oportunidad.
(ii) Las disposiciones demandadas afectaban el principio de autonomía territorial lo que imponía a la Corte adoptar una decisión de exequibilidad condicionada
9. A pesar de la conclusión precedente, las disposiciones demandadas planteaban tensiones muy agudas con la autonomía de las entidades territoriales y, en especial, con el ejercicio de las competencias de sus autoridades para definir la estructura de la administración (arts. 287 y 313). Debía la Corte entonces determinar si puede el legislador regular, en la forma en que lo hizo, los Fondos de Desarrollo de los distritos
10. Bajo esa perspectiva, la Sala hubiera podido concluir que las disposiciones demandadas se oponían a la Carta debido a que regulaban la estructura de la administración distrital. En efecto, en ellas se establece de manera precisa (i) el modo en que las entidades territoriales deben configurar el Fondo, (ii) la manera en qué será administrado y (iii) los fines de los recursos que lo integran. Se trata de una regulación particularmente detallada -no simplemente genérica-.
11. Esta regulación tiene un impacto significativo en una de las competencias básicas de los concejos municipales, sin que exista una razón particular para imponer un específico modelo de gestión. En ese sentido, es importante destacar que, conforme a lo establecido en el artículo 63 de la Ley 1617 los recursos que integran el Fondo parecen corresponder, principalmente, a recursos endógenos y, en esa medida, las competencias del legislador son más limitadas y el poder territorial más dilatado.
12. A fin de identificar las dificultades que suscitaba la regulación demandada la Sala Plena ha podido apoyarse la sentencia C-150 de 2015. En esa ocasión juzgó el proyecto de ley que regulaba los mecanismos de participación ciudadana y cuyo artículo 99 preveía que las entidades territoriales se encontraban autorizadas para crear un Fondo para la Participación Ciudadana. Esa disposición definía la adscripción y las características del Fondo. En la sentencia la Corte señaló que si bien el referido artículo establecía que su creación era facultativa de las entidades territoriales procedía realizar dos precisiones.
13. Indicó, de una parte, que la disposición analizada no implicaba que la única forma para administrar recursos orientados a la promoción de los programas y proyectos de participación sea la conformación de esta clase de fondos y, en esa medida, las autoridades departamentales -en particular, las corporaciones públicas correspondientes- eran titulares de la facultad para definir la estructura de la administración territorial. Podrían entonces elegir un mecanismo diferente. A su vez, de otra parte, afirmó que las entidades territoriales se encontraban habilitadas para disponer la creación de un fondo con esa finalidad, pero fijando, si así lo consideraban, reglas de administración y organización diversas a las establecidas por el artículo 99 del proyecto de ley.
14. Con apoyo en esta orientación, la Corte hubiera podido en esta oportunidad adoptar una sentencia de constitucionalidad condicionada a efectos de expulsar del ordenamiento la interpretación contraria a la autonomía territorial. Bajo esa perspectiva y de modo similar a como lo hizo la sentencia C-150 de 2015 era posible indicar que la regulación bajo examen no se opone, en modo alguno, a que las entidades territoriales -al amparo de las competencias de sus autoridades- definan un modo de administración diverso. Se trataría entonces de una especie de regulación supletiva, aplicable únicamente cuando las autoridades territoriales no acogieran reglas diferentes.
