SALVAMENTO DE VOTO A LA SENTENCIA C-343 DEL 2006 DEL MAGISTRADO JAIME ARAUJO RENTERIASANCION-Reserva de ley PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LA SANCION-Vulneración PRINCIPIO DE TIPICIDAD EN MATERIA SANCIONATORIA-Vulneración (Salvamento de voto)Referencia: expediente D- 6046Demanda de inconstitucionalidad contra el literal aa) del artículo 3 del Decreto Ley 1092 de 1996, modificado por el artículo 1 del Decreto Ley 1074 de 1999 “por el cual se establece el Régimen Sancionatorio aplicable a las infracciones cambiarias en las materias de competencia de la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales, DIAN”Magistrado Ponente:Dr. MANUEL JOSE CEPEDA ESPINOSACon el respeto acostumbrado por las decisiones de esta Corporación, me aparto del criterio mayoritario y me permito salvar mi voto a la presente sentencia, por cuanto considero que la norma demandada presenta el mismo problema de constitucionalidad ya estudiado por esta Corte en la sentencia C-827 01, la cual sirve de precedente a la presente decisión y frente a la cual discrepo igualmente. Por consiguiente, me permito consignar las razones de mi disenso, ya que a mi juicio la disposición que en este caso se demanda desconoce el principio de tipicidad y legalidad consagrado en el artículo 29 de la Constitución Nacional y en otras normas de la Constitución (arts. 1, 28, 31), así como en la Declaración Universal de Derechos humanos (arts. 9, 10 y 11) y el Pacto de Derechos Civiles y Políticos (arts 9-3-4, 14 y 15) que lo incluye entre las garantías y derechos de todo procesado.1. En primer lugar, considero que en Colombia la actividad de la administración pública se encuentra sometida a la ley, de conformidad con el artículo 1 de la Constitución Nacional, en donde se consagra que Colombia es un estado social de derecho y unitario. Principio fundamental del estado de derecho, es el que la actividad de la administración se encuentra sometida a la ley. En consecuencia, tanto las autoridades administrativas como los actos administrativos deben estar siempre sometidos a la ley.2. En segundo lugar, el principio de legalidad que rige tanto las actuaciones judiciales como las administrativas, está integrado, a su vez, por otros dos principios: el de reserva legal y el de tipicidad. De conformidad con el primero sólo el legislador está constitucionalmente autorizado para consagrar conductas infractoras de carácter delictivo, contravencional o correccional, establecer penas restrictivas de la libertad o sanciones de carácter administrativo o disciplinario, y fijar los procedimientos penales o administrativos que han de seguirse para efectos de su imposición. En este caso, en mi concepto, por tratarse de una sanción en materia del Régimen Cambiario, existe en la Constitución Colombiana la denominada reserva de ley. Esta reserva implica que sólo el legislador puede regular la materia y que éste no puede delegar en autoridades administrativas o en el Gobierno Nacional la regulación de la misma.3. En tercer lugar, y de acuerdo con el principio de tipicidad, el legislador está obligado a describir la conducta o comportamiento que se considera ilegal o ilícito, en la forma más clara y precisa posible, de modo que no quede duda alguna sobre el acto, el hecho, la omisión o la prohibición que da lugar a sanción de carácter penal o disciplinario. Igualmente, debe predeterminar la sanción indicando todos aquellos aspectos relativos a ella, esto es, la clase, el término, la cuantía, o el mínimo y el máximo dentro del cual ella puede fijarse, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento que ha de seguirse para su imposición. A mi juicio, el numeral demandado viola el principio de tipicidad, que forma parte del concepto de estado de derecho, ya que existe una indeterminación del tipo infractor del Régimen Cambiario sancionado y se alude en forma genérica, abstracta e indeterminada a “las demás infracciones no contempladas en los literales anteriores”.
4. En cuarto lugar, exige la Constitución que la ley en la que se consagren tales materias debe ser previa o preexistente al acto que se imputa, esto es, que debe existir con anterioridad a la ocurrencia del hecho que se considera ilegal o ilícito. La finalidad del principio de legalidad en materia penal o disciplinaria es entonces, la de garantizar la seguridad jurídica y los derechos de las personas que puedan resultar implicadas en un proceso de esa índole.5. Finalmente, me permito reiterar mi posición crítica frente al concepto de autonomía aplicado a un órgano administrativo como lo es el Banco de la República, al cual se le ha encomendado, junto con el Gobierno Nacional, la materia cambiaria, por cuanto en mi criterio, este concepto de autonomía se termina confundiendo con el concepto de soberanía, mientras que este órgano administrativo se encuentra sometido a la Constitucional Colombiana, a los principios de estado de derecho y al principio de legalidad. Por las razones anteriores manifiesto mi disenso frente a la decisión mayoritaria.Fecha ut supra.JAIME ARAÚJO RENTERÍAMagistrado ---pies de página--- Ley 9 de 1991, entre otras. Decreto 1092 de 1996 y Decreto 1074 de 1999, entre otros. Resolución Externa 8 de 2000, expedida por la Junta Directiva del Banco de la República, entre otras. Resolución DIAN 