15. En contra de esta conclusión podría invocarse la regla de decisión que se desprende de la sentencia C-158 de 2021, en la que la Corte declaró que resultaba compatible con la Constitución el Fondo Pro-Cartagena. En esa oportunidad, la Sala Plena sostuvo que la configuración legal de dicho Fondo no desconocía la autonomía de las entidades territoriales. Precisó entonces:
"(...) la Ley 2038 de 2020 no impone un mandato de destinación de recursos distritales o departamentales al Fondo, sino que provee un instrumento de movilización y ejecución de recursos de diversas fuentes para atender problemas sociales cuya solución es inherente al Estado Social de Derecho, y por lo mismo constituye un deber de todas las autoridades públicas. Así, con la creación del Fondo, el Legislador no ha limitado la autonomía de las entidades territoriales en lo relativo a la administración de sus recursos o la gestión de sus intereses. (...) En efecto, ninguno de los artículos de la Ley 2038 de 2020 contiene una orden y por lo tanto una decisión imperativa o una obligación a cargo del Departamento de Bolívar o del Distrito Especial de Cartagena de Indias para proveer recursos al Fondo. En contraste, el artículo 7 señala que los recursos que aporten estas entidades territoriales serán los que dispongan en sus planes de desarrollo. En el mismo sentido, el parágrafo del artículo está redactado en términos facultativos, de forma que las entidades territoriales podrán aportar recursos a través de esquemas de cofinanciación para el desarrollo de los proyectos que sean identificados, estructurados y gestionados por el Fondo. En consecuencia, las funciones asignadas a la Junta Directiva del Fondo, y los contenidos previstos para el Plan de Dinamización corresponden a disposiciones instrumentales para garantizar la ejecución de los recursos que las entidades territoriales, en ejercicio de su autonomía, decidan destinar al Fondo en tanto correspondan con las metas, planes y programas contenidos en los planes de desarrollo que hayan sido aprobados en el marco de sus competencias. (...) Es preciso advertir que el Fondo se financia con recursos de cinco fuentes, dos son de naturaleza endógena al provenir tanto del Distrito de Cartagena, como del Departamento de Bolívar (art. 7, literal a), y tres tienen naturaleza exógena pues provienen del Presupuesto General de la Nación (art. 7, literal c) o por aportes de terceros (art. 7, literales b y d). (...) Esto, de conformidad con la regla explicada previamente (véase supra 83), supone para el Legislador un margen más amplio de regulación para establecer lo correspondiente a la administración y disposición de este tipo de recursos".
16. No obstante que dicho pronunciamiento reconoce la competencia del legislador para regular fondos que operan en el ámbito territorial, era posible realizar una distinción de su naturaleza. En efecto, los objetivos del Fondo Pro- Cartagena -enfrentar problemas de medio ambiente y de pobreza- así como su conformación por una porción significativa de recursos exógenos, constituían factores que hacían posible reconocer una competencia más amplia para el legislador. Sin embargo, en el caso de los Fondos de Desarrollo Local, los objetivos eran marcadamente territoriales y buena parte de las fuentes de financiación eran endógenas.
17. En suma, las normas acusadas constituían una interferencia significativa en la facultad asignada a las entidades territoriales para definir el modo de cumplir las tareas que a su cargo se encuentran previstas en la Carta Política y en la ley. Se trataba de una regulación detallada e imperativa que imponía un modelo específico de actuación administrativa en una materia que, en general, le ha sido atribuida a municipios y distritos. El condicionamiento propuesto -supra 14- aseguraba la inmunidad relativa que el artículo 287 de la Constitución reconoce a las entidades territoriales.
Ut supra,
JOSÉ FERNANDO REYES CUARTAS Magistrado
1 En escrito allegado el 1 de septiembre de 2021, vía correo electrónico, los ediles de diferentes Localidades de Bogotá, y de la ciudad de Buenaventura, coadyuvaron a la petición de inexequibilidad, estos son Juan Camilo Castellanos, Cirano Augusto Cardona Toro, Edgar Mario Mercado, Oscar Duarte Niño, John Silver Zambrano, Diterlizen Rojas Gómez, Clara Gutiérrez, Nancy Viviana Roa Gómez, Carmen Eliza Blanquicet Angulo, María Gladys Caicedo Román, Diego Alexander Velasco Ruiz, Jorge Sinisterra, Heber Andrés Rosero, Juan Guillermo Riascos Portocarrero, Cristian Mauricio Escobar Torres, Darwin Cuero Sinisterra, Andrés Mauricio Riascos, Mario Hurtado García, Andrés Felipe Cortés Murillo, Gloria Esperanza Hernández Pira, Yenny Alexandra Romero Castañeda y Erika Milena Medina Arévalo. 2 También que se declare la exequibilidad de las mismas normas, solo que se comprende que está en desacuerdo en que se aparten por el artículo 169 superior. 3 Consejo de Estado, Radicación 11001-03-15-000-2008-01255-00, CP Oswaldo Giraldo López, 6/jun/18. 4 Corte Constitucional, Auto del 29 de julio de 1997, Expediente D-1718. 5 Ver, entre otras, las sentencias C-1052 de 2001 y C-1256 de 2001. 6 Corte Constitucional. Sentencia C-106 de 2013. 7 Corte Constitucional. Sentencia C-106 de 2013. 8 Corte Constitucional. Sentencia C-106 de 2013. 9 Corte Constitucional. Sentencia C-106 de 2013. 10 Constitución Política de Colombia. Artículo 158. 11 Constitución Política de Colombia. Artículo 169. 12 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 13 Corte Constitucional. Sentencia C-721 de 2015. Asimismo, en la sentencia C-133 de 2012, la Corte expuso que "la unidad de materia propende porque "la tarea legislativa se concentre en asuntos específicos definidos por el propio Congreso, de manera que el debate se desarrolle en torno a un hilo conductor que le dé sentido y no sobre materias aisladas y carentes de conexidad". Esta última situación irregular tendría lugar, precisamente, en los casos en que, aun cuando ciertos contenidos temáticos hayan sido introducidos de manera explícita en un proyecto de ley, y respecto de ellos se cumpla con el debate en alguna de las instancias legislativas, tales contenidos no se relacionan con una materia en común, no resultan afines -directa e indirectamente- con el tema general del proyecto. En tales eventos, el debate no sería coherente por razón de la incongruencia interna surgida entre las propias medidas cuestionadas y el texto general de la ley". 14 Corte Constitucional. Sentencia C-721 de 2015. En la sentencia C-133 de 2012, la Corte aseveró que, por ejemplo, "puede ocurrir que, a un proyecto de ley, en su versión original o en las modificaciones o adiciones posteriores, se le incorporen normas que no guarden relación con la materia desarrollada por aquél, y que éstas pasen desapercibidas, sin que sobre ellas se presente discusión alguna, e incluso, sin que exista conciencia en los congresistas sobre su verdadero alcance y proyección. En tal evento, lo ha dicho la Corte, con respecto a tales normas, el debate no sería transparente, en cuanto los temas por ellas introducidos no surtieron el proceso de reflexión y discusión propio de la función legislativa, "defecto que afecta no solo la actividad del Congreso, sino que limita las posibilidades de participación democrática inherentes al proceso legislativo, en la medida en que los ciudadanos se vería sorprendidos por la aprobación de normas respecto de cuya incorporación en el proyecto no tuvieron previa y explícita noticia"". 15 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 16 Corte Constitucional. Sentencias C-796 de 2004, C-188 de 2006, C-832 de 2006, C-400 de 2010, C-277 de 2011 y C-133 de 2012. 17 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. Al respecto, la Corte sostuvo que la "violación del principio de unidad de materia constituye un vicio de carácter material y no formal, toda vez que el juicio que debe adelantar el juez constitucional consiste esencialmente en examinar el contenido normativo de la disposición acusada, con el fin de verificar que éste guarde coherente relación con el estatuto legal del cual hace parte. Ha dejado en claro la corte que, para efectos de establecer la presunta violación del citado principio, el juez constitucional no entra a estudiar el procedimiento formal de aprobación de la ley, sino que, como se ha explicado, debe analizar el contenido normativo del artículo impugnado, para compararlo con el tema general de la ley acusada". 18 Corte Constitucional. Sentencias C-523 de 1995, C-992 de 2001, C-188 de 2006, C-400 de 2010 y C-133 de 2012. 19 Corte constitucional. Sentencias C-523 de 1995 y C-133 de 2012. 20 Corte Constitucional. Sentencias C-188 de 2006 y C-133 de 2012. 21 Corte Constitucional. Sentencia C-025 de 1993 y C-133 de 2012. 22 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 23 Corte Constitucional. Sentencias C-025 de 1993, C-992 de 2001 y C-133 de 2012. 24 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 25 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 26 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 27 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 28 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 29 Corte Constitucional. Sentencia C-133 de 2012. 