5634 de 1999 y Resolución DIAN 8528 de 2003, entre otras. Entre otras providencias, sobre la Ley 31 de 1992 y sobre las características y régimen del Banco de la República y de la Junta Directiva del mismo, véanse las siguientes sentencias: C-485 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-529 de 1993, M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz; C-050 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-070 de 1994, M.P. Hernando Herrera Vergara; C-489 de 1994, M.P. José Gregorio Hernández Galindo; C-341 de 1996, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-489 de 1997, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-383 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-455 de 1999, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-481 de 1999, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-208 de 2000, M.P. Antonio Barrera Carbonell; C-564 de 2000, M.P. Alfredo Beltrán Sierra; C-566 de 2000, M.P. Carlos Gaviria Díaz; C-1161 de 2000, M.P. Alejandro Martínez Caballero; C-827 de 2001, M.P. Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería). Sobre las competencias constitucionales del Banco de la República la Corte ha afirmado (Sentencia C-781 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño) “De conformidad con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Constitución, corresponde al Congreso de la República por medio de las también llamadas “ley marco”, “dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: (...) b) Regular el comercio exterior y señalar el cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Igualmente le compete, mediante ley ordinaria, "Determinar la moneda legal, la convertibilidad y el alcance de su poder liberatorio, y arreglar el sistema de pesas y medidas" (C.P., art. 150-13), y "Expedir las leyes relacionadas con el Banco de la República y con las funciones que compete desempeñar a su Junta Directiva" (C.P., art. 150-22). En el artículo 371 se le asigna al Banco de la República, entre otras, las funciones de regulación de la moneda, de los cambios internacionales y del crédito, la emisión de la moneda legal y la administración de las reservas internacionales, las cuales ejercerá en coordinación con la política económica general. Así mismo, en el artículo 372 le otorga a la Junta Directiva del Banco de la República el carácter de autoridad monetaria, cambiaria y crediticia, conforme a las funciones que le asigne la ley; señala también este artículo que el Congreso dictará la ley a la cual deberá ceñirse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones y las normas con sujeción a las cuales el Gobierno expedirá los estatutos del Banco en los que se determinen, entre otros aspectos, las reglas para la constitución de reservas, entre ellas las de estabilización cambiaria y monetaria, y el destino de los excedentes de sus utilidades”. Adicionalmente, es preciso tener en cuenta en relación con la autonomía de la Junta Directiva del Banco de la República, lo afirmado por la Corte en sentencia C-827 de 2001 (M.P. Alvaro Tafur Galvis. S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería): “Empero la autonomía, según orientación constante de esta Corporación, dentro de un Estado unitario (condición que no solo cabe predicar de las relaciones Nación - entidades territoriales, sino de todos los elementos institucionales que integran el Estado) no es absoluta sino relativa y debe ejercitarse bajo el imperativo de la unidad y de los principios y reglas operativos de la descentralización y la desconcentración, en consonancia con las de la competencia y la coordinación. Es necesario, por ende, para el caso del Banco de la República y a partir de las reglas constitucionales, determinar la operatividad de los mencionados principios y reglas de organización e interrelación”. Para el efecto, el Congreso expidió la ley 31 de 1992, “por la cual se dictan las normas a las que deberá sujetarse el Banco de la República para el ejercicio de sus funciones, el Gobierno para señalar el régimen de cambio internacional, para la expedición de los Estatutos del Banco y para el ejercicio de las funciones de inspección, vigilancia y control del mismo, se determinan las entidades a las cuales pasarán los Fondos de Fomento que administra el Banco y se dictan otras disposiciones”. A partir de lo anterior, es claro que las funciones que ejerce la Junta Directiva del Banco de la República así como el Gobierno Nacional están sujetas a las normas generales que dicte el legislador, el cual no debe ni puede agotar toda la regulación de la materia en virtud de la distribución de competencias que en este ámbito realizo el propio constituyente. Como consecuencia de la distribución de competencias descrita, el régimen cambiario se integra por las leyes que expide el Congreso de la República o por los decretos con fuerza de ley expedidos por el Presidente en ejercicio de facultades extraordinarias; por las regulaciones que adopta la Junta Directiva del Banco de la República y por la reglamentación que expida el gobierno nacional dentro del ámbito de sus competencias. Al respecto, ver sentencia C-615 de 1996. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. Diario Oficial No. 39634. Enero 17 de 1991. Página
1. El artículo 1 de la Ley 9 de 1991 establece: “La regulación en materia de cambios internacionales será ejercida con sujeción a los criterios propósitos y funciones contenidos en la presente ley, por parte del Gobierno Nacional, directamente y por conducto de los organismos que esta ley contempla” (Subraya por fuera del texto original). Por su parte, el artículo 3 determina que “Las funciones consagradas en este título serán ejercidas por el Gobierno Nacional y por conducto de la Junta Monetaria en los casos contemplados en los artículos 4o., 5o., 6o., 7o., 9o., 10o., y 12o., y del Consejo Nacional de Política Económica y Social las previstas en el artículo 13o." (subraya por fuera del texto original). Los apartes subrayados fueron declarados inexequibles por la Corte mediante sentencia C-455 de 1993 (M.P.: Fabio Morón Díaz) al considerar que “el ejercicio de la función establecida en el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política, además de estar condicionado por los objetivos y criterios generales que establezca la "ley marco", en concordancia con las funciones constitucionales de la Junta Directiva del Banco de la República, no puede ser trasladado a organismos o entidades en las que se desvirtúe la responsabilidad política y administrativa del Gobierno, como es el caso del CONPES”. Por su parte, el artículo 59 de la Ley 31 de 1992 estableció a cargo del Gobierno algunas de las funciones que anteriormente estaban atribuidas a la Junta Monetaria, entidad que fue remplazada en la Constitución de 1991 por la Junta Directiva del Banco de la República. Artículo 2 de la Ley 9 de 1991. Sentencia C-455 de 1993. M.P.: Fabio Morón Díaz. En materia de inversiones internacionales, el Consejo Nacional de Política Económica y Social (CONPES) expidió la Resolución 51 de 1991, en ejercicio de las facultades legales conferidas por la Ley 9 de 1991, que constituye el denominado Estatuto de Inversiones Internacionales. Cómo se ha señalado en un pie de página anterior, la Corte mediante sentencia C-455 de 1993 (M.P.: Fabio Morón Díaz) declaró inconstitucional la delegación de funciones de regulación cambiaria del Presidente de la República al CONPES: El artículo 16 de esta Ley establece las funciones de la Junta Directiva del Banco de la República como autoridad monetaria, crediticia y cambiaria. En particular, en materia de cambios la norma dispone: “h) Ejercer las funciones de regulación cambiaria previstas en el parágrafo 1º. del artículo 3º. y en los artículos 5º. a 13, 16, 22, 27, 28 y 31 de la Ley 9ª. de 199. i) Disponer la intervención del Banco de la República en el mercado cambiario como comprador o vendedor de divisas, o la emisión y colocación de títulos representativos de las mismas. Igualmente, determinar la política de manejo de la tasa de cambio, de común acuerdo con el Ministro de Hacienda y Crédito Público. En caso de desacuerdo, prevalecerá la responsabilidad constitucional del Estado de velar por el mantenimiento de la capacidad adquisitiva de la moneda. j) Emitir concepto previo favorable para la monetización de las divisas originadas en el pago de los excedentes transitorios de que trata el artículo 31 de la Ley 51 de 1990.” Publicada en el Boletín No. 16 del Banco de la República del 11 de mayo de 2000, el cual se puede consultar en la siguiente dirección:http: www.banrep.gov.co documentos reglamentacion pdf Bol%2016%20(2000)%20ResExt%208.pdf Artículo 86 de la Resolución Externa 8 de 2000. Para consultar la Resolución 8 de 2000 y sus modificaciones ver http: www.banrep.gov.co reglamentacion rg_regimen1.htm. Por el cual se dictan normas en materia de cambios internacionales. Sin perjuicio de la normatividad relacionada con régimen cambiario sancionador que será analizado en el siguiente numeral. Expedido por el Presidente de la República de Colombia, en ejercicio de sus facultades constitucionales y legales y en especial de las conferidas por el ordinal 2º del artículo 32 de la Ley 9 de 1991, en el cual se confieren facultades extraordinarias sobre la materia. De acuerdo con el artículo 1 del Decreto 1746 de 1991, “La competencia de la Superintendencia de Cambios, organismo encargado de establecer la comisión de infracciones cambiarias e imponer las sanciones correspondientes, se ejercerá conforme a lo establecido en el presente Decreto”. "Por medio del cual se establece el régimen sancionatorio y el procedimiento administrativo cambiario a seguir por la superintendencia de cambios”. En su artículo 1 se disponía: “Artículo 1o. La competencia de la Superintendencia de Cambios, organismo encargado de establecer la comisión de infracciones cambiarias e imponer las sanciones correspondientes, se ejercerá conforme a lo establecido en el presente Decreto”. Al respecto, el artículo 1 establece. “Suprímese la Superintendencia de Cambios. En consecuencia, las funciones que le fueron asignadas por los Decretos Extraordinarios 1745, 1746, 2248 y 2578 de 1991 y por la Resolución 57 de 1991 de la Junta Monetaria y las disposiciones que la han modificado, serán ejercidas en lo sucesivo por las entidades y organismos que se señalan en este decreto, las cuales sustituirán a la Superintendencia de Cambios para todos los efectos administrativos, judiciales, fiscales y presupuéstales, de conformidad con la distribución de competencias que se {establecen} con respecto a cada