30 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 31 M.P. Jaime Córdoba Triviño. 32 M.P. Rodrigo Escobar Gil 33 M.P. Jorge Ignacio Pretelt. 34 "(i) no se acredita la conexidad material, en tanto que el artículo acusado crea un beneficio prestacional en favor de los funcionarios de una entidad estatal, y la ley en la que se incorpora versa sobre una ley de financiamiento con contenidos tributarios; (ii) desde la perspectiva de la conexidad teleológica, mientras la Ley 2010 de 2019 pretende enmendar las distorsiones actuales del sistema tributario y a utilizarlo como herramienta para la consecución del interés general, la norma demandada responde al objetivo de establecer un beneficio laboral y prestacional especial para los funcionarios de un organismo determinado; (iii) desde la perspectiva de la conexidad sistemática, las normas que integran la Ley 2010 de 2019 apuntan a introducir modificaciones al sistema tributario, bien sea desde el punto de vista sustancial, o bien sea desde el punto de vista procedimental u orgánico, mientras que el precepto impugnado carece de este contenido tributario, estableciendo únicamente un beneficio económico para un conjunto de funcionarios vinculados a una entidad estatal; (iv) desde la perspectiva de la conexidad causal, mientras que la Ley 2010 de 2019 responde al propósito del legislador de ajustar el sistema tributario para corregir algunas distorsiones frente a los principios de progresividad, equidad horizontal y vertical y eficiencia, y para utilizarlo como herramienta para la consecución de los fines esenciales del Estado, la norma impugnada responde al único objetivo de otorgar a los funcionarios de la Auditoría una remuneración especial, en las mismas condiciones en que se confiere a los funcionarios de la Contraloría, como un reconocimiento por su labor y su entrega durante cinco años; y, (v) finalmente, frente a la conexidad consecuencial, los efectos fácticos de la bonificación son personales y remuneratorios una vez el pago ingresa al patrimonio del funcionario, ello no guardan ninguna relación con el tema general o específico de la ley de financiamiento". 35 C-282 de 2021 (M.P. Alejandro Linares Cantilllo) 36 C-032 de 2021 (M.P. Gloria Stella Ortiz). 37 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°1. P.5. "La federalización, al garantizar la autonomía de las entidades territoriales, al otorgarle a las asambleas y concejos autonomía fiscal, al asegurar la elección de popular de gobernadores y al reconocerles competencias privativas en materias, tan relevantes para la vida cotidiana de la comunidad como las relacionadas con la educación, salud, construcción de obras públicas, vías de comunicación y transporte, también contribuye a solucionar el distanciamiento entre quienes toman las decisiones y quienes reciben las consecuencias. Nada más contrario al principio de representación política que las decisiones, que afectarán por igual a un municipio de la Costa Atlántica, de Boyacá o de Nariño, sean tomadas por funcionarios lejanos desde una oficina de Bogotá". 38 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 39 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 40 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 41 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 42 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 43 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 44 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 45 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.21-24. 46 Al respecto, puede leerse la intervención del Constituyente Juan B. Fernández Renowitzky dentro del proyecto de Acto Reformatorio de la Constitución Política de Colombia N°94 titulado "Colectividades Territoriales". Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24 p.62ss. el Constituyente propuso "eliminar los departamentos que no son sino ficciones jurídicas de origen afrancesado e incrustadas inútilmente en el cuerpo constitucional del país desde hace muchos años (...). En contraste las regiones son eternas. Tienen una base geográfica y un fundamento geopolítico incuestionable". 47 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°42. P.12 y 13. 