una de ellas”. Por el cual se organiza la Unidad Administrativa Especial Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales como una entidad con personería jurídica, autonomía administrativa y presupuestal y se dictan otras disposiciones. En desarrollo de estas funciones, la DIAN ha expedido por ejemplo la Resolución 014 de 2005 “por medio de la cual se señalan las condiciones y el formulario para declarar ante la autoridad aduanera el ingreso o salida del país de divisas o moneda legal colombiana en efectivo por un monto superior a diez mil dólares de los Estados Unidos de América (US$10.000) o su equivalente en otras monedas, por conducto de las empresas de transporte de valores autorizadas, y se adoptan otras determinaciones” y la Resolución 5610 de 2005 “por medio de la cual se establecen los requisitos y condiciones para la autorización como profesionales de compra y venta de divisas en efectivo y cheques de viajero de las personas residentes en el país, que ejerzan tal actividad en zonas de frontera, y se dictan otrasdisposiciones”. La Corte analiza la composición del régimen de cambios en lo relativo a las competencias de la Superintendencia Bancaria en la sentencia C-564 de 2000 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra). Sentencia C-564 de 2000. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-564 de 2000. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. El artículo 4 la Resolución 8 de 2000 define las sanciones de la siguiente manera:“Sanciones. Quien incumpla cualquier obligación establecida en el régimen cambiario, en especial la de presentar correctamente la declaración de cambio por las operaciones de cambio que realice, se hará acreedor a las sanciones previstas en las normas legales pertinentes, sin perjuicio de las sanciones tributarias, aduaneras y penales aplicables. También se deducirá responsabilidad en los términos de la ley, cuando la respectiva autoridad o un particular interesado desvirtúe la presunción de que trata el inciso cuarto del artículo 1o. de esta resolución”. La presunción incluida en el Inciso 4 del artículo 1 establece: “Las calidades de representante legal, apoderado o mandatario especial se presumirán en quienes se anuncien como tales al momento de presentar la declaración de cambio”.De manera similar, el artículo 60 dispone:“Obligaciones. Los intermediarios del mercado cambiario estarán obligados a: “(…)“Parágrafo. De conformidad con lo previsto en la Ley 9a de 1991, el Estatuto Orgánico del Sistema Financiero y la Ley 27 de 1990, así como las demás disposiciones concordantes, el incumplimiento total o parcial de estas obligaciones y, en general, de las disposiciones previstas para los intermediarios del mercado cambiario en la presente resolución, dará lugar a la imposición de sanciones por parte de las autoridades de supervisión y control competentes, tanto a la entidad como a los funcionarios responsables que desacaten estas disposiciones.”El anterior contenido normativo se repite en el artículo 75 de la Resolución Externa 8 de la Junta Directiva del Banco de la República, en los siguientes términos: “(…) De acuerdo con las normas legales, el incumplimiento de las obligaciones cambiarias aquí establecidas será sancionado por la Dirección de Impuestos y Aduanas Nacionales y demás autoridades de control competentes". La totalidad del Decreto 1092 de 1996 fue demandado, junto con el artículo 180 de la Ley 223 de 1995, en relación con las facultades extraordinarias concedidas al Presidente de la República por éste último artículo. En relación con éste cargo, la Corte en sentencia C-052 de 1997 (M.P.: Carlos Gaviria Díaz) declaró constitucional el Decreto 1092. De otra parte, la expresión "contados a partir de la fecha de introducción al correo del aviso de citación” contenida en el artículo 14 y la expresión "y se entenderá surtida en la fecha de introducción al correo” contenida en el artículo 15 del Decreto 1092 de 1996 fueron declaras exequibles por la Corte mediante sentencia C-317 de 2003 (M.P.: Jaime Araujo Rentería). Igualmente, la Corte decidió declarar exequibles los artículos 24, en lo acusado, y 30 del Decreto Ley 1092 de 1996 por medio de la sentencia C-010 de 2003, en la cual se declaró constitucional la aplicación de un régimen de responsabilidad objetiva en materia cambiaria. En relación con el artículo 2 del Decreto 1074 de 1999, el mismo fue declarado exequible condicionado a que su aplicación se restrinja a las normas procedimentales que regulan los juicios de responsabilidad cambiaria, o que respecto de las normas sustanciales, se condicione su aplicación a que las infracciones del régimen sancionatorio cambiario, cometidas bajo la vigencia del Decreto 1092 de 1996, sean sancionadas conforme a la norma más favorable, háyanse o no formulado cargos (Sentencia C-922 de 2001. M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra). Mediante sentencia C-475 de 2004, (M.P. Marco Gerardo Monroy Cabra) la Corte declaró inexequible el parágrafo 3° del artículo 1° del Decreto - Ley 1074 de 1999, que establecía: "Parágrafo 3°. Para la aplicación de las sanciones establecidas en el presente artículo, se tomará en cuenta el salario mínimo legal vigente a la fecha de formulación del pliego de cargos, así como la tasa de cambio representativa del mercado vigente en la misma fecha, cuando sea el caso”. Sentencia C-615 de 1996. M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz. Esto con base en la distribución constitucional de competencias, de acuerdo con el literal b) del numeral 19 del artículo 150 de la Carta Política el legislador tiene la obligación de “Dictar las normas generales, y señalar en ellas los objetivos y criterios a los cuales debe sujetarse el Gobierno para los siguientes efectos: || (…) || b) Regular el comercio exterior y señalar el régimen de cambio internacional, en concordancia con las funciones que la Constitución consagra para la Junta Directiva del Banco de la República”. Sobre la creación directa, por el mismo constituyente, de órganos de regulación en materias específicas, como la cambiaria, véase la sentencia C-150 de 2003 (M.P.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.V.: Alfredo Beltrán Sierra y Clara Inés Vargas Hernández, y S.V.: Jaime Araujo Rentería) En efecto, en materia cambiara la Corte ha señalado que “la exigencia de una clasificación detallada de infracciones administrativas en normas tipo, en donde no sólo se haga una descripción exacta de la conducta que será objeto de sanción sino de la sanción misma, modelo típico del precepto penal, devendría en el desconocimiento de la naturaleza misma de la actividad administrativa”. Sentencia 564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-208 de 2000 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell; S.V.: Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V.: Alvaro Tafur Galvis). A continuación se transcriben los apartes pertinentes del artículo 16 de la Ley 31 de 1992, subrayando la expresión acusada: “Artículo 16. atribuciones. Al Banco de la República le corresponde estudiar y adoptar las medidas monetarias, crediticias y cambiarias para regular la circulación monetaria y en general la liquidez del mercado financiero y el normal funcionamiento de los pagos internos y externos de la economía, velando por la estabilidad del valor de la moneda. Para tal efecto, la Junta Directiva podrá:(...)e) Señalar en situaciones excepcionales y por períodos que sumados en el año no excedan de 120 días, las tasas máximas de interés remuneratorio que los establecimientos de crédito puedan cobrar o pagar a su clientela sobre todas las operaciones activas o pasivas, sin inducir tasas reales negativas. Las tasas máximas de interés que pueden convenirse en las operaciones en moneda extranjera continuarán sujetas a las determinaciones de la Junta Directiva. Estas tasas podrán ser diferentes en atención a aspectos tales como la clase de operación, el destino de los fondos y el lugar de su aplicación”. Sentencia C-208 de 2000 M.P.: Antonio Barrera Carbonell; S.V.: Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V.: Álvaro Tafur Galvis. En el mismo sentido ver la sentencia C-489 de 1994 (M.P.: José Gregorio Hernández) y la sentencia C-827 de 2001 (M.P.: Álvaro Tafur Galvis; S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería), en la cual se expresó que “las regulaciones del legislador en cuanto a la manera como el banco debe ejercer sus funciones deben ser, como antes se expresó, generales y abstractas y no puntuales, a efecto de que no se interfiera, reduzca o anule la iniciativa de la Junta Directiva en lo que concierne con el estudio y ponderación de las circunstancias de orden económico y social que en un momento dado ameritan la adopción de una determinada medida”. Sentencia C-208 de 2000. M.P.: Antonio Barrera Carbonell; S.V.: Eduardo Cifuentes Muñoz y Vladimiro Naranjo Mesa; S.P.V.: Álvaro Tafur Galvis. De acuerdo con lo decidido por la Corte, dicha expresión es constitucional “bajo el entendimiento de que las sanciones en mención deberán ser siempre de carácter pecuniario”. Sentencia C- 827 de 2001 M.P. Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería). Sobre esta significación general del principio de legalidad, la Corte en sentencia C-790 de 2002 (M.P. Clara Inés Vargas Hernández) expresó que “desde la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano en 1789 se consideró que la reserva de ley, en virtud de la cual los derechos y libertades ciudadanas sólo pueden ser restringidos por la ley en cuanto expresión legítima de la voluntad popular, constituye un elemento esencial para que los derechos del hombre puedan estar jurídicamente protegidos y existir plenamente en la realidad”. Sentencia C-690 de 2003. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. A.V.: Jaime Araujo Rentería. Sobre este punto, la Corte ha declarado constitucional normas en las que se establece de manera general lo que constituye la conducta sancionable cuando se ha constatado la presencia de los elementos esenciales de la misma. Así, por ejemplo en la sentencia C-530 de 2000 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell), la Corte declaró exequible el artículo 25 de la Ley 43 de 1990, “por la cual se adiciona la ley 145 de 1960, reglamentaria de la profesión de contador público y se dictan otras disposiciones”, que determinaba entre las causales de suspensión de la inscripción de un contador público “La violación manifiesta de las normas de la ética profesional” , “Actuar con manifiesto quebrantamiento de las normas de auditoria generalmente aceptadas”, y “Desconocer flagrantemente las normas jurídicas vigentes sobre la manera de ejercer la profesión”. En éste caso, la Corte encontró que en estas expresiones se consagraban los elementos básicos de las conductas sancionables, los cuales eran fácilmente identificables a partir de la lectura de otros textos normativos. Sobre este tema ver Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño, en relación con los elementos que constituyen el principio de legalidad en materia penal. Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería. En la cual se estudia la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto”. Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencias T-145 de 1993 (M.P.: Eduardo Cifuentes Muñoz); C-214 de 1994 (M.P.: Antonio Barrera Carbonell); C-597 de 1996 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero); C-690 de 1996 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero); C-160 de 1998 (M.P. (E): Carmenza Isaza De Gómez), y C-853 de 2005 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra). M.P.: Marco Gerardo Monroy Cabra. Sobre el mismo tema, ver entre otras: sentencia C-597 de 1996 (M.P. Alejandro Martínez Caballero), sentencia C- 827 de 2001 (M.P.: Alvaro Tafur Galvis, S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería) y la sentencia C-530 de 2003 (M.P. Eduardo Montealegre Lynett). Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería. Sobre el particular, la Corte señaló en sentencia C-390 de 2002, que “el legislador debe describir de manera clara y precisa los elementos que demarcan tanto la conducta punible que da lugar a la sanción, como la sanción misma. Sobre esta última, el particular debe conocer de antemano todos sus aspectos que la configuran: la clase de sanción, el término dentro del cual puede imponerse, la cuantía, la autoridad competente para imponerla y el procedimiento aplicable. Los anteriores factores, se insiste, deben estar consagrados en una ley preexistente al respectivo proceso judicial o procedimiento administrativo, con lo cual se garantiza no sólo el debido proceso de la persona conminada al pago de una multa, sino la seguridad jurídica que debe irradiar el ordenamiento jurídico, especialmente en materia sancionatoria”. (M.P.: Jaime Araujo Rentería. A.V.: Jaime Araujo Rentería). En esta sentencia se declaró exequible los apartes subrayados del artículo 2 de la ley 242 de 1995, que dispone que: “Artículo 1°. Objeto. Esta ley modifica las normas legales que tienen en cuenta el comportamiento pasado del Indice de Precios al Consumidor como factor de reajuste de multas, valores catastrales, rangos, cuantías y cánones, y en su lugar establecer criterios que hacen referencia a la meta de inflación, con el objeto de ajustar la legislación de manera que sirva de instrumento para la desindización de la economía, de conformidad con el Pacto Social de Productividad, Precios y Salarios. Además determina la forma como deberá tenerse en cuenta la meta de inflación en la expedición de normas por parte del Gobierno Nacional y las Administraciones Distritales, Municipales y Departamentales. Parágrafo. Los reajustes en matrículas y pensiones educativas continuarán rigiéndose por lo establecido en la Ley 115 de 1994 (Ley General de la Educación).” Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia 564 de 2000. M.P. Alfredo Beltrán Sierra. En ésta sentencia se estudia la constitucionalidad del artículo 3 del decreto 1746 de 1991, en el cual se señala algo similar al contenido del literal acusado, al establecer que la infracción cambiaria la constituía “la transgresión de las disposiciones constitutivas del régimen de cambios”. En este sentido, “la infracción cambiaria se origina en el desconocimiento de cualquiera de los preceptos que conforman el régimen. Disposiciones que, en últimas, establecen una serie de obligaciones y deberes, en donde la sanción resulta, precisamente, del desconocimiento material de éstos”. Sentencia C-564 de 2001. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. M.P.: Rodrigo Escobar Gil. A.V.: Jaime Araujo Rentería. En esta sentencia se estudio –entre otros temas- la remisión que se hace en el artículo 260-9 del Estatuto Tributario a las Guías sobre Precios de Transferencia para Empresas Multinacionales Administraciones Fiscales aprobadas por la OCDE, y decidió declarar la inexequibilidad de los artículos 260-6 y 260-9; del parágrafo 2º del artículo 124-1 y del parágrafo del artículo 408, adicionados al Estatuto Tributario por los artículos 28, 82 y 83 de la Ley 788 de 2002. Sentencia C-406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería. Sentencia C-599 de 1992 (M.P.: Fabio Morón Díaz). Estas diferencias se manifiestan en distintas consecuencias en materia de la configuración normativa de cada uno de los regímenes. “por cuanto la naturaleza de las conductas reprimidas, los bienes jurídicos involucrados y la teleología de las facultades sancionadoras en estos casos, hacen posible también una flexibilización razonable de la descripción típica, en todo caso, siempre erradicando e impidiendo la arbitrariedad y el autoritarismo, que se haga prevalecer los principios de legalidad y de justicia social, así como los demás principios y fines del Estado, y que se asegure los derechos constitucionales, los intereses