48 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°38. P.5. "El agotamiento de la descentralización y de búsqueda de alternativas provinciales y regionales autónomas, implican algunas reglas generales de orientación política, económica y social. En primer lugar, la de flexibilidad. No es realista imponer desde arriba, como hemos visto atrás, esquemas organizativos territoriales y las decisiones deberán tener siempre referentes participativos locales: que los pueblos decidan a plena conciencia. En consecuencia, la nueva Constitución podría desde ahora sentar las bases para la libre conformación de Regiones y de Provincias donde se propusieran, mediante consultas populares, y permitir una ordenada evolución hacia esas metas. Una segunda regla es la de la equidad en compensar Regiones, Provincias y Municipios según su grado de desarrollo o atraso económico y su viabilidad como unidad territorial. Los más prósperos tendrán que contribuir a los más atrasados. Para ello parece necesario llegar a alguna forma de clasificación o de categorías cuidando discriminar negativamente, y a la creación de Fondos de Compensación Territorial, como se propone en algunos de los proyectos de Reforma consultados. Una tercera regla es la de la parsimonia, que incluye evitar la duplicación de funciones en un mismo territorio, especialmente la burocracia. Sobre esto será necesario estudiar y poner las bases de coordinación entre CORPES, y Corporaciones Autónomas Regionales, por ejemplo, y entre éstas y las gobernaciones de los actuales departamentos". 49 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°9 p.19. En efecto, en la exposición de motivos se aseguró lo siguiente: "Respecto de la organización territorial, se establece su relación con la planeación y las finanzas públicas, fundamentalmente con el propósito de responder a la pregunta ¿en Colombia quién hace qué y con qué recursos? (...). El desarrollo institucional y el fortalecimiento administrativo de las entidades territoriales son otros de los propósitos de esta regulación. Así mismo, se faculta y estimula la creación de formas asociativas interterritoriales. Las actuales intendencias y comisarias pasan a ser departamentos (...)." 50 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°39. P.5. 51 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°24. P.37. 52 Asamblea Nacional Constituyente. Gacetas Constitucionales N°40. P.27; N°24 p.16ss 53 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°80. P.2ss. 54 Asamblea Nacional Constituyente. Gaceta Constitucional N°80. P.4. 55 URIBE, Diego. La Constitución de 1991 y el ideario liberal. Universidad Nacional de Colombia. Bogotá D.C. 1992. P.85. 56 Corte Constitucional. Sentencias C-579 de 2001 y C-189 de 2019. 57 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 58 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 59 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 60 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 61 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 62 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 63 Corte Constitucional. Sentencia C-189 de 2019. 64 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 1. 65 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 2. 66 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 3. 67 Constitución Política de Colombia. Artículo 287, numeral 4. 68 Corte Constitucional. Sentencia C-554 de 2007 y C-077 de 2017. 69 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 70 Corte Constitucional. Sentencia C-535 de 1996 y C-077 de 2017. 71 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 72 Corte Constitucional. Sentencias C-123 de 2014 y C-077 de 2017. De acuerdo con la Corte, "el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites que impone la forma unitaria del Estado, lo cual no puede llevar a que el legislador o los operadores jurídicos desconozcan la obligación que tienen de respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituyen los contenidos expresamente reconocidos por la Constitución". Asimismo, expuso que "el principio unitario permite la existencia de parámetros generales que deban seguirse en todo el territorio del Estado, mientras que el principio de autonomía territorial exige la salvaguarda de un espacio de decisión propia a las autoridades territoriales". 73 Corte Constitucional. Sentencia C-535 de 1996. Al respecto, la Corte Constitucional aseguró que "como bien lo señala el artículo 287 superior, la autonomía debe entenderse como la capacidad de que gozan las entidades territoriales para gestionar sus propios intereses, dentro de los límites de la Constitución y la ley. De esa manera se afirman los intereses locales, pero se reconoce la supremacía de un ordenamiento superior, con lo cual la autonomía de las entidades territoriales no se configura como poder soberano, sino que se explica en un contexto unitario. El equilibrio entre ambos principios se constituye a través de limitaciones. Por un lado, el principio de autonomía debe desarrollarse dentro de los límites de la Constitución y la ley, con lo cual se reconoce la posición de superioridad del Estado unitario, y por el otro, el principio unitario debe respetar un espacio esencial de autonomía cuyo límite lo constituye el ámbito en que se desarrolla esta última". 74 Corte Constitucional. Auto 383 de 2010 y Sentencia C-077 de 2017. Al respecto, la Corte Constitucional, en la sentencia C-100 de 2013, expuso que "No es posible establecer relaciones de precedencia definitivas entre los intereses constitucionales referidos [autonomía territorial y unidad nacional] En esa dirección, las exigencias descritas al principio autonómico, así como aquellas vinculadas al principio unitario no son absolutas. En efecto, y de acuerdo con el artículo 287 de la Constitución, en el caso de las primeras la Constitución establece una prohibición de afectar los contenidos básicos requeridos para la existencia de entidades territoriales con suficiente libertad política, económica y administrativa; y, en el caso de la segunda, existe el deber de ejercer las competencias atribuidas en el marco que establezca o defina la ley y la Constitución (art.287)". 75 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 76 Constitución Política de Colombia. Artículo 288, inciso 1°. 77 Constitución Política de Colombia. Artículo 288, inciso 2°. Para la jurisprudencia constitucional (sentencias C-149 de 2010 y C-077 de 2017), estos principios tienen "el alcance de una garantía institucional de la autonomía de las entidades territoriales, de manera que medidas legislativas que tengan un alcance restrictivo de esa autonomía deben responder a un principio de razón suficiente", 78 Corte Constitucional. Sentencias C-535 de 1996 y C-077 de 2017. 79 Corte Constitucional. Sentencia C-077 de 2017. 80 Corte Constitucional. Sentencias C-1258 de 2001, C-149 de 2010 y C-077 de 2017. 81 Corte Constitucional. Sentencias C-1258 de 2001, C-149 de 2010 y C-077 de 2017. 82 En la sentencia C-1258 de 2001 (reiterada en la sentencia C-077 de 2017), la Corte aseguró que "el legislador está autorizado para fijar los alcances de la autonomía territorial, dentro de los límites mínimos y máximos que señala la Constitución -en un extremo, el núcleo esencial, y en el otro, el límite dado por el carácter unitario del Estado-, los cuales no podrán sobrepasar. Este estos dos límites el legislador, en ejercicio de su potestad de configuración, se desplaza para fijar el grado de autonomía en cada materia o asunto a cargo de las entidades territoriales. Así pues, el principio de autonomía de las entidades territoriales "no significa que el legislador no pueda entrar a regular directamente, en ningún caso, asuntos de carácter regional o municipal. La autonomía actúa como un principio jurídico en materia de organización competencial, lo que significa que se debe realizar en la mayor medida posible, teniendo en cuenta la importancia de los bienes jurídicos que justifiquen su limitación en cada caso concreto. De otro lado, lo que le está vedado al Congreso es sujetar por completo a las entidades territoriales que gozan de autonomía, a los imperativos y determinaciones adaptados desde el centro." En consideración de lo anterior, la jurisprudencia constitucional ha establecido que "las limitaciones a la autonomía resultan constitucionalmente aceptables, cuando son razonables y proporcionadas"". 83 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 84 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 85 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 86 Corte Constitucional. Sentencias C-149 de 2010, C-889 de 2012 y C-077 de 2017. 87 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 88 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 89 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 90 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 91 Corte Constitucional. Auto A383 de 2010. 92 Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2013. 93 Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2013. 94 Corte Constitucional. Sentencia C-100 de 2013. 95 Cfr. Corte Constitucional Sentencia C-098 de 2019 96 Corte Constitucional. Sentencia C-738 de 2001. 97 De conformidad con el Decreto 1350 de 2005, las ternas que realizan las Juntas Administradoras Locales deben atender los principios de mérito, publicidad y democratización de la administración pública. Según el artículo 40 de la Ley 1617 de 2013 deben cumplir con idénticos requisitos para ser elegido, que los del Alcalde Distrital.