legítimos y los derechos de origen legal o convencional de todas las personas” (Sentencia C- 406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería.). Así, por ejemplo, en materia cambiara es admisible la responsabilidad objetiva, sobre lo cual la Corte afirmó que “(…) algunas de las partes del Derecho Administrativo, como es la del régimen de cambios, se admite la no pertinencia de los elementos subjetivos de la conducta tipificada previamente como sancionable, como son la intencionalidad, la culpabilidad e incluso la imputabilidad”. Sobre el mismo tema véase la sentencia C-010 de 2003 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández. A.V. Rodrigo Escobar Gil). En relación con la definición de mayor o menor rigurosidad asociada a los objetivos de los diferentes regímenes, esta Corporación sostuvo “La no total aplicabilidad de las garantías del derecho penal al campo administrativo obedece a que mientras en el primero se protege el orden social en abstracto y su ejercicio persigue fines retributivos, preventivos y resocializadores, la potestad sancionatoria de la administración se orienta más a la propia protección de su organización y funcionamiento, lo cual en ocasiones justifica la aplicación restringida de estas garantías -quedando a salvo su núcleo esencial- en función de la importancia del interés público amenazado o desconocido.” (Sentencia T-145 de 1993 M.P. Eduardo Cifuentes Muñoz). Ver igualmente la sentencia C - 099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño). Sentencia C- 827 de 2001 M.P.: Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería). Sobre éste punto en particular, la Corte ha afirmado que “debido a que el derecho administrativo sancionador tiene adicionalmente más controles para evitar la mera liberalidad de quien impone la sanción, como por ejemplo las acciones contencioso administrativas, y dado que la sanción prevista no afecta la libertad personal de los procesados, la Corte ha aceptado que en el derecho administrativo sancionatorio, y dada la flexibilidad admitida respecto del principio de legalidad, la forma típica pueda tener un carácter determinable. Posibilidad que no significa la concesión de una facultad omnímoda al operador jurídico, para que en cada situación establezca las hipótesis fácticas del caso particular. Por ello, la Corte ha sido cuidadosa en precisar, que si bien es posible la existencia de una forma típica determinable, es imprescindible que la legislación o el mismo ordenamiento jurídico, establezcan criterios objetivos que permitan razonablemente concretar la hipótesis normativa, como ha sido reiterado con insistencia” (Subraya por fuera del texto original). Sentencia C- 406 de 2004. M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería. Sentencia C-921 de 2001. M.P.: Jaime Araujo Rentería. En el mismo sentido, ver las sentencias C - 099 de 2003 (M.P. Jaime Córdoba Triviño) y C-406 de 2004 (M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería). Sentencia C-406 de 2004 M.P.: Clara Inés Vargas Hernández, A.V.: Álvaro Tafur Galvis, A.V.: Manuel José Cepeda Espinosa, S.P.V.: Jaime Araújo Rentería. En la cual se estudia la demanda de inconstitucionalidad contra los artículos 12, numeral 3, literal b) de la Ley 32 de 1979 “Por la cual se crea la Comisión Nacional de Valores y se dictan otras disposiciones”; 8º, numeral 4 del Decreto Ley 1172 de 1980 “Por el cual se regula la actividad de los Comisionistas de Bolsa” y 6º, literal b) de la Ley 27 de 1990 “por la cual se dictan normas en relación con las bolsas de valores, el mercado publico de valores, los depósitos centralizados de valores y las acciones con dividendo preferencial y sin derecho de voto”. En particular la Corte afirmó: “[la expresión “operaciones que no sean representativas de la situación del mercado”] puede ser determinable de manera razonable, acudiendo a la remisión y a los criterios también consagrados en las normas acusadas. (…) las disposiciones acusadas contienen un marco dentro del cual la Superintendencia de valores puede, de manera razonable, concretar o precisar el alcance de la prohibición de realizar operaciones que no sean representativas de las condiciones del mercado, utilizando para ello criterios técnicos. (…) Como lo han señalado algunos intervinientes, la mencionada expresión “operaciones no representativas de las condiciones de mercado”, tiene un carácter técnico y con posibilidades de ser cambiante por ser desarrolladas especialmente en el ámbito del mercado de valores. (…) Por lo tanto, si bien las normas demandadas utilizan un concepto indeterminado, operaciones no representativas del mercado, bien puede ser determinado por la correspondiente entidad, a través de la expedición de resoluciones, las cuales minimizan el eventual carácter vago o indeterminado de la expresión, de forma tal que el operador jurídico cuenta con criterios precisos para ejercer la actividad de adecuación”. (Subraya por fuera del texto original). Salvo la expresión “suficientemente” contenida en las normas demandadas, que fue declara inexequible. La Corte ha dicho que el acto de remitir consiste en “indicar en el texto de la ley proferida otro lugar distinto, que puede ser dentro de la misma norma u otro texto cualquiera, donde consta lo que atañe al punto tratado”. Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. En ésta sentencia, la Corte declaró exequible el parágrafo 3° del artículo 85 de la Ley 99 de 1993 “respecto a los cargos formulados y siempre que se entienda la expresión al estatuto que lo modifique o sustituya como una facultad que a futuro sólo puede ejercer el legislador”, que dispone “Parágrafo
3. Para la imposición de las medidas y sanciones a que se refiere este artículo se estará al procedimiento previsto por el Decreto 1594 de 1984 o al estatuto que lo modifique o sustituya”. En el mismo sentido, la Corte en sentencia C-853 de 2005 (M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra.) afirmó que “En efecto, en ejercicio de la cláusula general de competencia el Congreso puede acudir a la figura del reenvío de normas siempre que ella sea clara y se refiera a un texto o textos definidos. Así mismo, para que una remisión sea ajustada a la Constitución no se requiere que ella se refiera a un texto legal en sentido estricto o formal, pues son admisibles las remisiones hechas a otra norma del orden jurídico” (subraya por fuera del texto original): Sentencia C-710 de 2001. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. Sentencia C-739 de 2000 (M.P.: Fabio Morón Díaz.), en la cual se declaró exequible el artículo 6 “Del acceso ilegal o prestación ilegal de los servicios de telecomunicaciones” de la Ley 422 de 1998. Sobre tipos penales en blanco ver, entre otras, las siguientes sentencias: Sentencia C-559 de 1999 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero. S.V.: Vladimiro Naranjo Mesa y Eduardo Cifuentes Muñoz), Sentencia C-843 de 1999 (M.P.: Alejandro Martínez Caballero. S.V.: Vladimiro Naranjo Mesa y Eduardo Cifuentes Muñoz), Sentencia C-1490 de 2000 (M.P.: Fabio Morón Díaz. S.V. Martha
V. Sáchica Méndez - Magistrada (e)), Sentencia C-333 de 2001 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil. S.V.: Jaime Araujo Rentería), Sentencia C-479 de 2001 (M.P.: Rodrigo Escobar Gil. S.V. Eduardo Montealegre Lynett, y Sentencia C-917 de 2001 (M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. S.V.: Jaime Araujo Rentería). La expresión acusa fue “hasta del 200% del monto de la infracción cambiaria comprobada”. Sentencia C-564 de 2000. M.P.: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra. Sentencia C-853 de 2005. M.P.: Jaime Córdoba Triviño. S.V.: Alfredo Beltrán Sierra. La diferencia entre reservas de ley ordinaria, reservas de ley estatutaria y reservas de ley orgánica, y las materias a las que las mismas se refieren, fue desarrollada por la Corte en sentencia C-690 de 2003. (M.P.: Rodrigo Escobar Gil. A.V.: Jaime Araujo Rentería). Sentencia C-570 de 1997. M.P. Carlos Gaviria Díaz. En relación con el alcance de las normas que expida el Gobierno Nacional, la Corte ha manifestado que “La potestad reglamentaria, o el poder reglamentario, es un derecho propio constitucionalmente otorgado al Presidente de la República como autoridad administrativa, para dictar las normas de carácter general que son necesarias para la correcta ejecución de la ley. Por consiguiente, esta atribución no necesita de norma legal expresa que la conceda, pero su ejercicio se amplía o restringe en la medida en que el Congreso utilice en mayor o menor grado sus poderes jurídicos.“(..)“Ahora bien, la potestad reglamentaria se caracteriza por ser una atribución constitucional inalienable, intransferible, inagotable, pues no tiene plazo y puede ejercerse en cualquier tiempo y, es irrenunciable, por cuanto es un atributo indispensable para que la Administración cumpla con su función de ejecución de la ley. Sin embargo, esta facultad no es absoluta pues encuentra su límite y radio de acción en la Constitución y en la Ley, es por ello que no puede alterar o modificar el contenido y el espíritu de la ley, ni puede dirigirse a reglamentar leyes que no ejecuta la Administración, así como tampoco puede reglamentar materias cuyo contenido está reservado al legislador. Por lo tanto, si un Reglamento rebosa su campo de aplicación y desconoce sus presupuestos de existencia, deberá ser declarado nulo por inconstitucional por la autoridad judicial competente (El Consejo de Estado, de acuerdo con el artículo 237-2 de la Constitución)”. (Subraya por fuera del texto original. Sentencia C-028 de 1997. M.P. Alejandro Martínez Caballero). Este artículo dispone: “Artículo
2. Infracción cambiaria. La infracción cambiaria es una contravención administrativa de las disposiciones constitutivas del Régimen de Cambios vigentes al momento de la transgresión, a la cual corresponde una sanción cuyas finalidades son el cumplimiento de tales disposiciones y la protección del orden público económico”. Al respecto, la Corte afirmó que “(…) a partir de las definiciones constitucionales, del régimen institucional y jurídico del Banco de la República, así como las intervenciones tanto del legislador como del Gobierno en el funcionamiento del mismo, cabe reiterar que los instrumentos de que son titulares el Congreso y el Gobierno deben ser ejercitados sin desmedro de la autonomía “administrativa, patrimonial y técnica” que para el cumplimiento de las finalidades y objetivos se reconocen en la propia Constitución”. Sentencia C- 827 de 2001. M.P.: Alvaro Tafur Galvis (S.V. Rodrigo Escobar Gil y Jaime Araujo Rentería).