98 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 99 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 100 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 101 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 102 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 103 Consejo de Estado. Sala de Consulta y Servicio Civil. Sentencia del 6 de septiembre de 2017. Rad.11001-03-06-000-2017-00114-00 (2350). CP. Álvaro Namén Vargas. 104 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. Al respecto, el artículo 35 de la Ley 1617 de 2013 dispone lo siguiente: "Artículo 35. Objetivos y propósitos. La división territorial del distrito en localidades deberá garantizar: 1. Que la comunidad o comunidades que residan en ellas se organicen, se expresen institucionalmente y contribuyan al mejoramiento de sus condiciones y calidad de vida. 2. La participación efectiva de la ciudadanía en la dirección, manejo y prestación de los servicios públicos, la construcción de obras de interés común y el ejercicio de las funciones que correspondan a las autoridades. Dicha participación también debe tener lugar en la fiscalización y vigilancia de quienes cumplan tales atribuciones, y la participación ciudadana en la definición de las prioridades comunitarias en la elaboración del presupuesto distrital. 3. Que a las localidades se pueda asignar el ejercicio de algunas funciones, la construcción de las obras y la prestación de los servicios cuando con ello se contribuya a la mejor prestación de dichos servicios, se promueva su mejoramiento y progreso económico y social. 4. Que también sirvan de marco para que en ellas se pueda descentralizar territorialmente y desconcentrar la prestación de los servicios. 5. El adecuado desarrollo de las actividades económicas y sociales que se cumplan en cada una de ellas." 105 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 106 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 107 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 108 Corte Constitucional. Sentencia C-098 de 2019. 109 M.P. Jorge Enrique Ibáñez Najar. 110 PL Cámara No 012 de 2019, PLS 283 de 2020 en la Gaceta No. 657 de 2019. Ponencia para primer debate Gaceta No. 1039 de 2019 y Gaceta No. 1075 de 2019; Ponencia para segundo debate Gaceta No. 1178 de 2019, Acta de sesión plenaria de la Cámara No. 108 de 9 de diciembre de 2019, y Acta de Sesión Plenaria No. 109 de 10 de diciembre de 2019. Texto definitivo de plenaria Gaceta No. 71 de 2020, e informe de conciliación Gaceta No. 1503 de 2020. Primer debate senado Gaceta No. 1090 de 2020. Ponencia Segundo Debate No. 1486 de 2020, e informe de Conciliación No. 1502 de 2020. En https://www.camara.gov.co/ciudades-capitales 111 Página 4 de la Gaceta No. 1039 de 2019. 112 Constitución Política de Colombia. Artículo 320. 113 Congreso de la República. Ley 2082 de 2021. Artículo 1°. 114 Corte Constitucional, Sentencia C-282 de 2021 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) 115 Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2021 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) 116 El proyecto de ley fue publicado en la Gaceta del Congreso número 657 de 2019, pagina 16. En la Gaceta No. 1039 de 24 de octubre de 2019, se observa el proyecto de ley, y el mismo no contenía las dos disposiciones censuradas. El artículo 15 indicaba que, "las ciudades capitales podrán destinar parte de sus ingresos corrientes de libre destinación para cubrir los gastos de funcionamiento y operación administrativa que se requieran para el desarrollo de sus funciones institucionales delegadas en el marco de la presente ley. Dichos recursos no podrán ser destinados al funcionamiento y operación de los concejos y organismos de control y vigilancia en sus territorios" y el Artículo 16 prescribía que, "Los Concejos de las ciudades capitales podrán adoptar, a iniciativa del alcalde, las normas que rigen para el Distrito Capital de Bogotá en materia de impuesto predial unificado y de industria y comercio, en lo que no contraríe las disposiciones de tipo constitucional sobre la materia". La propuesta de articulado no previa una reforma a la Ley 1617 de 2013. 117Gaceta del Congreso número 657 de 2019. 118 Gaceta del Congreso de la República No. 1486 de 14 de diciembre de 2020. 119 Art. 7 de la Ley 489 de 1998: "En el ejercicio de las facultades de esta ley y en general en el desarrollo y reglamentación de la misma el gobierno será especialmente cuidadoso en el cumplimiento de los principios constitucionales y legales sobre la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales. En consecuencia procurará desarrollar disposiciones y normas que profundicen en la distribución de competencias entre los diversos niveles de la administración siguiendo en lo posible el criterio de que la prestación de los servicios corresponda a los municipios, el control sobre dicha prestación a los departamentos y la definición de planes, políticas y estrategias a la Nación 120 Artículo 8 de la Ley 489 de 1998: "La desconcentración es la radicación de competencias y funciones en dependencias ubicadas fuera de la sede principal del organismo o entidad administrativa, sin perjuicio de las potestades y deberes de orientación e instrucción que corresponde ejercer a los jefes superiores de la Administración, la cual no implica delegación y podrá hacerse por territorio y por funciones." 121 Corte Constitucional, Sentencia C-282 de 2021 (M.P. Alejandro Linares Cantillo) 122 Corte Constitucional, Sentencia C-032 de 2021 (M.P. Gloria Stella Ortiz Delgado) ---------------
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